ESV 2004:11. Budgetprognos 2004:2. Analys

ESV 2004:11 Budgetprognos 2004:2 Analys

Budgetprognos Analys innehåller en övergripande analys som tillhandahålls kostnadsfritt i enstaka exemplar eller genom prenumeration. Detaljerade tabeller finns att tillgå i olika format på ESV:s webbplats. Budgetprognos Analys, tabeller och pressmeddelande finns på www.esv.se. Kontaktpersoner Budgetprognoserna produceras av prognosenheten (ISE/P). I redaktionen för denna budgetprognos ingår Håkan Jönsson, redaktör (4387), Håkan Carlsson (4465), Catarina Frank-Lundkvist (4329) och Tina Hedman (4503). Redaktionen är i första hand behjälplig med övergripande frågor. Prognoschef Karl Bergstrand (4312) Carl J Nordén (4386) Utgifter Utgiftsområde 9, 10, 11 Alexandra Andersson-Stråberg (4314) Utgiftsområde 1, 13, 14 Josefin Ask-Ankner (4411) Ålderspensionssystemet Håkan Carlsson (4465) Utgiftsområde 12, 19, 21, 24 Catarina Frank-Lundkvist (4329) Utgiftsområde 3, 4, 23, 27 Tina Hedman (4503) Utgiftsområde 2, 26, RGK:s nettoutlåning Svante Hellman (4315) Utgiftsområde15, 16 Håkan Jönsson (4387) Utgiftsområde 6, 22, Kassamässig korrigering Margareta Nöjd (4453) Utgiftsområde 18, 25 Kristina Olsson (4519) Utgiftsområde 5, 7, 8, 17, 20 Anders Wirhed (4302) Realekonomisk fördelning Patrik Andreasson (4456) Realekonomisk fördelning Tina Granath (4585) Inkomster Inkomsttitel 1400, 1512, 2000 Asees Ahuja (4316) Inkomsttitel 1310, 1330, 1340 Alexandra Andersson-Stråberg (4314) Inkomsttitel 1700, 3000, 5000 Josefin Ask-Ankner (4411) Inkomsttitel 1120, 1322 Anders Bergdahl (4414) Inkomsttitel 1111, 1131, 1321 Håkan Carlsson (4465) Inkomsttitel 1511, 1513 Kristina Olsson (4519) Inkomsttitel 4000, 6000 Tina Hedman (4503) Inkomsttitel 1200, 1600 Håkan Jönsson (4387) Inkomsttitel 1140 Anders Wirhed (4302) Prenumerationsärenden Maj-Britt Ros (4417) Andra publikationer som belyser statsbudgeten (se www.esv.se) Statsbudgetens månadsutfall Inkomstliggaren 2004 Statsbudgetens utfall 2003 Statens Finanser 2002 Tidigare (i Budgetprognoserna) publicerade Temakapitel ESV/ISE/P tel: 08-690 43 00 Drottninggatan 89 fax:08-690 41 15 Box 45316 e-post: fornamn.efternamn@esv.se 104 30 Stockholm prognos@esv.se Layout: Maj-Britt Ros Omslag: Thomas Mejstedt Tryck: Edita Norstedts Tryckeri, juni 2004 ESV 2004:11 ISSN 1401-7865 ISBN 91-7249-173-6

Innehåll Inledning Summary... 7 Sammanfattning... 9 Övergripande Statsskulden och befolkningsutvecklingen då, nu och sedan... 11 Vad har hänt sedan aprilprognosen?... 17 Uppföljning av utgiftstaket 2004 2006... 20 Faktiskt och underliggande saldo... 24 Budgetpolitisk indikator... 26 Utgifter 2004 2007... 29 Inkomster 2004 2007... 40 Realekonomisk fördelning... 45 Beräkningsförutsättningar... 53 Makroekonomiska förutsättningar... 53 Aviserade beslut... 55 Begränsningar i anslagssparande... 56 Publicerade temakapitel... 57 Tabellförteckning Table 1.Summary 2003 2007... 7 Tabell 2.Sammanfattning 2003 2007... 9 Tabell 3. Utgifts- och inkomstförändringar 2004 och 2005... 18 Tabell 4. Uppföljning av utgiftstaket 2003 2006... 20 Tabell 5. Utgiftstak för 2007 konsekvenser i olika alternativ... 22 Tabell 6. Underliggande saldo 1996 2007... 27 Tabell 7. Statsbudgetens utgifter 2003 2007... 29 Tabell 8. Ändrade resurser till det generella statsbidraget 2004 2006... 34 Tabell 9. Omstrukturering av statliga bolag 2003 och 2004... 38 Tabell 10. Periodiserade inkomstskatter 2002 2007... 40 Tabell 11. Statsbudgetens inkomster åren 2003 2007... 42 Tabell 12. Statsbudgetens utgifter realekonomiskt fördelade 2003 2007... 45 Tabell 13. Ändamålsfördelade utgifter 2000 2007... 49 Tabell 14. Makroekonomiska förutsättningar 2003 2007... 53 Figurförteckning Figur 1. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos 2004... 5 Figur 2. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till vårpropositionen 2004... 5 Figur 3. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos 2005... 6 Figur 4. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till vårpropositionen 2005... 6 Figur 5. Statsskulden 1968 2007... 11 Figur 6. Försörjningsbördan 1968 2007... 12 Figur 7. Försörjningsbördan 1968 2050... 15 Figur 8. Takbegränsade utgifter per månad 2004... 17 Figur 9. Inkomster per månad 2004... 18

Figur 10. Takbegränsade utgifter och utgiftstak 1997 2006... 21 Figur 11. Utgiftstak och utgifter i relation till BNP 1997 2006... 22 Figur 12. Statens faktiska och underliggande saldo 1990 2007... 24 Figur 13. Underliggande utgifter och inkomster 1995 2007... 25 Figur 14. Bidrag till förändring av underliggande saldo 1997 2007... 26 Figur 15. Finanspolitik och tillväxt 1997 2007... 27 Figur 16. Finanspolitik och öppen arbetslöshet 1997 2007... 28 Figur 17. Antal asylsökande till Sverige 1987 2007... 31 Figur 18. Arbetslöshet och sjukpenningdagar 1987 2007... 32 Figur 19. Öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder 1980 2006... 33 Figur 20. Räntor på statsskulden 1998 2007... 36 Figur 21. Ändamålens andel av statsbudgetens utgifter 2000 2007... 50 Förteckning över faktarutor Utgiftstakets konstruktion... 23 Nytt kommunalutjämningssystem... 35 EU:s nästa långtidsbudget 2007 2013... 37 Omstruktureringskontot, riksdagsbeslutet från 2003... 39 Realekonomisk fördelning... 47 Indikatorer på konjunkturvändningar... 54 Engångseffekter... 63 Appendix Appendix 1. Statsskulden 1980 2007... 60 Appendix 2. Kassamässig korrigering och Riksgäldskontorets nettoutlåning 2002 2007... 61 Appendix 3. Engångsposter m.m. som påverkar statsbudgeten 1995 2007... 62 Appendix 4. Budgetprognoserna avseende 2004... 64 Appendix 5. Differenser från föregående prognos 2004... 66 Appendix 6. Differenser från statsbudgeten 2004... 66 Appendix 7. Känslighetsberäkningar 2004, partiell effekt av en procentenhets ökning (helårseffekt)... 67 Appendix 8. Känslighetsberäkningar 2005, partiell effekt av en procentenhets ökning (helårseffekt)... 68 Appendix 9. Känslighetsberäkningar 2004, partiell effekt av ökning med 10 000 enheter (helårseffekt)... 68 Appendix 10. Statsbudgetens utgifter fördelade på politikområden 2004 2007... 69 Appendix 11. Uppräkningsfaktorer inom kommunalskattesystemet... 70 Appendix 12. Budgetsaldo 2000 2004... 71 Appendix 13. Förändring av takbegränsade utgifter respektive inkomster 2001 2004... 71 Appendix 14. Tekniska justeringar av utgiftstaket 1997 2004... 72

