Myndigheten för samhällsplanering, byggande och boende Yttrande Datum 2014-11-25 Diarienummer s.registrator@regeringskansliet.se s.pbb@regeringskansliet.se 20140-3268/2014 Ert diarienummer S2014/6634/PBB Yttrande över Ds 2014:31 Nya steg för en effektivare plan- och bygglag Boverket ska yttra sig över Ds Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (2014:31). Promemorian innehåller författningsändringar som krävs om bestämmelserna i planoch bygglagen, PBL, skulle ändras i fråga om kravet att kommunen i vissa fall alltid ska upprätta en detaljplan. Författningsändringar föreslås i miljöbalken, väglagen, ordningslagen, lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning samt i PBL. Promemorian innehåller även följdändringar i fastighetsbildningslagen respektive lagen om färdigställandeskydd med anledning av de nya bestämmelser om s.k. komplementbostadshus som infördes i PBL den 2 juli 2014. Ändringar i miljöbalken för att säkerställa verksamhetsutövares rättssäkerhet vid omgivningsbuller vid bostadsbyggnader tas upp i promemorian, liksom några övriga förslag med syfte att få en effektivare plan- och bygglag. Boverket anser att promemorian innehåller flera bra förslag på mindre justeringar i plan- och bygglagstiftningen som bidrar till en effektivare lagstiftning. Verket anser dock att vissa av de förändringar som föreslås i promemorian inte bör genomföras och avstyrker dessa. Boverkets sammanfattade synpunkter Boverket anser att samtliga förslag i 4 kapitlet i promemorian har direkt koppling till det begränsade plankravet varför Boverket avstyrker dessa. Boverket tillstyrker förslaget att ändra lagen (2014:227) om färdigställandeskydd på så sätt att färdigställandeskydd inte krävs för sådana åtgärder som i 9 kap. 4 a-4 c PBL undantas från krav på bygglov.» Boverket tillstyrker förslaget om ett enklare förfarande om upphävande av tomtindelning mm. Boverket har dock synpunkter på formuleringen om samrådskrets. Boverket tillstyrker förslaget om att genomförandetiden inte berörs vid upphävande av en del av en detaljplan. Boverket tillstyrker att det införs en tidsfrist för handläggning av startbesked i anmälningsärenden. Dock anser Boverket att om en tidsfrist införs bör den Box 534, 371 23 Karlskrona Tel: 0455-35 30 00 E-post: registraturen@boverket.se Besök: Drottninggatan 18 Fax: 0455-35 31 00 Webbplats: www.boverket.se
motsvara tidsfristen som gäller för handläggningen av bygglov, det vill säga tio veckor, med möjlighet till tio veckors förlängning. Boverket tillstyrker förslaget om att även sökande ska få överklaga byggnadsnämndens beslut i fråga om startbesked. Boverket tillstyrker förslaget om att Lantmäteriet alltid ska ingå i den obligatoriska samrådskretsen vid en förlängning av genomförandetiden. Boverket tillstyrker förslaget om att en överenskommelse om markanvisning ska redovisas på samma sätt som ett exploateringsavtal i planbeskrivning och vid samrådet. Boverket tillstyrker förslaget till ändring i 9 kap 41 PBL då det kommer underlätta tillämpningen, men det löser inte problemet med att avgöra när ett lovbeslut vinner laga kraft. Boverket tillstyrker förslaget i 9 kap 41 a att kungörelse i Post- och Inrikes tidningar endast bör göras när lov eller positivt förhandsbesked ges. Boverket avstyrker förslaget till ändring i 9 kap 41 b PBL, då det innebär bedömningssvårigheter i tillämpningen. Boverket tillstyrker den föreslagna ändringen i 6 kap. 5 första stycket 12 PBF som innebär att uppförande av takkupor alltid är anmälanspliktigt i de fall det undantas från bygglovplikt enligt 9 kap. 4 b första stycket 2 PBL. Boverket tillstyrker även förslaget till ändring av 10 kap. 14 PBL och 7 kap. 5 PBF som innebär att lovbefriat uppförande av takkupor med stöd av 9 kap. 4 b PBL undantas från kraven på tekniskt samråd och kontrollansvarig om inte byggnadsnämnden beslutar något annat. Boverkets yttrande följer ordningen i rubriceringen i promemoria från kapitel fyra och framåt. Synpunkter på författningsförslagen tas upp i samband med respektive rubrik. 