Vem får jaga och fiska? (SOU 2005:17 och SOU 2005:79) Hovrätten har inga synpunkter på dessa betänkanden. Jakt och fiske i samverkan (SOU 2005:116)

Transkript

1 SVEA HOVRÄTT YTTRANDE Stockholm Dnr 235/06 Jordbruksdepartementet Naturresurs- och sameenheten Stockholm Slutbetänkandet Jakt och fiske i samverkan (SOU 2005:116) inkl. delbetänkandena Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17) och Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005:79) samt betänkandet Samernas sedvanemarker (SOU 2006:14) Vem får jaga och fiska? (SOU 2005:17 och SOU 2005:79) Hovrätten har inga synpunkter på dessa betänkanden. Jakt och fiske i samverkan (SOU 2005:116) Sammanfattning Hovrätten delar utredningens uppfattning att förhållandena inom renskötselområdet är så speciella att ett försök med samverkansområden bör genomföras och tillstyrker i allt väsentligt lagförslaget och förslag till lagändringar i övrigt. Hovrätten förordar en försöksverksamhet som begränsas till några områden och att en utvärdering sker innan ytterligare områden inrättas. Hovrätten har vidare vissa synpunkter på den författningstekniska utformningen av förslagen. Inledning Utredningen har efter ett brett samråd och efter en omfattande utredning med bl.a. sakkunnigutlåtanden och synpunkter från ledande jurister på området gjort en juridisk bedömning om hur rättigheterna i dag förhåller sig till varandra. Utgångspunkten har varit dagens lagstiftning. Slutsatserna är att samernas rätt till jakt och fiske är, på samma sätt som markägarnas, en fullvärdig rätt. Denna rätt är dock delad mellan samebymedlemmar och markägare på åretruntmarker. Hovrätten har inte ansett det lämpligt att uttala någon mening i den delen. Den juridiska analysen som gjorts i betänkandet får bilda utgångspunkt vid hovrättens överväganden av de förslag som lämnats.

2 2 Begreppet utmark (Avsnitt 7.3.3) Begreppet har betydelse för den geografiska avgränsningen av jakt- och fiskerätten. Enligt 1 i lagförslaget skall åker, äng eller trädgård inte ingå i samverkansområden. Följdändringen i 25 rennäringslagen innebär att medlem i sameby inte får jaga eller fiska på åker eller äng eller i trädgård. Enligt utredningen råder det starkt delade meningar om vad som skall förstås med utmark. Däremot är den sedvanliga juridiska tolkningen enligt utredningen att utmark är motsats till inäga. För att inte definiera begreppet på ett negativt sätt och i syfte att skapa klarhet har föreslagits att det i stället för utmark anges i lagtexten ett förbud att jaga och fiska på åker, äng eller trädgård. Hovrätten delar uppfattningen att med utmark skall förstås motsatsen till inäga. Men det kan starkt ifrågasättas om någon klarhet vinns med den föreslagna definitionen. En fråga som inställer sig är vad som skall förstås med trädgård i detta sammanhang. Dessutom kan det ifrågasättas om innebörden är densamma som i 90 rennäringslagen, vilken bestämmelse reglerar skada som orsakats av ren. Det finns därför anledning att i likhet med vad som föreslås i ett särskilt yttrande av Håkan Jonsson (s. 318) utreda frågan ytterligare. Hovrätten är således tveksam till att definiera begreppet utmark på det sätt som föreslås. Om förslaget genomförs bör följdändringar ske i bl.a. 17 rennäringslagen och i lagen om ägofred. Bildandet av samverkansområden Länsstyrelsen skall besluta om bildandet av samverkansområde och se till att området får en lämplig storlek. Därvid skall hänsyn tas till många olika intressen inte minst renskötselns samt vilt- och fiskevårdens behov. Beslutet skall föregås av en förrättning under ledning av en förrättningsman. Till förrättningen skall de, som äger mark inom samverkansområdet och medlem i sameby, vars betesområde ingår, kallas. Några detaljerade bestämmelser om hur proceduren skall gå till har inte föreslagits. Eftersom frågan om vilka fastigheter och betesområden som skall ingå kan få stor betydelse för att det blir en bra och fungerande samverkan bör bildandet ske efter ett brett samrådsförfarande och utifrån fastställda regler för hur bildandet skall genomföras. Reglerna vid bildande av viltvårdsområde enligt lagen om viltvårdsområden eller inrättande av gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen kan i tillämpliga delar vara förebild. I förslaget används termen förrättning. I stället bör sammanträde användas.