2004 Figur 1. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos U T G I F T E R Materiel, anläggningar, forskning och teknik Åtgärder för landsbygdens miljö och struktur Arealersättning och djurbidrag Statsskuldsräntor Generellt statsbidrag till kommuner och landsting I N K O M S T E R Juridiska personers inkomstskatt Inkomster av statens aktier Moms Fysiska personers inkomstskatt Inkomster av statens verksamhet, övrigt -15-12 -9-6 -3 0 3 6 9 12 15 2004 Figur 2. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till vårpropositionen U T G I F T E R Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp Utbildning och universitetsforskning Rättsväsendet Allmänna bidrag till kommuner Statsskuldsräntor I N K O M S T E R Juridiska personers inkomstskatt Socialavgifter och löneskatt Moms Utjämningsavgift och kompensation för moms Inkomster av försåld egendom -15-12 -9-6 -3 0 3 6 9 12 15 5

2005 Figur 3. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos U T G I F T E R Generellt statsbidrag till kommuner och landsting EU-avgiften Sjukpenning och rehabilitering Bidrag för ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården Bidrag till personalförstärkningar i förskola och fritidshem I N K O M S T E R Juridiska personers inkomstskatt Inkomster av statens aktier Skatt på egendom Nedsättning av skatter Fysiska personers inkomstskatt -15-12 -9-6 -3 0 3 6 9 12 15 U T G I F T E R 2005 Figur 4. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till vårpropositionen Jord- och skogsbruk, fiske m.m. EU-avgiften Arbetsmarknad Försvaret Studiestöd I N K O M S T E R Socialavgifter och löneskatt Nedsättning av skatter Juridiska personers inkomstskatt Betalningsdifferenser, skattekonto Inkomster av försåld egendom -15-12 -9-6 -3 0 3 6 9 12 15 6

Summary The prospects of securing the expenditure ceiling have improved due to the expenditure constraining measures in the Spring Fiscal Budget Bill. However, the ceiling remains threatened and it is estimated to be exceeded with 4 billion Swedish kronor. In practice, the introduced bills imply a postponement of expenditure to next year. In combination with new funds to the local governments this entails that expenditure will be level with the ceiling next year. Thus, the margin that was predicted 2005 in ESV s previous forecast no longer exists. Increasing revenue along with decreasing expenditure also leads to a noticeable improvement of this year s budget deficit compared to earlier calculations. The incipient economic upswing has a prominent impact on corporate income taxes. This year s budget deficit is, despite this, still considerable and amounts to 63 billion kronor, or 2.5 percent of GDP. Table 1. Summary 2003 2007 SEK Billion Diff. to BP04:1 Diff. to SFPB Outcome CGB SB Forecast 2003 2004 2004 2004 2005 2006 2007 2004 2005 2004 2005 2006 Total expenditure 708.1 754.1 5.1 756.2 776.8 801.7 812.0-7.8 8.7-1.0 0.6 4.7 Expenditure areas, excl. interest costs 661.3 690.2 5.1 694.7 723.1 732.6 740.9-7.0 8.2 4.1 0.7 5.3 Interest on Central Government debt 42.2 47.7 0.0 48.7 40.3 52.9 54.3-1.1-0.2-3.3-1.1-0.8 Cash correction -7.5-3.9 0.0-6.0-1.9 0.0 0.0 0.5 0.0 0.4 0.0 0.0 Net lending by National Debt Office 12.1 20.2 0.0 18.8 15.4 16.2 16.8-0.2 0.8-2.2 1.0 0.2 Total revenue 661.7 712.4 0.0 693.1 736.0 760.9 788.2 10.6 3.9-1.9-4.4-2.6 Budget balance -46.3-41.7-5.1-63.1-40.8-40.8-23.7 18.4-4.8-0.9-5.0-7.3 Old Age Pension System outside the Central Government budget 157.8 165.6 0.0 165.5 171.1 179.5 190.4 0.2-0.8 0.2 1.1-0.2 Expenditure subject to expenditure ceiling 819.1 855.8 5.1 860.2 894.2 912.1 931.2-6.8 7.4 4.3 1.7 5.1 Expenditure ceiling 822 856 856 894 931 0 0 0 0 0 Budgeting margin 2.9 0.2-5.1-4.2-0.2 18.9 6.8-7.4-4.3-1.7-5.1 Total non-recurring effects 18.4 2.4-1.8 0.0 0.8 Underlying balance -64.8-65.5-39.1-40.8-24.5 CGB=Adopted Central Government Budget, SB=The suplementary budget in the Spring Fiscal Policy Bill for 2004 SFPB: Spring Fiscal Policy Bill for 2004, BP04:1=Budget Forecast 2004:1 (ESV:s previous forecast) The past few years have involved constant negative revisions of budget revenue in pace with the receding economy. This trend has now turned and forecasts for a number of areas have been revised for the better. This primarily involves revenue from the corporate sector. Even government owned enterprises are expected to show improved results, which means that higher dividends can be yielded by the government. On the other hand, the assessed lagging recovery of the labour market persists. Therefore, the increase in revenue from taxes based on labour will be postponed. Expenditure restrictions in the Spring Fiscal Policy Bill in a number of areas, is the primary reason for lower expected expenditure this year. The areas with the tightest restrictions are agriculture and forestry as well as defence. In most cases, the expenditure restrictions lead to a corresponding increase in expenditure next year. In addition, local government have been granted greater resources 2005. The Spring Fiscal Policy Bill also entails a decrease in expenditure due to the final regulation of the pension reform. All in all, this means that the previous calculated margin for 2005 is gone and that expenditure is in level with the ceiling. 7

The budget already shows deficits for all the calculated years, despite an upturn in the business cycle. This is an indication of a structural imbalance. Should the calculated budgeting margin for 2006 be used for further expenditure as in previous years, there is a risk that the budget deficit will be approximately 60 billion kronor. The expenditure ceiling for 2007 will be initially proposed in the Government Budget Bill during the fall. Under the period 2001 2006 the ceiling has been set so that the percentage share in relation to GDP is held constant. If the ceiling 2007 is set in a similar way a sufficient budgeting margin will be obtained. With unchanged regulation and an absence of reforms, expenditure would decrease in relation to GDP. A retained level of ambition is therefore a step towards adjusting government finances to future economic strains, when a smaller workforce will have to support a larger percentage of the population. More ambitious goals for the budget balance and level of debt, requires expenditure cuts. To facilitate a reduced debt quotient, a target for the government budget balance could be useful, as the Swedish National Financial Management Authority has proposed earlier. 8

