REMISSYTTRANDE Sid 1 (7) 2006-10-20 AdmD 111-2006 Jordbruksdepartementet 103 33 Stockholm Slutbetänkandet Jakt och fiske i samverkan (SOU 2005:116), inklusive delbetänkandena Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17) och Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005:79), samt betänkandet Samernas sedvanemarker (SOU 2006:14) Vem får jaga och fiska? - SOU 2005:17 och SOU 2005:79 Kammarrätten har inga synpunkter på dessa betänkanden. Jakt och fiske i samverkan - SOU 2005:116 Inledning Klart är att det finns ett stort behov av att få till stånd samförståndslösningar och samarbetsmöjligheter mellan samebymedlemmar och markägare. Enligt betänkandet finns en gemensam hållning bland utredningens sakkunniga och experter bl.a. om att en gemensam förvaltning är nödvändig och att denna bör regleras genom lagstiftning. Kammarrätten delar denna uppfattning. Sammanfattningsvis finner kammarrätten att förslagen är bra och att de bör genomföras. Kammarrätten vill dock betona att den inte i detalj har granskat och analyserat de enskilda bestämmelserna i författningsförslaget. I det följande redovisas de synpunkter som betänkandet föranleder och de observationer som kammarrätten gjort. Författningsförslagets förenlighet med RF 2:18 (Avsnitt 9.6) Av författningsförslaget följer att jakt- och fiskerätten på alla åretruntmarker inom lappmarkerna och på renbetesfjällen skall förvaltas av samverkansföreningar. Här kan en jämförelse göras med lagen (2000:592) om viltvårdsområden enligt vilken ett viltvårdsområde kan bildas. Den tvingande samverkan som föreslås innebär otvivelaktigt en Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls torg 13 08-700 38 00 08-14 98 89 103 17 STOCKHOLM
Sid 2 (7) inskränkning av både markägarnas och samernas grundlagsskyddade rätt till sin egendom. Inskränkning av sådan rätt får ske endast för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Utredningen anser att förslaget är förenligt med grundlagen mot bakgrund av att en samverkan är angelägen med hänsyn till vilt- och fiskevården samt för att undvika de konflikter och säkerhetsproblem som den delade jakträtten orsakar. Kammarrätten finner sammantaget, vid en avvägning mellan de enskilda och de allmänna intressen som gör sig gällande, att förslaget får anses förenligt med grundlagen. Något som dock inte berörs i utredningen men som kammarrätten vill påpeka är det förhållande att den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark under vissa förutsättningar kan vara berättigad till ersättning enligt RF 2:18 andra stycket. Begreppet utmark (Avsnitt 7.3.3) Enligt gällande lydelse av 25 rennäringslagen (1971:437) får medlem i sameby jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna, när renskötsel är tillåten där. I 1 författningsförslaget sägs att jakt- och fiskerätten på alla åretruntmarker inom lappmarkerna och på renbetesfjällen skall förvaltas av samverkansföreningar. Åker, äng eller trädgård skall dock inte ingå i föreningarnas områden. Det finns inte någon definition av begreppet utmark i rennäringslagen. Utredningen anser dock att en sedvanlig juridisk tolkning av begreppet otvivelaktigt visar att utmark betyder motsatsen till inäga och att termen under lång tid har tillämpats på detta sätt. I författningsförslaget har utredningen valt att inte använda ordet utmark utan i stället gett begreppet utmark betydelsen motsatsen till inäga. Inäga definieras som åker, äng och trädgård. På så sätt vill utredningen förhindra framtida oklarheter kring utmarksbegreppet. Kammarrätten anser att det, såvitt framgår av betänkandet, synes finnas belägg för utredningens uppfattning att utmark har betydelsen motsatsen till inäga. Med detta är emellertid inte sagt att utredningens definition i författningsförslaget är en bra lösning för att förhindra framtida oklarheter. Det finns enligt kammarrättens mening inget som tyder på att den föreslagna lösningen bäddar för färre oklarheter. Är det klart att inäga uteslutande utgörs av åker, äng och trädgård, och hur skall åker, äng och trädgård i sin tur definieras? I sammanhanget kan också nämnas att det dessutom har framförts kritik mot utredningens definition av begreppet utmark och även kommit fram synpunkter på att begreppet bör utredas ytterligare (se betänkandet s 183 samt särskilt yttrande av Håkan Jansson s 318). Kammarrätten ställer sig mot bakgrund av det anförda tveksam till att byta ut definitionen av utmark på det sätt som föreslås. Kanske skulle det vara bättre att låta utmarksbegreppet vara kvar och överlämna till praxis att tolka det?
