TSL 2011-5241 Konsekvensutredning 1(5) Konsekvensutredning - Transportstyrelsens föreskrifter om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage. 1. Vad är problemet och vad ska uppnås? Det primära syftet med ett gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) är att säkerhetskontrollavgiften per passagerare ska vara densamma oavsett vilken flygplats i Sverige passageraren använder. Detta syftet har uppfyllts med nuvarande utformning av föreskrifterna. Över tid har dock kostnaderna ökat och ingen egentlig översyn av reglerna har gjorts sedan de infördes 2005. Enligt 5 i förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd har Transportstyrelsen i uppdrag för att verka för att systemet drivs kostnadseffektivt. Styrelsen kan lämna rekommendationer till flygplatserna om lämpliga åtgärder. I ljuset av detta uppdrag och det faktum att ingen översyn av föreskrifterna gjorts finns anledning att se över nuvarande föreskrifter. Under hösten 2010 återupptogs arbetet med att förbättra genomförandet av uppdraget om kostnadseffektivitet genom regelverket i föreskrifterna. Slutsatsen från detta arbete är att det idag saknas tydlig avgränsning av vilka kostnader som är ersättningsbara och att incitamenten för kostnadseffektivisering är bristfälliga. Syftet med förslaget till ny föreskrift är därför att göra en allmän översyn av regelverket med särskilt fokus på att tydligare avgränsa vilka kostnader som är ersättningsbara och ge tydligare incitament för kostnadseffektiviseringar. 2. Vilka alternativa lösningar finns och vad blir effekterna om någon reglering inte kommer till stånd? 2.1. Alternativa lösningar I översynen av systemet som genomfördes som en förstudie till föreskriftsprojektet har alternativa modeller prövats, inklusive det nu föreliggande. Andra förslag som tidigare arbetats fram har visat sig svåra att genomföra administrativt eller juridiskt. En utgångspunkt för översynen har varit att förändringarna ska göras inom ramen för gällande lag och förordning vilket starkt begränsar möjligheterna, framför allt när det gäller möjligheten till att
TSL 2011-5241 Konsekvensutredning 2(5) stärka incitamenten till kostnadseffektivitet. Slutsatsen är att det som kan göras är att tydliggöra vilka kostnader som är ersättningsbara och skärpa Transportstyrelsens bedömning av lagens krav på skälighet på ett eller annat sätt. 2.2. Effekter om reglering inte kommer till stånd Att inte ha en föreskrift som reglerar systemet bedöms inte vara ett alternativ. Det krävs detaljerade regler för att systemet ska fungera. Alternativet är att inte förändra föreskrifterna och att nuvarande reglering fortsätter gälla. Resultatet blir att det fortsatt kommer saknas tydlig avgränsning av vilka kostnader som är ersättningsbara och incitament till kostnadseffektivisering. I nuvarande föreskrift saknas en tydlig avgränsning av vilka kostnader som är ersättningsbara, varför det saknas en samstämmighet i hur flygplatser har tolkat regelverket. Transportstyrelsen har endast kunnat reagera på kostnadsredovisningen genom de revisioner som på senare år har genomförts. Genomförda revisioner har visat på att kostnader som inte bör belasta GAS har tagits upp i redovisningen och betydande belopp har ogiltigförklarats. Arbetet har visat på ett behov av ett mer proaktivt arbete där det i föreskrifterna tydliggörs vad som är ersättningsbart, vilket ger vägledning till flygplatserna. Om regleringen inte kommer till stånd så kommer revisionerna att fortsätta vara det enda verktyg som står till buds för Transportstyrelsen, vilket medför högre kostnader för systemet. Dessutom omöjliggör detta alternativ den allmänna översyn av regelverket som också bedömts vara nödvändigt. Effekten av detta blir att eventuella förenklingar och minskningar av den administrativa bördan inte kan genomföras. Generellt sett så innebär en utebliven reglering högre kostnader för systemet och därmed i slutändan högre kostnader också för de passagerare som använder berörda flygplatser. 3. Vilka berörs av regleringen? Säkerhetsgodkända flygplatser med kommersiell trafik och flygbolag som transporterar passagerare från dessa flygplatser, samt indirekt dess passagerare genom att dessa i praktiken är de som bär kostnaden för systemet. 4. Vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser medför regleringen och hur ser de olika konsekvenserna ut för de övervägda regleringsalternativen om man jämför? 4.1 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser Förslaget innebär tvingande schabloner för beräkning av overheadkostnader och räntekostnader. I det senare fallet finns dock möjlighet att få ersättning för faktiska kapitalkostnader om dessa är högre förutsatt att dessa kan styrkas. Den