4 Minskade krav på detaljplan förutsätter följdändringar i flera lagar Regeringen föreslog i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) att kravet på detaljplan i PBL borde begränsas. Riksdagen antog inte det förslaget. Boverket anser att samtliga förslag i 4 kapitlet i promemorian har direkt koppling till det begränsade plankravet varför Boverket avstyrker dessa. Boverket vill ändå framhålla följande beträffande det föreslagna begreppet samlad bebyggelse och förslaget att översiktsplanen bör redovisa kommunens uppfattning om samlad bebyggelse. "Samlad bebyggelse" I 1 kap. 4 PBL fmns legaldefinitionema bebygga, bebyggelse, sammanhållen bebyggelse och regeringen föreslår nu dessutom utöver dessa en definition på samlad bebyggelse. Boverket anser att det behövs en översyn av samtliga dessa begrepp. Översiktsplanen bör redovisa kommunens uppfattning om samlad bebyggelse. Promemorian föreslår att kommunen i översiktsplanen ska ta ställning till vilka områden i kommunen som utgör samlad bebyggelse. Översiktsplanens syfte är att vara vägledande för mark- och vattenanvändningen i kommunen. De kommuntäckande
översiktsplanerna har inte den detalj eringsgrad som behövs för att områden med samlad bebyggelse ska kunna redovisas. Boverket anser inte att översiktplanen är ett lämpligt instrument för att redovisa denna typ av överväganden som i praktiken blir reglerande i en icke-bindande planform. 5 Ändringar med anledning av bestämmelserna om komplementbostadshus 5.2 Färdigställandeskydd för åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov Boverket tillstyrker förslaget att ändra lagen (2014:227) om färdigställandeskydd på så sätt att färdigställandeskydd inte krävs för sådana åtgärder som i 9 kap. 4 a-4 c PBL undantas från krav på bygglov. Åtgärder enligt dessa lagrum - dvs. uppförande av komplementbostadshus och komplementbyggnader, mindre tillbyggnader, uppförande av takkupor och inredande av ytterligare bostad i enbostadshus - är typiskt sett åtgärder av relativt begränsad omfattning, och det skyddssyfte som motiverar kravet på färdigställandeskydd gör sig inte gällande med samma styrka i dessa situationer som vid mer omfattande arbeten. Vidare är det så att de aktuella åtgärderna å ena sidan omfattas av kravet på färdigställandeskydd medan frågan om färdigställandeskydd å andra sidan är uttryckligen undantagen från vad byggnadsnämnden ska bedöma inför beslutet om startbesked enligt 10 kap. 23 PBL. Denna ordning framstår som motsägelsefull och svårmotiverad. Med hänsyn till detta och till att det inte finns några bärande skäl för att behålla kravet på färdigställandeskydd för de aktuella åtgärderna anser Boverket att förslaget i promemorian i denna del är bra och att det är angeläget att det genomförs. 6 Verksamhetsutövares rättsäkerhet vid omgivningsbuller 6.1-6.2 Boverket har inte något att erinra mot de föreslagna ändringarna. 7 Nya steg för en effektivare plan- och bygglag 7.1 Förfarandet för att upphäva tomtindelningar m.m. bör förenklas Boverket tillstyrker förslaget om ett enklare förfarande om upphävande av tomtindelning mm. Boverket har dock synpunkter på formuleringen om samrådskrets. I 5 kap. 38 b PBL framgår att i fråga om att upphäva eller ändra fastighetsindelningar eller motsvarande åtgärder enligt äldre bestämmelser som avses i första stycket behöver samråd inte ske med andra kommuner, länsstyrelsen eller sakägare utanför planområdet. Formuleringen är otydlig och behöver omformuleras. Det är inte helt klart vilka kommunen behöver samråda med och det saknas även hänvisning till 5 kap 11 PBL. 7.2 Bestämmelserna om genomförandetid vid ändring av en detaljplan behöver förtydligas. Boverket tillstyrker förslaget om att genomförandetiden inte berörs vid upphävande av en del av en detaljplan. Boverket anser att tanken med förslaget är bra, så att lagtexten inte enbart ska tolkas som en geografisk del av planområdet.
