Vem skall göra jobbet? Om utredningsskyldigheten i migrationsrätten

JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Katja Thor Vem skall göra jobbet? Om utredningsskyldigheten i migrationsrätten JURM02 Examensarbete Examensarbete på juristprogrammet 30 högskolepoäng Handledare: Ellika Sevelin Termin för examen: Period 1 HT2017

Innehåll SUMMARY 1 SAMMANFATTNING 2 FÖRORD 3 FÖRKORTNINGAR 4 1 INLEDNING 5 1.1 Bakgrund 5 1.2 Syfte och frågeställning 6 1.3 Avgränsningar 7 1.4 Metod och material 8 1.4.1 Rättsdogmatisk metod 8 1.4.2 Material 9 1.5 Forskningsläge 10 1.6 Disposition 11 1.7 Terminologi 11 2 FÖRVALTNINGSRÄTTSLIGA PRINCIPER 14 2.1 Förutsebarhetsprincipen 14 2.2 Officialprincipen 16 2.3 Övriga principer 18 2.3.1 Legalitetsprincipen 18 2.3.2 Proportionalitetsprincipen 18 2.3.3 Likhetsprincipen och objektivitetsprincipen 19 2.4 Slutsats 19 3 HANDLÄGGNINGEN AV MIGRATIONSÄRENDEN 21 3.1 Instansordningen 21 3.2 Förfarandet 22 3.2.1 Att ansöka om asyl 22 3.2.2 Migrationsverket 23 3.2.3 Migrationsdomstolarna 24 3.2.4 Migrationsöverdomstolen 25

3.3 Inhämtande av landinformation 25 3.4 Slutsats 27 4 INNEBÖRDEN AV UTREDNINGSANSVARET 29 4.1 Den enskildes upplysningsplikt 29 4.2 Myndighets och domstols utredningsskyldighet 32 4.2.1 Migrationsverket 33 4.2.2 Migrationsdomstolarna 36 4.3 Hantering av landinformation 39 4.4 Slutsats 42 5 BEVISVÄRDERING I ASYLÄRENDEN 46 5.1 Beviskrav 46 5.2 Utredningsstandard 47 5.3 Bedömning av landinformation 48 5.4 Kvarstående brister i utredningen 50 5.5 Tillförlitlighet och trovärdighet 50 5.6 Användning av bevislättnadsregeln 52 5.7 Slutsats 54 6 AVSLUTANDE REFLEKTIONER 56 KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING 60 RÄTTSFALLSFÖRTECKNING 65

Summary This essay deals with the investigative obligation in migration cases and aims to investigate how this obligation is influenced by the relationship between the ex officio inquiry principle and the applicant s duty to assist the investigation to the best of their ability. Thus, the investigative obligation for each instance in the migration process as well as the official principle and the applicant s duty of disclosure is described. The ex officio inquiry principle is expressed in section 8 of the Administrative Procedure Act (1971: 291) and imposes an obligation on administrative courts to ensure that a case is as investigated as its nature requires. With the introduction of the Single Management Act (2017: 900), the principle is also stipulated for administrative authorities. In the present management act (1986: 223) the principle is lacking, but the obligation to investigate is still considered valid following precedents and legislative history. As the Swedish Migration Agency is the first instance in migration cases, it is thus subject to an obligation to investigate before the decisionmaking process. The obligation to investigate, however, looks a little different for the Swedish Migration Agency and the Migration Courts. As the main point of the trial will be at the first instance, at the Swedish Migration Agency, the case shall already be so clear that a decision can be made on acceptable grounds. It also means that, in the event of a review, a Migration Court will have to concentrate only on the aspects of the objection that are contested. The duty of disclosure in the field of migration law means that the applicant has a duty to assist the asylum investigation to the best of his ability, partly by providing information and evidence supporting the statement, partly by answering questions and helping to clarify any uncertainties that may arise during the investigation. In the asylum process, there is an eviction rule for the applicant in terms of the benefit of the doubt, which means that doubts must be considered to the applicant's advantage. It can be expressed that there is a kind of tension in migration cases where the ex officio inquiry principle, which imposes responsibility on the authorities and courts, is against the individual's duty to be active in the process. How these then relate to each other thereafter affects the investigation obligation and the application of it. Thus, there appears to be grounds for the assumption that the obligation to provide information and the obligation to investigate is constantly dependent on each other but without being able to determine them precisely. 1

Sammanfattning Denna uppsats behandlar utredningsskyldigheten i migrationsmål och syftar till att undersöka hur den påverkas av relationen mellan officialprincipen och den enskildes skyldighet att bistå utredningen efter bästa förmåga. Således redogör uppsatsen för utredningsskyldigheten för respektive instans i migrationsprocessen såväl som officialprincipen och den enskildes upplysningsplikt. Officialprincipen kommer till uttryck i 8 förvaltningsprocesslagen (1971:291) och ålägger förvaltningsdomstolar en skyldighet att tillse att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. I och med införandet av en ny förvaltningslag (2017:900) föreskrivs officialprincipen även för förvaltningsmyndigheter. I nuvarande förvaltningslag (1986:223) saknas officialprincipen, men utredningsskyldigheten anses likväl följa av prejudikat och förarbeten. I och med att Migrationsverket är första instans i migrationsärenden åläggs verket således en utredningsskyldighet redan inför beslutsfattandet. Utredningsskyldigheten ser dock lite olika ut för Migrationsverket respektive migrationsdomstolarna. Eftersom tyngdpunkten av prövningen ska ligga i första instans, hos Migrationsverket, ska ärendet redan då vara så utrett att ett beslut kan fattas på godtagbara grunder. Det innebär också att migrationsdomstolen vid en eventuell överprövning endast ska behöva koncentrera sig på de aspekter av målet som är omstridda. Upplysningsplikten inom migrationsrätten innebär att den sökande har en plikt att bistå asylutredningen efter bästa förmåga, dels genom att självmant lämna upplysningar och bevisning som stödjer utsagan, dels genom att besvara frågor och bidra till att reda ut eventuella oklarheter som kan uppkomma under utredningens gång. I asylprocessen förekommer en bevislättnadsregel för den sökande i form av tvivelsmålets fördel, vilken innebär att uppkomna tvivelsmål ska betraktas till den sökandes fördel. Det kan uttryckas som att det i migrationsärenden föreligger ett slags spänning där officialprincipen, som ålägger myndigheter och domstolar ett ansvar, ställs mot den enskildes plikt att vara aktiv i processen. Hur dessa sedan förhåller sig till varandra påverkar därefter utredningsskyldigheten och hur den tillämpas. Det tycks därmed finnas grund för antagandet att upplysningsplikten och utredningsskyldigheten ständigt är beroende av varandra utan att för den skull var för sig kunna bestämmas exakt. 2

