3.1.6 UTVÄRDERINGSPROGRAMMET FÖR KOMMUN- OCH SERVICESTRUKTURREFORMEN I FINLAND MARIANNE PEKOLA-SJÖBLOM De finländska kommunernas utveckling har sedan början av 1990-talet följts upp och utvärderats i två brett upplagda forskningsprogram. Det första, KommunFinland 2004, genomfördes åren 1995-2004 som ett samarbetsprogram mellan Finlands Kommunförbund, flera universitetsinstitutioner och forskningsinstitut samt medverkande kommuner. I programmet ingick 14 delprojekt som analyserade den kommunalekonomiska utvecklingen, demokratins och arbetslivets förändring, den kommunala servicen och tjänsteproduktionen med mera. De 47 medverkande kommunerna var valda så att de skulle ge en möjligast representativ bild av det kommunala fältet. Resultaten visade på en tilltagande differentiering som pågick genom hela 1990-talet, och en allt större variation mellan olika kommuner mätt på snart sagt vilka indikatorer som helst. Våren 2005 inledde statsrådet Strukturprojektet för en reform av kommunoch servicestrukturen. Den ramlag som styr genomförandet av projektet trädde i kraft i februari 2007 och gäller till utgången av 2012. Samtliga kommuner gav före den 31 augusti 2007 statsrådet planer för strukturreformen och organiseringen av servicen i enlighet med ramlagen. Stadsregionerna utarbetade dessutom planer för ett ökat regionalt samarbete. Strukturreformens syfte är att i enlighet med ramlagen skapa en livskraftig, funktionsduglig och enhetlig kommunstruktur. De metoder som används i den första fasen är kommunsamgångar, intensifierat mellankommunalt samarbete i form av samarbetsområden samt en utökning av samarbetet inom växande stadsregioner i frågor som gäller markanvändning, boende, trafik och service. Gemensamt för alla dessa metoder är strävan att uppnå skalfördelar med hjälp av en förstärkning av den ekonomiska basen. De metoder som ramlagen i anvisar första hand ger dock inte i sig några positiva effekter, utan skapar endast en utvecklingspotential som ger kommunerna möjligheter att sköta sina uppgifter effektivare genom att producera fler och bättre tjänster med samma resurser som tidigare. Det är enligt reformlogiken kommunernas uppgift att ta denna potential i användning. Den ramlag som vägleder projektet har därför karakteriserats som en möjliggörande lag. Under de senaste fem åren, dvs. åren 2007 2011, har 57 kommunsammanslagningar genomförts till följd av reformen. Under denna tid har 131
antalet kommuner minskat med 105, alltså med en fjärdedel. Av 66 planerade samarbetsråden hade sammanlagt 48 samarbetsråden som inbegriper 174 kommuner grundats år 2010. ORGANISERING AV PROGRAMMET FÖR UTVÄRDERING AV STRUKTUR- REFORMEN (ARTTU) I det forskningsprogram 9 som inletts för att utvärdera strukturreformen deltar 40 kommuner. De medverkande kommunerna representerar alla de handlingsstrategier som strukturreformen medger; kommuner som har gått samman, samarbetskommuner, kommuner i stadsregioner och övriga kommuner där inga strukturella förändringar genomförs. Vidare representerar kommunerna variation med hänsyn till strukturella egenskaper; storlek, geografiskt läge, landsortsklassificering med mera. Syftet med utvärderingsprogrammet är att producera systematiska och jämförbara uppgifter om förändringsprocesserna i samband med strukturreformen och effekterna av förändringarna ur olika kommuners och aktörers synvinkel under perioden 2008 2012. Under det femåriga forskningsprogrammet som inleddes 2008 som ett omfattande samarbetsprojekt utreds reformens verkningar på: den kommunala och lokala ekonomin demokrati och ledarskap kommunala tjänster personalen samhällsstrukturen I programhelheten ingår utöver de nämnda undersökningarna också utvärderingar i form av specialprojekt om reformens språkliga konsekvenser och effekter på jämställdheten. Ett specialprojekt om planeringsskedet inför reformen har slutförts. Även detta forskningsprogram är organiserat som ett samarbetsprogram koordinerat av Finlands Kommunförbund. I programmet deltar dessutom Kommunernas pensionsförsäkring, sju sektorministerier samt följande universitet: Aalto, Helsingfors, Östra Finlands, Jyväskylä, Lapplands och Tammerfors universitet samt Åbo Akademi. Reformerna har tillsvidare haft en tonvikt på strukturella förändringar. De funktionella reformer och förändringar i serviceprocessernas organisering som reformen skall möjliggöra har tillsvidare endast inletts. Många konsekvenser av strukturreformen är därför ännu inte möjliga att bedöma. Vilka förändringar som sker i den enskilda kommunen beror i hög grad på kommunens situation i det skede då man inledde de åtgärder som ramlagen föreskriver. Det är klart att den obrukade utvecklingspotentialen är mindre i de kom- 132
