Konsekvensutredning 1 (10) Datum Dnr/Beteckning Handläggare Konsekvensutredning Transportstyrelsens föreskrifter om återföring av bensinångor steg II på bensinstationer 1 Vad är problemet och vad ska uppnås? 1.1 Bakgrund Naturvårdsverket har tidigare ansvarat för att förvalta och utveckla nationella regler för återföring av bensinångor på bensinstationerna. Ansvaret överfördes till Vägverket 2004 och följde med till Transportstyrelsen när myndigheten bildades 2009. 1991 gav Naturvårdsverket ut en kungörelse med föreskrifter (SNFS 1991:1) om bensingasåterföring som bland annat innehåller krav på att alla tankställen som har bensinförsäljning ska ha ett installerat återföringssystem för de bensingaser som uppkommer vid tankning av fordon. Kungörelsen ändrades 1996 (SNFS 1996:5). Direktivet 2009/126/EG om återvinning av bensinångor steg II, vid tankning av motorfordon på bensinstationer implementerades i svensk lagstiftning genom Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:63) om ändring i Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1991:1) med föreskrifter om återföringssystem för bensingaser vid tankställen för motorfordon. Den delen av återföringssystemet som finns mellan tankat fordon och cisternen kallas steg II. När cisternen som fordonsägaren tankar från är tom på bränsle finns där en stor mängd återförd gas. Tankbilen som fyller på bränsle i den tomma cisternen på tankstationen har ett eget återföringssystem och i takt med att bränsle fylls i cisternen fylls tankbilen med gas. Denna del av återföringssystemet kallas steg I. Nationella bestämmelser om hantering av bensin vid depå och under transport från depå till bensinstation finns i Statens naturvårdsverks föreskrifter (SNFS 1996:14) om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska ämnen vid hantering av bensin vid depåer, och grundar sig på direktivet 1999/13/EG om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar. I direktivet 1999/13/EG finns krav på att bensingasåterföring ska finnas på bensinstationen mellan tankbil och cistern (steg I). Då cisternen finns på bensinstationen bör det kravet implementeras i samma regelverk som krav avseende bensingasåterföring steg II.
Datum Dnr/Beteckning 2 (10) Nuvarande regelverket om återföring av bensinångor kan schematiskt beskrivas så här: Bild 1. Nationell och internationell reglering avseende återföring av bensinångor på depåer och bensinstationer. Krav för vilka bensinstationer som ska ha system för återföring av bensinångor och återföringsgrad regleras idag i SNSF 1991:1. Dessa krav har tidigare konsekvensutretts och eftersom de överförs oförändrade har de inte konsekvensutretts i samband med detta författningsförslag. En förutsättning för att Transportstyrelsen ska kunna pröva och eventuellt meddela undantag enligt föreskriften är att bemyndigande för det ges i drivmedelslagen och drivmedelsförordningen. Arbete med att se över dessa författningar sker just nu på miljödepartementet. Samtidigt som den nya författningen träder i kraft behöver SNSF 1991:1 upphävas. Det måste göras av regeringen då varken Transporstyrelsen eller Naturvårdsverket bedöms ha bemyndigande att göra det. Miljödepartementet har tillskrivits om det underhand. 1.2 Problemet Föreskrifter Genom Transportstyrelsens föreskrifter TSFS 2012:63 ändrades enbart de delar av Naturvårdsverkets kungörelse som var nödvändiga för att implementera direktivet 2009/126/EG. I den del kungörelsen inte ändrades är bestämmelserna delvis föråldrade och innehåller bestämmelser om typgodkännande som saknar stöd i drivmedelslagen och drivmedelsförordningen och i äldre motsvarande lagstiftning. I de delar som inte
Datum Dnr/Beteckning 3 (10) ändrades genom TSFS 2012:63 finns till exempel bestämmelser om att handlingar ska skickas till Naturvårdsverket och till kommunernas miljönämnder. Det här försvårar hanteringen av kontrollrapporter för bensinstationerna och kontrollorganen. Det gör också att tillsynen haltar och att ingen myndighet har en helhetssyn över regelefterlevnaden på området. För att renodla regleringen och därmed förenkla för bensinstationer och provningsorgan, är det lämpligt att regelverket samlas i en enda författning i Transportstyrelsens författningssamling. Kontroller och godkännanden av system Författningsförslaget innehåller krav på godkännanden