Förord Stort tack till min handledare Ellika Sevelin för värdefulla synpunkter och vägledning under skrivtiden. Tack till er alla i min närhet som har påmint mig om verkligheten, stöttat mig när jag har behövt det och följt med på biobesök och biljardspel när jag har bett om det. Ni har förgyllt min tillvaro mer än ni kan ana. Avslutningsvis har mina föräldrar sannerligen gjort sig förtjänta av ett särskilt omnämnande. Tack för allt stöd, för alla uppmuntrande ord, för alla erbjudanden om hjälp och matlådor och mest av allt för att ni aldrig slutade tro att jag skulle klara det. 3

Förkortningar EDMR FEU Europadomstolen dör mänskliga rättigheter Fördraget om Europeiska Unionen FL Förvaltningslag (1986:223) FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) FT JO MIG Förvaltningsrättslig tidskrift Justitieombudsmannen Migrationsöverdomstolens prejudikatsamling NFL Förvaltningslag (2017:900) Prop. Regeringens proposition RB Rättegångsbalken (1942:740) RF Regeringsformen (1974:152) Rskr. SOU SvJT UNHCR Riksdagsskrivelse Statens offentliga utredningar Svensk Juristtidning United Nations High Commissioner for Refugees Förenta Nationernas flyktingkommissariat UtlL Utlänningslagen (2005:716) 4

1 Inledning 1.1 Bakgrund Den globala migrationen, ibland benämnd en av vår tids stora samhällsfrågor, och dess ökade förekomst har lett till att vår tid har kallats migrationens epok. Migration är dock inget nytt påfund. Människor har i alla tider och av vitt skilda anledningar valt att flytta på sig från ett ställe till ett annat. Idag är rätten att söka asyl en grundläggande mänsklig rättighet som ingår i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. 1 Rätten till kontroll över gränser och territorium är en central del av principen om statssuveränitet, vilket innebär att människans rätt till rörlighet överskuggas av staters kontroll över invandring och inresa. 2 Som fenomen betraktat innefattar migration ett flertal aspekter såsom juridiska, sociala, demografiska och ekonomiska. Sverige, som så många andra länder, har en mängd lagstiftning som reglerar migration och med den följer skyldigheter och ansvar för både den enskilde och staten. Förvaltningslagen (1986:223, FL) och förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL) ska användas på en mängd olika rättsområden, vilket innebär att de riktlinjer som formulerats förväntas vara möjliga att applicera på ärenden som kan vara av väldigt skiftande karaktär. Reglerna styr ärenden inom migrationsrätten, exempelvis när en person ansöker om uppehållstillstånd. Att bevilja ett uppehållstillstånd brukar ses som att utverka en förmån. Den sökande ansöker således om att få förutsättningarna för att få uppehållstillstånd prövade av myndigheten, som sedan antingen beviljar eller avslår ansökan. Oberoende av anledningen till ansökan föregås ett beslut inom migrationsrätten av en omfattande ärendehandläggning. I processen som följer på en ansökan aktualiseras bland annat utredningsansvaret, vilket innebär tre saker: myndighetens utredningsskyldighet, den sökandes upplysningsplikt samt (i de fall myndigheten avslår ansökan och beslutet överklagas) domstolens utredningsskyldighet. Vid sidan av dessa uppstår omedelbart följdfrågor, exempelvis hur högt beviskravet är ställt, när utredningen betecknas som fullgjord och vem som har bevisbördan. 3 Med tanke på den enorma konsekvens ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd kan få för den enskilde är det av yttersta vikt att det föreligger en förutsebarhet i asylprocessen, särskilt avseende vad de olika 1 Förena Nationerna, Allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna, artikel 14. 2 Thorburn Stern och Wikström, Migrationsrätt: skyddsbehov och trovärdighet: bedömning i asylärenden, 2016, s. 7. 3 Begreppens innebörd förklaras utförligt i avsnitt 1.7 nedan. 5

rollerna innebär och hur varje part förväntas agera. Kännetecknande för förvaltningsrätt i allmänhet och migrationsrätt i synnerhet torde vara att den enskilde ställs mot staten, en uppställning som inte sällan för tankarna till den högst oproportionerliga skillnaden i styrkeförhållanden. Således är förutsebarheten av stor vikt för att den rättssäkerheten ska kunna upprätthållas. Det gäller såklart inte bara processen i sig förutsebarhet måste också föreligga vad gäller parternas roller och agerande och vad de innebär sinsemellan. Framförallt den enskilde måste kunna känna sig säker på vad som förväntas av denne såväl som vad denne kan förvänta sig, samt vilka följder som kan inträffa. 1.2 Syfte och frågeställning Syftet med denna uppsats är att utreda hur utredningsskyldigheten påverkas av relationen mellan officialprincipen och den enskildes skyldighet att bistå asylutredningen. Uppsatsen syftar även till att undersöka utredningsansvaret i asylprocessen genom att ta reda på hur den enskildes upplysningsplikt förhåller sig till Migrationsverkets respektive domstolens utredningsskyldighet. Avsikten är att klargöra vad utredningsansvaret innebär, samt att belysa den eller de eventuella otydligheter som föreligger på området och redogöra för vilken betydelse dessa kan få i asylprocessen, inte minst utifrån hur förutsebarheten påverkas. För att uppnå syftet med uppsatsen har jag formulerat följande frågeställning: Hur påverkas utredningsskyldigheten i migrationsärenden av relationen mellan officialprincipen och den enskildes skyldighet att bistå asylutredningen efter bästa förmåga? När asylprocessen inleds aktualiseras ett antal grundläggande förvaltningsrättsliga principer, däribland officialprincipen. För att förstå hur de påverkar tillämpningen av upplysningsplikten och utredningsskyldigheten är det viktigt att ha insikt i principernas innebörd. Vidare kräver besvarandet av frågeställningen att framförallt upplysningsplikten och utredningsskyldigheten undersöks och utreds, men för att tillgodogöra sig informationen bör även andra begrepp analyseras. Således tas grundläggande begrepp inom den migrationsrättsliga bevisvärderingen i övrigt upp, exempelvis den så kallade bevislättnadsregeln the benefit of the doubt. Landinformation är en väsentlig del av processen då den ofta utgör en viktig del av bevisningen. Att analysera användandet av landinformation belyser vilken betydelse den har för beslutsfattandet, då den är en viktig del av processen och påverkar omfattningen av utredningsskyldigheten. 6