Sammanfattning Möjligheten att klara årets utgiftstak har förbättrats tack vare de utgiftsbegränsande förslagen i vårpropositionen. Fortfarande är dock utgifterna 4 miljarder kronor högre än taket. I praktiken innebär förslagen en senareläggning av vissa utgifter till nästa år. Tillsammans med nya medel till kommunerna är utgifterna för 2005 nu i nivå med taket. Därmed är den marginal som beräknades för 2005 i ESV:s senaste prognos förbrukad. Stigande inkomster i kombination med de lägre utgifterna bidrar till en förstärkning av årets budgetsaldo jämfört med tidigare beräkningar. Den begynnande konjunkturåterhämtningen ger nu genomslag i framför allt företagsskatterna. Årets budgetunderskott är dock fortfarande stort och uppgår till 63 miljarder kronor eller 2,5 procent av BNP. Tabell 2. Sammanfattning 2003 2007 Diff. fr. BP04:1 Diff. fr. VÅP Utfall SB TB Prognos 2003 2004 2004 2004 2005 2006 2007 2004 2005 2004 2005 2006 Totala utgifter 708,1 754,1 5,1 756,2 776,8 801,7 812,0-7,8 8,7-1,0 0,6 4,7 Utgiftsområden exklusive räntor 661,3 690,2 5,1 694,7 723,1 732,6 740,9-7,0 8,2 4,1 0,7 5,3 Statsskuldsräntor m.m. 42,2 47,7 0,0 48,7 40,3 52,9 54,3-1,1-0,2-3,3-1,1-0,8 Kassamässig korrigering -7,5-3,9 0,0-6,0-1,9 0,0 0,0 0,5 0,0 0,4 0,0 0,0 varav överföring från AP-fonden -13,7-3,9 0,0-3,9-1,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Riksgäldskontorets nettoutlåning 12,1 20,2 0,0 18,8 15,4 16,2 16,8-0,2 0,8-2,2 1,0 0,2 Totala inkomster 661,7 712,4 0,0 693,1 736,0 760,9 788,2 10,6 3,9-1,9-4,4-2,6 Budgetsaldo -46,3-41,7-5,1-63,1-40,8-40,8-23,7 18,4-4,8-0,9-5,0-7,3 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 157,8 165,6 0,0 165,5 171,1 179,5 190,4 0,2-0,8 0,2 1,1-0,2 Summa takbegränsade utgifter 819,1 855,8 5,1 860,2 894,2 912,1 931,2-6,8 7,4 4,3 1,7 5,1 Utgiftstak 822 856 856 894 931 0 0 0 0 0 Marginal till utgiftstaket 2,9 0,2-5,1-4,2-0,2 18,9 6,8-7,4-4,3-1,7-5,1 Totala engångseffekter 18,4 2,4-1,8 0,0 0,8 Underliggande saldo -64,8-65,5-39,1-40,8-24,5 SB=Statsbudget, TB=Tilläggsbudget, VÅP=Vårpropositionen för 2004, BP 04:1=Budgetprognos 2004:1 (ESV:s föregående prognos) De senaste åren har inneburit ständiga nedrevideringar av budgetens inkomster i takt med att konjunkturbilden försämrats. Denna utveckling har nu vänt och i stället har prognoserna på flera områden justerats upp. Framför allt gäller detta inkomsterna från företagssektorn. Även statliga bolag förväntas förbättra sina resultat, vilket ger större utdelningar till staten. Å andra sidan kvarstår i stort bedömningen av arbetsmarknadens långsamma återhämtning. Därmed dröjer uppgången i inkomsterna från skatt på arbete. Utgiftsbegränsningar i vårpropositionen på ett flertal områden är den främsta orsaken till att de takbegränsade utgifterna i år nu väntas bli lägre. De områden som har de största begränsningarna är jord- och skogsbruk samt försvaret. Utgiftsbegränsningarna medför emellertid i de flesta fall motsvarande högre utgifter nästa år. Då tillförs även kommunerna utökade resurser. Vårpropositionen medför även lägre utgifter till följd av en slutreglering av pensionsreformen och från 2005 en ny pris- och löneomräkning. Den sammantagna effekten innebär dock högre utgifter. Detta leder till att den marginal som ESV tidigare beräknat för 2005 utnyttjas och att utgifterna tangerar utgiftstaket. 9

Redan nu visar budgeten underskott samtliga år i kalkylen trots en konjunkturell återhämtning. Detta indikerar en strukturell obalans. Om den marginal till utgiftstaket som beräknas för 2006 utnyttjas i likhet med tidigare år innebär det att budgetunderskottet riskerar att hamna kring 60 miljarder kronor. Utgiftstak för 2007 föreslås först i höstens budgetproposition. Under perioden 2001 2006 har taket satts så att andelen i förhållande till BNP har varit oförändrad. Om taket sätts med samma andel av BNP 2007 uppstår en mycket god marginal. Utan reformer skulle således utgifterna minska som andel av BNP. Det innebär att det nu finns möjlighet att påbörja en långsiktig anpassning av statens finanser till de framtida påfrestningar som en kommande större försörjningsbörda medför. Höstens beslut om utgiftstak för 2007 kan säkerställa denna utveckling. Att inrikta statens finanser på att minska den framtida skuldbördan är ett sätt att förekomma den situation som de kommande decennierna väntas innebära. En möjlighet att på längre sikt åstadkomma en minskad skuldkvot kan vara att införa ett mål för det statliga budgetsaldot, vilket ESV redan tidigare föreslagit. Lästips Budgetprognos 2004:2 Ett fördjupningsavsnitt om statsskulden och befolkningsutvecklingen finns på sidan 11. Här beskrivs skuldekvationen och en diskussion förs om de statsfinansiella utmaningar som befolkningsutvecklingen medför. Ny information som påverkar statsfinanserna beskrivs i avsnittet Vad har hänt sedan aprilprognosen? Se sidan 17. Utgiftstak för 2007 föreslås först i höstens budgetproposition. För resonemang om möjliga nivåer på taket och konsekvenser av detta, se sidan 22. Vad innehåller EU:s nya budget och hur påverkar den Sveriges avgift? Se sidan 36. I anslutning till den realekonomiska fördelningen på sidan 45 presenteras och analyseras utgifterna efter vilket ändamål de fyller. 10

