Koncernkontoret Avdelningen för regional utveckling Pia Sandell Processledare 044-309 32 92 Pia.ac.sandell@skane.se PM Datum 2015-01-12 Version 1 Dnr 1001796 1 (11) Skåne färdplan för biogas Utvärdering och fortsatt arbete Bakgrund Skånes Färdplan för biogas (färdplanen) togs fram 2009 där huvudskribenter var Biogas Syd och med en förankring av de aktörer som har ett engagemang i biogasbranschen. Färdplanen beslutades politiskt i Region Skåne 2010. Dokumentet innehåller fakta, mål, insatser och åtgärder för att nå målet 3 TWh år 2020. Färdplanen är ett avsiktsdokument och idag har mer än 60 aktörer såsom kommuner, näringsliv, organisationer och myndigheter skrivit under färdplanen. Åtgärderna har genomförts i fem olika arbetsgrupper År 2013 beslutades det att genomföra en halvtidsutvärdering för att stämma av mål, arbetssätt/organisation samt de insatser och åtgärder som har genomförts inom ramen för färdplanen. Sweco har haft uppdraget att genomföra utvärderingen och arbetet påbörjades i juni 2014 och rapport lämnades 30 november 2014. Effekter och resultat av färdplanen Utvärderingen visar att en stor del av de insatser och åtgärder som har beslutats i färdplanen 2010 har genomförts och även efter de revideringar som har genomförts 2011 och 2012. Dock ligger Skånes produktion av biogas långt från huvudmålet 3 TWh till 2020. Idag produceras det ca 450 GWh varav 150 GWh har tillkommit under 2014. Ett flertal aktörer beskriver i utvärderingen att Skånes färdplan för biogas behövs och är ett bra dokument för att samla branschen. Dock är många överens om att det är ambitiöst mål med 3 TWh som inte har brutits ner till mer realistiska delmål. Främst företagen efterfrågar tydligare handlingsplaner där det är ett större fokus på konkreta uppdrag än fler möten och utredningar. Det upplevs också som positivt att det funnits medel Postadress: 291 89 Kristianstad Organisationsnummer: 23 21 00-0255 Telefon (växel): 044-309 30 00 Fax: 044-309 32 98 Internet: skane.se
2 (11) avsatta till utvecklingsprojekt vilket har förstärkts färdplanens åtgärder och intentioner. Även för flertalet av de, i färdplanen satta delmål, är måluppfyllelsen låg. Exempel på delmål är, 25% av Skånes bilar ska drivas av biogas. Idag kör ca 1 % av Skånes bilar på biogas. Ett annat delmål är att det ska finnas 120 tankstationer för privata fordon och 30-40 för tungtrafik. Idag finns det 28 tankstationer för privata fordon och 2 st för tungtrafik av flytande gas. Även delmålet, för Skånetrafiken, Skånetrafiken har helt övergått till biogas i fordonen och förbrukar 630 GWh/år är inte ett realistiskt delmål då hela Skånetrafikens energiförbrukning ligger på 456 GWh/år inklusive tågtrafik. Skånetrafiken använder även andra förnybara bränslen i sin fordonsflotta utöver biogas t ex grön el och biodisel. Genomgående i utvärderingen är att aktörerna i färdplanen uttrycker långsiktiga spelregler och nationella styrmedel som avgörande för utvecklingen av biogasen i Skåne. Det har dock inte framförts några synpunkter på vilken form av styrmedel som behövs. Att de ska vara långsiktiga betonas, men inte hur det ska utformas eller om de ska subventionera användning, investeringar, produktion eller något annat. Resultatet visar också att det behövs mer marknads och omvärldskunskap i färdplansarbetet där samverkan och nätverk med andra region både i Sverige och Europa kan ytterligare behöva förstärkas. Biogasens utveckling regionalt påverkas av vad som händer på den internationella- och europeiska marknaden. Vad är anledningen till att antal TWh ligger så