Sammanställning av tio kommunintervjuer om bosättning av nyanlända april 2013
Innehållsförteckning Inledning behov av utökat mottagande av nyanlända... 3 Metod... 3 Avgränsning... 4 Beskrivning av de tio intervjuade kommunernas svar... 4 Strategiskt kommunalt arbete... 4 Samarbete med bostadsföretag... 6 Mottagandearbetet... 7 Extern samverkan... 7 Analys framgångsfaktorer... 8 Sammanfattande slutsatser... 9 Bilaga Kontaktuppgifter till de intervjuade kommunerna... 10 2
Inledning behov av utökat mottagande av nyanlända Sedan 2011 har allt fler nyanlända haft behov av att via Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket få hjälp med att hitta en bosättning i en kommun. Tillgången på kommunplatser för mottagande av nyanlända som anvisas via Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket har dock inte motsvarat det ökade behovet. Det har inneburit att över 5 500 1 personer som fått uppehållstillstånd idag väntar på att tas emot i en kommun. Enligt Migrationsverkets prognoser kommer antalet flyktingar som kommer till Sverige att öka under kommande år. Under 2013 väntas 48 000 nyanlända vara i behov av att tas emot i en kommun, att jämföra med de omkring 16 000 nyanlända som togs emot under 2012. De främsta orsakerna till det ökade antalet nyanlända i landet är den allvarliga konflikten som råder i Syrien och ändrad rättspraxis för krav på id-handlingar i samband med anhöriginvandring. Situationen som beskrivits ovan gör att kommuner behöver utöka sitt mottagande av nyanlända. Det finns många kommuner som i förhållande till sin storlek tar emot en stor andel nyanlända och som också har ett väl fungerande mottagande, men det finns också kommuner som har ett förhållandevis lågt mottagande av nyanlända och som bör ha goda möjligheter till att öka sitt mottagande. et 2 presenterar i denna rapport en sammanställning och analys av material från intervjuer med företrädare från tio kommuner som i olika sammanhang lyfts fram som goda exempel när det gäller bosättning och mottagandet av nyanlända. De tio kommunerna är Falköping, Finspång, Kumla, Piteå, Simrishamn, Stenungssund, Svedala, Söderhamn, Vännäs och Västervik. Ambitionen är att, genom att lyfta fram dessa goda exempel och beskriva och analysera framgångsfaktorer som identifierats, sprida idéer om hur kommuner kan jobba för att säkerställa ett väl fungerande och högt mottagande av nyanlända. Därigenom kan rapporten också vara ett stöd i kommunernas pågående arbete med att öka sitt mottagande. Metod et genomförde tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) under våren 2012 en enkätundersökning riktad till representanter i alla kommuner med ansvar för mottagande av nyanlända i kommunen. Denna gav ökad kunskap om hur mottagandet av nyanlända ser ut i olika delar av landet och vad som kommuner upplevde som hinder och möjligheter för ett utökat mottagande av nyanlända. För att komplettera denna enkätundersökning och möjliggöra en mer fördjupad analys av kommunala förutsättningar, arbetsmetoder och organisationsformer som ger förutsättningar för ett utökat mottagande, har et i samarbete med Arbetsförmedlingen genomfört intervjuer med tio kommuner som av olika aktörer identifierats som goda exempel när det gäller mottagande av nyanlända. Några av kommunerna har valts ut av ets 1 per 2013-02-28 2 et Kommunalt perspektiv i utvecklingen av bosättningsprocessen är ett riksomfattande kommunalt projekt som syftar till att lyfta det kommunala perspektivet som finansieras med s.k. 37-medel från länsstyrelserna. 3