Statsskulden och befolkningsutvecklingen då, nu och sedan Återblick på statsskulden och befolkningsutvecklingen Statsskuldens storlek i relation till BNP låg på 1960-talet och fram till mitten av 1970-talet relativt konstant kring 20 procent, efter att ha varit något högre under efterkrigstiden. Den växte kraftigt från mitten av 1970-talet i samband med den offentliga sektorns expansion. Skuldökningen förstärktes av lågkonjunkturen i början av 1980-talet och skulden nådde en topp 1985 på nästan 70 procent av BNP. Därefter minskade skuldkvoten snabbt under 1980-talets senare del. En viktig förklaring till detta var en stigande skattekvot, vilket förbättrade budgetsaldot. Skattekvoten ökade till följd av tilltagande pris- och löneökningar i kombination med skatteskalor som inte var inflationsskyddade ( fiscal drag ) samt stora momsinkomster till följd av hög privat konsumtion (negativ sparkvot). Vidare var realräntorna låga under hela 1980-talet. I början av 1990-talet ökade återigen skuldkvoten, denna gång ännu snabbare. En viktig förklaring var den extrema lågkonjunkturen, vilken medförde tre år med negativ tillväxt. Samtidigt var realräntorna relativt höga. Vidare medförde skatteomläggningen 1991 minskade skatteinkomster genom lägre progressivitet i inkomstbeskattningen och inflationsskyddade skatteskalor. En försvårande faktor jämfört med den föregående statsfinansiella krisen var att utgångsläget, i form av skuldkvoten, vid ingången av 1990-talet var betydligt större än i mitten på 1970-talet. Procent av BNP 90 80 70 60 50 40 30 20 10 Figur 5. Statsskulden 1968 2007 Procent av BNP 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 Källa: RGK och ESV Statsskulden i relation till BNP låg som högst under mitten av 1990-talet. Den har därefter stabiliserats kring 50 procent av BNP med en viss minskning i slutet av prognosperioden. 0 För att komma till rätta med den dramatiska skuldökningen genomfördes ett omfattande saneringsprogram för statsbudgeten, med såväl utgiftsminskningar som skattehöjningar. Skuldkvotens ökning avstannade vid nästan 80 procent i mitten av 1990-talet. Därefter minskade den snabbt igen. En viktig bidragande orsak till detta var stora positiva engångseffekter för staten, särskilt under perioden 1996 2000 (se appendix). Budgetsaldot och statsskulden förbättrades genom omfattande försäljningsinkomster, återbetalningar av lån samt betydande effekter av det nya ålderspensionssystemet. En hög tillväxt i slutet av 1990-talet samt lägre realräntor de senaste åren bidrog också till en minskande skuldkvot. Minskningen har nu upphört. Skulden 11

ligger i dag på cirka 50 procent av BNP, med en viss tendens till nedgång i slutet av prognosperioden. Befolkningens åldersfördelning karakteriseras av de stora årskullarna födda på 1940-, 1960- och 1990-talen som nu medför en växande andel äldre och en minskande andel unga människor. Under fyrtioårsperioden 1950 1990 fördubblades antalet personer 65 år eller äldre, från 721 000 till 1 526 000. Sedan 1990 har dock antalet ålderspensionärer varit relativt oförändrat kring 1,5 miljoner. Det är en följd av att 1930-talets förhållandevis små årgångar har nått pensionsåldern. Figur 6. Försörjningsbördan 1968 2007 Antalet personer yngre än 20 och äldre än 65 år i relation till antalet personer 20 64 år Procent 90 Procent 90 85 85 80 80 75 75 70 70 65 65 60 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 60 Försörjningsbördan har sedan början på 1980-talet sjunkit och är som lägst 2006. Källa: SCB Relationen mellan antalet personer i de arbetsföra åldrarna och summan av befolkningen som ligger utanför detta åldersintervall kan ses som ett mått på befolkningens försörjningsbörda. Det måttet används ofta när man vill bedöma de ekonomiska konsekvenserna av befolkningsutvecklingen. Försörjningsbördan ökade successivt upp till cirka 75 procent i början av 1980-talet. Därefter har den avtagit och ligger nu kring 70 procent. Skuldkvoten det senaste decenniet Skuldekvationen En skuldekvation ger en förenklad bild av sambanden mellan de viktigaste variablerna som påverkar skuldens utveckling i förhållande till BNP (skuldkvoten) över tiden. Förändringen av skuldkvoten (ds) påverkas av dessa faktorer: Skillnaden mellan realränta (r) och tillväxt (y) Statsskuldens storlek i utgångsläget i relation till BNP (S) Storleken på statens primära budgetsaldo (budgetsaldot exklusive statsskuldsräntor) i relation till BNP (P) enligt ekvationen: (r y) S P = ds 12

Ekvationen visar att skuldkvoten växer med en hög realränta, en stor statsskuld eller ett stort primärt underskott. Åt motsatt håll verkar en hög tillväxt. Om tillväxten är högre än realräntan minskar skuldkvoten, om inte primärsaldot är alltför negativt och förhindrar detta. Ekvationen visar också att ju större statsskulden är desto större negativ effekt har en hög realränta eller låg tillväxt. Då ställs högre krav på att det primära saldot skall visa överskott för att inte skuldkvoten ska växa. Vi tänker oss ett utgångsläge där skuldkvoten är oförändrad (ds = 0) och relationen mellan variablerna är enligt skuldekvationen ovan ((r y) S P = ds). För att hålla skuldkvoten fortsatt oförändrad ställer det följande krav på storleken på det primära saldot beroende på hur förhållandet mellan realräntan och tillväxten varieras: (r y) S P = ds Sr Sy P = ds Sr Sy = P om r > y måste P öka för att inte skuldkvoten skall förändras. (r y) S P = ds Sr Sy P = ds Sr Sy = P om r < y kan P till och med minska utan att skuldkvoten förändras. Tillväxten och räntan kan endast påverkas indirekt genom politiska beslut. Däremot finns det större möjligheter att påverka det primära saldot, det vill säga utgifternas och inkomsternas storlek. Om vi har ett ursprungsläge där skuldkvoten är oförändrad och målet är att skuldkvoten ska minska (ds < 0), krävs det att det primära saldot förbättras eller att tillväxten är större än realräntan (r < y). Läget för tio år sedan och i dag: Vad säger ekvationen? Det statsfinansiella läget var mycket bekymmersamt för tio år sedan efter den ekonomiska krisen i början av 1990-talet. Av nedanstående tablå framgår läget 1994 och i år för de statsfinansiella och makroekonomiska variabler som ingår i skuldekvationen. Statsskuldens Tillväxt i storlek i förhållande till Primära saldot i Realränta ekonomin BNP utgångsläget 1 relation till BNP r y S P 1994 6,0% 4,2% 71% -4,9% 2004 3,5% 2,8% 48% -0,6% Skuldekvationen och förändringen av skuldkvoten blir därmed följande för respektive år: 1994: (0,060 0,042) 0,71 ( 0,049) = 0,0623 (det vill säga 6,23 procentenheter) 2004: (0,035 0,028) 0,48 ( 0,006) = 0,0093 (det vill säga 0,93 procentenheter) Ekvationerna ger olika resultat som en följd av de skilda lägen som svensk ekonomi befann sig i 1994 och i dag. Enligt ekvationerna ökar skuldkvoten med drygt 6 procentenheter 1994 och med nästan en procentenhet i dag. Resultatet stämmer relativt väl med den verkliga förändringen av skuldkvoten för 1994 (+4,8 procentenheter) och mycket väl för den väntade förändringen i år (+0,6 procentenheter). Resultaten är intressanta mot bakgrund av att ekvationen trots allt är en förenkling av de verkliga sambanden. För åren däremellan är överensstämmelsen också relativt god. 1 Vi använder här den okonsoliderade statsskulden, och har justerat 2004 till samma statsskuldsbegrepp som 1994 för ökad jämförbarhet. (Se faktaruta i appendix Statsskulden.) Valet av begrepp är dock av underordnad betydelse för ekvationens resultat eftersom det visar förändringen av skuldkvoten. Förändringen blir i stort sett densamma men från olika nivåer. 13