långt från målet? Det finns flera anledningar till att Skånes produktion av biogas ligger så långt från målet. En av de viktigaste anledningarna som Sweco pekar på är att den bristande måluppfyllelsen till största delen beror på att målet var för högt satt mot den helhetsbild för biogasens utvecklingsförutsättningar som rådde när färdplanen skrevs. De åtgärder som har angetts räcker inte för att nå de uppställda målen och tidsperioden är allt för kort. Målet bygger på Skånes möjliga potential av avfallsråvara inklusive förgasning av skogsråvara för biogas. Målsättningarna är framför allt baserade på en potential snarare än en realistisk bedömning av en helhetsbild av förutsättningar för den tänkta produktionen. En viktig förutsättning är exempelvis marknadsförutsättningarna för de aktörer som verkar i olika roller på marknaden för biogas. Om investeringarna för aktörerna, med rådande styrmedel, inte går ihop ekonomiskt vid ett pris på biogasen som är
3 (11) konkurrenskraftigt i relation till alternativa energislag och bränslen, så går det inte att förvänta sig en produktionstillväxt. Konsekvens av det blir att det inte heller sker investeringar i distribution, användning m m. En sammantagen bedömning av Sweco är att den bristfälliga måluppfyllelsen av de övergripande målen och de delmål som ställts upp, väsentligt minskar färdplanens resultat och de effekter som kan förväntas. Dock kan färdplanen ändå få viss effekt på sikt, genom att de åtgärder som gjorts lägger en grund för resultat och effekter på längre sikt, även om de inte vid denna utvärderings tidpunkt räcker till för att nå fram till de högt ställda mål som färdplanen har. Färdplanen som dokument Utvärderingen pekar på att det är viktigt att strukturen i färdplanen blir tydligare och att antal mål reduceras. Morgondagens färdplan består enligt Swecos rekommendationer av en övergripande vision, delmål, handlingsplaner och åtgärdsgrupper som skapas för att uppnå uppföljningsbara åtgärdsmål. Vårt förslag är att färdplanen tydligt delas upp i en strategisk del och en operativ handlingsplan. Det strategiska dokument med övergripande mål beslutas politiskt och blir den delen som skrivs under av färdplansaktörerna. Ett operativt dokument (handlingsplan) kopplat till färdplanens mål ska tas fram årligen. En fördel blir att det finns ett dokument som har en långsiktig plan men där åtgärderna kan anpassas efter omvärldsförutsättningar och hur biogasen i Skåne utvecklas. En annan fördel blir att man politiskt fattar beslut om målen men inte om åtgärderna då flertalet av åtgärderna drivs och ägs av enskilda färdplansaktörer och inte. Det blir också tydligare mot färdplansaktörerna vad gäller roller, ansvar och finansiering. Det är också lättare att samla och få ett engagemang bland aktörerna om man gemensamt uppdaterar omvärldsanalys årligen och därefter funderar på vilka åtgärder som behöver genomföras för att nå målen men också en uppföljning/utvärdering på det som redan har genomförts. Detta förstärks av utvärderingen då det pekar på att det behövs en tydligare struktur av färdplanen samt ett mer flexibelt arbetssätt där omvärldsbevakning behöver komma in på ett tydligare sätt. Förslag på innehåll i den strategiska delen vilken är den del som skrivs under av färdplansaktörerna och beslutas politiskt: - Omvärlds-/ marknadsanalys - Övergripande långsiktiga mål - Fokusområden