1.3 Avgränsningar Uppsatsens frågeställning avser utredningsskyldigheten. Detta innebär att de bestämmelser som återfinns i utlänningslagen (2005:716, UtlL) om flyktingskap, alternativt skyddsbehövande samt övrigt skyddsbehövande inte kommer att avhandlas. Vid tidpunkten för författandet av denna uppsats förekommer tillfällig lagstiftning i Sverige. I sak påverkar lagstiftningen förvisso rättsläget inom migrationsrätten, men den medför ingen förändring avseende officialprincipen och dess tillämpning. Jag kommer därför inte att beröra den ytterligare. Den nu gällande instans- och processordningen i utlänningsärenden infördes 2006. Det tidigare förfarandet kommer inte att beröras eftersom en utvecklad framställning om förvaltningsrättsprocessens förflutna inte bidrar till att uppfylla uppsatsens syfte. I de fall jag behandlar rättsfall har jag valt att inte redogöra ingående för de enskilda omständigheterna i varje enskilt fall. Omständigheterna i migrationsärenden tenderar att vara både komplexa och omfattande, och jag anser att det inte medverkar till uppfyllandet av uppsatsens syfte att utförligt behandla sakförhållandena för varje rättsfall. Jag har valt att inte behandla några domar från underinstanserna, dels då de har ett begränsat värde som rättskälla, dels av utrymmesbrist. Migrationsverket handlägger en mängd olika typer av ärenden, och migrationsrätten är ett brett rättsområde. Av utrymmesskäl har jag därför valt att begränsa mig till asylrätten, det vill säga den del som innefattar människor i behov av skydd. I och med att det är asylprocessen som är av intresse för uppsatsens syfte ligger fokus därmed på ärenden som avser ansökningar om uppehållstillstånd, även om prejudikat avseende andra typer av ärenden förekommer. Polismyndighetens möjlighet till avvisning enligt 12 kap 4 UtlL diskuteras inte. Det finns, utöver skillnaden i utredningsansvar, flera saker som skulle kunna resultera i problem med rättssäkerheten och förutsebarheten. Som exempel kan nämnas långa handläggningstider, det offentliga biträdets roll eller användandet av tolkar. Dessa aspekter kommer av utrymmesbrist inte att beröras. Tillförlitlighets- och trovärdighetsbedömning är en stor del av asylprocessen, varför jag tar upp detta kortfattat i samband med att bevisvärderingen diskuteras. Det bör påtalas att området i sig är stort nog att förtjäna en egen uppsats, varför det inte görs någon djupdykning i ämnet. Att nämna denna bedömning är dock oundvikligt när asylprocessen diskuteras vilket motiverar en kort beskrivning. 7

1.4 Metod och material 1.4.1 Rättsdogmatisk metod Då syftet är att undersöka hur utredningsskyldigheten påverkas av relationen mellan officialprincipen och den enskildes skyldighet att bistå utredningen är det väsentligt att undersöka och fastställa gällande rätt. I arbetet med uppsatsen har jag därför valt att arbeta utifrån en rättsdogmatisk metod. Metoden går ut på att fastställa gällande rätt genom att applicera en rättsregel på ett rättsligt problem och innebär, förutom att fastställa rätten, även en viss analys av densamma. Utgångspunkten för den rättsdogmatiska metoden är användningen av de allmänt accepterade rättskällorna såsom lagstiftning, rättspraxis, förarbeten och doktrin för att kunna besvara en konkret frågeställning. 4 Rättsdogmatisk metod innebär att analysera de olika elementen i rättskälleläran så att resultatet av analysen får antas spegla innehållet i gällande rätt. 5 Nils Jareborg menar att rättsdogmatiken består i rekonstruktion av rättssystem, och att rättsordningen skulle vara tämligen primitiv utan rättsdogmatik. Vidare menar han att rättsdogmatiken är nödvändig inom en rättsordning för att förutsebarhet och effektiv kontroll av myndigheternas beslutsfattande ska kunna upprätthållas. I och med att rättsdogmatiken primärt förknippas med gällande rätt förknippas den även med de begränsningar av densamma som uppställs maktutövning och beslutsfattande av domstolar och lagstiftare, vilket felaktigt kan leda till slutsatsen att rättsdogmatiken endast kan appliceras på gällande rätt. Så är dock inte fallet. Jareborg påpekar att associationen till gällande rätt inte hindrar att man vid rättsdogmatisk argumentation vidgar perspektivet och går utanför gällande rätt. 6 En av svagheterna i den rättsdogmatiska metoden är att den lägger stor vikt vid normerna men inte hur de tillämpas. Bland annat har rättssociologin, som kritik mot den rättsdogmatiska metoden, framhållit att den utgår ifrån att verkligheten stämmer överens med vad som föreskrivs av rättsreglerna. Detta skulle kunna läkas med användandet av en rättssociologisk metod som är inriktad på hur rätten faktiskt tillämpas oavsett vad lagen föreskriver. 7 Jag menar dock att det vägs upp av den rättsdogmatiska metodens styrka i att den är användbar för att framställa kritik av rättsläget. Den är även väl 4 Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, s. 21 46, i: Korling, Fredric och Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, 2013, s. 21 23. 5 Kleineman, 2013, s. 26. 6 Jareborg, Nils, Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT 2004, s. 1 10, 2004, s. 4f. 7 Hyde n, Håkan, Rättssociologi: om att undersöka relationen mellan rätt och samhälle, s. 207 238, i: Korling, Fredric och Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, 2013, s. 208. 8