Ekvationens komponenter 1994 och i dag Reala räntan (r i ekvationen) var betydligt högre för tio år sedan än den är i dag. Det berodde på en hög nominell ränta (8,3 procent) i kombination med en relativt måttlig inflation (2,3 procent). Skillnaden däremellan utgör den reala räntan. I dag är den nominella räntan nästan halverad jämfört med 1994 (4,1 procent). Tillsammans med en mycket låg inflation (0,6 procent) medför det en real ränta som ligger strax under den nominella. Nedgången i den reala räntenivån är en viktig förklaring till att skuldkvoten nu växer långsammare än tidigare. Värt att notera är att vi inte har tagit hjälp av ökad inflation för att sänka realräntan, då inflationen har växlats ned till en lägre nivå än tidigare. Å andra sidan hade nedgången av de nominella räntorna inte varit möjlig utan nedväxlingen av inflationen. Tillväxten (y) i ekonomin var hög 1994. Vi befann oss då i en högkonjunktur vilket underlättade läget skuldkvoten hade annars vuxit ännu snabbare. I år är tillväxten lägre och kan betraktas som ganska normal. En tillväxt i år lika hög som 1994 räcker dock inte för att minska skuldkvoten, eftersom det primära saldot är alltför negativt. Statsskulden i relation till BNP (S) ökade kraftigt under de första åren av 1990-talet till som mest närmare 80 procent i mitten av årtiondet. Vid ingången av 1994 var skuldkvoten drygt 70 procent. Läget i dag är betydligt bättre. Skuldkvoten har successivt minskat och uppgick vid ingången av 2004 till knappt 50 procent. Minskningen har dock upphört och 2004 beräknas en viss ökning. Den lägre skulden jämfört med för tio år sedan är också en viktig förklaring till att skuldkvoten nu växer långsammare än tidigare. Primärsaldot (P), eller budgetsaldot exklusive statsskuldsräntor, var betydligt sämre 1994 än nu. I relation till BNP var det primära underskottet då åtta gånger större än nu och var därmed kanske den viktigaste förklaringen till skuldkvotens snabba ökning. Budgetunderskottet uppgick 1994 till 185 miljarder kronor, där räntor ingick med drygt 100 miljarder kronor. I år beräknas ett underskott på 63 miljarder kronor varav 48 miljarder är räntor. Nedgången av ränteutgifterna avspeglar såväl minskningen av statsskulden som den lägre räntenivån. Även för i år är det primärsaldot som är den viktigaste förklaringen till att skuldkvoten ökar. Med ett primärsaldo i balans hade skuldkvoten endast ökat med 0,3 procentenheter. Några räkneexempel Om vi antar att målet är att skuldkvoten skall vara konstant i år får vi följande resultat för primärsaldot när skuldekvationen används: (0,035 0,028) 0,48 P = 0 (0,035 0,028) 0,48 = P P = 0,00336 Det primära saldot skulle alltså behöva uppvisa ett överskott på 0,3 procent i relation till BNP. Det motsvarar 9 miljarder kronor. I dag har vi ett underskott i primärsaldot på 15 miljarder kronor. Om vi i stället antar att målet är att skuldkvoten skall minska med en procentenhet i år får vi följande resultat: (0,035 0,028) 0,48 P = 0,01 (0,035 0,028) 0,48 + 0,01 = P P = 0,01336 14

Det primära saldot skulle i så fall behöva uppvisa ett överskott på 1,3 procent av BNP, motsvarande 34 miljarder kronor. Befolkningsstrukturen 1994 och i dag För tio år sedan var försörjningsbördan något högre än i dag. Det finns alltså fler personer i yrkesverksam ålder per person i annan ålder nu än det gjorde då. Den period vi nu befinner oss i (2000 2010) är relativt gynnsam med avseende på försörjningsbördan och perioden framstår som något av ett gyllene decennium. Resultatet av ekvationerna ovan visar att skuldkvotens ökningstakt var högre under 1994 än i dag. Med fler personer sysselsatta per försörjd innebär det, allt annat lika, högre inkomster och ett bättre primärsaldo. Situationen 1994 var utöver detta allvarligare eftersom arbetslösheten då var mycket hög. Skuldkvoten och befolkningsutvecklingen framtida utmaningar I slutet på detta decennium och under nästa kommer många personer att träda ur arbetskraften samtidigt som inte lika många börjar förvärvsarbeta. När 1940-talets stora årgångar når 65-årsåldern ökar antalet ålderspensionärer först långsamt, sedan allt snabbare. År 2015 när samtliga fyrtiotalister har nått pensionsåldern sker en utplaning av antalet ålderspensionärer. Andelen personer i de yrkesverksamma åldrarna 20 64 år beräknas minska kraftigt under de närmaste 30 åren, för att sedan stabilisera sig på en lägre nivå. År 2002 befann sig 59 procent av den totala befolkningen i yrkesverksam ålder, medan motsvarande andel 2050 beräknas till 54 procent. Det innebär att försörjningsbördan då ligger på 85 procent, jämfört med dagens 70 procent. Denna befolkningsframskrivning är Statistiska Centralbyråns (SCB) huvudalternativ. SCB gör ett antal olika befolkningsprognoser som bygger på olika antaganden om fertilitets-, migrations- och dödstal. Befolkningsprognoser är dock betydligt säkrare än framskrivningar av till exempel ekonomiska variabler såsom inflations-, ränte- och tillväxttal, även om immigration och fertilitet anges som särskilt svåra att förutsäga. Den allmänna befolkningstrenden är alltså förhållandevis tydlig för åren framöver. Figur 7. Försörjningsbördan 1968 2050 Procent 90 Antal personer under 20 och över 65 år i relation till antalet 20 64 år Procent 90 85 85 80 80 75 75 70 70 65 65 60 1968 1978 1988 1998 2008 2018 2028 2038 2048 Källa: SCB Den period vi nu befinner oss i (2000 2010) är relativt gynnsam med avseende på försörjningsbördan. Därefter ökar försörjningsbördan under 30 år och stabiliseras på en högre nivå. 60 15