7.3 Kommunens handläggningstid för ett anmälningsärende bör regleras Boverket tillstyrker att det införs en tidsfrist för handläggning av startbesked i anmälningsärenden. Dock anser Boverket att om en tidsfrist införs bör den motsvara tidsfristen som gäller för handläggningen av bygglov, det vill säga tio veckor, med möjlighet till tio veckors förlängning. I promemorian hänvisas till bygganmälan i ÄPBL och att det i dessa ärenden enbart krävdes tre veckors handläggningstid. Boverket anser att bedömningen av en ansökan om lovbefriade åtgärder kan vara minst lika tidskrävande som bedömningen av ett bygglov. En anmälningspliktig åtgärd kan vara av antingen enklare eller mer komplicerad art, exempelvis att sätta in en eldstad eller uppföra ett komplementbostadshus. Graden av komplexitet innebär att tidsåtgången för respektive ärende varierar. För de enklare ärendena kan tre veckors handläggningstid vara rimligt. När byggnadsnämnden avgör om ett startbesked kan ges bedömer nämnden om åtgärderna kan antas uppfylla de krav som gäller enligt PBL, PBF eller dess föreskrifter. Det ska även göras en bedömning om kontrollansvarig eller tekniskt samråd behövs. I startbeskedet ska även bestämmas vilka handlingar som byggherren och kontrollansvarige ska lämna till byggnadsnämnden inför beslut om slutbesked. Vissa granskningar som normalt görs i ett bygglovsärende ska även göras i vissa anmälningsärenden. Vid exempelvis uppförande av ett komplementsbostadshus, tillbyggnad på 15 m2 eller inredande av en ny bostad kan handläggningen av anmälan vara lika omfattande som för ett bygglov. Det enda som skiljer från en bygglovsprövning är att byggnadsnämnden i ansökningsärendet inte behöver kontrollera om åtgärden är planenlig och eventuellt höra grannar. Det ska bland annat bedömas om åtgärden kan antas uppfylla kraven i 2 kap. 6 och 9, samt 8 kap. 1 PBL. Denna bedömning kan i vissa fall vara mer komplicerad för de bygglovsbefriade åtgärderna eftersom handläggaren inte kan få hjälp för sin bedömning av ärendet i detaljplanen. Med andra ord är tre veckors handläggning för de mer komplicerade ärendena inte rimligt. Regeringen skriver i proposition 2013/14:127 "Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov", s 57-58, att "byggnadsnämndens bedömning av åtgärdens lämplighet inför beslut om startbesked bör avse alla i sammanhanget relevanta krav i PBL och krav i andra föreskrifter som är meddelade med stöd av PBL" och tillägger att byggnadsnämndens bedömning även bör omfatta 2 kap. 6 första stycket 2 och 2 kap. 9 PBL, då det är ett viktigt skydd mot att nya bostäder placeras på mark där det är uppenbart olämpligt exempelvis av geotekniska, miljömässiga eller säkerhetsmässiga skäl. Av propositionen framgår även att det "dock inte anses medföra någon avsevärd förenkling av byggprocessen för byggherren som underlättar uppförandet av byggnaderna i fråga. Förenkling för byggherren ligger snarare i möjligheten att avvika från detaljplan." Enligt förvaltningslagens 7 ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Oavsett om det fmns en tidsgräns eller inte gäller förvaltningslagen för byggnadsnämnden i dess handläggning av olika ärenden. En lagstadgad handläggningstid som är kortare för anmälningsärenden än bygglovsärenden kommer förmodligen att leda till att byggnadsnämnden på grund av tidsfristen i plan- och bygglagen prioriterar upp anmälningsärenden framför bygglovsärenden och exempelvis tillsynsärenden. Det ger dess-
sutom allmänheten en riktlinje för handläggningstiden som kanske inte är realistisk utifrån de resurser som kommunerna har att tillgå. Mottagningsbevis Mottagningsbeviset kommer att innebära ett extra moment i handläggningen av ärendet. Boverket anser att det är oklart när en anmälan är fullständig. Ett exempel på detta är grannemedgivande när man exempelvis bygger ett komplementbostadshus närmare gräns än 4,5 meter. Under den period som de nya bygglovsbefriade åtgärderna har handlagts av kommunerna har det framkommit att regelverket är oklart när det gäller medgivandet från grannen i dessa ärenden. Lagstiftningen anger inte hur ett medgivande från grannen ska se ut vilket innebär att det kan vara muntligt. Om mottagningsbevis införs för anmälan anser Boverket att det i lagen ska regleras att medgivanden från grannen ska vara skriftligt i sådana fall. 7.4 Vem som kan överklaga ett beslut i ett anmälningsärende behöver ses över Boverket tillstyrker förslaget om att även sökande ska få överklaga byggnadsnämndens beslut i fråga om startbesked. 