initiativtagare NISKI-nätverket 3, några har lyfts fram som goda exempel av Arbetsförmedlingens bosättningssektion och några kommuner har identifierats som intressanta kommuner i ets arbete. De utvalda kommunerna representerar olika delar av landet och inkluderar både små och medelstora kommuner. Samtliga utvalda kommuner har tagit emot förhållandevis många nyanlända, företrädesvis genom anvisning från Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket. Inga storstadskommuner eller kommuner som i första hand tar emot egenbosatta ingår bland de intervjuade kommunerna. Intervjuerna har ofta gjorts med kommunrepresentanter på både strategisk och operativ nivå (kommunpolitiker och tjänstemän) och har utgått från en mall med förutbestämda frågor. Frågorna har grupperats utifrån områdena: strategiskt kommunalt arbete, överenskommelsearbetet, mottagandearbetet, och samarbete med bostadsföretag. Vissa av intervjuerna har kompletterats med frågor och svar via e-post. Rapporten är sammanställd av Lena Nordqvist Sjöborg, projektledare för et och Johan Vikström, avdelningen för integration och etablering på Arbetsförmedlingen. Avgränsning De kommuner som har intervjuats tar emot nyanlända företrädesvis genom anvisning från Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket. Undersökningen har inte avsett att belysa erafarenheter från mottagandet i kommuner som i huvudsak tar emot nyanlända som bosätter sig själv i kommunen. Vidare har intervjuerna fokuserat på det inledande mottagandet och i begränsad utsträckning berört frågor som rör det efterföljande arbetet gällande etableringen för de nyanlända som mottagits (t.ex. frågor som rör SFI och samhällsorientering). Eventuella slutsatser som kan dras av materialet måste ses mot denna avgränsning. Beskrivning av de tio intervjuade kommunernas svar Strategiskt kommunalt arbete Mottagande av nyanlända påverkar och påverkas av flera delar av en kommuns verksamhet. Främst berör det verksamheter för barnomsorg, skola, arbetsmarknad, SFI, bostadsförsörjning, äldreomsorg och socialtjänst. En viktig aspekt av ett fungerande mottagande av nyanlända är därmed hur kommunen jobbar strategiskt för att få ihop och samordna dessa delar. Hälften av kommunerna har någon form av nedtecknad och övergripande strategi som specifikt handlar om hur kommunen ska arbeta i sitt mottagande av nyanlända. Några kommuner uppger att frågor som berör mottagandet ingår i generella strategidokument för kommunens verksamhet (exempelvis verksamhetsplaner, måldokument). Vännäs kommun uppger att en strategi är önskvärd och kan komma upp på agendan lite längre fram i tid. Även om det i flera av de intervjuade kommunerna saknas nedskrivna strategier för mottagande finns det ofta i praktiken en strategi, utifrån vilken de organiserat sina verksamheter. Flera av kommunerna beskriver att mottagandet av nyanlända ska vara en naturlig del av kommunens verksamhet och ofta används formuleringar som nyanlända är som vilken 3 NISKI - Nätverket för interkommunal samverkan kring introduktionen av nyanlända 4
kommunmedborgare som helst. Mottagandet ses därmed som något som de flesta delar av kommunens verksamhet bör vara delaktiga i. I Falköping är det till exempel uttalat att alla förvaltningar har integrationsfrågor som en del av sitt grunduppdrag. Den breda synen på integration är något som Falköping lyfter fram som en framgångsfaktor. Samtidigt finns det behov av någon form av samordnande funktion för frågor som rör mottagande av nyanlända. De flesta av de intervjuade kommunerna har minst en heltidstjänst med ansvar för att samordna mottagandet av nyanlända i kommunen, sköta det praktiska mottagandet av nyanlända och ha kontakter med bostadsbolag och med bosättningsfunktionerna på Arbetsförmedlingens och/eller Migrationsverket. Därtill finns det i flera kommuner funktioner för att åstadkomma en mer övergripande strategisk samordning mellan kommunens olika förvaltningar, och i vissa fall också det kommunala bostadsbolaget. Det kan exempelvis vara en form av styrgrupp som diskuterar och tar beslut om samverkan mellan berörda verksamheter, ägardirektiv till det kommunala