muner som länge har utvecklat sin verksamhet än i de kommuner som inte har utvecklat verksamheten lika aktivt. Inom ARTTU-programmet har kommunernas utgångsläge utvärderats i något varierande utsträckning med hjälp av uppgifter från åren 2006 2008. På basis av utredningen av utgångsläget kan man göra ett antal iakttagelser som följer nedan. KOMMUNERNAS EKONOMI PÅ VÄG MOT BÄTTRE JÄMVIKT MELLAN INKOMSTER OCH UTGIFTER Några större skillnader mellan de olika kommunkategorierna de som medverkat i kommunsamgångar och samarbetsområden respektive de som inte gjort det - med avseende på den finansiella balansen (kumulativa över- respektive underskott) kan inte påvisas. Däremot var bruttodriftskostnaderna per invånare var mer än 10 procent lägre i samgångskommunerna och samarbetskommunerna än i kommunerna inom de övriga kategorierna. Skillnaden kan förklaras av flera olika faktorer, som till exempel servicebehovets omfattning och mångsidighet. De kommuner som snabbast har tillämpat de metoder som anvisas i ramlagen verkar emellertid vara desamma som redan tidigare har organiserat sin verksamhet på ett ekonomiskt välfungerande sätt. De kommuner som enligt olika indikatorer sköter sina uppgifter till den lägsta kostnaden per invånare finns i storlekskategorin 10 000 till 50 000 invånare. I de kommuner där antalet invånare är mindre eller större är kostnaderna per invånare betydligt högre. Strukturreformens första skede har inte till alla delar lyckats fånga in de kommuner som har det mest problematiska utgångsläget. SOCIAL- OCH HÄLSOVÅRDEN STÅR INFÖR STORA UTMANINGAR Efterfrågan på social- och hälsovårdstjänster ökar kraftigt när befolkningen åldras. Ramlagens målsättning är att skapa förutsättningar för skalfördelar inom produktionen av social- och hälsovårdstjänster, vilket sker genom att kommuner med lågt invånartal ansluter sig till samarbetsområden för ordnandet av primärvården och sådana uppgifter inom socialväsendet som är nära anslutna till primärvården. Ett befolkningsunderlag på minst 20 000 invånare eftersträvas. De mellankommunala skillnaderna för social- och hälsovårdens del är mycket stora såväl vad gäller ekonomi som effektivitet. Skillnaderna förklaras förutom av behovets omfattning även av servicenätets uppbyggnad samt av tjänsternas kvalitet och serviceutbudets mångsidighet. Den återstående skillnaden förklaras av skillnader i effektivitet. 133
Det finns särskilt stora skillnader mellan kommunerna beträffande strukturen och enhetskostnaderna inom äldreservicen, liksom omfattningen och mångsidigheten hos serviceutbudet för barn och ungdomar och för barnfamiljer. De följer emellertid inte klara storleks- eller reformrelaterade gränser. De påverkas dessutom i hög grad av andra pågående funktionellt inriktade reformer. Organisatoriska och innehållsmässiga frågeställningar av sektorövergripande karaktär satte sin prägel på utgångsläget när strukturreformen inleddes år 2006. Det har lett till att en tämligen stor splittring och oenhetlighet präglar social- och hälsovårdssektorn i reformens utgångsläge. TRE ALTERNATIVA UTVECKLINGSLINJER FÖR UTBILDNINGS- TJÄNSTERNA Ungefär en fjärdedel av kommunernas resurser går åt till utbildningstjänsterna. Enligt ramlagen bör en anordnare av yrkesutbildning på andra stadiet ha ett befolkningsunderlag på 50 000 invånare, men i övrigt ställs inga särskilda krav på befolkningsunderlaget. Strukturreformens målsättning verkar vara att påverka själva sättet på vilket skoltjänsterna ordnas, något som påverkas av kommunsamgångar, flyttningsrörelser och förändringar i befolkningsstrukturen. Speciellt när det gäller grundskolorna går utvecklingen mot allt större skolenheter. Det går emellertid inte att sänka enhetskostnaderna i det oändliga genom att skapa allt större skolor. Finländska studier visar att när man har nått en nivå med 200 250 elever per skola, blir det allt svårare att uppnå ekonomiska fördelar genom att öka skolstorleken ytterligare (Meklin 2010). Inom skolväsendet måste man räkna med att storskalighet inte bara ger ekonomiska vinster utan också negativa