Sid 3 (7) Samverkansområdets bildande Enligt 3 i den föreslagna nya lagen skall länsstyrelsen besluta om bildandet av ett samverkansområde och om storleken av varje område. Av hur samverkansföreningarna enligt förslaget skall organiseras och av den verksamhet föreningarna skall bedriva följer att det är av mycket stor betydelse hur samverkansområdena bestäms geografiskt. Eftersom denna fråga synes ha stor betydelse för hur ett genomförande av förslaget skall kunna fungera i praktiken är det, enligt kammarrättens mening, viktigt att den geografiska indelningen sker med stor noggrannhet och med hänsyn till de olika intressen som kan göra sig gällande. Kammarrätten vill därför betona vikten av att länsstyrelsen vid detta uppdrag gör väl avvägda lösningar och är flexibel och lyhörd för de olika intressen som finns. Vid en översiktlig genomgång har kammarrätten även observerat följande vad gäller bestämmelserna om samverkansområdets bildande. Enligt 5 skall länsstyrelsens beslut enligt 3 föregås av en förrättning till vilken de som äger mark inom samverkansområdet och medlem i sameby vars betesområde ingår i området skall kallas. Dessa bestämmelser väcker frågan hur länsstyrelsen skall veta vilka som skall kallas till förrättningen när samverkansområdet ännu inte är geografiskt bestämt. Vidare finns inga närmare bestämmelser om hur förrättningen skall gå till (jämför lagen om viltvårdsområden). Dessa oklarheter bör ses över i den fortsatta beredningen. Koppling till lagen (2000:592) om viltvårdsområden Av 2 lagen om viltvårdsområden följer att ett viltvårdsområde inte får omfatta mark där samerna har rätt till jakt enligt rennäringslagen, när det är fråga om kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition eller mark på renbetesfjällen. Den mark som omfattas av de tvingande samverkansbestämmelserna i 1 författningsförslaget är av vidare omfattning än de undantagna områdena i lagen om viltvårdsområden. Med anledning av detta frågar sig kammarrätten om det inte bör göras en justering av 2 lagen om viltvårdsområden. Detta såvida mark som ingår i ett samverkansområde inte samtidigt skall kunna ingå även i ett viltvårdsområde, vilket knappast kan vara avsikten. Rösträtten i samverkansföreningen Av 4 i författningsförslaget framgår att medlem i samverkansföreningen är den som äger mark inom samverkansområdet och medlem i sameby vars betesområde ingår i området. Enligt 6 författningsförslaget har medlem rösträtt i föreningen. För de medlemmar som är fysiska personer gäller att de skall ha fyllt 18 år. Av den författningskommentar som finns i betänkandet framgår att bakgrunden till åldersgränsen främst synes vara den att även barn räknas som samebymedlemmar vilket medför att ett stort antal medlemmar är underåriga. Följden av förslaget blir att varken
Sid 4 (7) samebymedlem eller markägare som inte fyllt 18 år har rösträtt i föreningen. Kammarrätten ifrågasätter i och för sig inte åldersgränsen som sådan. Däremot ställer sig kammarrätten tveksam till om det, när en fastighet som ingår i samverkansområdet ägs av en underårig, är lämpligt att denna mark inte har någon företrädare i föreningen förrän ägaren fyllt 18 år. Denne markägare skulle i så fall helt sakna någon som bevakade hans eller hennes intressen. Frågan bör hanteras i den fortsatta beredningen. Nyttjanderättshavare I övergångsbestämmelserna p 5 och 6 i författningsförslaget anges att, om det vid förvaltningens övergång av jakt eller fiske gäller avtal där medlem upplåtit jakt eller fiske i samverkansområdet åt annan, så skall det avtalet framöver gälla mellan samverkansföreningen och nyttjanderättshavaren. Om värdet av upplåten jakt- eller fiskerätt minskas genom beslut av samverkansföreningen, skall ersättningen för nyttjanderätten sänkas till ett skäligt belopp. Vill nyttjanderättshavaren säga upp avtalet, får han göra det. Innebär beslut av samverkansföreningen att nyttjanderättshavarens värde ökas, får samverkansföreningen säga upp avtalet