bostadbolaget, bostadssituationen och behov av bostadbyggande i kommunen etc. Ett exempel är Svedala kommun som har en central bosättningsgrupp som bland annat tar strategiska beslut om boende och utökning av fastigheter i kommunen. En viktig aspekt av det strategiska arbetet i kommunen handlar om relationerna mellan den politiska nivån, förvaltningsledning och den operativa nivån. Det är på den politiska nivån som de övergripande besluten tas som ger förutsättningarna för den kommunala verksamheten. Exempelvis beslut om tilldelning av resurser och vilka områden som är prioriterade. Det är också där det fattas beslut om överenskommelsen om mottagande av nyanlända. Förvaltningsledningen har sedan till uppgift att planera och organisera sin verksamhet medan den operativa nivån ansvarar för själva genomförandet av mottagandet av nyanlända. De allra flesta av de intervjuade kommunerna lyfter fram att ett tydligt stöd för mottagande av nyanlända från den politiska nivån är viktigt för att kommunen ska ha ett väl fungerande och högt mottagande. Ett exempel på detta är Kumla som beskriver att det i kommunen finns en tydlig koppling mellan politiker och verksamhet, där nyanlända ses som en resurs och där det finns en stark politisk vilja till mottagande av nyanlända. I Kumla var kommunalrådet med och startade kommunens flyktingmottaganing. Piteå och Västervik är andra kommuner som talar om att det där finns en stark politisk vilja till ett högt mottagande. I dessa kommuner ses också mottagandet av nyanlända som en viktig del i att öka befolkningsunderlaget i kommunen. En viktig aspekt av det politiska stödet för mottagande av nyanlända kan handla om att arbeta förebyggande mot förekomsten av främlingsfientlighet. Ett framgångsrikt exempel på detta är initiativet Vännäs mot rasism som uppkom som en motreaktion mot de främlingsfientliga åsikter som uppmärksammades i kommunen 2009. Inflyttarsamordnaren i Vännäs (som är till för alla nyinflyttade i kommunen) är också aktiv i arbetet med att förebygga förekomsten av främlingsfientlighet. Detta görs genom att föreläsa för- och utbilda olika grupper i kommunen. Det finns också planer på att lansera en drop in-mottagning för samtliga kommunmedborgare, som har frågor kring kommunens flyktingmottagning. Information, utbildning och öppen kommunikation anger Vännäs som framgångsfaktorer för att motverka rasism och främlingsfientlighet. 5
En annan framgångsfaktor som kommunerna beskriver är korta beslutsvägar och förtroendefulla relationer mellan handläggare och chefstjänstemän. Ett sådant exempel är Simrishamn som lyfter fram att de har korta vägar mellan verksamheter och politik. Simrishamn beskriver också att det där finns en småskalighet, täta nätverk och en stor uppslutning och överblickbarhet som gör att alla drar åt samma håll. Ett liknande exempel är Vännäs kommun där inflyttarsamordnarens närmsta chef är näringslivschefen som också är kommundirektör och chef för samtliga förvaltningschefer. Denna organisation uppges möjliggöra en nära koppling mellan strategisk överblick (kommundirektör som har koll på alla berörda avdelningar) och det handfasta och konkreta arbetet med mottagandet av nyanlända (inflyttarsamordnaren). Samarbetet mellan politiker, tjänstemän och handläggare är inte minst viktigt i samband med att en ny överenskommelse om mottagande ska tas fram. Ett bra exempel på hur detta arbete kan göras finns i Piteå kommun. I Piteå finns en central funktion som, inför förhandling med länsstyrelsen om mottagande av nyanlända, samlar in underlag från flyktingmottagningen och övriga berörda nämnder för att säkerställa att det finns förutsättningar i kommunen för att ta emot det antal nyanlända som överenskommelsen anger. Ett sådant arbetssätt gör att överenskommelsen och dess åtaganden blir väl förankrat i kommunen. Därmed skapas bättre