av system för återföring av bensinångor och olika typer av kontroller som ska göras av systemen. Genom SNSF 1991:1 har dessa kontroller överlåtits att genomföras i konkurrens. För att bibehålla kvaliteten och tillförlitligheten hos kontroller och beslut på en konkurrensutsatt marknad behöver det ställas krav på den som genomför kontroller och fattar beslut om godkännanden. Övervakning av aktörerna kan antingen ske genom att föreskrivande myndighet själv gör kontroller eller genom en ackrediteringsordning. Transportstyrelsen bedömer att en ordning med ackrediterade organ är mest lämpligt när det gäller kontroller av system för återföring av bensinångor. Kontroll av installerade system Författningsförslaget innehåller krav på att installerat system för återföring av bensinångor ska genomgå kontroll innan ibruktagande och därefter årlig återkommande kontroll. Motivet till kontrollerna är att säkerställa funktionen av installerade system. I den nuvarande regleringen finns inte krav på kontroll innan ibruktagande av ett system för återföring av bensinångor. Transportstyrelsen har dock fått tydliga indikationer om att en sådan kontroll är nödvändig för att säkerställa systemets återföringsgrad. 1.3 Europeiska standarder Kommissionen har uppdragit åt CEN att utarbeta en standard för provning av utrustning och system för återföring av bensinångor och en standard för funktionsprovning i fält. Förslag på standarder har tagits fram och remitterats men ännu ej beslutats. I väntan på dessa standarder och eventuell harmonisering behöver nationella krav för provning tas fram. De nationella krav som finns i Naturvårdsverkets kungörelse har i detta författningsförslag ändrats för att bättre stämma överens med dagens terminologi och metoder, och för att närma sig det europeiska tillvägagångssättet.
Datum Dnr/Beteckning 4 (10) 2 Vilka alternativa lösningar finns och vad blir effekterna om någon reglering inte kommer till stånd? 2.1 Alternativa lösningar 2.1.1 Omfattning I direktiv 2009/126/EG är bensinstationer med låg årlig försäljningsvolym undantagna från direktivets tillämpning. I de nationella bestämmelserna har sedan tidigare samtliga bensinstationer omfattats oavsett årlig försäljningsvolym. Ett alternativ skulle kunna vara att ändra regelverket så att ett undantag enligt direktivet införs. 2.1.2 Provning av system för återföring av bensinångor Provning av att system för återföring av bensinångor uppfyller den föreskrivna återföringsgraden säkerställs idag genom en ordning med typgodkännande utfärdade av ett ackrediterat certifieringsorgan. Att ha ett förfarande där Transportstyrelsen agerar typgodkännandmyndighet skulle kunna vara en alternativ lösning till att ett ackrediterat certifieringsorgan säkerställer kravuppfyllnad. Denna lösning kräver ändring i drivmedelslagen och drivmedelsförordningen. 2.1.3 Krav på kontrollorgan typ A, B eller C Regleringsförslaget innehåller krav på olika typer av funktionskontroller av system för återföring av bensinångor. Det finns tre olika nivåer av ackreditering för kontrollorgan, A, B, och C-organ. Kontrollorgan typ A ska vara oberoende samtliga berörda parter och får därmed inte vara kopplat till den part som tillverkar, installerar, reparerar etc. system för återföring av bensinångor. Kontrollorgan typ B utför kontroller inom den egna organisationen. Kontrollorgan C kan vara den part som installerar, reparerar eller underhåller systemet, dock inte samma person som utfört åtgärden om inte den föreskrivande myndigheten beslutat att samma person får göra båda delarna. 2.2 Effekter om reglering inte kommer till stånd Den nuvarande nationella regleringen avseende återföring av bensinångor steg II är svår att tillämpa för bensinstationer och kontrollorgan då den i vissa delar är föråldrad och i vissa delar saknar stöd i lag och förordning. Den problematik som beskrivs under punkten 1.2 kvarstår om en reglering inte kommer till stånd. 3 Vilka berörs av regleringen? Samtliga bensinstationer i Sverige som tillhandahåller bensin för tankning av motorfordon berörs av regleringen. Enligt författningsförslaget vilar