7.5 Lantmäterimyndigheten bör ingå i den obligatoriska samrådskretsen vid förlängning av genomförandetid Boverket tillstyrker förslaget om att Lantmäteriet alltid ska ingå i den obligatoriska samrådskretsen vid en förlängning av genomförandetiden. 7.6 Reglerna om markanvisningar och exploateringsavtal behöver samordnas Boverket tillstyrker förslaget om att en överenskommelse om markanvisning ska redovisas på samma sätt som ett exploateringsavtal i planbeskrivning och vid samrådet. Begreppet "markanvisning" fmns dock inte definierat i PBL och den legaldefinition av begreppet som görs i 1 lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar är inte per automatik gällande i PBL. Det behövs därför förtydligande i de förslagna författningsändringarna. 7.7 Reglerna för att expediera lov och förhandsbesked behöver justeras Boverket tillstyrker förslaget till ändring i 9 kap 41 PBL då det kommer underlätta tillämpningen, men det löser inte problemet med att avgöra när ett lovbeslut vinner laga kraft. Boverket tillstyrker förslaget i 9 kap 41 a att kungörelse i Post- och Inrikes tidningar endast bör göras när lov eller positivt förhandsbesked ges. Boverket avstyrker förslaget till ändring i 9 kap 41 b PBL, då det innebär bedömningssvårigheter i tillämpningen. Om kommunen gör en felaktig bedömning finns det risk för att beslutet kan ifrågasättas efter att beslutet vunnit laga kraft, se NJA 2014 s. 267. 7.8 Regleringen av takkupor bör förenklas Boverket tillstyrker den föreslagna ändringen i 6 kap. 5 första stycket 12 PBF som innebär att uppförande av takkupor alltid är anmälanspliktigt i de fall det undantas från bygglovplikt enligt 9 kap. 4 b första stycket 2 PBL.
Enligt den nu gällande ordningen kan uppförande av takkupor vara antingen lovpliktigt, anmälanspliktigt eller varken lov- eller anmälanspliktigt. För att få veta vad som gäller i ett enskilt fall behöver man ta ställning till dels om åtgärden innebär ingrepp i den bärande konstruktionen, dels om den innebär att konstruktionen av byggnadens bärande delar berörs. För en privatperson som är byggherre kan denna ordning framstå som onödigt komplicerad, och bedömningarna kan vara svåra att göra. Att, som regeringen nu föreslår, låta allt byggande av takkupor som är lovbefriat enligt 9 kap. 4 b första stycket 2 PBL omfattas av anmälningsplikt medför visserligen att fler åtgärder måste anmälas jämfört med vad som gäller idag, vilket kan tyckas vara betungande för den enskilde. Det måste dock anses vara till fördel såväl för den enskilde som för byggnadsnämnderna att regelsystemet blir enklare att förstå och att tillämpa. Uppförande av takkupor görs ofta i syfte att även inreda oinredda utrymmen, exempelvis från kallvind till sovrum. Därvid bör det även beaktas att avvikelser från de tekniska egenskapskraven kan få allvarliga följder för de boendes och andras säkerhet och hälsa. Även ur det perspektivet framstår det som befogat med en ordning där uppförande av takkupor omfattas av antingen lovplikt eller anmälansplikt. Boverket tillstyrker även förslaget till ändring av 10 kap. 14 PBL och 7 kap. 5 PBF som innebär att lovbefriat uppförande av takkupor med stöd av 9 kap. 4 b PBL undantas från kraven på tekniskt samråd och kontrollansvarig om inte byggnadsnämnden beslutar något annat. I fråga om takkupor bör en missvisande formulering ändras på sid. 305 i författningskommentaren till den föreslagna ändringen i 10 kap. 23 PBL. I texten anges att ändringen gäller anmälan som avser byggande av "en takkupa". Eftersom undantaget från lovplikt i 9 kap. 4 b gäller byggande av högst två takkupor bör uttrycket "en takkupa" ändras till förslagsvis "en eller två takkupor". Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektör Janna Valik. Föredragande har varit planeringsarkitekt Klara Falk. I den slutliga handläggningen har också juristerna Catarina Tillrooth, Björn Fredljung, Anders Larsson och Agneta Gärdar, planeringsarkitekt Hanna Faming och bygglovsarkitekt Kajsa Lind deltagit. Även enhetschef Anette Löfgren, avdelningschef Ylva Aller samt rättschef Yvonne Svensson har deltagit. T&ara Falk planeringsarkitekt