förutsättningar för att kommunen ska kunna ta emot det antal nyanlända som överenskommelsen anger. En annan aspekt av det strategiska kommunala arbetet är var samordningen av mottagandet av nyanlända ligger organisatoriskt i kommunen. Här finns ett tydligt mönster bland de intervjuade kommunerna. Endast i en av de tio intervjuade kommunerna ligger detta ansvar under socialnämnden. I övriga kommuner hör det samordande ansvaret för mottagande av nyanlända till arbetsmarknads-, näringslivs- eller utbildningsnämnder. Som jämförelse uppgav nästan hälften av de kommuner som svarat på den av ets tidigare utskickade webbenkät att ansvaret för mottagandet av nyanlända låg under socialnämnden. Att mottagandet av nyanlända inte sorterar under socialnämnden kan ses som en indikation på att kommunen ser mottagandet av nyanlända som en resurs och som en viktig del i kommunens utveckling vilket fler kommuner uppger har ett viktigt signalvärde. Samarbete med bostadsföretag En viktig förutsättning för att emot nyanlända är tillgången på lediga bostäder. Boverket sammanställer varje år resultaten från en bostadsmarknadsenkät som skickas ut till landets alla kommuner. Denna ger en övergripande bild av läget på bostadsmarknaden. Av de kommuner som intervjuats har tre kommuner i bostadsmarknadsenkäten uppgett att det råder brist på bostäder, fyra har uppgett att det råder balans och endast två kommuner har svarat att det finns överskott på bostäder. För en kommun saknas det uppgifter. 4 Den generella tillgången på bostäder i kommunen är ofta en gräns för hur många nyanlända som en kommun har möjlighet att ta emot. Givet den aktuella situationen på bostadsmarknaden kan en kommun arbeta mer eller mindre effektivt för att kunna ge målgruppen nyanlända tillgång till bostäder. Ett antal frågor vid de genomförda intervjuerna har därför handlat om hur kommunerna samarbetar med bostadföretag och hyresvärdar för att 4 Se Boverkets hemsida: http://www.boverket.se/boende/analys-av-bostadsmarknaden/bostadsmarknadsenkaten/riket-laget-pabostadsmarknaden/ 6
ge nyanlända tillgång till bostäder i kommunen. Den generella bilden som framkommit utifrån dessa frågor är att de intervjuade kommunerna har ett proaktivt och nära samarbete med bostadsföretagen och att kommunen i denna relation tar ett stort ansvar. Sex av de tio intervjuade kommuner tar huvudansvaret för hyreskontraktet under den första tiden och hyr sedan ut i andra hand till nyanlända. Efter en övergångsperiod går kontraktet över till de nyanlända. I övriga fyra kommuner får de nyanlända förstahandskontrakt direkt. Gemensamt för de flesta av de kommuner som intervjuats är att de erbjuder information och stöd kring det praktiska boendet till både hyresvärdar och nyanlända. Detta beskrivs ofta som en viktig del i att bygga en förtroendefull relation med hyresvärdar. Exempel på ovan är Simrishamn och Falköping som har särskilda boendevärdar som ger stöd och information vid inflyttning och som även gör hembesök när behov av att lösa praktiska frågor uppstår. Ett annat exempel är samarbetet i Kumla där kommunen ordnat en särskild boendevecka för nyanlända tillsammans med det kommunala bostadsbolaget. De flesta av de intervjuade kommunerna för också regelbunden dialog mellan flyktingmottagning och bostadsföretag/hyresvärdar för att stämma av behovet av bostäder för nyanlända. Svedala kommun har till exempel en särskild bosättningsgrupp i vilken kommunens olika förvaltningar och det kommunala bostadsbolaget ingår och där bostäder utifrån behov avsätts till flyktingmottagning och även till socialpsykiatrin. Ett alternativ som vissa kommuner använder sig av för att säkerställa tillgång till bostäder för nyanlända är att via ägardirektiv till kommunala bostadsbolag avsätta ett visst antal bostäder till kommunens flyktingmottagning. Ett sådant exempel är Stenungsunds