Näringsdepartementet Sollentuna 2012-09-07 103 33 STOCKHOLM Handläggare: Jakob Eliasson Villaägarnas Riksförbund fortsättningsvis förbundet har givits tillfälle att ge kommentarer till Energimarknadsinspektionens rapport Systemet med anvisad elhandlare. Förbundet menar att höga tillsvidarepriser och det faktum att många elkunder har sådana avtal är ett problem som behöver en lösning snarast. I den referensgrupp som följt EI:s arbete med denna fråga har EI presenterat sex åtgärdsförslag, varav man nu väljer att till regeringen förorda tre. Förbundet har inga invändningar mot de rekommenderade förslagen, men vill föreslå kompletterande åtgärder. Förbundet vill också förorda ett av de förslag som EI inte rekommenderar, nämligen upphandling i konkurrens. Nedan följer kommentarer till förslagen. Förbättrad information till kunder med anvisningsavtal Förbundet delar EI:s syn att bättre information och standardiserade begrepp kan bidra till att få fler kunder att göra ett aktivt val. Ju tydligare och mer övertygande denna information kan bli, desto bättre. Enkla uppgifter om hur mycket en genomsnittlig kund i lägenhet/småhus kan förväntas spara genom att lämna tillsvidarepriset kan tjäna detta syfte utan att kräva exakta uppgifter om varje kunds förbrukning och respektive företags olika priser. Det enda tänkbara problemet kan vara de enstaka (möjligen bara ett enda) företag vars tillsvidarepris i praktiken är ett rörligt pris med små marginaler. Att dessa kunder ska byta är ju då inte alldeles motiverat, men i sammanhanget är det inte ett stort problem. Även om detta förslag således kan bidra till ökad kundrörlighet, så är det att betrakta som den svagaste av de tänkbara åtgärderna, eftersom den inte sätter press på företagen. Reglering av tillsvidarepriset I andra änden av spektrat av tänkbara åtgärder finns möjligheten att reglera tillsvidarepriset. Det skulle kunna vara en mycket kraftfull och effektiv åtgärd, både vad gäller att minska prisskillnaderna mellan tillsvidarepiset och andra avtalsformer och att minska andelen passiva kunder. Förbundet delar delvis EI:s analys om att det är svårt att hitta rätt nivå på en prisreglering; ett för högt pris löser inte det grundläggande problemet. Problemet med ett för lågt pris ter sig emellertid en smula akademiskt. Postadress Besöksadress Telefon Fax Org.nr Plusgiro Bankgiro E-post Hemsida Box 7118, 192 07 Sollentuna Johan Berndes väg 8-10 010-750 01 00 010-750 02 50 802003-7118 46 94 00-6 227-7200 info@villaagarna.se www.villaagarna.se
EI skriver: Om priset å ena sidan sätts för lågt får de anvisade elhandlarna en konkurrensnackdel jämfört med elhandlare som inte är anvisade elhandlare. En potentiell risk med ett för lågt pris är också att nätägarna får svårt att hitta elhandlare som är villiga att ta rollen som anvisad elhandlare. Ett reglerat pris som med stor marginal understiger elhandlarens verkliga kostnader för att förse kundkategorin med el skulle förvisso medföra problem, eftersom kunderna inte skulle vilja lämna det, samtidigt som företagen inte skulle kunna finnas kvar på marknaden på lång sikt. Risken för att ett reglerat pris ska hamna så fel måste dock anses som mycket liten. I värsta fall (ur elhandlarens perspektiv) hamnar ett reglerat pris nära eller kanske något under elhandlarens (upplevda) självkostnad för kunden i fråga. Det motiverar emellertid elhandlarna att bli av med sina passiva kunder. Om det vore lönsamt att bli av med tillsvidarepriskunderna så skulle företagens uppfinningsrikedom i detta säkert vara stor. Förbundet ser därför inte nackdelarna med prisreglering som stora, givet att priset hamnar på en sådan nivå som motiverar elhandlarna att minska sin andel tillsvidarepriskunder. Förbud mot att anvisa kunder vars tidsbestämda avtal löpt ut på anvisningsavtal Förbundet delar EI:s positiva syn på detta förslag. Kunder som en gång valt en elhandlare ska inte behöva riskera att hamna på tillsvidarepris när det avtalet löper ut. Frågan är vilket avtal de då ska placeras i. Den frågan besvaras inte i EI:s rapport. För att en återanvisning ska vara omöjlig krävs en lösning på det problemet. Det är svårt att se hur en sådan lösning inte ska innefatta en viss reglering av den avtalsform som dessa kunder läggs i. Därför är det problematisk att EI ställer sig negativ till nästa förslag. Reglering av avtalsform Tanken med denna reform är att ge tillsvidarepriskunderna samma avtalsform som andra