4 (11) - Organisation - Arbetssätt - Uppföljning Operativa delen (handlingsplan uppdateras årligen tillsammans med aktörerna för färdplanen) - Uppdaterad omvärldsanalys - Ev delmål (Kopplade till de övergripande målen) - Insatser och åtgärder - Uppföljning Övergripande långsiktiga mål Flertalet av aktörerna i färdplanen vill behålla målet 3TWh fram till 2020. Främsta anledningen är att det annars kan upplevas som att ambitionerna för biogasen sänks, att det ger fel marknadssignaler och svårt att hantera opinionsmässigt då detta mål tydligt har kommunicerats. Majoriteten är dock överens om att det upplevs som orealistiskt att nå målet till 2020. Vårt förslag är att det övergripande målet revideras. Det finns tre olika alternativ för att revidera målet: Alternativ 1: Att bibehålla nuvarande mål om 3 TWh till 2020. Detta ger tydliga och ambitiösa marknadssignaler men kräver också extraordinära insatser för att nå målet. Det gäller också att tydligt koppla ett mål för marknad/efterfrågan som kan möta det ökade utbudet men också att det finns ett distributionsnät som kan transportera biogasen effektivt till olika användningsområden. Swecos (och aktörernas) bedömning är att det inte är realistiskt att nå målet 3 TWh till 2020. Sedan 2010 har det ungefär tillkommit 150 GWh i produktion. Alternativ 2: Att flytta fram målet 3 TWh till 2030 Ett annat förslag är att bibehålla målet om 3 TWh men att flytta fram målåret till 2030. Det är ett ambitiöst mål och bygger på Skånes hela potential av råvara. Att nå målet 2030 upplevs som mer realistiskt och fortfarande används 3 TWh som tydligt har kommunicerats utåt. Alternativ 3: Skåne - Europas ledande biogasregion 2030. Swecos förslag till nytt övergripande mål som också är vårt förslag - är Skåne - Europas ledande biogasregion 2030. Det nya förslaget på målformulering öppnar upp för ett bredare anslag för biogasutvecklingen i
5 (11) Skåne än enbart använda ett produktionsmål. Det nya målet inkluderar även förflyttning inom innovationer, teknikutveckling, marknadsutveckling och omvärldsförändringar. Produktionsmål ska finnas med som delmål under handlingsprogrammen och det är aktörerna som definierar dessa delmål fram till 2020. Det är viktigt att även definierar vad som menas med Skåne - Europas ledande biogasregion 2030. Förslag till detta kan vara: - Det finns innovativa centrum i Skåne för hela eller delar av värdekedjan för biogas som attraherar know-how över hela Europa/världen Detta leder till att: - Biogas är en viktig del i hela Europas omställning till fossilbränslefrihet och finns högt uppe på EU:s agenda. - Innovationsgraden i Skåne är hög och det har utvecklats nya produkter i värdekedjan för biogas som skapar ett mervärde på marknaden och ökar sysselsättning i Skåne. - Biogasen har en tydlig roll i det skånska kretsloppet. Alla restprodukter från biogasanläggningarna kan genom innovationer och utveckling återföras till kretsloppet. - Del av helheten i ett hållbart energisystem i Skåne - Biogas används på effektivast sätt inom fordons- och färjetrafiken - Infrastrukturen är utbyggd utifrån den marknad och efterfråga som finns Koppling till s mål Det är viktigt att det övergripande målet för färdplanen harmonierar med s övriga beslutade övergripande mål. - har antagit det koncernövergripande målet 100% fossilbränslefritt Skåne 2020. Målet för färdplanen ska bidra till detta mål. - Enligt den regionala utvecklingsstrategin ska Skåne vara klimatneutralt och fossilbränslefritt 2030. - Skånetrafiken har arbetat fram en strategi för fossilbränslefrihet i allmän kollektivtrafik 2020 som skall beslutas i kollektivtrafiknämnden i början av 2015. Vi menar att det nya målet Skåne - Europas ledande biogasregion 2030 tydligt anknyter till dessa mål.