Förändringar i befolkningsstrukturen ger stora ekonomiska konsekvenser för de offentliga finanserna. För den offentliga sektorn innebär till exempel en stigande försörjningsbörda relativt sett lägre skatteinkomster och högre utgifter, det vill säga ett försämrat saldo. Detta påverkar inte minst den kommunala sektorn, men indirekt antas detta ha stora återverkningar på staten. Inte överraskande kan man generellt sett hävda att de genomsnittliga utgifterna är relativt höga för personer upp till 20 år. Sedan kommer en period då individer kostar relativt mindre, och genererar mer skatteinkomster, upp till cirka 60-årsåldern. Därefter ökar kostnaderna successivt för att bli väldigt höga för de allra äldsta. I termer av skuldekvationens komponenter innebär troligtvis den framtida befolkningsutvecklingen att BNP-tillväxten hämmas något. Detta då tillväxten gynnas av en stor och aktiv befolkning, men minskar med en stor beroendeandel. En faktor som möjligtvis kan påverka inflationen är andelen unga pensionärer. Yrkesverksamma personer i medelåldern tenderar att spara mer. Då de pensioneras är det troligt att sparandet minskar medan konsumtionen ökar. Därmed finns en risk för att inflationen ökar, men detta samband är relativt osäkert. Effekterna på skuldkvoten antas dock vara små. Om inflationen skulle öka är det sannolikt att den nominella räntan ökar i samma grad varför den reala räntan förblir oförändrad. Mer säkert är, som nämnts ovan, att det framtida primärsaldot kommer att påverkas då färre yrkesverksamma ger lägre skatteinkomster samtidigt som utgifterna ökar med antalet äldre. Detta innebär förenklat att tillväxten blir lägre (y ) och att primärsaldot försämras (P ), det vill säga: (r y ) S P = ds Enligt skuldekvationen bidrar, förenklat uttryckt, den framtida ökade försörjningsbördan till att tillväxten blir lägre, primärsaldot försämras och skuldkvoten ökar. Frågan blir då vad som kan göras åt detta, hur det ska göras och i så fall när det ska göras. Av skuldekvationens komponenter är det framför allt primärsaldot som kan påverkas med politiska medel. Förändringar för att förbättra primärsaldot åstadkoms genom att utgiftsnivån sänks och/eller att skattetrycket höjs. Tillväxten är sannolikt också påverkbar, men inte lika direkt. Däremot är räntan inte direkt påverkbar. Prognosen för i år visar på ett stort budgetunderskott, även om det förbättras under prognosperioden. Med tanke på de ekonomiska konsekvenser som en större försörjningsbörda för med sig, skulle statsfinanserna vara bättre förberedda om den gynnsamma period vi befinner oss i de kommande åren utnyttjades för att minska skuldbördan. Ett sätt att åstadkomma en sådan utveckling vore att införa ett mål för det statliga budgetsaldot (eller primärsaldot), vilket ESV redan föreslagit (se Budgetprognos 2003:4). Sedan tidigare finns mål för det offentliga överskottet och den maximala utgiftsnivån i staten. Erfarenheterna av dessa mål visar att tidsatta och konkreta mål för den ekonomiska politiken fungerar väl. En målformulering för det statliga budgetsaldot kan innefatta en önskvärd skuldkvot, en tidpunkt när denna skall uppnås samt i vilken takt denna skuldkvot skall nås. I vilken takt skuldkvoten därefter kommer att utvecklas beror förstås också på utvecklingen av de övriga komponenterna i skuldekvationen. 16

Vad har hänt sedan aprilprognosen? ESV:s budgetprognoser baseras på ett stort antal informationskällor och underlag. Exempelvis: Konjunkturinstitutets makroekonomiska prognoser Regeringsbeslut, utskottsbetänkanden och förslag i propositioner Taxeringsutfall skatter Månadsutfall Myndighetskontakter Beroende på tidpunkt på året har underlagen olika betydelse i budgetprognoserna. Nytt taxeringsutfall finns till exempel enbart tillgängligt vid två av fyra prognostillfällen under året. Ett första preliminärt taxeringsutfall blir tillgängligt i augusti varje år varför ESV:s septemberprognos avseende skatteinkomsterna till stor del baseras på ny information som detta för med sig. Det slutliga taxeringsutfallet ligger därefter till grund för den sista prognosen i december. Sedan föregående prognostillfälle är det främst informationen från månadsutfallet och regeringens förslag i vårpropositionen som föranlett ESV att förändra prognoserna. Månadsutfallet mars april De takbegränsade utgifterna har i utfallet för de två månader som gått sedan föregående prognos blivit något lägre än beräknat. Detta beror bland annat på förseningar i leveranserna av försvarsmateriel och lägre utgifter för internationellt bistånd. Vidare har lån för investeringar till väghållning tagits upp, vilket minskat utgifterna. Det är dock främst biståndsutgifterna som skrivits ned till följd av månadsutfallet i den aktuella prognosen. Utgifterna för arbetslöshetsersättning har däremot blivit något högre än tidigare beräknat. De totala utgifterna har blivit högre än prognostiserat. Nettoutbetalningarna har under perioden varit högre än belastningen på anslagen, vilket lett till en större kassamässig korrigering än beräknat. Högre inkomster av skatt från privatpersoner och företag är den främsta förklaringen till att inkomsterna har blivit betydligt högre än väntat. Dessutom har högre utdelningar från statliga bolag medfört större inkomster. I den aktuella prognosen har detta också lett till att inkomsterna har justerats upp. Sammantaget innebär detta ett mindre lånebehov än beräknat för månaderna mars och april. Figur 8. Takbegränsade utgifter per månad 2004 100 100 85 85 70 70 55 55 40 jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec 40 Föregående prognos Utfall 17

75 Figur 9. Inkomster per månad 2004 75 60 60 45 45 30 jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec 30 Föregående prognos Utfall Förslagen i vårpropositionen I prognosen har en bedömning gjorts av regeringens förslag till inkomst- och utgiftsförändringar i vårpropositionen. För en del av förslagen, främst nya utgiftsökningar, gör ESV en annan bedömning än regeringen. I övrigt är bedömningen mer samstämmig. Tabell 3. Utgifts- och inkomstförändringar 2004 och 2005 2004 2005 ESV VÅP ESV VÅP Utgifter -6,4-6,0 7,3 11,2 Utgiftsökningar 0,0 0,9 7,8 10,8 Utgiftsbegränsningar -3,8-4,3 3,3 4,2 Övrigt: -2,6-2,6-3,8-3,8 Pris- och löneomräkning -2,5-2,5 Slutreglering av pensionsreformen -2,6-2,6-1,3-1,3 Inkomster 0,0-1,8-3,5-4,5 Inkomstförändringar 0,0-1,8-3,5-4,5 Summa effekt på budgetsaldot 6,4 4,2-10,8-15,7 VÅP=Regeringens prognos för 2004 och beräkningar för 2005 i vårpropositionen Regeringens budgeteffekter är jämförda med budgetpropositionen för 2004 medan ESV jämför mot sin senaste prognos. I årets vårproposition lade regeringen fram förslag som får stora budgetmässiga konsekvenser. Störst är satsningen på att upprätthålla sysselsättningen, men även inom kommunsektorn och för infrastrukturen föreslås stora insatser. Eftersom regeringen befarar att utgiftstaket kan komma att överskridas 2004 aviseras också utgiftsbegränsningar för vissa områden, däribland jordbruk, försvar, bistånd samt utbildning. Utgiftsbegränsningarna innebär att de berörda verksamheternas anslagssparande ökar till kommande år och därmed beräknas leda till högre utgifter under framför allt 2005. ESV bedömer att de reformer som har presenterats i vårpropositionen kostar mindre än vad regeringen har beräknat. Satsningen på infrastrukturen väntas inte leda till fullt så höga utgifter som regeringen beräknat i vårpropositionen. Utgifterna för återgången till tidigare gällande regler inom ohälsoområdet förväntas också bli något lägre. 18