3 3 Beträffande författningstexten avser förslaget en lag om samverkansområden. Lagtexten bör därför inledas med att samverkansområden skall bildas. Lämpligen bör det också göras en hänvisning till rennäringslagen för definition av åretruntmarker. Tredje stycket bör tas upp i en särskilt paragraf. Gemensam förvaltning av jakt och fiske på åretruntmarker (Avsnitt 9.2) En organiserad och tvingande samverkan mellan samebymedlemmar och markägare föreslås. Förebild har varit lagen om viltvårdsområden, som syftar till att skapa samverkan över fastighetsgränserna. I detta fall är det fråga om samverkan vid utövande av en delad jakt- och fiskerätt på samma marker. Enligt utredningen är förhållandena så speciella i de områden som är aktuella att en organiserad och tvingande samverkan ses som enda möjligheten på åretruntmarker. Hovrätten ansluter sig till uppfattningen att en delad jakt- och fiskerätt också borde innebära ett delat ansvar för förvaltningen av jakt- och fiskeresurserna, vilket i sin tur fordrar en organisation som kan svara för detta ansvar. Även om det kan framstå som vanskligt att nå ett gott resultat med en tvingande samverkan har enligt utredningen bl.a. företrädarna för dem, som innehar jakt- och fiskerätt ställt sig positiva till förslaget om en gemensam förvaltning. Hovrätten instämmer i utredningens bedömning att förslaget om gemensam förvaltning kan vara ett sätt att motverka konflikter som kan uppstå när flera har rätt att jaga och fiska på samma marker. För samebymedlemmar innebär förslaget att de blir representerade i föreningar och kan påverka utformningen av hur jakt och fiske bör bedrivas. Enligt förslaget bör ortsbor, som inte är markägare eller samebymedlemmar, ges god insyn och möjlighet att på olika sätt påverka utvecklingen. Det har inte klargjorts på vilket sätt detta skall ske. När det gäller ersättning för upplåtelse av jakt och fiske har det föreslagits i 22 att hälften av överskottet skall delas mellan samebymedlemmarna medan det i motiveringen anges att detta överskott skall tillfalla berörd samebyn. Förslaget är oklart på denna punkt. Lagförslagets förenlighet med egendomsskyddet (Avsnitt 9.6) Syftet med förslaget om samverkansområden är att tvinga berörda markägare och samer till samverkan så att jakt och fiske skall kunna bedrivas inom hela samverkansområdet och oberoende av fastighetsgränser. Jakt- och fiskerätten inom området skall upplåtas av en förening i stället för markägare eller länsstyrelse. Föreningen skall vidare kunna fatta beslut som både begränsar och utökar den enskildes rätt. Frågan är om de inskränkningar och begränsningar i egendomsskyddet som förslaget föranleder kan godtas i syfte att motverka konflikter som kan uppstå genom att rätten till jakt och fiske är delad. Inskränkningar av

4 4 den grundlagsskyddade rätten till sin egendom får ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen är inte preciserad. Fri- och rättighetskommittén (SOU 1993:40, del A, s. 90) uttalade att det främst är fråga om ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen. Om förslaget i detta fall utgör ett angeläget allmänt intresse är framför allt en politisk fråga. De argument som förts fram synes emellertid innebära att fördelarna är större än nackdelarna för de direkt berörda. Även Europakonventionens egendomsskydd bygger på en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Det måste anses vara ett stort allmänt intresse att försöka eliminera konflikter vid utövandet av jakt och fiske i de områden som det nu är fråga om. Mot det skall vägas vad den enskilde jakt- och fiskerättsinnehavaren förlorar. Hovrätten har inte sådant underlag att det går att här besvara frågan om förslaget om tvingande samverkan utgör ett oproportionerligt intrång i den enskilde markägarens rätt till jakt och fiske. Hovrätten vill i detta sammanhang peka på bestämmelsen i 2 kap. 18 andra stycket regeringsformen som reglerar fastighetsägares rätt till ersättning om det allmänna inskränker användning av mark på ett sådant sätt att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller betydande skada uppkommer. Bestämmelsen om egendomsskydd gäller också för samernas renskötselrätt. Såvitt hovrätten kan bedöma kan fråga om ersättning uppkomma. Det kan därför finnas anledning att överväga om en särskild ersättningsregel bör införas i lagförslaget. Rösträtten i samverkansföreningen Enligt lagförslaget (6 ) skall fysiska personer ha fyllt 18 år för att ha rösträtt. Det kan ifrågasättas om inte den medlem, som är markägare men är under 18 år, borde ha rösträtt genom sin förvaltare eller förmyndare. I annat fall kommer den underårige markägaren inte ha någon möjlighet att bevaka sina intressen. Det har förmodligen inte varit utredningens avsikt. Hovrätten föreslår därför att frågan om rösträtten analyseras ytterligare. Överklagbarhet I utredningen har inte berörts vilka beslut av föreningen som skall kunna överklagas och vilka som är klagoberättigade. I lagen om viltvårdsområden görs begränsningar i fråga om besluten medan däremot alla som berörs en jakträttsinnehavare t.ex. kan klaga. Frågan bör övervägas ytterligare. Övergångsbestämmelserna. 4. Bestämmelsen medför att ändring också måste ske i 2 lagen om viltvårdsområden.