Datum Dnr/Beteckning 5 (10) ansvaret på att kraven som rör återföring av bensinångor uppfylls på innehavare av tillstånd att hantera brandfarlig vara enligt 16 lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor där tillståndet omfattar bensin. Potentiella ackrediterade provningslaboratorier berörs av regleringen liksom befintliga kontrollorgan för området och eventuellt nya kontrollorgan. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) i egenskap av ackrediteringsorgan berörs av regleringen. 4 Vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser medför regleringen och hur ser de olika konsekvenserna ut för de övervägda regleringsalternativen om man jämför? 4.1 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser 4.1.1 Kostnadsmässiga konsekvenser Ackreditering certifieringsorgan System för återföring av bensinångor ska enligt författningsförslaget godkännas av ett ackrediterat certifieringsorgan som ackrediterats för området enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008. Idag finns inget ackrediterat certifieringsorgan för området i Sverige. Ackreditering av certifieringsorgan för produkter görs mot SS-EN 45011 idag, men kommer framgent göras mot SS-EN ISO/IEC 17065. Ackrediteringen görs av Swedac, som oftast anlitar tekniska experter för den specifika produkt mot vilken ackrediteringen görs. Att ackreditera ett företag för att certifiera produkter kostar uppskattningsvis mellan 50 000 80 000 kronor, plus eventuella fältbesök som i sin tur kostar omkring 15 000 18 000 kronor för ett tillfälle. Ackreditering kontrollorgan Kontroll innan ibruktagande av system för återföring av bensinångor, återkommande kontroller samt efterföljande kontroll efter reparation ska enligt författningsförslaget utföras av ett för området ackrediterat kontrollorgan. Ackreditering av kontrollorgan görs mot SS-EN ISO/IEC 17020:2012. Ackrediteringen görs av Swedac, som oftast anlitar tekniska experter för området. Att ackreditera ett företag som kontrollorgan kostar uppskattningsvis mellan 50 000 60 000 kronor. I detta ingår att bevittna hur en kontroll sker på plats på bensinstationen. Ett företag som idag är ackrediterat för att kontrollera att bensinpumpar ger rätt mängd bränsle vid tankning kan utöka sin befintliga ackreditering till att
Datum Dnr/Beteckning 6 (10) även innefatta kontroll av återföring av bensinångor. En sådan utökning kostar uppskattningsvis 20 000 25 000 kronor. Kostnad för kontroller Transportstyrelsen föreslår att införa krav på kontroll innan ibruktagande. Kostnaden för kontrollen antas vara densamma som för återkommande kontroll, det vill säga cirka 2000 kronor per kontroll för en normalstor bensinstation med fem återföringssystem. Att tillåta att kontrollorgan typ C får utföra kontroll av system efter renovering eller reparation förväntas resultera i en viss kostnadslättnad för bensinstationerna. Hur stor denna kostnadslättnad kan komma att bli är svår att uppskatta då dessa kontroller idag utförs av kontrollorgan typ A. I direktivet 2009/126/EG finns krav på märkning av bensinpumpen för att upplysa konsumenterna om att pumpen är utrustad med ett system för återföring av bensinångor. Transportstyrelsen föreslår även ett kontrollmärke för att upplysa konsumenterna om att systemet är kontrollerat och godkänt enligt föreskrivna krav. Vi har valt samma tillvägagångssätt som Swedac har för volymmätning av bensinpumpen. Detta regleras i Swedacs föreskrifter (STAFS 2007:3) om återkommande kontroll av mätsystem för andra vätskor än vatten. Kostnaden för kontrollmärket åligger kontrollorganet och antas ingå i kontrollorganets avgift för kontrollen. Kostnadens storlek bedöms vara försumbar i relation till avgiften för kontrollen. 4.1.2 Konsekvenser avseende miljö Författningsförslaget innebär inga ökade krav på återföring av bensinångor, men indirekt förväntas en förbättrad helhetssyn och förbättrad tillsyn långsiktigt innebära fler system som uppfyller kraven. Därmed förväntas läckage av bensinångor till luften minska med positiva miljö- och hälsoeffekter som följd. 4.1.3 Konsekvenser avseende trafiksäkerhet Läckage av bensingas vid tankning innebär en viss explosionsrisk vid bensinstationen, varför minskat läckage torde innebära en viss positiv effekt på säkerheten för den som tankar. Däremot påverkar läckage av bensingas vid bensinstationen inte trafiksäkerheten i transportsystemet. 4.1.4 Konsekvenser avseende tillgänglighet Författningsförslaget bedöms inte innebära några konsekvenser avseende tillgänglighet till transportsystemet.
