2.3.2 CHEFSPROFESSION SOM HOT MOT DEMOKRATIN ANN-SOFIE LENNQVIST LINDÉN Alltsedan Woodrow Wilson i en artikel (1887) drog en skiljelinje mellan politik och förvaltning har idén om att det är både önskvärt och möjligt att göra denna åtskillnad genomsyrat diskussionerna om den offentliga sektorn i västvärlden, trots att forskare har pekat på att det inte är möjligt att dra denna skarpa gräns (Jacobsen 1997). Bergström m.fl. (2008) har beskrivit den politiska och administrativa relationen som en problematisk gråzon och forskningen visar att de aktiviteter som politiker och tjänstemän ägnar sig åt i praktiken ofta är överlappande (Bergström et al 2008, Högberg 2007, Svara 2006). Tjänstemän i svenska kommuner har under de senaste decennierna fått ett ökat inflytande på politikernas bekostnad (Bäck 2000, Montin 2007). Min avhandling Att lägga politiken tillrätta. Om kommunala chefers professionalisering som handlar om kommunala chefers professionaliseringssträvanden undersöker hur de skaffar sig ett ökat inflytande och hur denna process kan förklaras. Forskningen tar sin utgångspunkt i dels den representativa demokratin, dels i ett reformkritiskt perspektiv på New Public Management. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR Avhandlingen syftar till att undersöka, beskriva och analysera det kommunala chefskapets professionaliseringssträvanden med hjälp av följande frågeställningar 6 : Vad utmärker en professionell yrkesgrupp och i vilken utsträckning uppfylls det av kommunala chefer? Vilka bilder presenteras av den kommunala organisationen med fokus på politiker- och tjänstemannaroller? Vilka normativa och deskriptiva bilder har politiker, chefer och förvaltningstjänstemän av varandra? På vilket sätt försöker yrkesgruppen chefer att nå professionell status som gör det möjligt för dem att välja om de vill eller inte vill följa politiska beslut? 84
PROFESSIONSSTRÄVANDE CHEFER En yrkesgrupp som har genomgått en professionaliseringsprocess är ett yrke i vilket de verksamma tillmäts hög status och legitimitet. Den tidiga professionsforskningen identifierade flera kriterier som idag uppfylls av kommunala chefer. De utgör en yrkesgrupp som själv utser sina efterföljare genom att de utser vilka av medarbetarna som är framtidens chefsämnen värda att satsa på. En mängd yrkesföreningar för chefer existerar idag, bland annat finns en svensk kommundirektörsförening med internationella kontakter, som driver frågor ur ett chefsperspektiv. En professionell yrkesgrupp försöker genom exklusion och inkräktning att stänga om sitt yrkesområde. Exklusionen innebär att de stänger ute yrkesgrupper längre ned i den kommunala hierarkin, andra chefer och medarbetare. Med inkräktning menas det intrång på politikernas område som cheferna eftersträvar. Inom sitt yrkesområde strävar de även efter att nå diskretion vilket innebär att de med det egna omdömet som grund ska bestämma över sitt arbetsområde. I min fallstudiekommun som i hög grad är näringslivsinspirerad, betraktas en kommun vara som vilket storföretag som helst där ekonomi i balans alltid är det överordnade målet. Inkräktningen på politikernas område tar sig uttryck genom den i tal vanligt förekommande negativa bilden av politiker. En vanligt förekommande metafor i chefernas samtal med varandra är POLITIKER ÄR BARN. Eftersom politiker betraktas som barn måste de uppfostras, lära sig och hjälpas och cheferna ser detta som sin uppgift. Min forskning visar att det pågår en (inter)nationell professionaliseringsprocess bland gruppen kommunala chefer i allmänhet och bland kommun- och förvaltningschefer i synnerhet. I svenska kommuner talas det och arbetas det mycket med ledarskap. I min forskning är det emellertid mycket tydligt att det inte handlar om ledarskap utan det handlar om chefskap. Det är av vikt att skilja termerna chefskap från ledarskap (management och leadership) eftersom chef och ledare inte är samma sak som framgår av tabell 1: 7 85
TABELL 1. SKILLNADEN MELLAN LEDARE OCH CHEF Ledarskap (Leadership) Relation som bygger på inflytande Chefskap (Management) Relation som bygger på auktoritet Ledare och följare Chefer och underställda Syftar till reella förändringar Förändringar återspeglar ett ömsesidigt syfte Producerar och säljer varor och/eller tjänster Varor och tjänster är ett resultat av koordinerade aktiviteter. Kommentar: Källa, Rost 1991, s. 149 Det som skiljer inflytande från auktoritet är tvång. Om ledarskap utövas förekommer inte något tvång, medan tvång är regelbundet förekommande i chefskapet. I chefskapet är det en top-down-relation och chefen påverkar den underställde som reagerar, förhoppningsvis i önskad riktning. I ett ledarskap är inflytande något som utövas både av ledaren och av följarna, det vill säga följarna påverkar också ledaren, relationen är både top-down och bottom-up (Rost 1991). En chef kan vara såväl chef som ledare, men det som är skillnaden är relationen till följarna/de underordnade. En ledare behöver inte vara chef för att leda. Människor