lämpad för att föreslå förändringar av rättsläget, särskilt med tanke på att krav på fullständighet, transparens, förklaringsmodeller och kritiskt förhållningssätt utmärker dess behandling av rättsvetenskap. 8 I de fall doktrin söker påvisa rättsläget med hjälp av den rättsdogmatiska metoden kan den använda samma metod för att kritisera det som redan framkommit. Utan formell auktoritet möjliggör detta för doktrinen att tillföra ett slags tyngd inom just rättskälleläran genom sin egen, inre, giltighet. 9 Vidare kan skillnaden mellan de båda metoderna uppmärksammas. Där rättsdogmatiken intresserar sig för tolkning och korrekt tillämpning av lagen i konkreta fall intresserar sig rättssociologin för resultatet av att den rättsliga regleringen existerar och vilka dess konsekvenser är. 10 Med tanke på uppsatsens frågeställning är den rättsdogmatiska metoden således väl lämpad för syftet med uppsatsen. Aleksander Peczenik beskriver rättskälleläran genom att dela in de juridiska källorna enligt en hierarki, i vilken han rangordnar vad som ska, bör och får beaktas. Källor som ska beaktas innefattar lagar, föreskrifter och allmänna sedvanerättsliga regler. Källor som bör beaktas är prejudikat, förarbeten samt internationella konventioner som utgör grund för svensk lagstiftning. Det som till sist får beaktas är material som rör lagstiftning och praxis utan direkt samband med tolkningen av dessa, den rättsvetenskapliga litteraturen, beslut som inte utgör prejudikat samt institutionella rekommendationer. 11 1.4.2 Material I arbetet med uppsatsen har jag använt mig av olika typer av material och det offentliga trycket har varit till stor hjälp då jag har försökt tolka lagrum och återge innehållet i samt avsikten med lagstiftningen. De lagar som har varit viktigast för den här uppsatsen är UtlL, FL samt FPL. Den förvaltningsrättsliga lagstiftningen är anpassad för att kunna användas på en mängd rättsområden vilket ger den en relativt allmän karaktär, varför lagkommentarer, propositioner och utredningar har varit nödvändiga i arbetet. Migrationsrättens rättskällor kännetecknas av att de spänner över flera nivåer. Det är viktigt att komma ihåg att de utgörs av både internationell, unionsrättslig samt nationell rätt som påverkar varandra inbördes. 8 Kleineman, 2013, s. 24 25. 9 Kleineman, 2013, s. 35. 10 Hyde n, 2013, s. 226. 11 Peczenik, Aleksander, Vad är rätt?: om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation,1995, s. 214 216. 9

Uppsatsen fokuserar på ämnet migrationsrätt vilket är anledningen till att merparten av de avgöranden som omnämns kommer från Migrationsöverdomstolen. Det förekommer även avgöranden från JO. 12 I uppsatsen hänvisar jag till ett antal prejudikat från Migrationsöverdomstolen. De domar jag har valt att ge större utrymme är de fall som har varit mer tongivande än andra i de frågor som den här uppsatsen strävar efter att besvara. Under arbetets gång fattade riksdagen beslut om att införa en ny förvaltningslag. Lagen träder i kraft 1 juli 2018. 13 Bland annat innebär lagen att utredningsansvaret lagstadgas även för myndighet. Med anledning av detta kommer därför dubbla hänvisningar att göras i framställningen till både nu gällande FL och kommande förvaltningslag (2017:900, NFL). 1.5 Forskningsläge Migration är som redan nämnts en av vår tids stora samhällsfrågor och är för närvarande aktuell både nationellt och internationellt. Forskning på området migration är väletablerad i ett flertal discipliner, inte minst den rättsvetenskapliga. Generellt kan sägas att migration som sådan anses påverka en mängd olika delar av samhället på olika sätt. Mycket forskning idag använder sig därför av migration som en av flera aspekter. I Sverige bedrivs forskning på området främst vid de svenska juridiska fakulteterna, men bristen på forskning som oberoende analyserar och kritiskt granskar just den svenska flyktingrätten är påtaglig. 14 Nyligen påbörjades ett projekt kallat Lund/Uppsala Migration Law Network med syftet att bygga upp just en gemensam forsknings- och utvecklingsmiljö för att långsiktigt kunna möta behovet av utbildning och forskning inom migrationsrätten. Projektet beviljades finansiering från Europeiska Flyktingfonden under 2013. För närvarande forskas det om exempelvis migrationsdomstolars utredningsskyldighet, åldersbedömningar i asylprocessen samt diskriminering inom asylrätten. 15 På EU-nivå är migrationsrätt minst lika aktuellt, inte minst med tanke på den fria rörlighetens betydelse. Bland annat bedrivs forskning av EASO, Europeiska stödkontoret för asylfrågor, och OECD, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling. 12 Det kan noteras att JO:s avgöranden inte anses tillhöra de traditionella rättskällorna (lag, förarbeten, praxis och doktrin). Inom förvaltningsrätten används den som rättskälla och bedöms vara på samma nivå som doktrin. 13 Riksdagsskrivelse 2017/18:2. 14 Lund/Uppsala Migration Law Network, http://migrationlawnetwork.org/om-projektet/, hämtad 2017-11-25. 15 Lund/Uppsala Migration Law Network, http://migrationlawnetwork.org/om-projektet/, hämtad 2017-11-25. 10

Det förekommer en hel del forskning på det förvaltningsrättsliga området som relaterar till officialprincipen och dess koppling till utredningsskyldigheten. Min förhoppning är att denna uppsats kan tillföra ett till viss del annorlunda perspektiv genom att studera relationen mellan upplysningsplikten och utredningsskyldigheten utifrån tillämpningen av officialprincipen. 1.6 Disposition Uppsatsen inleds med en redogörelse för några viktiga principer på förvaltningsrättens område, däribland officialprincipen. Avsnitt tre innehåller en redogörelse för instansordningen och förfarandet vid migrationsärenden samt en redogörelse för hur landinformation inhämtas. Därefter följer avsnitt fyra som uttömmande redogör för den enskildes upplysningsplikt samt utredningsskyldigheten. I avsnitt fem avhandlas beviskravet inom asylrätten, bedömningen av tillförlitlighet och trovärdighet, begreppet utredningsstandard och bevislättnadsregeln the benefit of the doubt, samt vad som händer i de fall då det fortfarande förekommer brister i utredningen trots att parterna har uppfyllt sina respektive skyldigheter. Slutsatser dras löpande i anslutning till varje avsnitt. Avslutande reflektioner som knyter an till slutsatserna återfinns i avsnitt sex. 1.7 Terminologi På området förekommer flera olika begrepp som används för att rubricera samma saker. Det förekommer även att samma begrepp används på olika sätt av olika författare. I syfte att undvika förvirring har jag därför genomgående använt mig av nedan listade begrepp med följande betydelse istället för att ständigt föra in nya begrepp. I framställningen syftar begreppet myndighet på förvaltningsmyndigheter och inte på förvaltningsdomstolar. För dessa används begreppet domstol. Det syftar dock inte på allmän domstol, utan på förvaltningsdomstol. Upplysningsplikt åsyftar den enskildes del av utredningsansvaret, nämligen att bidra med uppgifter och bevisning inom sin besittningssfär. Det förekommer i doktrin att upplysningsplikten emellanåt benämns informationsplikt. Utredningsskyldighet avser myndighetens eller domstolens del av utredningsansvaret och följer av officialprincipen. Begreppet åsyftar både införskaffande av utredning samt instruktioner till parter om utredning som krävs. Nämnas bör att det finns flera termer som tenderar att avse exakt samma sak, exempelvis utredningsplikt eller utredningsansvar. Olika författare använder olika termer och syftar emellanåt 11