kunder, alltså välja exempelvis ett ettårigt fastprisavtal eller ett rörligt löpande avtal. Det skulle eliminera prisskillnaderna. EI:s invändningar till denna reform är av praktisk natur: Ett problem skulle vara att definiera elhandlarnas ordinarie rörliga prisavtal. Minsta otydlighet om detta riskerar att andra än företagets ordinarie rörliga prisavtal tillämpas på anvisningskunder, vilket skulle rendera i att regleringen förlorar sin verkan. Det vore förvisso enkelt för en elhandlare att skapa en avtalsform kallad exempelvis rörligt löpande 1 och där samla alla anvisningskunder. Samtidigt skulle avtalet rörligt löpande 2 marknadsföras mot aktiva kunder. Förbundet tror att detta är ett lösbart problem, men att reglerna måste bli så pass exakta att de till slut mer kommer att likna en prisreglering. Icke desto mindre är mycket vunnet av att man delar upp tillsvidarepriskundera i äkta anvisningskunder (passiva) och återanvisade. Den förra gruppen kan tänkas ha en högre kreditrisk, medan den senare sannolikt inte har det. Gruppen av återanvisade är sannolikt liten, och att skapa ett regelverk som rent teoretiskt kan ha nackdelar för exempelvis marknadens funktionssätt har i så fall mycket liten praktisk effekt. Därför efterfrågas mer precisa metoder som omöjliggör återanvisning.
Reglering av anvisningsprocessen Förbundet delar EI:s positiva inställning till denna reform, som ser ut att kunna kalkeras ovanpå reglerna för nätbolagens upphandling av förlustel. Denna ska ske på ett öppet, ickediskriminerande och marknadsorienterat sätt. Såsom EI definierar dessa begrepp, är det emellertid inte självklart varför man ställer sig negativ till en regelrätt upphandling. Upphandling av tjänsten som anvisad elhandlare Detta förslag torde vara det elegantaste sättet att lösa problemet med omotiverade prisskillnader mellan tillsvidarepris och andra avtalsformer. Verkliga skillnader i exempelvis kreditrisk mellan olika kundgrupper prisas in när elhandlarna lägger sina bud i upphandlingen. Samtidigt pressas marginalerna av konkurrensen. Den prisskillnad som skulle återstå skulle reflektera hur marknaden värderar risken i kundgruppen och villkoren i avtalet. EI ställer sig avvisande till detta förslag, med motiveringen att kostnaderna för upphandlingen är större än nyttan, och hänvisar till Konsumentverkets rapport. Förbundet vill invända mot detta på tre sätt. Kostnader för upphandling För det första så innebär vilket påpekades ovan en reglering av anvisningsprocessen att nätbolagen väsentligen åläggs att bete sig som om en upphandling skedde. EI beskriver hur en reglering av anvisningsprocessen kan modelleras efter den som gäller för upphandling av förlustel: En reglering liknande den som beskrivs ovan finns redan i ellagen när det gäller nätägarens anskaffande av el för att täcka nätförluster. Kravet på öppenhet innebär i detta sammanhang att nätägarna måste vända sig till marknaden för att tillkännage att de vill anskaffa en anvisad elhandlare. Detta kan till exempel ske genom publicering. Ett icke-diskriminerande förfarande innebär att nätägaren måste bedöma angivna bud på samma sätt och någon diskriminerande åtskillnad till förmån för närstående eller annat företag får inte ske. Detta ställer krav på nätägaren att vara tydliga i sin begäran om anbud. Kravet på marknadsorientering innebär att nätägaren måste undersöka de ekonomiska villkor som kan erhållas på marknaden och ingå avtal från rationella överväganden om pris och övriga villkor. De administrativa kostnader som i och med detta uppstår för nätägaren ser ut att vara mycket snarlika dem som uppstår vid en upphandling. Om EI menar att en regelrätt upphandling skulle innebära väsentligt större administrativa kostnader än de som uppstår vid en reglerad anvisningsprocess, så vore det intressant att veta varför. För att avfärda förslaget om upphandling på ett trovärdigt sätt krävs en djupare analys av detta. En variant av upphandling som kan vara kostnadseffektiv är att nätbolaget (eller EI) definierar ett avtal av typen rörligt pris (kanske med eftersläpning en månad eller med en viss vikt i terminspriser) plus en marginal. Sedan lägger elhandlarna bud om marginalen. Den vinnande elhandlaren blir sedan anvisningsbolag under det kommande året. En sådan upphandling sker alltså en gång om året. Det går naturligtvis att tänka sig andra varianter av sådana ramavtal, men poängen är att konkurrensutsätta marginalen.