om nyttjanderättshavaren inte medger skälig höjning av ersättningen. Kammarrätten har inga invändningar mot innehållet i de bestämmelser som här föreslås. Däremot ställer sig kammarrätten frågande till varför bestämmelsen om nyttjanderättshavarens respektive samverkansföreningens möjlighet att ändra ersättningen, alternativt säga upp avtalet på grund av beslut från samverkansföreningen, har placerats bland övergångsbestämmelserna. Beslut av samverkansföreningen som utlöser denna rätt måste, såvitt kammarrätten förstår, kunna fattas löpande under lagens tillämpning och är inte knuten till själva ikraftträdandet av lagen. Denna bestämmelse bör därför lämpligen ingå i själva lagen. Utan att närmare ha trängt in i frågan vill kammarrätten däremot aktualisera om möjligen en övergångsbestämmelse av den karaktären som finns i p 5 till övergångsbestämmelserna till lagen om viltvårdsområden bör införas. Kammarrätten vill också påpeka att det i de motsvarande bestämmelserna som finns i lagen om viltvårdsområden finns en tidsgräns inom vilken rätten att påkalla ändring av ersättningen eller säga upp avtalet får göras gällande. En sådan tidsgräns bör för klarhetens skull finnas även i den nya lagen. Genomförandet (avsnitt 10.5) De speciella förhållanden som gör sig gällande i detta sammanhang gör det extra viktigt att ett genomförande och en kommande tillämpning av författningsförslaget så långt som möjligt sker i samråd med de olika intressenterna. Här kan det utvecklingsråd som föreslås ha en viktig roll att fylla. Det är viktigt att man utnyttjar den vilja till samförståndslösningar som enligt utredningen finns och försöker bygga vidare på denna, även om en optimal lösning kanske inte står att finna direkt.
Sid 5 (7) Lagförslaget är tänkt att träda i kraft tidigast den 1 januari 2008. Förvaltningen av fisket föreslås övergå till samverkansföreningarna tidigast tre år senare. Med tanke på de stora förändringar som förslaget skulle innebära förordar kammarrätten, som utredningen aktualiserar, att genomförandet inleds med en försöksverksamhet av mindre omfattning. En försöksverksamhet med påföljande utvärdering där förslaget kan ändras, förfinas och anpassas efter behov skapar bättre förutsättningar för ett lyckat resultat på längre sikt. Samernas sedvanemarker SOU 2006:14 Inledning Kammarrätten anser att utredningen, med de begränsningar som gällt i form av tid och resurser, gjort ett omfattande och bra arbete som resulterat i ett underlag som kan vara värdefullt för framtiden. Mot bakgrund av att betänkandet inte innehåller några förslag till lagändringar och eftersom utredningens uttalanden inte är avsedda att ha någon rättskraft, har kammarrätten inte några mer detaljerade synpunkter. Kammarrätten har emellertid följande kommentarer. Urminnes hävd Beträffande de tidsgränser som utredningen ställer upp som riktlinjer vid prövningen av om urminnes hävd kan ha uppstått respektive upphört finner kammarrätten att dessa kan var bra att ha som utgångspunkt vid bedömningen. Kammarrätten vill dock betona vikten av att dessa inte får karaktären av några fasta tidsgränser utan att bedömningen måste vara flexibel och beakta de särskilda förhållanden i bruket av marken som gör sig gällande från fall till fall. Det yttersta avgörandet ligger hos domstolarna. Vilka markrättigheter omfattas av ILO -konventionen nr 169? Sverige har erkänt samerna som ursprungsfolk. Utgångspunkten är att ursprungsfolk (same) är den som själv identifierar sig som sådan. I art 14 i ILO-konventionen nr 169 (konventionen) behandlas folkens rätt till mark. Av rennäringslagen följer att rätten att bruka mark och vatten (renskötselrätten) i praktiken tillkommer endast samebymedlemmar. I betänkandet SOU 1999:25, Samerna ett ursprungsfolk i Sverige, gjordes tolkningen att denna begränsning inte strider mot konventionens krav eftersom varje stat inom ramen för definitionen närmare får bestämma vilken grupp personer som bestämmelserna får tillämpas på.