på något skilda företeelser. Alf Bohlin och Wiweka Warnling-Nerep betecknar myndigheternas skyldighet i processen med ordet utredningsansvar. Att det primärt åvilar myndigheten, men att det inte innebär att denna alltid måste ansvara för utredningen kallar de officialprincipen, eller undersökningsprincipen. 16 Hans Ragnemalm använder sig av uttrycken på samma sätt som Bohlin och Warnling-Nerep. 17 Gunilla Edelstam använder utredningsskyldighet för att beteckna förvaltningsmyndighets skyldighet att ta initiativ till utredning. Hon menar vidare att utredningsansvaret, beroende på sammanhang, kan syfta på parts skyldighet att lämna uppgifter, utredningsskyldighet och bevisvärdering. 18 Jag skiljer i uppsatsen mellan utredningsansvar och utredningsskyldighet, och använder mig av begreppet utredningsskyldighet som beteckning för myndighetens eller domstolens del av utredningsansvaret. Utredningsansvar använder jag snarare som ett samlingsbegrepp för både upplysningsplikten och utredningsskyldigheten, det vill säga dessa två saker är vad som utgör utredningsansvaret. Med begreppet bevisbörda avses att den part som inte lyckas styrka det rättsfaktum denne åberopar som grund för sitt yrkande inte heller kan erhålla rättsföljden som denne begär. Således uppstår en bevisbörda i processen. Inom asylärenden innebär det att det är den sökande som ska bevisa sin rätt att stanna i landet, inte Migrationsverket som ska visa att rätten saknas. Detta ska ställas i kontrast till att den som har bevisbördan inte nödvändigtvis också har skyldighet att ta fram underlaget som krävs. Utredningsbörda avser i uppsatsen en skyldighet att ansvara för materialet som utgör bevisning och följer ofta naturligt på bevisbördan. I asylärenden är detta emellertid långt ifrån en självklarhet, vilket utförligare förklaras i uppsatsen. Kortfattat kan det beskrivas som att den sökande uppfyller en primär utredningsbörda innan det övergår på myndigheten. Eventuella brister efter att den sökande lämnat sin berättelse och bevisning ska läggas myndigheten till last. Skillnaden mellan bevisbörda och utredningsbörda ligger i att bristande uppfyllande av utredningsbördan innebär att bevisningen som frambringas inte är tillräckligt robust, medan bristande uppfyllande av bevisbördan betyder att bevisningen inte är tillräckligt stark. 19 Det kan uppfattas som att utredningsansvar och utredningsbörda innebär samma sak. Jag menar att utredningsansvar är ett mer allmänt begrepp medan utredningsbörda har en mer specifik innebörd, vilket också korresponderar med min användning av termerna i framställningen. Utredningsbörda kan placeras på en av parterna, till skillnad från utredningsansvaret som (i det här 16 Bohlin, Alf, och Warnling-Nerep, Wiweka, Förvaltningsrättens grunder, 2007, s. 105. 17 Ragnemalm, Hans, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014, s. 82. 18 Edelstam, Gunilla, Förvaltningsmyndigheters utredningsskyldighet: en rättssäkerhetsstudie = Obligation of administrative authorities to perform investigations : a legal security study, 1995, s. 68. 19 Diesen, Christian, och Lagerqvist Veloz Roca, Annika, Bevis 7. Bevisprövning i förvaltningsmål, 2003, s. 80. 12

fallet) betecknar både upplysningsplikten och utredningsskyldigheten. I doktrin och praxis förekommer båda termerna. Ibland används de synonymt, ibland ges de en annan innebörd. Det händer även att utredningsansvar och utredningsskyldighet används synonymt. Den varierande användningen av benämningar tyder på att valet av term inte har någon avgörande betydelse eftersom innebörden egentligen är densamma. Att förhålla sig till deras respektive innebörd är dock nödvändigt för den fortsatta framställningen. Avslutningsvis bör något sägas om skillnaden mellan begreppen plikt, ansvar och skyldighet. Begreppen används i svenska språket synonymt. Anledningen till att den enskildes utredningsansvar betecknas som en plikt medan myndighetens utredningsansvar betecknas som en skyldighet, samtidigt som båda anses vara del av begreppet utredningsansvar verkar därmed inte vara annat än en följd av begreppsbildning. I praxis och doktrin används begreppen utredningsansvar och utredningsplikt utan att någon skillnad verkar avses, vilket även konstateras i lagkommentarer. 20 Emellanåt förekommer det att upplysningsplikten helt sonika benämns den enskildes utredningsansvar men med tanke på att utredningsansvaret som sådant är centralt för uppsatsen anser jag att det förenklar framställningen att välja ett annat begrepp när det är den enskildes del av det som avses. 20 Essen, Ulrik von, Förvaltningsprocesslagen m.m.: en kommentar, 2017, s. 89f. 13