6 (11) Roller i färdplansdokumentet Färdplanen är ett avsiktsdokument där alla aktörer arbetar mot målet, att utveckla och stärka biogasproduktionen i Skåne. I färdplanen har aktörerna identifierat olika områden för att stärka biogasens utveckling. För att framgångsrikt satsa på och utveckla biogasen i regionen behöver insatser och projekt samordnas, prioriteras och aktörer samverka kring genomförandet. Idag har 63 aktörer skrivit under färdplanen och är en av dessa. Då det har kommit fram i utvärderingen att det har varit otydligheter i koordinationen och rollfördelningen inom färdplanen är det viktigt att är tydlig med vad vi kan bidra med inom ramen för färdplansarbetet. Det är viktigt att inte tar över ansvar eller tar på sig en roll i färdplansarbetets genomförande där andra aktörer har ett naturligt ägarskap. har tagit på sig en tydlig roll att koordinera Skånes färdplan för biogas. Detta innebär att det finns ett ansvar att ta fram ett dokument som kan ligga som en plattform hur arbetet framåt kan genomföras tillsammans med färdplansaktörerna samt att följa upp de insatser och åtgärder som är beslutade och uppföljning på målen. s roll i färdplansarbetet är även att vara den regionala utvecklingsaktör som tar initiativ, erbjuder arenor och mötesplatser, samordnar, stödjer samt samverkar med aktörer för att nå färdplanens uppsatta mål. Arbetssätt: Flertalet aktörer har under utvärderingen efterfrågat flexiblare arbetsätt där uppgiften ska styra hur ett uppdrag kan lösas inom ramen för färdplanen. När uppdraget sedan är klart kan arbetsgruppen lösas upp. Signalerna under workshoparna var att de fasta arbetsgrupperna (Produktion, användning, infrastruktur, utveckling, processledning) som tidigare funnits borde tas bort då de upplevdes som cementerande. Aktörerna efterfrågade också tydligare handlingsplaner där det är ett större fokus på konkreta uppdrag och uppgifter än fler möten och utredningar. I ett mer flexibelt arbetssätt kan s roll utöver samordningsansvar vara en tydlig processledare utan att ta över ägandet av sakfrågan: - Tillhandahålla arenor och mötesplatser samt erbjuda strukturerat mötesupplägg och processledning. Utgångspunkten är att definiera ansvar, insatser, finansiering, förväntat resultat, tidsåtgång, uppföljning e t c.
7 (11) - Initiera projekt och plattformar som kan stärka utvecklingen för biogas i Skåne tillsammans med färdplansaktörerna. - Bedriva ett aktivt opinions- och påverkansarbete tillsammans med färdplansaktörerna för att stärka utvecklingen av biogas i Skåne och få långsiktiga spelregler - Löpande uppföljning av de insatser och åtgärder som genomförs inom ramen för färdplanen samt löpande föreslå revideringar. - Kommunicera resultatet av arbetet utåt. - Informera och inspirera färdplansaktörerna vad som händer inom ramen för färdplanen. Organisation - Strategiskt Färdplanen har en bred politisk förankring och är beslutad i regionala tillväxtnämnden 2010. Vårt förslag är att s arbete inom färdplanen även fortsättningsvis leds av en politisk ledningsgrupp som består av presidierna i regionala utvecklingsnämnden, kollektivtrafiknämnden och kommunförbundet Skåne. Ärende till den politiska ledningsgruppen bereds intern av en beredningsgrupp där tjänstemän för olika avdelningar deltar. Operativt Det operativa ansvaret för färdplanen ligger på Avdelningen för regional utveckling/samhällsplanering och enheten för miljöstrategier. Inom ramen för färdplanen finns det fyra tydliga områden: Koordinator/processledare: - Samordning av färdplanen (åtgärder/ insatser och kontakt med aktörer ) - Uppföljning, utvärdering och utveckling av färdplanen - Beredning av utvecklingsmedel Kommunikation och påverkan - Kommunikation och information rörande färdplanen - Påverkansarbete och opinionsarbete