En viss skillnad gentemot regeringen finns också vad gäller utgiftsbegränsningar. För vissa områden bedöms begränsningarna få lägre effekter eftersom prognosen redan tidigare varit lägre än begränsningsbeloppen. Av det totala begränsningsbeloppet finns det en mindre del som inte närmare preciserats. Därmed har ESV inte heller räknat med den i prognosen. Till följd av den slutliga pris- och löneomräkningen av anslagen för förvaltningsändamål blir utgifterna 2005 lägre än i budgetpropositionen. Den enskilt största skillnaden gäller försvarsområdet där utgifterna bedöms bli en miljard kronor lägre än tidigare beräknat. Hänsyn till detta har tagits i prognosen. Slutregleringen av pensionsreformen medför en permanent minskning av det generella statsbidraget från och med 2003. Förra året skedde dock ingen justering av utgifterna varvid dubbel effekt uppstår i år. ESV har ingen avvikande uppfattning. 19

Uppföljning av utgiftstaket 2004 2006 Med utgångspunkt i den antagna ekonomiska utvecklingen samt de åtgärder och beslut som hittills har tagits, beräknas utgiftstaket överskridas med 4 miljarder kronor i år. Detta är en förbättring i förhållande till föregående beräkning. Att utgifterna är i nivå med taket nästa år innebär i stället en klar försämring jämfört med tidigare bedömning, vilket bland annat beror på att utgifter senarelagts och på ökade utgifter till kommunerna. Utgiftstaket för 2006 underskrids. Tabell 4. Uppföljning av utgiftstaket 2003 2006 Utfall SB VÅP Prognos Diff. fr. BP 04:1 Diff. fr. VÅP 2003 2004 2004 2004 2005 2006 2007 2004 2005 2004 2005 2006 Utgiftsområden exklusive räntor 661,3 690,2 690,6 694,7 723,1 732,6 740,9-7,0 8,2 4,1 0,7 5,3 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 157,8 165,6 165,3 165,5 171,1 179,5 190,4 0,2-0,8 0,2 1,1-0,2 Summa takbegränsade utgifter 819,1 855,8 855,9 860,2 894,2 912,1 931,2-6,8 7,4 4,3 1,7 5,1 Utgiftstak 822 856 822 856 894 931 0 0 0 0 0 Marginal till utgiftstak 2,9 0,2 0,1-4,2-0,2 18,9 6,8-7,4-4,3-1,7-5,1 Marginal i procent av utgiftstak 0,4 0,0 0,0-0,5 0,0 2,0 0,8-0,8-0,5-0,2-0,5 Skattenedsättningar -8,6-10,3-9,7-9,6-6,8-5,5-5,3 0,2-1,2 0,0 1,9 1,1 SB=Statsbudget, BP 04:1=Budgetprognos 2004:1 (ESV:s föregående prognos). VÅP=Regeringens prognos för 2004 och beräkningar för 2005 2006 i 2004 års ekonomiska vårproposition. Utgiftstaket riskerar att överskridas i år om inga åtgärder vidtas. En förhållandevis god marginal till taket beräknas 2006. Skattenedsättningarna, vilka till största del består av utgifter redovisade på inkomstsidan, uppgår till relativt stora belopp under perioden. De takbegränsade utgifterna i år bedöms bli 7 miljarder kronor lägre jämfört med föregående bedömning, bland annat till följd av utgiftsbegränsande åtgärder i vårpropositionen. Utgiftsbegränsningarna är främst hänförliga till jordbrukssektorn, men också till försvaret, biståndet och miljöområdet. Därutöver sänks det generella statsbidraget till kommuner och landsting till följd av slutregleringen av pensionsreformen. Trots detta beräknas ett överskridande av taket med 4 miljarder kronor. Nästa år har den tidigare marginalen ätits upp, vilket dels beror på senarelagda utgifter från i år, dels på ett antal utgiftsökningar exempelvis för kommunbidrag och sjukpenning. Därutöver leder EU-utvidgningen till ökade utgifter. Erfarenhetsmässigt bedömer ESV att marginalen till utgiftstaket bör vara minst 1,5 procent vid ingången av budgetåret för att täcka in konjunkturell och prognosmässig osäkerhet. Detta motsvarar 13 miljarder kronor. Utgiftstaket väntas hålla 2006 och marginalen bedöms som förhållandevis god. Det ansträngda läget i år och nästa år kan dock leda till att utgifter skjuts framåt i tiden på samma sätt som skett tidigare år. 20

Figur 10. Takbegränsade utgifter och utgiftstak 1997 2006 900 4 0 19 900 800 24 2 1 5 5 0 3 800 700 700 600 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 600 Summa takbegränsade utgifter Utgiftstak I år riskerar taket att överskridas om inte åtgärder vidtas. För 2006 finns det en förhållandevis god marginal till utgiftstaket. Åren 1998 till 2003 har taken underskridits med marginaler mellan 0 och 5 miljarder kronor. Utgifter relaterade till ohälsa och arbetslöshet har de senaste åren ökat kraftigt och utgör i dag mer än en femtedel av de takbegränsade utgifterna. Utvecklingen inom dessa områden har således stor betydelse för diskussionerna kring utgiftstak och behovet av goda marginaler. I sammanhanget bör också nämnas den ansträngda ekonomin i kommunsektorn. Den ökade tillväxten har hittills i år inte lett till någon märkbar ökning av sysselsättningen, och därmed inte heller påverkat utgifterna för arbetslöshet. En ökning av sysselsättningen och fortsatta ambitioner att minska ohälsotalen skulle dock på sikt kunna leda till ett dämpat tryck på utgiftstaken. 21

Utgiftstaket för 2007 I höstens budgetproposition kommer regeringen att föreslå utgiftstak för 2007. Efter en successiv minskning av utgifterna i relation till BNP under åren 1997 2000, har de fastställda taken sedan dess legat på en ungefär konstant andel av BNP. Procent Figur 11. Utgiftstak och utgifter i relation till BNP 1997 2006 Procent 37 37 35 35 33 33 31 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 31 Takbegränsade utgifter Utgiftstak Under de sista åren på 1990-talet sjönk de takbegränsade utgifterna i relation till BNP genom gradvisa minskningar av taken. Därefter har utgifterna varit i princip oförändrade som andel av BNP. Utgiftstak för 2007 föreslås i budgetpropositionen i höst. Anm: Såväl faktiska utgifter som tak har justerats för ändrade redovisningsprinciper för att uppnå jämförbarhet över perioden. Utgifterna i relation till BNP är ett mått på ambitionsnivån för de statliga utgifterna. Det är dock inte det enda kriteriet när taket fastställs. Hänsyn tas också till det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. Sedan 1997 gäller ett mål om överskott i de samlade offentliga finanserna om två procent i genomsnitt över en konjunkturcykel. Syftet är att amortera den offentliga skulden. Därför måste även en bedömning av önskat skatteuttag göras. Både förutsättningarna för och bedömningen av utgiftsnivåer tre år fram i tiden är med nödvändighet ovissa. Det är därför viktigt med en tillräcklig marginal för att täcka in konjunkturella och andra osäkerheter. För det bortre året rekommenderas av den anledningen en marginal om tre procent av taket. För att fastställa ett tak för de statliga utgifterna krävs ett antal överväganden. Nedan redovisas några räkneexempel för att visa spännvidden mellan olika alternativ. Tabell 5. Utgiftstak för 2007 konsekvenser i olika alternativ Behov av förändring utifrån ESV:s Utgiftstak Utgiftstak som prognos om marginal till taket = 3% Alternativ 2007, mdkr andel av BNP Förändring, mdkr Andel BNP Konstant andel av BNP 976 33,4% 16 0,5% Sänkt andel en procentenhet 947 32,4% -13-0,4% Höjd andel en procentenhet 1 005 34,4% 44 1,5% ESV:s takutgifter + rekommenderad marginal 960 32,8% 0 0,0% Nollsaldo 908 31,0% -51-1,7% Tabellen redovisar konsekvenserna av olika alternativ givet en marginal till taket på tre procent. Först redovisas taket i nominell nivå och som andel av BNP. Därefter anges hur mycket utgifterna då förändras, i nivå respektive som andel av BNP, jämfört med ESV:s beräkning. Skulle taket för 2007 sättas så att dess storlek i förhållande till BNP blir densamma som tidigare år, blir marginalen jämfört med utgiftsnivån på 931 miljarder kronor i 22