2 Förvaltningsrättsliga principer Syftet med detta avsnitt är att kortfattat redogöra för några av de principer som gäller inom förvaltningsrätten. I och med att migrationsrätt som rättsområde är underordnat förvaltningsrätten innebär det att principerna även är applicerbara på migrationsprocessen. 2.1 Förutsebarhetsprincipen Vad som är kännetecknande för förvaltningslagen är den bakomliggande tanken att den ska tillförsäkra den enskilde en rättssäker ärendehandläggning hos myndigheter. 21 Förutsebarhet är ett begrepp som är nära sammankopplat med begreppet rättssäkerhet. Det är därmed svårt att ge en tydlig bild av vad det ena innebär utan att även förklara det andra. Begreppet rättssäkerhet är vanligt förekommande i den juridiska litteraturen, men användningen skapar emellanåt förvirring då det inte finns någon legaldefinition av begreppet. Ofta används begreppet av jurister som synonymt med förutsebarhet i rättsliga angelägenheter. 22 Regeringen har i en proposition konstaterat att det som främst utmärker ett rättssystem präglat av rättssäkerhet är dels att medborgarna behandlas lika inför lagen, dels att lagen i sig är utformad på så sätt att det är möjligt att förutse hur den kommer att tillämpas. 23 Peczenik menar att det förekommer en distinktion mellan begreppen formell rättssäkerhet respektive materiell rättssäkerhet. Formell rättssäkerhet anses motsvara förutsebarhet, medan materiell rättssäkerhet är resultatet av att förutsebarheten vägs samman med andra etiska värden. 24 I slutbetänkandet av kommissionen mot ekonomisk brottslighet görs skillnad mellan ett traditionellt och ett modernt rättssäkerhetsbegrepp. Det traditionella innehåller två centrala moment - krav på förutsebarhet och krav på likhet i den straffrättsliga lagstiftningen och rättstillämpningen. Ett samhälle som uppfyller dessa krav är rättssäkert när de straffrättsliga konsekvenserna av ett visst handlande är förutsebara, samt att det är själva brottet som ska vara avgörande för bedömningen av straffet, inte personen som begår brottet. Med det moderna begreppet avses istället rättsskydd, att 21 Seidlitz, Madelaine, Asylrätt: en praktisk introduktion, 2014, s. 44. 22 Frändberg, Åke, Om rättssäkerhet, i: Rättsordningens idé: en antologi i allmän rättslära, 2005, s. 283. 23 Prop. 1984/85:32, s. 36. 24 Peczenik, s. 94f. 14

man inte ska behöva utsättas för brott. Ett samhälle som är rättssäkert enligt denna definition av rättssäkerhet är ett samhälle där medborgarna effektivt skyddas mot brott. 25 Hans-Gunnar Axberger pekar ut tre förhållningssätt till rättssystemet. Det rättssociologiska eller rättsfilosofiska, som studerar hur rättssystemet faktiskt ser ut och fungerar, det rättspolitiska, som snarare utvärderar och ifrågasätter och som intresserar sig för vilka regler som i allmänhet bör gälla, samt det rättsdogmatiska, inom vilket utgångspunkten är att vissa normer är givna. Utifrån dessa tolkas och bedöms rättssystemet. Vad rättssäkerhet innebär beror enligt Axberger på vilket av dessa tre förhållningssätt som intas. 26 Axberger menar att rättssäkerhet kan sägas innebära lagar och rättsprinciper så utformade att de utan risk för misstag kan tillämpas på ett förutsebart och kontrollerbart sätt samt ett system för rättstillämpning vars funktion kan förutses och kontrolleras. och anser att kravet på rättssäkerhet riktar sig både mot lagstiftaren och mot domstolarna. 27 Åke Frändberg hävdar att det centrala i rättssäkerhetsbegreppet är förutsebarhet för den enskilde. 28 Detta tycks vara en uppfattning som delas av Jareborg, då han menar att rättssäkerhet för enskilda är en rimlig förutsebarhet i rättsordningen. 29 Dock påpekar Frändberg att en fullständig rättssäkerhet aldrig kan uppnås. 30 Förutsebarheten som sådan anses vara ett grundläggande drag hos rättsstat och demokrati, och den rättskipning och myndighetsutövning som sker måste således vara förutsebar. 31 Själva förutsebarhetsprincipen innebär att lagstiftningen och dess regler ska vara formulerad så att den enskilde på förhand ska kunna förutse vad följden blir av ett visst handlande. I ett demokratiskt samhälle är lagstiftningen förankrad i samhällets och dess medborgares intressen, och det anses vara av stor vikt att den enskilde ska kunna förutse vilka rättsliga konsekvenser ett visst handlande får. Det finns en koppling mellan förutsebarhetsprincipen och likhetsprincipen som finner bekräftelse i lagens neutrala omfattning den som utför en viss handling behandlas på angivet sätt. 32 25 SOU 1984:15, s. 128 131. 26 Axberger, Hans-Gunnar, Eko-brott, eko-lagar och eko-domstolar: [en rättspolitisk utvärdering av lagstiftningen mot ekonomisk brottslighet], 1988, s. 137. 27 Axberger, 1988, s. 153. 28 Frändberg, 2005, s. 283ff. 29 Jareborg, 2004, s. 4. 30 Frändberg, 2005, s. 291. 31 Peczenik, s. 89f. 32 Peczenik, s. 90. 15

2.2 Officialprincipen Av officialprincipen, som kommer till uttryck i 8 FPL, följer förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet genom formuleringen rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Det är värt att notera att detta inte nödvändigtvis innebär att målet måste vara fullständigt utrett, utan endast att målet ska vara tillräckligt utrett i alla relevanta delar. Som Ulrik von Essen påpekar är det mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att exakt precisera vad som avses med att ett underlag är tillräckligt. Han menar emellertid att alla aspekter av ett mål inte behöver utredas och att tanken snarare är att parterna i en process har förstahandsansvaret för utredningen. 33 Likaså påpekar han att officialprincipen endast blir förenlig med reglerna om bevisbörda om kravet är att målet blir så utrett att det kan avgöras på ett godtagbart sätt. Även om det föreligger ett ansvar för domstolen att tillse att målet blir så pass utrett att det kan avgöras på ett godtagbart sätt är brister i utredningen inte alltid möjliga att läka. Således är bevisbördereglerna behjälpliga i att reglera vem som ska stå risken för bristerna i de fall utredningen inte betraktas som tillräcklig. Tanken med officialprincipen och dess utformning är inte att alla aspekter av ett mål måste bli fullständigt utredda, snarare att utredningen ska nå en nivå som är tillräcklig för att målet ska kunna avgöras. Ansvaret på utredningen ligger som sagt på parterna i första hand, men den kompletteras av rättens skyldighet att tillse att målet blir tillräckligt utrett samt att anvisa hur utredningen ska kompletteras när behov av komplettering föreligger. 34 En motsvarande bestämmelse om myndigheters utredningsskyldighet saknas för närvarande i FL men lagstiftas i och med 23 NFL. Principen bygger för närvarande på sedvanerättslig grund för förvaltningsmyndigheternas del. 35 Visst stöd för att myndigheterna har huvudansvaret för utredningen av ärendena kan återfinnas i 4 FL om den allmänna service som ska ges till allmänheten samt i 7 FL som stadgar allmänna krav på handläggningen av ett ärende. 36 Det har konstaterats att den myndighet som vidtar åtgärder för att tillvarata allmänna intressen som lagstiftningen är avsedd att främja respektive skydda även har huvudansvaret för utredningen i ärendet. 37 Sammantaget kan det uttryckas som att samhällsorganen har det yttersta ansvaret för utredningen när det gäller att vidta åtgärder av allmänt intresse. Det är inte lika självklart att officialprincipen bör gälla i ärenden där den enskilde söker utverka en förmån av det allmänna. Ragnemalm formulerar 33 Essen, Ulrik von, Förvaltningsdomstols utredningsansvar, FT, 2012, s. 29 62, s. 32. 34 Von Essen, 2012, s. 32 35. 35 Prop. 2009/10:31, s. 127. 36 SOU 2010:29, s. 399f. Mer om dessa regler i avsnitt 4.2.1. 37 Prop. 2009/10:31, s. 127. 16