8 (11) - Sammankallande för den politiska ledningsgruppen och interna beredningsgruppen Internationella/ interregionala projekt - Internationella projekt som kan stärka färdplanens åtgärder. Infrastruktur - Utredningar och satsningar gällande infrastruktur Övrig verksamhet inom Det är viktigt att övrig verksamhet inom samverkar och förstärker färdplanen för biogas för att nå dessa mål. Därför behövs en intern förankring när en uppdaterad färdplan tas fram och att övriga avdelningar kan ge inspel och synpunkter till färdplanen. Färdplanen sträcker sig över många gemensamma områden som innovationer, infrastruktur, påverkans- och opinionsarbete, affärsutveckling, energi och klimat, samt internationellt samarbete med olika aktörer och regioner. Ett flertal interregionala projekt är under planering och kan förstärka färdplanen. - GREAT där föreslås som lead partner och vars syfte bl a är att stärka infrastrukturen för förnybara drivmedel där konkreta investeringar finns för Skåne till exempel inom infrastruktur för flytande biogas och fordongas. - SCANDRIA II projektet bidrar till färdplanens mål bland annat genom marknadsföringsinsatser och stärkt infrastruktur för förnybara drivmedel där även biogasen finns med som ett drivmedel. - Vanguardinitiativet, vars syfte är att återindustrialisera Europa och utveckla affärer längs hela värdekedjan. Bioekonomi kan vara en del av detta där ev. kan erbjuda arenor för färdplansaktörerna för fortsatt arbete. Process framåt: - Regionala utvecklingsnämnden föreslås ge utvecklingsdirektören i uppdrag att revidera färdplanen och förankra den internt inom och externt med färdplansaktörerna
9 (11) Fördjupning: Hur ser marknaden ut för den skånska biogasen? Idag har flera större aktörer på marknaden bl a ICA börjat ställa krav om fossilbränslefria transporter till åkerierna med tunga lastbilar. Detta har inneburit att det byggts en mack för flytande biogas (kall gas) i Helsingborg och det finns redan en mack för flytande gas i Malmö för att tillgodose denna efterfråga. Även färjetrafiken börjar ställa om till flytande gas (dock är det främst flytande naturgas) men där det också kan öppna upp en marknad för biogasen då den kan användas med samma teknik. Det finns ett utbud av biogasbilar i Skåne och runt 1% av bilarna i Skåne kör på biogas. Infrastruktur kan tillgodose delar av Skånes efterfråga på tankstationer, dock finns det vita fläckar i Skåne där det gör det svårare att äga en gasbil då tillgängligheten till mackar saknas. Skånetrafiken är en stor kund på fordonsgas genom sina trafikoperatörer. Idag drivs ca 87% av Skånetrafikens fordonsflotta av gas ( varav ca 50% utgörs av biogas) och nya upphandlingar är under planering som kommer att bidra till en ökad efterfråga på biogas. Det finns utmaningar för den skånska biogasen då importerad biogas (främst tysk) som är godkänd enligt EU:s hållbarhetskriterier kan importeras till ett lägre pris än den inhemska skånska gasen. Den regionala biogasen har många fördelar som en del i kretsloppet och kan producera både fordonsgas, el och värme samt att rötresten kan återföras till kretsloppet och detta leder till sysselsättning på regional nivå. Den importerade biogasen ger främst klimatnytta i form av minskad CO2 utsläpp. Det är två olika politiska system som möts då Tyskland har haft ett system som stödjer produktion av biogas medan Sverige har styrmedel som stödjer användningen genom t ex skattebefrielse vilket gör att den tyska gasen vinner i båda systemen. Den reguljära varumarknaden är ännu inte fullt ut beredd att betala för det mervärde och samhällsnytta som biogasen bidrar till då konkurrerande alternativ som fossila drivmedel och el är på historiskt låga nivåer. Biogasen är därför mer beroende av politiska beslut. De politiska signalerna på nationell nivå gällande vilka ambitioner som finns för biogas är i nuläget mycket viktigt. Även på EU-nivå finns förslag som skapar osäkerhet på markanden till exempel vad gäller ILUC-regler (indirekt landandvändning) och de nya statsstödsreglerna får för konsekvenser och påverkan på den skånska biogasproduktionen t ex vad gäller skattebefrielsen för koldioxid. En koldioxidbeskattning kan innebära att biogasen kommer att bli ca 25% dyrare. I förhållande till konkurrerande drivmedel kan detta innebära att fordonsgasen blir för dyr i förhållande till de andra alternativen. Departementet förhandlar i dagsläget med kommissionen om det finns