kommun där det kommunala bolaget avsätter en lägenhet per månad till flyktingmottagningen. Mottagandearbetet Hur arbetet med det praktiska mottagandet av nyanlända utförs har också stor betydelse för ett högt och väl fungerande mottagande av nyanlända. En viktig del i detta är vilka resurser som finns avsatta för att jobba med dessa frågor. Som tidigare nämnts har de flesta kommuner som intervjuats avsatt minst en heltidstjänst som ansvarar för att samordna det operativa arbetet för mottagande av nyanlända. Därutöver tillkommer resurser från andra berörda förvaltningar. Både Stenungsunds och Svedala kommun betonar att en anledning till att deras mottagande av nyanlända fungerar bra är att kommunen inte, i och med införandet av etableringsreformen, lagt ner eller minskat sin organisation kring mottagande av nyanlända. En aspekt som kopplar till detta och som många kommuner lyfter fram är vikten av engagerade och kunniga medarbetare. Av särskild betydelse är den person som har den operativt samordnande rollen. Finspång, Vännäs och Simrishamn är alla exempel på kommuner som lyfter fram denna persons engagemang och kompetens som en framgångsfaktor. Extern samverkan Ett väl fungerande mottagande av nyanlända underlättas av ett bra samarbete med externa parter såsom andra kommuner och den lokala Arbetsförmedlingen. Regionalt samarbete mellan kommuner kan vara ett bra sätt att både sprida information och utbyta erfarenheter och att genom samordning av resurser öka kapaciteten för mottagande av nyanlända. De allra flesta av de intervjuade kommunerna ingår i någon form av regionalt 7
nätverk med andra kommuner. Oftast är det nätverk på handläggarnivå där syftet i första hand är erfarenhetsutbyte. Mer strategisk samverkan förekommer också. Både Simrishamn och Söderhamns kommun samverkar med andra kommuner när det gäller att tillhandahålla samhällsorientering till nyanlända. Den lokala samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunen är också viktig. Ett särskilt bra exempel när det gäller detta finns i Söderhamns kommun. Där arbetar kommun och Arbetsförmedling gemensamt i team som sitter i gemensamma lokaler. Teamen består av Arbetsförmedlare inom etableringsuppdraget, socialsekreterare och flyktingsamordnare från kommunen. Detta uppges vara en mycket bra arbetsform som möjliggör snabba beslut och minimerar missförstånd mellan tjänstemän. Analys framgångsfaktorer Förutsättningarna, arbetssätten och organisationsformerna för det kommunala mottagandet av nyanlända varierar från kommun till kommun. Utifrån svaren från de tio intervjuade kommunerna som identifierats som goda exempel framträder dock vissa mönster vad gäller framgångsfaktorer för ett väl fungerande mottagande. Grundläggande för ett bra mottagande av nyanlända är att det finns någon i kommunen som arbetar aktivt med att skapa förutsättningar för att ta emot nyanlända genom att bland annat sköta kontakterna med hyresvärdar och med Arbetsförmedlingens och/eller Migrationsverkets bosättningssektion samt samordna berörda verksamheter i kommunen. En viktig framgångsfaktor handlar om bostadsmarknaden och samarbetet med hyresvärdar. En förutsättning för att ha möjlighet att ta emot nyanlända är att det finns tillgång på bostäder. Då situationen på bostadsmarknaden gör det svårt att få tillgång till lediga bostäder krävs det genomtänkta metoder för hur kommunen kan göra bostäder tillgängliga för nyanlända. De intervjuade kommunerna har använt olika metoder; vissa står för kontraktet den första tiden, andra har särskilda ägardirektiv till det kommunala bostadsbolaget och för några har det räckt med att bygga upp väldigt nära och förtroendefulla relationer med hyresvärdar. Det gemensamma är att kommunen tar ett särskilt stort ansvar för att få tillgång till bostäder för nyanlända och skapar förtroende genom att ge