det som att officialprincipen gäller i en modifierad tillämpning, där det beslutsfattande organet har ett ansvar för att informera den enskilde om vad som krävs för att beslutsunderlaget ska bli tillfredsställande men att det åligger den enskilde att ta fram materialet. 38 Utredningsskyldigheten ska vidare anses vara så pass utförlig att en enskild ska kunna tillvarata sina rättigheter gentemot en myndighet utan att behöva anlita ett ombud. 39 Ett ärende som behandlade frågan om utredningsansvarets fördelning vid antagningsförfarandet till frivillig utbildning belyser ett slags bortre gräns för vad som kan anses ligga inom ramen för agerande ex officio från förvaltningsmyndighetens sida. Tre studenter hade sökt till en kurs, men fick avslag på sina ansökningar med motiveringen att den gymnasieutbildning de hade inte var behörighetsgivande för kursen ifråga. Senare visade det sig att den var behörighetsgivande, och det som hade föranlett den felaktiga bedömningen var att rektorn för grundutbildningen inte hade utfärdat ett tillräckligt utförligt innehållsintyg. I och med intygets bristfällighet kunde intagningsnämnden inte utläsa att de besatt de kunskaper som var nödvändiga. Felet, konstaterade JO, låg inte i att beslutsunderlaget i ärendet var bristfälligt. Tvärtom ansågs det vara tillräckligt och JO menade att nämnden inte kunde anses behöva ha inhämtat ytterligare material inom ramen för sitt utredningsansvar. JO underströk vikten av samverkan mellan olika myndigheter om den enas beslut ska utvärderas av en annan myndighet. Beslutet är applicerbart på migrationsprocessen i och med att denna typ av agerande förekommer ofta. 40 Förvaltningsprocessen är tänkt som en flexibel process och till det hör att den ska kunna anpassas till den mängd olika krav som kan tänkas ställas beroende på måltypen. Officialprincipen kan betraktas som en bestämmelse konstruerad med avsikten att reglera om och vilken utsträckning rätten ska ingripa och styra utredning som det är tänkt att parterna i första hand ska svara för. Det är nära kopplat till målets beskaffenhet som innefattar både partsförhållandena i processen och vad målet gäller materiellt. 41 Det har uttalats i förarbetena att reglerna inte skapar en skyldighet att tillämpa officialprincipen utan snarare att de lämnar utrymme för att tillämpa den. Detta motiveras med att behovet av processledande åtgärder styrs av den enskilda processens förutsättningar, vilket gör det olämpligt att i detalj reglera vad som ska gälla. Bestämmelserna i FPL är utformade med syftet att det ska framgå att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i de olika måltyper som handläggningen omfattar. Samtidigt poängteras att domstolen bör ha det 38 Ragnemalm, 2014, s. 81f. 39 Edelstam, 1995, s. 104. 40 JO 1989/90 s. 325. 41 Von Essen, 2017, s. 90f. 17

yttersta ansvaret för utredningen i målet och att officialprincipen bör vara vägledande för handläggningen hos en förvaltningsdomstol. 42 Officialprincipen lagstadgas för myndigheter i och med införandet av den nya förvaltningslagen, och återfinns då i 23 NFL. 2.3 Övriga principer 2.3.1 Legalitetsprincipen Legalitetsprincipen är en juridisk grundsats som används inom flera rättsområden. Internationellt kommer den till uttryck genom exempelvis artikel 7 i Europakonventionen 43. I svensk rätt ges principen något olika lydelse beroende på om den används inom straffrätt eller konstitutionell rätt. Oavsett vilket kan den allmänt anses ge uttryck åt att all maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift. Legalitetsprincipen slås fast i 1 kap 1 3 st. RF genom formuleringen den offentliga makten utövas under lagarna. Ibland kallas den principen om allt maktutövnings normbundenhet. Principen återfinns i 6 NFL. 2.3.2 Proportionalitetsprincipen Proportionalitetsprincipen är en rättssäkerhetsprincip som enkelt uttryckt innebär att det ska råda balans mellan mål och medel. Inom juridiken medför den att vidtagna åtgärder för att uppnå ett visst ändamål inte får vara mer betungande eller långtgående än vad som kan anses vara nödvändigt för att uppnå ändamålet. I användandet av den är det viktigt att ständigt väga olika intressen mot varandra, exempelvis individens rätt till integritet mot samhällets krav på säkerhet, i syfte att komma fram till om en åtgärd anses motiverad. Inom asylprocessen används proportionalitetsprincipen ofta som ett argument i samband med utredningsansvaret. Rent teoretiskt finns ofta utredningsåtgärder som skulle kunna vidtas, men de förklaras ofta ur exempelvis ekonomisk synpunkt inte vara proportionerliga i förhållande till ändamålet. 44 Principen är stadgad i unionsrätten, genom artikel 5.4 FEU. I unionsrätten används ett s.k. proportionalitetstest bestående av tre kriterier. Alla ska vara uppfyllda för att åtgärden ska anses vara proportionell. Åtgärden ska vara ägnad att tillgodose ändamålet, den ska vara nödvändig för att uppnå 42 Prop. 2012/13:45, s. 113f. 43 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 44 Diesen, Christian; Lagerqvist Veloz Roca, Annika; Lindholm Billing, Karolina; Seidlitz, Madelaine, och Wilton Wahren, Alexandra, Bevis. 8, Prövning av migrationsärenden, 2012, s. 205. 18