Samhällsekonomisk lönsamhet För det andra är den samhällsekonomiska kalkyl som Konsumentverket redovisar i rapporten Fördjupad analys av elmarknaden för konsumenter (2010:15) och som EI stödjer sig mycket tungt på på intet sätt en fullödig analys av frågan. Det refereras även till SOU 2004:129, som ställer sig avvisande till upphandling av anvisad elhandlare. De sammanlagt 2 141 tecken (inklusive blanksteg) som utredningen ägnar frågan innehåller inget stöd för påståendet att en upphandling skulle kräva oproportionellt stora resursinsatser. Utredarens oro för att elhandlarna vid anbudsgivningen [kan] utsätta sig för en svårbedömbar kostnadsexponering ter sig naiv. Elhandlarnas själva funktion är att prissätta volym- kredit-, och prisrisker. Konsumentverkets analys den enda verkliga analys som gjorts, såvitt förbundet erfar uppskattar storleken av den dödviktsförlust som uppstår då priset på el sätts högre än vad som motiveras av utbud och efterfrågan. Motivet för elhandlarna att avvika från ett sådant jämviktspris är att ta del av konsumentöverskottet, och omvandla det till ett producentöverskott. Om priset rör sig från detta läge till jämviktsläget, växer de sammanlagda producent- och konsumentöverskotten, och den samhällsekonomiska nyttan ökar. Konsumentverkets analys uppskattar storleken på denna ökning. Konsumentverkets ingående värden i analysen är att anta att varje kund förbrukar 2000 kwh per år, en prisskillnad mellan tillsvidarepris och rörligt pris på 15 öre/kwh, ett totalt antal elkunder i landet om fem miljoner, andelen tillsvidarepriskunder till 25 % och en efterfrågeelasticitet på 0,2. Dessa ingångsvärden leder till en samhällsekonomisk vinst på 4,5 miljoner kronor per år. Givet att landets 160 nätbolag (siffran från Konsumentverket) gör en upphandling om året så för en sådan alltså inte kosta mer än 28 125 kronor, för att reformen ska vara samhällsekonomiskt motiverad (i en statisk analys). Utan att redovisa något underlag så antas kostnaden vara större än så. En omedelbar reflektion är att analysen inte är en så kallad allmän jämviktsanalys, där alla effekter sammanvägs till en helhet. Exempelvis innebär ju ett system med en upphandling att nätbolaget visserligen får en kostnad för denna, men att kunderna slipper den. Den effekten är inte inkluderad. Det är sannolikt att en professionell upphandling av ett nätbolag är ett mycket mer effektivt sätt att administrera avtalsskrivningen för tusentals kunder, jämfört med att göra tusentals upphandlingar som bara inkluderar en enda kund. Därtill tillkommer nyttan för elhandlarna av att göra en offert till tusentals kunder samtidigt, snarare än att ha att göra med varje kund individuellt. Resultatet av Konsumentverkets analys är också beroende av ingående värden, som dels förändrats sedan analysen gjordes, och dels till sin natur är mycket osäkra. Idag vet vi att prisskillnaderna för 2011 var dubbelt så stora som den Konsumentverket antagit och att andelen kunder med tillsvidarepris är några procentenheter lägre. Antagandet om en årlig användning om 2000 kwh eller mindre ter sig också mycket låg. En enkätundersökning som förbundet genomför ser ut att peka mot att andelen småhuskunder ligger mellan 10-20 procent. En genomsnittlig årlig användning om 4-5000 kwh verkar då rimligare. Vilka siffror som är de rätta går inte att veta, bara att osäkerheten är hög. Med de alternativa ingångsvärden som ges ovan landar den samhällsekonomiska vinsten på över 40 miljoner, vilket motiverar upphandlingskostnader på över 250 000 kronor per upphandling. Allt i samma statiska analys som Konsumentverket gjort.