5 5 6. Bestämmelsen i denna punkt reglerar nödvändigtvis inte bara frågan om avgift i samband med övergången till samverkansområden. Det bör därför övervägas om en bestämmelse med sådant innehåll bör finnas i själva lagen. I likhet med vad som gäller enligt lagen om viltvårdsområden bör vidare övervägas om det skall införas en tidsgräns inom vilken rätten att påkalla ändring av avgiften eller säga upp avtalet skall ske. Hovrätten anmärker slutligen att med ordet ersättning för nyttjanderätten får förstås avgift för nyttjanderätten. Samernas sedvanemarker (SOU 2006:14) Sammanfattning Gränsdragningskommissionen har lagt ned ett omfattande arbete som resulterat i gränsdragningar för bl.a. vinterbetesmarkerna. Hovrätten gör ingen detaljgranskning av det materiella innehållet eftersom materialet och de slutsatser som kommissionen gör så småningom kan bli föremål för domstolsprövning. För hovrättens vidkommande är det inte klart hur den vidare behandlingen av betänkandet är tänkt att gå till. Hovrätten konstaterar dock att utredningens användbarhet bl.a. påverkas av den tid och de resurser som kommissionen haft till sitt förfogande, hur reglerna för urminnes hävd tillämpas och hur beviskraven formuleras. Hovrätten tillstyrker förslaget att utreda frågan vidare om inrättandet av ett utrednings- och medlingsinstitut och har i övrigt följande kommentarer. Urminnes hävd till renskötsel (Avsnitt 10.5) Enligt kommissionens slutsatser är urminnes hävd enligt jordabalken inte detsamma som urminnes hävd enligt rennäringslagen. Tiden en mansålder eller 90 år för att urminnes hävd skall anses ha uppkommit är dock densamma. Men för renskötselns del kan urminnes hävd enligt kommissionen uppkomma även efter 1972 då jordabalken trädde i kraft. Under tiden urminnes hävd intjänas kan ett avbrott om 30 år förekomma utan att hävden avbryts. När väl urminnes hävd uppkommit får avbrott ske upp till 90 år utan att renskötselrätten förfaller. Innebörden av urminnes hävd enligt rennäringslagen får anses oklar på grund av de speciella förhållanden som gäller för samernas rätt. Det torde vara en allmän uppfattning att samerna var först på platsen medan det däremot är osäkert hur pass intensivt renskötselrätten har utövats och vilken betydelse ett långvarigt uppehåll av utövandet kan få. Det framstår inte som självklart att en rätt grundad på urminnes hävd skulle kunna brytas genom passivitet. Eftersom det ankommer på domstolarna att göra dessa bedömningar i sin rättstillämpning har hovrätten inga ytterligare synpunkter i frågan.

6 6 Statligt ägd mark som exklusivt nyttjas av samerna (Avsnitt ) Hovrätten ifrågasätter inte kommissionens bedömning att det finns mark som mera intensivt nyttjats och nyttjas för renskötsel och som skulle kunna identifieras. Som kommissionen konstaterat krävs lagregler för de fastighetsbildningsåtgärder som kan behövas för att innehavsmark skall kunna avskiljas från fastigheter inom vilka de är belägna. Det krävs också närmare överväganden i olika frågor bl.a. om hur identifikationen av mark skall utföras och vilka lagregler som kan behövas. En annan fråga som uppkommer är om marken exklusivt skall tillkomma den sameby inom vars område marken är belägen och i så fall hur det förhåller sig till den omständigheten att renskötselrätten, grundad på urminnes hävd, tillkommer den samiska befolkningen. Förslag om medling vid konflikt om renskötselrätt (Avsnitt 14) Kommissionens idé om att inrätta ett av staten finansierat utrednings- och medlingsorgan för att utreda frågor som rör renskötselns bestånd och försöka lösa konflikter i sådana frågor är en tanke som det finns anledning att överväga närmare. Med det kostnadsansvar som kan uppkomma i ett domstolsförfarande är det inte alltid ekonomiskt möjligt för samerna att föra talan vid domstol om sina anspråk. Inte minst utredningskostnaderna kan verka avhållande. Det som åtminstone bör leda till noggrannare utredning är enligt hovrättens mening därför inrättandet av ett utredningsinstitut som får i uppgift att med statens medel utreda rättigheterna i en konflikt och att medla i konflikten. Hovrätten delar dock inte kommissionens bedömning att institutet lämpligen kan knytas till en domstol. Möjligen skulle dock den ordning som gäller om medling hos hyres- och arrendenämnder kunna vara en förebild. Även frågan om institutet skall ges möjlighet att stadfästa överenskommelser bör övervägas. Hovrätten instämmer dock i kommissionens bedömning att konflikter om renskötselrätten i sista hand bör ankomma på en domstol. I det vidare arbetet bör även frågan om avtalslösningar belysas ytterligare. Kommissionen har bl.a. föreslagit att den sameby som för talan vid medlingsinstitutet måste ha behörighet att ingå ett för hela samekollektivet bindande avtal. En fråga som då måste belysas är om en företrädare för en sameby med bindande verkan kan avtala bort rätten till renbete m.m. för all framtid.

7 7 I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt, hovrättsråden Rose Thorsén, föredragande, och Marinette Andersson samt fastighetsrådet Anders Dahlsjö. Johan Hirschfeldt Rose Thorsén