i chefspositioner är därmed inte automatiskt ledare (Bergström m.fl. 2008, Rost 1991). Chefskap handlar om att koordinera aktiviteter i syfte att få något gjort och innefattar ofta att tala om för de underordnade vad de ska göra. Ledarskap är inte nödvändigt för att producera varor och tjänster. Om det föreligger ett ledarskap kan en mängd olika aktiviteter äga rum (Rost 1991). En chef är en person som har blivit formellt utsedd, han eller hon har ett uppdrag från arbetsgivaren att vara chef. En ledare behöver inte vara formellt utsedd uppifrån, utan kan mer eller mindre ha blivit informellt utsedd av följarna. Det kan också skilja sig hur chefer och ledare kommunicerar med omgivningen. En chef följer de formella kommunikationsvägarna, medan en ledare har personlig kommunikation. En chef håller distans till de underordnade, medan en ledare däremot har ett känslomässigt engagemang i relationen till följarna (Thylefors 2007). 86
CHEFERS KUNSKAP En professionell yrkesgrupp har någon form av abstrakt, teoretisk kunskap som bas för sin verksamhet. Kommunala chefer idag kan inte sägas ha denna vetenskapliga kunskapsbas. Deras kunskap är något svårtillgängligt för andra och det är därför den påstås vara unik för just yrkesgruppen ifråga. Tjänstemän i allmänhet och chefer i synnerhet betraktas ofta som experter och det är en vanlig föreställning, både bland politiker och bland tjänstemän, att politiker är okunniga och lägger sig i fel saker. Cheferna har lyckats väl med att framställa den egna gruppen som den som vet och kan bäst samtidigt som andra grupper och politiker utmålas som okunniga. I själva verket har politiker och tjänstemän ofta likartad utbildningsbakgrund och lika lång tid med erfarenhet av den kommunala organisationen. Kommun- och förvaltningschefer har skapat en egen arbetsmarknad där det är möjligt att byta både kommun och verksamhetsområde. En förvaltningschef kan gå från att vara chef över teknisk verksamhet till att vara chef över utbildningsverksamhet vilket innebär att den kunskap chefen besitter inte är verksamhetskunskap. KOMMUNEN SOM FÖRETAG Kommunen uppfattas vara en företagskoncern där cheferna har blivit direktörer och den kommunala verksamheten omtalas med ordet produktion dit kunder vänder sig. Jag hävdar att förvaltningscheferna med det överordnade målet ekonomi i balans strävar efter en monopolitisk kontroll över resurser, en klassisk strategi för en yrkesgrupps försök att stänga ett område. I det här fallet är själva organisationen, som bygger på skarpa gränser, en resurs som används för stängning. Bland kommunala chefer finns en attityd som innebär att de sköter företagskoncernen kommunen medan politikerna kan sköta verksamhetsområdet politik. Detta område är svårdefinierat och utgångspunkten är ofta det som politik inte är. Politikerna styrs in på ett område där de ska hålla sig och det är också ett tecken på en professionaliseringsprocess där yrkesgruppen chefer försöker att hålla andra utanför sitt eget diskretionsområde. En tanke är om tendenserna till deprofessionalisering av många yrken som kan skönjas idag (se t.ex. Stenlås 2009, Torstendahl 2008) kan vara en effekt av professionaliseringssträvandena som pågår inom gruppen kommunala chefer? Det är inom ramen för en företagsdiskurs som talet om det starka ledarskapet, som i realiteten handlar om det starka chefskapet, har starkast fäste och det är diskursen som möjliggör professionaliseringssträvandena. 87
CHEFSPROFESSION SOM HOT MOT DEMOKRATIN Detta starka, potentiellt professionella, chefskap i kommunal förvaltning är problematiskt i en representativ demokrati. I förvaltningstoppen innehåller rollen som chef både att verkställa och att leda. Det finns en risk för att chefskapet tar överhanden och att verkställandet kommer i skymundan. I den starka företagsdiskursen utövar kommun- och förvaltningschefer en disciplinär makt som konstruerar ett lojalitetskrav som leder till att den kommunala organisationen tystnar, och både chefer och medarbetare blir rädda för att drabbas av repressalier och en tystnadskultur breder ut sig. Denna dominerande företagsdiskurs gör att det talas väldigt lite om demokrati i kommunen. Jag tolkar detta som att cheferna i kommunen menar att demokrati främst är ett styrelseskick och något som från grunden är fastlagt i och med att vi har allmän och lika rösträtt, yttrandefrihet och tryckfrihet i teorin. Eftersom dessa grundläggande förutsättningar råder så har vi demokrati och därför behöver de inte prata om det. Vi har ett demokratiskt styrelseskick och så länge detta finns legitimerar det allt som görs i kommunen. De kommunala toppchefernas professionaliseringssträvanden medför att politiken läggs tillrätta av andra personer än dem medborgarna har möjlighet att ställa till svars, vilket är djupt problematiskt i en demokrati. PUBLIKATIONER I URVAL Lennqvist Lindén, Ann-Sofie, 2010, Att lägga politiken tillrätta. Om kommunala chefers professionalisering. Doktorsavhandling. Örebro: Örebro Universitet 88