Datum Dnr/Beteckning 7 (10) 4.2 Jämförelse av konsekvenser av de olika regleringsalternativen 4.2.1 Omfattning Direktiv 2009/126/EG undantar bensinstationer med låg årlig försäljningsvolym. Genom de nationella föreskrifterna har sedan tidigare samtliga bensinstationer omfattats oavsett årlig försäljningsvolym. Att ändra regelverket så att ett undantag enligt direktivet införs skulle med stor sannolikhet innebära större läckage av bensinångor till luften och skulle innebära en försämring ur miljö- och hälsosynpunkt. Branschen har idag anpassat sig till att kraven gäller även bensinstationer med låg försäljningsvolym. 4.2.2 Provning av system för återföring av bensinångor Provning av att system för återföring av bensinångor uppfyller föreskriven återföringsgrad säkerställs idag genom en ordning där ett ackrediterat certifieringsorgan utfärdar ett typgodkännande. Transportstyrelsen ser inte skäl att ändra på detta och övergå till en ordning med provningslaboratorier och typgodkännandemyndighet. Transportstyrelsen bedömer därför att en ordning med ackrediterade organ är mest lämpligt när det gäller kontroller av system för återföring av bensinångor. 4.2.3 Krav för kontrollorgan typ A, B eller C Att tillåta att kontrollorgan typ C får göra kontroll av system för återföring av bensinångor efter renovering och reparation förväntas underlätta för bensinstationer och ge en viss kostnadslättnad. Att tillåta att en part som utför installation, renovering eller reparation av system för återföring av bensinångor även ska kunna utföra vissa kontroller av systemen har gett Transportstyrelsen anledning att överväga om ett sådant förfarande skulle kunna föranleda missförhållanden på marknaden. Krav för kontrollorgan anges i SS-EN ISO/IEC 17020:2012. Kraven på opartiskhet för kontrollorgan typ C uttrycks på följande sätt: Kontrollorganet ska upprätta skyddsåtgärder inom organisationen för att säkerställa tillräcklig avskiljning av ansvar för planerade respektive utförda kontrolltjänster från ansvaret för övrig verksamhet. Den avskiljning som beskrivs ovan kan undantas enligt 5 Swedac:s föreskrifter och allmänna råd (STAFS 2011:18) om ackreditering av kontrollorgan: 5 För en specifik kontrollordning gällande kontrollorgan typ C kan, efter beslut av den föreskrivande myndigheten, en och samma person få utföra installation, service eller underhåll och därpå följande kontroll. I dessa fall
Datum Dnr/Beteckning 8 (10) gäller att 1. service och andra åtgärder ska ha avslutats innan kontrollen påbörjas, och 2. personal som utför kontroll ska underteckna en försäkran om att denne förbinder sig att inte låta ansvaret för åtgärder relaterade till installation, service eller underhåll påverka genomförandet eller resultatet av kontrollen. Mot bakgrund av ovanstående regelverk och efter underhandskontakter med branschen har Transportstyrelsen inte anledning att tro att det skulle orsaka missförhållanden på marknaden att låta kontrollorgan typ C utföra kontroller av system för återföring av bensinångor efter renovering och reparation, samt att samma person utför både åtgärderna. 