denna prognos, mycket god. Även med en önskvärd marginal på tre procent av taket, uppstår ett utrymme för höjd utgiftsnivå med 16 miljarder kronor. Detta medför emellertid ett större underskott än vad som beräknats, vilket minskar möjligheten att uppnå saldomålet. Utgifterna som de beräknas i denna prognos motsvarar, tillsammans med den erforderliga marginalen, en halv procentenhet lägre nivå i relation till BNP jämfört med 2006. Eftersom kalkylen bygger på oförändrade regler innebär detta en oförändrad ambitionsnivå för den statliga sektorn jämfört med föregående år. Minskningen i utgiftskvoten som betyder att de statliga utgifterna visserligen ökar, men långsammare än BNP bygger då på en gynnsam utveckling av ohälsa och arbetsmarknad tillsammans med en återhållsam ökning inom övriga utgiftsområden. Om taket skulle sättas så att andelen av BNP minskar med en procentenhet behöver utgiftsnivån skäras ned med 13 miljarder kronor för att nå en marginal om tre procent. Om i stället en höjning av taket som andel av BNP är det önskvärda, kan utgifterna ökas kraftigt med bibehållande av en tillräcklig marginal. Med oförändrad inkomstnivå betyder detta motsvarande högre skuldnivå. De kommande decennierna innebär kraftiga påfrestningar för de offentliga finanserna med en allt mindre andel i yrkesaktiv ålder. Skulle man för att stå bättre rustad inför dessa förutsättningar välja att ha en nominellt oförändrad skuld 2007, ställer det krav på en nivå på de takbegränsade utgifterna som är 50 miljarder kronor lägre än i prognoskalkylen. Särskilt det sista räkneexemplet i tabellen ovan är en mycket stor förändring i förhållande till gällande regelverk. Så stora minskningar av utgifterna låter sig knappast göras inom loppet av ett enda år. Exemplet är därför inte realistiskt, men tydliggör i gengäld behovet av långsiktig planering. Detta gäller i synnerhet i ljuset av de mycket stora demografiska omställningarna de kommande decennierna. Att förändra utgifts-, inkomst- och skuldnivåer inför dessa bekymmersamma år måste förberedas och planeras i mycket god tid. Andelen personer i yrkesverksam ålder av totalbefolkningen når en topp 2006 och börjar minska redan 2007. Den minskningen fortsätter sedan oavbrutet varje år fram till 2037. Det kan därför finnas fog för förberedelser redan nu, de långa tidsperspektiven till trots. Utgiftstakets konstruktion Riksdagen fattar beslut om en högsta nivå, ett utgiftstak, för statsbudgeten och ålderspensionssystemet. Förslag och beslut om tak kan avse längre tid än ett budgetår. Tanken är att taket skall begränsa samtliga utgifter exklusive räntor. Det statliga utgiftstaket omfattar: Alla 27 utgiftsområden utom område 26 Statsskuldsräntor Ålderspensionssystemet Det fastställda utgiftstaket beräknas som summan av anvisade medel på de ingående utgiftsområdena och beräknad förändring av anslagsbehållningar. Vidare ingår ålderspensionssystemet och en så kallad budgeteringsmarginal. För varje utgiftsområde finns en utgiftsram. Utgiftsökningar skall i första hand finansieras via en motsvarande sänkning av andra utgifter inom ramen. Syftet är att undvika en total utgiftsökning och att inte behöva ta budgeteringsmarginalen i anspråk. Högre utgifter kan också finansieras genom att man utnyttjar en anslagskredit som är kopplad till varje ramanslag, det vill säga genom att man lånar från kommande budgetår. I det fallet tas budgeteringsmarginalen i anspråk. Riksdagen kan justera nivån på utgiftstaket. De senaste åren har tekniska justeringar gjorts, bland annat till följd av ökad omslutning i det kommunala utjämningssystemet och en förändrad redovisning av kommunkontosystemet (för en detaljerad redovisning, se Appendix). 23

Faktiskt och underliggande saldo Tillväxten har reviderats upp markant i år och även något nästa år. Förbättringen i konjunkturen syns genom ökade inkomster från företagen då inbetalningarna av preliminärskatt för det första kvartalet i år blev betydligt högre än väntat. Uppgången i konjunkturen stärker även de statliga bolagens ställning och under året har utdelningarna från stora bolag som Vattenfall, TeliaSonera och Svenska Spel varit högre än väntat. De högre inkomstnivåerna bedöms bestå även åren framåt. Utgifterna har reviderats ned i år främst på grund av utgiftsbegränsningar under ett antal områden. Dessutom innebär slutregleringen av pensionsreformen att kommunbidragen minskar. Nästa år beräknas utgifterna bli något högre då utgiftsbegränsningarna från i år vältras över till året efter. Därtill ökar utgifterna på grund av EU:s utvidgning samt genom ett ökat resurstillskott till kommunerna. Det faktiska saldot förbättras betydligt i år, men försämras däremot nästa år och förblir negativt under hela prognosperioden. Engångseffekterna under perioden är små, vilket gör att de underliggande och faktiska underskotten är ungefär lika stora. Figur 12. Statens faktiska och underliggande saldo 1990 2007 150 150 100 100 50 50 0 0-50 -50-100 -100-150 -150-200 -200-250 -250-300 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007-300 Faktiskt saldo Underliggande saldo Statsfinanserna visar underskott under hela prognosperioden. Engångseffekterna under denna period är relativt små, vilket innebär att det faktiska och underliggande saldot i stort är identiska. De underliggande takbegränsade utgifterna i procent av BNP sjunker under hela prognosperioden. Förklaringen är en stark tillväxt tillsammans med lägre utgifter för ohälsan och arbetslösheten. Att utgifterna 2006 sjunker i relation till BNP beror främst på budgeteringsmarginalen som uppstår i kalkylerna, det vill säga skillnaden mellan utgiftstaket och beräkningen av vad utgifterna faktiskt kommer att bli. Det är viktigt att det finns en marginal för att hantera en oförutsedd utgiftsutveckling, till exempel om de makroekonomiska förhållandena försämras. Den faktiska marginalen i utfallet tidigare budgetår har varit liten. Upprepas detta mönster 2006 så att hela marginalen utnyttjas kommer de takbegränsade utgifterna som andel av BNP att vara i stort sett oförändrad 2004 2006. Om utgiftstaket för 2007 sätts som en oförändrad andel av BNP och hela marginalen utnyttjas även detta år, skulle det leda till betydligt högre 24