ekonomiska bieffekter. Större skolor och kommuner och därigenom också en större undervisningsadministration ger ökade möjligheter till breddning av tjänsteutbudet och inriktning på allt mindre specialgrupper, men också ökade krav på kompetensutveckling och ökade kostnader för samordning av verksamheten. Tron på de ekonomiska fördelarna av storskalighet är dock fortfarande stark. Tre möjliga alternativ avtecknar sig för utbildningstjänsternas del. Det första alternativet är att fortsätta som tidigare och vidareutveckla den existerande skenkonkurrensen mellan skolväsendets verksamhetsenheter. Det andra alternativet är att försöka bromsa upp den allt kostsammare differentieringsutvecklingen inom de olika förvaltningsområdena genom att sammanföra dem till större helheter i syfte att göra skolan till en plats för tillväxt och utveckling ett bildningscentrum för hela närområdet. Skolverksamheten skulle då involvera alla förvaltningsområden och samtliga aktörer inom den tredje sektorn, inklusive kyrkan, polisen och lokala föreningar. Det tredje alternativet är 134
att bygga upp ett nätverk av relativt småskaliga och självständiga verksamheter, där man genom extensivt och mångsidigt utnyttjande av modern digital teknik skulle kunna hålla samordnings- och förvaltningskostnaderna på en skälig nivå. Det är viktigt att notera att de ekonomiska fördelar och nackdelar som är förenade med storskalighet i hög grad är beroende av arbetsfördelningen mellan de olika förvaltningsområdena och de metoder som används för att bygga upp samarbetet. PERSONALENS VÄLBEFINNANDE SOM FRAMGÅNGSFAKTOR Utvecklingen i personalens arbetslivskvalitet inom den kommunala sektorn har varit problematisk sedan början av 1990-talet. Skillnaderna mellan serviceenheterna har ökat över tid. De undersökningar som gjorts i anslutning till utvärderingsprogrammet visar att personalen kände sig dåligt insatt i planeringsprocessen och upplevde sina påverkningsmöjligheter som begränsade. I de flesta fallen har reformprocessen ännu inte involverat serviceverksamheten eller dess personal. I samgångskommunerna och samarbetskommunerna var personalen bättre informerad än i andra kommuner, eftersom man i dessa kommuner redan hade genomfört en del förändringar. I fråga om arbetslivskvaliteten upplevde personalen att det hade skett en klar förbättring under 2000-talet jämfört med situationen under 1990-talet. I samgångskommunerna var arbetslivskvaliteten något bättre än inom andra kommunkategorier. Sämst var arbetslivskvaliteten i stadsregionerna, medan konflikter och repressiva ledningsmetoder förekom oftare i samarbetsområden. Viktigare än kommuntypen var lokala faktorer, personalledarskapet och det sätt på vilket man genomförde förändringarna. Det bästa utfallet på alla de dimensioner som beskriver arbetslivets kvalitet erhöll kommuner med 10 00 50 000 invånare. Allra bäst klarade sig kommuner med 10 000 20 000 invånare. Sämst var arbetslivskvaliteten i kommuner med färre än 10 000 invånare, särskilt i kommuner med 5 000 10 000 invånare. Även om exempel på kommuner med god arbetslivskvalitet finns inom alla kommunkategorier, visade undersökningen att skillnaderna fortsätter att öka. Orsaken står att finna i såväl ekonomiska omständigheter som i olika faktorer som har gett upphov till goda respektive onda cirklar. Detta innebär en stor utmaning med tanke på den fortsatta strukturreformen. 135
SAMHÄLLSSTRUKTUREN I VÄXANDE STADSREGIONER ENHETLIG ELLER SPLITTRAD? Eftersom samhällsplanering och samhällsbyggande är långsamma processer, är det i detta skede alltför tidigt att göra en utvärdering av strukturreformens konsekvenser för samhällsstrukturens funktionsduglighet. Vid granskningen av utgångsläget visade det sig ha betydelse i vilket stadium det stadsregionala samarbetet befann sig när reformarbetet inleddes. De faktorer som var avgörande för om projektet skulle få ett positivt mottagande var hur det tidsmässigt passade in i det stadsregionala samarbetet och kommunernas ekonomiska utvecklingshistoria. Inom några stadsregioner verkar strukturreformen i vissa fall ha fått konsekvenser som går tvärt emot lagstiftarens intentioner. I stället för att satsa på en fungerande regional servicestruktur går man i vissa randkommuner in för att ensamma eller tillsammans med andra randkommuner försöka uppfylla ramlagens minimikrav för befolkningsunderlaget vid anordnandet av social- och