5 Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler Sverige ska följa? Förslaget följer den miniminivå som krävs på återföringsgrad i direktiv 2009/126/EG om återvinning av bensingasångor steg II, vid tankning av motorfordon på bensinstationer. Däremot går förslaget utöver direktivet vad gäller vilka bensinstationer som omfattas av krav på system för återföring av bensinångor. Direktivet undantar bensinstationer med låg årlig försäljningsvolym. Den nuvarande svenska regleringen på området omfattar alla bensinstationer oavsett årlig försäljningsvolym. Författningsförslaget innebär därför ingen ändring i förhållande till det som gäller idag. 6 Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Då direktiv 2009/126/EG om återvinning av bensingasångor steg II, vid tankning av motorfordon på bensinstationer är implementerat i svenskt regelverk genom TSFS 2012:63 behöver ingen särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande. Bensinstationer bör informeras om nya krav på kontroll innan ibruktagande av system för återföring av bensinångor. Denna information sker lämpligen genom kontakt med branschorganisationer. Visst samråd har skett under framtagandet av författningsförslaget. 7 Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt? Regleringen bedöms inte påverka företagens arbetsförutsättningar eller konkurrensförmåga i någon större grad.
Datum Dnr/Beteckning 9 (10) 7.1 Hur många företag berörs, i vilka branscher är företagen verksamma samt hur stora är företagen? Samtliga bensinstationer som har pumpar för försäljning av bensin till motorfordon berörs av regleringen. 1 januari 2013 fanns 2 800 bensinstationer i drift, varav 1 736 har pumpar för försäljning av E85. Alkylatbensin används huvudsakligen i mindre handburna maskiner som motorsågar, gräsklippare eller i utombordsmotorer. Det förekommer att vissa terrängmotorfordon tankas med alkylatbensin, men det är mer ovanligt. Idag finns fyra företag i Sverige som är ackrediterade för kontroll av bensinpumpar och 10-15 företag som är ackrediterade kontrollorgan för kontroll av cisterner och rörledningar. Dessa skulle kunna vara potentiella intressenter till att ackreditera sig för kontroll av system för återföring av bensinångor. 7.2 Vilken tidsåtgång kan regleringen föra med sig för företagen och vad innebär regleringen för företagens administrativa kostnader? Transportstyrelsen bedömer inte att regleringen medför några betydande förändrade administrativa kostnader. Gamla kontrollmärken (se 4.1.) kan behöva tas bort från pumpen efter några år men bedöms kräva en närmast försumbar tidsåtgång. 7.3 Vilka andra kostnader medför den föreslagna regleringen för företagen och vilka följdändringar av verksamheten kan företagen behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen? Förslaget bedöms inte medföra några ytterligare kostnader för företagen än de som redovisas under punkt 4.1. Några andra åtgärder som berör företagen kan inte förutses av Transportstyrelsen. 7.4 I vilken utsträckning kan regleringen komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen? Att tillåta att kontrollorgan typ C att utföra vissa kontroller av system för återföring av bensinångor bedöms gynna konkurrensförhållandena på marknaden genom att fler företag ges möjligheten att utföra kontroller. 7.5 Hur kan regleringen i andra avseenden komma att påverka företagen? Förslaget bedöms inte påverka företagen i några andra avseenden än det som redovisats ovan.
Datum Dnr/Beteckning 10 (10) 7.6 Behöver särskild hänsyn tas till små företag vid reglernas utformning? Transportstyrelsen ser inte att det finns behov av att ta särskild hänsyn till små företag vid reglernas utformning. Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Linda Norberg Tel 010-495 56 75 E-post linda.norberg@transportstyrelsen.se