Ett centralt antagande i analysen är vilken efterfrågeelasticitet som finns i gruppen. Den kan vara både högre och lägre än vad som antagits, vilket har mycket kraftig inverkan på det slutliga resultatet. En efterfrågeelasticitet på noll vilket inte är alldeles realistiskt men inte heller omöjligt gör exempelvis att den samhällsekonomiska vinsten (såsom den definieras i Konsumentverkets avgränsade analys) alltid blir noll. Om den antas vara 0,3 istället för 0,2 blir den samhällsekonomiska vinsten 50 % högre. Sammanfattningsvis avgör de ingående värdena analysens resultat. Eftersom dessa är synnerligen osäkra är även resultatet synnerligen osäkert. Fördelning För det tredje är inte samhällsekonomisk effektivitet oavsett hur fullödig en sådan analys kan tänkas göras allena avgörande. Även fördelning är av stor vikt. Själva upphovet till det uppdrag EI fått av regeringen var att förbundet påtalade det orimliga i att de svagaste kunderna betalade de högsta marginalerna till elbolagen. Så sker därför att tillsvidarepriset är oreglerat. I teoretiska termer handlar det om att konsumentöverskott omvandlas till producentöverskott. Att eliminera denna förmögenhetsöverföring leder per definition till en samhällsekonomisk vinst om plus minus noll, men är ändå motiverad. Argumentet för att inte eliminera förmögenhetsöverföringen är alltså att det kan kosta resurser. Det kan liknas vid det följande. Om en ficktjuv stjäl bondens plånbok i trängseln på marknaden så betyder inte det i sig någon samhällsekonomisk förlust, bara en förmögenhetsöverföring. Att avlöna en polisstyrka för att patrullera marknaden och sålunda avskräcka ficktjuveri leder till en samhällsekonomisk förlust, eftersom det drar resurser. Om polisen fångar tjuven och ger tillbaka plånboken till bonden, så uppstår heller ingen samhällsekonomisk vinst, utan bara en förmögenhetsöverföring (eller omfördelning). Den sorts samhällsekonomiska analys som Konsumentverket genomfört leder till slutsatsen att det inte är värt att avlöna en poliskår som motverkar stölder, eftersom den inte är samhällsekonomiskt motiverad. Poängen är att påpeka den inneboende svagheten i samhällsekonomiska analyser, nämligen att de över huvud taget inte förhåller sig till fördelning. En bra samhällsekonomisk analys bör också ta hänsyn till så många saker som möjligt, vilket berörts ovan. Att ta analysen ett steg vidare kan innebära att man tar hänsyn till marginalnyttan av pengar hos de olika aktörerna, och huruvida systemets incitament leder till produktiva beteenden. Att eliminera nuvarande förmögenhetsöverföring skulle innebära något högre sparande och konsumtion i hushållen, vilket ger tillväxt. Priset för samhället skulle kunna vara att ett antal elhandlare som levt på tillsvidareprisets höga marginaler slås ut. Att ineffektiva företag försvinner från marknaden höjer den samlade effektiviteten i ekonomin, och är något som alla tjänar på. En randanmärkning Förbundet delar EI:s syn vad gäller name and shame -metoder. Att kontinuerligt publicera listor över de dyraste elhandlarna (med avseende på tillsvidarepris) kan vara ett effektivt sätt att åstadkomma självreglering i branschen. I detta sammanhang menar förbundet att andelen kunder av respektive elhandlares kundstock som ligger på tillsvidarepris är en relevant uppgift, eftersom en hög andel visar att företaget inte ansträngt sig hårt nog att bli av med kundkategorin. För att veta om en elhandlare förtjänar mer eller mindre klander så behövs
uppgifter både om nivån på tillsvidarepriset och hur många kunder som ligger på det. Att bara se till det ena eller det andra kan ge en orättvis bild av ett företag. Villaägarnas Riksförbund Hans Lemker Förbundsdirektör