10 (11) möjligheter att fortsätta ha skattebefrielse för koldioxidskatt för svensk biogas till och med 2019. Det finns också en rad nya biogasanläggningar i ett planerings/projekteringsstadium i Skåne. Exempel på detta är: - Biogas Sydöstra Skåne som planerar en anläggning i Tomelilla för flytande biogas och där råvaran främst är gödsel. - Carl F planerar en biogasanläggning i Oxie. - Sysav planerar att bygga en biogasanläggning i Malmö - Även större aktörer som Stora Enso har sonderat terrängen över möjligheterna att bygga en biogasanläggning runt Nymölla. - Planer finns för en småskalig förgasningsanläggning i Helsingborg. Dock kan osäkerheten på marknaden innebära att projekt som är planerade kan läggs på is, t ex som man har gjort med den planerade biogasanläggningen i Dalby. Detta då företagen avvakta vad som händer med de politiska besluten t ex skattebefrielsen och ILUC regler. Vad gäller infrastruktur i Skåne finns det en etablerade markburen ledning i västra Skåne vilket gör att det finns ett effektivt sätt att transportera gasen. Ledningen transporterar både naturgas och biogas. Det förs diskussioner bland färdplansaktörerna att etablera en ledningsdragning mellan nordöstra Skåne som binds ihop med västar länken. Det diskusteras även om möjligheterna att bygga en lokal ledning runt Kristianstadområdet. Även EU har i sitt direktiv för infrastruktur av förnybara drivmedel pekat ut gasen (främst naturgas) som ett viktigt drivmedel och att det ska finnas en infrastruktur i Europa vilket kan ge positiv respons till Skåne. Det innebär troligvis också att fordonsindustrin utvecklar och investerar i nya gasfordon, både i lätta- och tunga fordon vilket bidrar till en ökad efterfråga för dessa. Sverige är ett så litet land att vi är beroende av hur övriga länder i Europa och världen investerar i sin fordonsflotta. Även USAs ökade användning av skiffergas kan ha en positiv påverkan på forskning och utveckling vad gäller användningsområden för gas där tekniken är direkt överförbar till biogas. Utmaningar framåt: Påverkansarbete Det krävs särskilt ett omfattande påverkansarbete, både på nationell- och europeisk nivå, för att biogasen ska få fäste som ett konkurrenskraftigt alternativ. Det är viktigt att betonas att utan långsiktiga spelregler där biogasen värderas utifrån sin miljönytta, och som tar hänsyn till att en omställning krävs och kostar pengar, har biogas som fordonsbränsle eller i andra användningar, begränsade möjligheter att utvecklas.
11 (11) Upphandling i offentlig/kommunal sektor Det är viktigt att betona att importerad biogas, på en EU marknad med fri rörlighet av tjänster och produkter, samt lagen om offentlig upphandling så är det inte alltid möjligt att hitta lösningar där regional gas kan prioriteras även om det skulle vara önskvärt. Detta kan få konsekvenser för den skånska biogasproduktionen vid upphandling i offentlig sektor. Marknadsutveckling Den ekonomiska bärkraften för biogas och därmed marknadens investeringsvilja är beroende av både styrmedel och övriga marknadsförutsättningar. Det går inte att förutsätta att marknadens aktörer ska stå för kostnaden av denna samhällsnytta om de inte kan föra den vidare till konsumenterna, eller få ett tillskott motsvarande merkostnaden från samhället. Finns det inte kunder som värderar den ökade samhällsnyttan och är villiga att betala för mervärdet, eller en tydlig politisk vilja med långsiktiga spelregler som vill stå för de ökade kostnaderna, så går det inte att förvänta sig en produktionstillväxt. Detta oberoende av vilken bedömning av potential som finns i regionen, och oberoende av hur bra och önskvärd biogasproduktion än vore för regionen, sysselsättningen, miljön och klimatet. Någon måste vilja betala för merkostnaden för det som är samhällsekonomiskt- och miljömässigt bättre. En analys av de ekonomiska, politiska och marknadsmässiga förutsättningarna bör få större utrymme i diskussionen.