Sid 6 (7) Av art 13 i konventionen följer att regeringarna, vid tillämpningen av bl.a. art 14, skall respektera den speciella betydelse som de berörda folkens förhållande till mark som de bebor eller nyttjar har för deras kultur och andliga värden. Utredningen har i det nu aktuella betänkandet uteslutande utgått från var urminnes hävd till renbetesrätt kan anses styrkt för att fastställa de olika gränserna för samernas rätt att bruka mark enligt konventionen (bestämmande av mark som samerna traditionellt innehar respektive nyttjar tillsammans med andra). Kammarrätten ifrågasätter om det är riktigt att urminnes hävd att bruka marken bör utredas endast med hänsyn till renbetesrätten. Enligt konventionen skall hänsyn tas också till markens betydelse för kultur och andliga värden. Skulle inte urminnes hävd att bruka mark kunna uppstå på grund av att marken brukats av samebymedlemmarna till kulturella och/eller religiösa ändamål? Kammarrätten anser det vara en brist att utredningen inte berör denna fråga. Vad kräver egentligen konventionen angående identifieringen av mark? I art 14.2 i konventionen sägs att regeringen skall vidta nödvändiga åtgärder för att identifiera den mark som folken traditionellt innehar och för att garantera effektivt skydd av deras äganderätt och besittningsrätt. Av direktiven till nu aktuell utredning sägs att en svensk anslutning till konventionen förutsätter att omfattningen av den mark som får användas för renskötsel klarläggs och att den mark som samerna traditionellt innehar respektive traditionellt nyttjar tillsammans med andra identifieras. Även i betänkandet SOU 1999:25 talas om att art 14.2 i konventionen ställer upp ett krav på identifiering av denna mark och att tydliga gränser måste fastställas. Kammarrätten inser att ett klargörande av de olika markområdenas geografiska spridning är nödvändigt för att veta var de olika rättigheterna för samerna skall gälla. Däremot kan kammarrätten inte se att det för att kunna ratificera konventionen skulle vara nödvändigt med ett så tydligt fastställande av gränserna för aktuella marker som synes vara målet med utredningen. Konventionen talar endast om att regeringen skall vidta nödvändiga åtgärder för att identifiera den mark som folken traditionellt innehar och för att garantera effektivt skydd av deras äganderätt och besittningsrätt. Denna formulering talar för att detta är en uppgift som staten i och med ratificeringen åtar sig att arbeta för, snarare än att staten måste uppfylla dessa krav redan dessförinnan. Med den senare inställningen förefaller en ratificering av konventionen som i det närmaste omöjlig. Ett utrednings- och medlingsorgan (avsnitt 14) Utredningens idé om ett särskilt utrednings- och medlingsorgan grundar sig på konventionens art 14.3 som stadgar att staten skall inrätta förfaranden som innebär att ett ursprungsfolk har en reell möjlighet att hävda sina
Sid 7 (7) anspråk. Enligt utredningen skall medling mellan parterna vara obligatoriskt innan konflikten hänskjuts till domstol. En överenskommelse om markens användning som nås via medling skall kunna manifesteras i ett bindande avtal. Kammarrätten tycker att idén om någon form av utvecklings- och medlingsorgan är bra och ställer sig positiv till att den utreds närmare. Innan en sådan utredning kommit till stånd har kammarrätten inga närmare synpunkter på hur förutsättningarna för ett sådant organ och formerna för detsamma bör utformas. Något som enligt kammarrättens mening bör observeras vid en eventuellt kommande utredning är om ett organ med bindande verkan utan vidare skall kunna stadfästa överenskommelser som i praktiken kan innebära att t.ex. en företrädare för en sameby kan avtala bort rätten att bruka ett område där det finns renbetesrätt enligt urminnes hävd. Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Sten Heckscher, lagmannen Per Anders Lindgren och tf assessorn Lena Björner, föredragande. Sten Heckscher Lena Björner Kopia till Övriga kammarrätter Hovrätterna Länsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens personal Tidningarnas telegrambyrå