hälsovården, utan att behöva samarbeta med centralorten. Stämningen i många stadsregioner har varit präglad av ömsesidig misstro. De viktigaste orsakerna till bristen på förtroende inom vissa stadsregioner är kommunernas inbördes konkurrens om invånare, företag och arbetsplatser och enskilda kommuners försök att skaffa sig fördelar på bekostnad av de andra kommunerna i regionen. Randkommunerna verkar ha en avgörande roll med avseende på möjligheterna att genomföra strukturreformen på ett framgångsrikt sätt i stadsregionerna. KOMMUNINVÅNARNA HAR VARIERANDE FÖRVÄNTNINGAR OCH UPP- FATTNINGAR OM DE KOMMUNALA TJÄNSTERNA Vad gäller kommuninvånarnas servicetillfredsställelse är utgångsläget för reformen över lag rätt gynnsamt. Både servicetillfredsställelsen och uppfattningarna om servicens tillgänglighet är på en hög nivå. Mest nöjd med servicen är man i kommuner där man har genomfört eller håller på att genomföra en kommunsamgång, i invånarmässigt små kommuner, i mindre tätorter och i landsbygdskommuner. Däremot är kommuninvånarna kritiskt inställda till beslutsfattandet inom den egna kommunen. Invånarnas kritiska inställning har dock grundlagts redan före strukturreformen. Störst förtroende för det kommunala beslutsfattandet har man i kommuner där man hade genomfört eller höll på att genomföra en kommunsamgång, i invånarmässigt små kommuner, i mindre tätorter och i landsbygdskommuner. 136
Samtidigt använder sig kommuninvånarna i mindre utsträckning än tidigare av olika delaktighets- och påverkningsformer, men har trots det större tilltro till dessa påverkansformers effektivitet än tidigare. En majoritet av kommuninvånarna känner samhörighet med sin hemkommun; samhörighetskänslan var också något starkare än tidigare. Känslan av samhörighet med hemkommunen är större inom stadsregioncentra med fler än 50 000 invånare och i kommuner med färre än 2 000 invånare än i andra kommunkategorier. Trots att kommuninvånarnas attityder överlag är relativt positiva, är skillnaderna mellan de olika kommunkategorierna och mellan enskilda kommuner inom kategorierna i många frågor stora. Skillnaderna förklaras delvis av individuella egenskaper hos kommuninvånarna, men också av strukturella faktorer inom kommunen. Resultaten visar även att kommunsamgångarnas inverkan på jämställdheten är negativ snarare än positiv. Det handlar inte om några stora skillnader jämfört med andra kommuner, men trenden är oroväckande. Även ur språkliga minoriteters synvinkel är strävan efter skalfördelar generellt sett problematisk. I många kommuner har man byggt upp välfungerande interna verksamhetsrutiner som är speciellt känsliga för skalinriktade strukturlösningar. I framtidens kommuner kommer språkminoriteternas ställning att vara avhängig av kommunernas interna verksamhetsrutiner snarare än av de direkta effekter som strukturförändringarna för med sig. UTGÅNGSLÄGET OCH KOMMUNSTORLEKEN Gemensamt för de metoder som används i den första fasen av strukturreformen är strävan efter skalfördelar. Analyserna av utgångsläget visar emellertid att de kommuner som enligt olika indikatorer klarar sina uppgifter bäst är kommuner med ett invånartal på mellan 10 000 och 50 000 invånare. Invånarna i dessa kommuner var överlag nöjda, bruttoutgifterna per invånare var lägre och den upplevda arbetslivskvaliteten bland personalen högre än i andra kommuner. Samtidigt förefaller det som om kommuner som ligger nära stora stadscentra tack vare sitt läge kan uppnå fördelar som är karakteristiska för både små och stora kommuner. Det är hur som helst klart att en kommuns möjligheter att klara av sina serviceuppgifter att tillhandahålla tjänster i mycket högre grad är beroende av ledarskapssystemet, den regionala strukturen samt de etablerade verksamhets- och servicerutinerna än av storleken i sig. Resultaten visar emellertid att större kommuner har bättre potential att utveckla dessa faktorer. 137
PUBLIKATIONER I URVAL För en sammanfattning av projekthelhetens inledande resultat, se: Meklin, Pentti (red), 2010, Strukturreformen med ARTTU mått. Utvärdering av strukturreformens utgångsläge och kommunernas utvecklingspotential. Paras- ARTTU programmets sammanfattande rapport 2010. Programmet för utvärdering av strukturreformen (ARTTU). Undersökningsrapport nr 5. En Acta-Plus publikation. Finlands Kommunförbund: Helsingfors. För ytterligare information se: www.kommunerna.net/arttu 138