ändamålet samtidigt som ett mindre inskränkande alternativ saknas, och den fördel som åtgärden tillgodoser ska stå i rimlig proportion till den skada åtgärden kan orsaka för de berörda. Testet innebär alltså en bedömning av den aktuella åtgärdens ändamålsenlighet och dess nödvändighet samt en bedömning och avbalansering av proportionaliteten. 45 I svensk rätt utläses principen ur bland annat 24 kap 1 RB och 5 3 st. NFL. 2.3.3 Likhetsprincipen och objektivitetsprincipen Principerna återfinns i 1 kap 9 RF och kommer till uttryck som lyder domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Likhetsprincipen ska tolkas som att lika fall ska behandlas lika, dvs. att fall med likadana förutsättningar ska bedömas på samma sätt. Det innebär inte att beslut ska vara likadana. Objektivitetsprincipen sammanfattar kraven på saklighet och objektivitet med ett enda begrepp och innebär att ingen ska särbehandlas utan stöd i lag samt att myndigheter inte ska handla godtyckligt. 46 Objektivitetsprincipen lagstadgas även i 5 NFL. 2.4 Slutsats Ofta när begreppet rättssäkerhet diskuteras avses den enskildes rättssäkerhet, vilket kan förklaras med det naturliga i att vilja skydda den enskilde mot statens myndigheter. Flera av principerna ovan är således behjälpliga i att, enkelt uttryckt, begränsa statens maktutövande och legitimera detsamma. Genom att formulera grundläggande, allmängiltiga regler uppställs ett yttre ramverk för vad den enskilde kan förvänta sig. Självfallet är det omöjligt att förutsäga exakt vad som komma skall, även om framförallt likhetsprincipen visar på att jämförbara omständigheter ska ge jämförbara följder. Det ligger inte i framställningens intresse att försöka rangordna de ovan nämnda principerna utifrån vilken av dem som anses viktigast. Tvärtom menar jag att samtliga principer är direkt nödvändiga för att tillsammans utgöra grunden i ett samhälle präglat av rättssäkerhet. Det kan även tolkas som att var och en av dem utgör delar av själva begreppet rättssäkerhet. Något förenklat kan behovet av principerna illustreras av att ställa upp principerna tillsammans och därefter ta bort en åt gången. Är det möjligt att uppnå 45 Bernitz, Ulf & Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, 2014, s. 158. 46 Prop. 1973:90, s. 235. 19

rättssäkerhet utan att ha förutsebarhet? Kan samhället betecknas som rättssäkert utan att lika fall behandlas lika? Föreligger det rättssäkerhet utan objektivitet från rättskipande instanser? Exemplet belyser även att det inte bara är var för sig principerna får betydelse. Deras inbördes relationer till varandra och dess beroendeförhållanden kan också utläsas. Är objektiviteten möjlig att upprätthålla om det inte ankommer på instansen att försäkra sig om en utredningsstandard? Kan en åtgärd anses förutsebar utan en vägledande bedömning avseende åtgärdens proportionalitet i förhållande till målet med den? Frågorna som omnämns är inte möjliga att besvara inom ramen för den här uppsatsen, och det är inte heller därför jag ställer dem. Syftet är snarare att tydliggöra principernas betydelse för rättstillämpningen överlag. Samtliga principer påverkar beslutsfattandet inom förvaltningsrätten och därmed även migrationsrätten. Att som ovan redogöra för principernas innebörd och dess påverkan bidrar därmed insikt kring deras ändamål såväl som lagreglernas. Genom att förstå hur principerna samverkar för att tillförsäkra den enskilde en rättssäker handläggning kan officialprincipens särställning i förhållande till utredningsskyldigheten påvisas. Denna förståelse är i sin tur väsentlig för att vidare kunna besvara frågeställningen, då den riktar in sig på relationen mellan officialprincipen och den enskildes skyldighet att bistå asylutredningen. Vad som däremot går att konstatera är att av de ovan listade principerna är det officialprincipen som tenderar att tillmätas störst betydelse när förvaltningsrätten ligger i fokus. Möjligheten finns naturligtvis att det beror på den roll den spelar inom förvaltningsprocessrätten den är omöjlig att bortse från då den genomsyrar varje domstolsprövning på området. Även förutsebarhetsprincipen brukar omnämnas som central i förvaltningsrättsliga sammanhang. Då förutsebarhet betraktas som en central aspekt av rättssäkerhet är principens betydelse naturlig, inte minst eftersom förvaltningsrätt handlar om förhållandet mellan myndigheter och den enskilde. Principen har stort genomslag i migrationsrättsliga ärenden vilket har att göra med konsekvenserna av beslutsfattandet. Det är av särskild vikt att det föreligger förutsebarhet när följderna av ett felaktigt beslut riskerar att bli så pass ingripande för den enskilde. 20

3 Handläggningen av migrationsärenden Oberoende av anledningen till ansökan föregås ett beslut av omfattande ärendehandläggning. För att förstå vilka roller upplysningsplikten och utredningsskyldigheten spelar i handläggningen är grundläggande kunskaper om den svenska migrationsprocessen nödvändig, varför jag har valt att redogöra kortfattat för instansordningen och handläggningen av en asylansökan. Syftet är att beskriva ärendets gång och bidra till ökad förståelse för de olika instansernas roller. 3.1 Instansordningen Den instans- och processordning som gäller i Sverige idag för utlänningsärenden är förhållandevis ny och infördes genom 2005 års utlänningslag. En av anledningarna till att en ny ordning infördes var att handläggningen av asylärenden under flera år hade kritiserats för långa handläggningstider och dålig insyn i processen från såväl parter som allmänhet. 47 Ökad transparens, insyn och rättssäkerhet var därmed några av syftena med införandet, varför införandet ansågs vara positivt både för den asylsökande och för allmänhetens förtroende för systemet. 48 Enligt 1 i förordning (2007:996) med instruktion för Migrationsverket är det Migrationsverket som är förvaltningsmyndighet i frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, anvisningar till kommuner av nyanlända, återvändande, medborgarskap och återvandring. Verket har enligt samma lagrum även en skyldighet att fullgöra de uppgifter som myndigheten har enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen om mottagande av asylsökande m.fl., lagstiftningen om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning samt enligt andra författningar. Migrationsverkets beslut får överklagas till migrationsdomstol. I Sverige finns idag fyra stycken. Några exempel på beslut som kan överklagas är beslut om avvisning och utvisning och ansökan om uppehållstillstånd. 49 Beslut fattade av en migrationsdomstol får i sin tur överklagas till Migrationsöverdomstolen. I och med att dess huvudsakliga roll är att agera 47 SOU 1999:16, s. 17. 48 Thorburn Stern och Wikström, 2016, s. 23. 49 Thorburn Stern, Rebecca, Migration, s. 21 56, i: Lerwall, Lotta (red.), Makt, myndighet, människa: en bok i speciell förvaltningsrätt, 2016, s. 49. 21