både nyanlända och hyresvärdar tillgång till information och stöd kring praktiska boendefrågor. Särskilt tydligt framgår detta i de kommuner som har en generellt sämre tillgång på lediga bostäder. Den andra tydligt framträdande framgångsfaktorn är politiskt stöd för mottagande av nyanlända och tydliga och nära kopplingar mellan politiker, förvaltningsledning och handläggare på den operativa nivån. För att åstadkomma detta behövs en genomtänkt strategi i kommunen för hur arbetet med mottagande av nyanlända ska organiseras. Strategin behöver vara anpassad efter lokala förutsättningar men generellt tycks en fungerande form vara att inrätta en sammanhållande strategisk funktion i kommunen som får ihop mottagandet med övriga delar av kommunförvaltningen, och en operativ funktion som samordnar verksamheterna när det gäller mer praktiska frågor. Slutligen framgår det av de genomförda intervjuerna att de som jobbar med mottagandet av nyanlända i de kommuner som lyfts fram som goda exempel alla genomför sitt arbete med stort engagemang. Enskilda eldsjälar gör sannolikt stor skillnad. 8
Sammanfattande slutsatser Analysen ovan utgår från ett relativt begränsat underlag och vissa av de framgångsfaktorer som framkommit, såsom god tillgång på bostäder och förekomsten av eldsjälar, går inte att enkelt överföra till andra kommuner. Trots detta finns ett par generella framgångsfaktorer som kan bidra till idéer till hur andra kommuner kan göra föra att utöka sitt mottagande av nyanlända. Nedan beskrivs framgångsfaktorer inom tre särskilt viktiga områden: 1. Samarbetet med hyresvärdar Att lägga tid och resurser på att bygga goda relationer med hyresvärdar i kommunen lönar sig. Förtroende kan skapas genom att ge både hyresvärdar och nyanlända information och praktiskt stöd kring boenderelaterade frågor. En viktig del i detta är att ha utsedda kontaktpersoner dit nyanlända och hyresvärdar kan vända sig när det uppstår frågetecken som rör boendet, samt att ha en regelbunden dialog med hyresvärdar i kommunen för att stämma av tillgången och behovet av bostäder för nyanlända. 2. Strategi för mottagandet Hur mottagandet av nyanlända organiseras är av stor vikt för att möjliggöra en effektiv samordning av de verksamheter i kommunen som berörs. En nyckel till ett bra mottagande är en organisation som främjar nära samarbete mellan politiker, chefstjänstemän och handläggare. En annan avgörande aspekt är hur kommunen jobbar proaktivt och långsiktigt med att öka tillgången till bostäder för nyanlända. 3. Politiskt stöd Det politiska stödet för mottagande av nyanlända är viktigt. För vissa kommuner kan det finnas behov av att bedriva opinionsarbete för ett mottagande av nyanlända genom att informera allmänhet och nyckelpersoner om vad mottagande av nyanlända innebär och varför det är viktigt. Mottagandet av nyanlända bör också relateras till lokala och regionala tillväxtfrågor med avseende på bland annat arbetsmarknadens behov och den demografiska utmaning som många regioner står inför. 9
Bilaga Kontaktuppgifter till de intervjuade kommunerna Kommun Kontaktperson E-postadress Falköping Finspång Kumla Piteå Simrishamn Stenungsund Svedala Söderhamn Vännäs Västervik Ulf Eriksson, kommunalråd Suada Talic, integrationssamordnare Marie Eriksson, flyktingsamordnare Anna-Marie Nilsson, verksamhetschef flyktingsamordningen Anna Hellborg, flyktingsamordnare Jan Wennebrink, verksamhetschef och rektor Niklas Larsson, chef arbetsmarknadsenheten Rita Norman, flyktingsamordnare Therese Bjursell, inflyttarsamordnare Christina Ekstrand, flyktingsamordnare Ulf.eriksson@falkoping.se Suada.talic@finspang.se Marie.eriksson@kumla.se Anna-maria.nilsson@pitea.se Anna.hellborg@simrishamn.se Jan.wennebrink@stenungsund.se Niklas.larsson@svedala.se Rita.norman@soderhamn.se Therese.bjursell@vannas.se Christina.ekstrand@vastervik.se 10