TSL 2011-5241 Konsekvensutredning 3(5) nivå som föreslås som schablon för overheadkostnader är baserad på historiskt rapporterade kostnader och förväntas täcka skäliga overheadkostnader. I det enskilda fallet kan dock vissa flygplatser vara tvungna att skära ner i sina kostnader för att få full kostnadstäckning. Bedömningen är dock att eftersom förändringen rör indirekta kostnader och inte den rent operativa driften av säkerhetskontroll är förändringarna hanterbara varför föreskrifterna kan träda i kraft den 1 januari 2013. I föreskrifterna öppnas även upp för möjligheten till schablonberäkningar för personal- och lokalkostnader. Dessa möjligheter är dock frivilliga, varför eventuella negativa konsekvenser bedöms som mindre eller obefintliga. Däremot kan möjligheten innebära en möjlighet till förenklad administration vid flygplatserna. De nya föreskrifterna har till syfte att strama upp regelverket varför det kommer ställas högre krav på flygplatsernas redovisning. Syftet är dock fortfarande att flygplatserna ska få täckning för skäliga kostnader. Om förändringen innebär minskad ersättning beror detta sannolikt på att ersättningen tidigare varit för generös, varför konsekvenserna bedöms som rimliga. Ett antal förenklingar införs. Rapporteringsdatum för den slutliga redovisningen av föregående års kostnader flyttas en månad fram i tiden för att ge mer tid till flygplatserna för att sammanställa en rapport. Förändringen öppnar också för möjligheten att i större omfattning samordna rapporteringen till Transportstyrelsen med bokslutsprocessen. Lämnandet av prognos under året inskränks till flygplatser med fler än 200 000 fakturerbara passagerare. I praktiken innebär det att de åtta största flygplatserna, mätt på detta sätt, kommer att omfattas. Övriga flygplatser undantas. Detta bör innebära en administrativ och kostnadsmässig lättnad, uppskattningsvis motsvarande 16 arbetstimmar per flygplats som nu slipper att två gånger per år lämna en uppdaterad prognos. Dessutom införs en informationsplikt för flygplatshavare i det fall kommersiell trafik upphör vid flygplatsen. Syftet med regleringen är att säkerställa att Transportstyrelsen har rätt information och eventuellt kan besluta om flygplatsen inte längre ska omfattas av systemet. Effekten på flygplatsernas administrativa börda bedöms som liten, då det i praktiken räcker med att skicka t.ex. ett kort e- postmeddelande till Transportstyrelsen som informerar om att kommersiell trafik upphört vid berörd flygplats från ett angivet datum. 4.2 Jämförelse av konsekvenser av de olika regleringsalternativen Se avsnitt 2.1
TSL 2011-5241 Konsekvensutredning 4(5) 5. Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler Sverige ska följa? GAS är reglerat i lagen (2004:1100) om luftfartsskydd och förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd och utformningen av regleringen är delvis gjord i syfte att ge TS möjlighet att utforma ett system som ger incitament till kostnadseffektiviseringar. I dagsläget finns ingen EU-reglering på området utöver att medlemsländerna tillåts att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för luftfartsskydd. Kommissionen har dock presenterat ett förslag till direktiv och Europaparlamentet har gjort sin första läsning av förslaget (KOM 2009(217)). I Rådet finns dock fortsatt stor oenighet och inget arbete pågår där. Om förslaget till direktiv skulle antas kommer GAS sannolikt behöva arbetas om. Transportstyrelsen bedömer att förslaget inte kommer behandlas i närtid. Inget ordförandeskap planerar att plocka upp förslaget för ny behandling i ministerrådet. 6. Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Ikraftträdande bör ske vid ett årsskifte så att de nya reglerna gäller för ett helt räkenskapsår. Utgångspunkten för projektet har varit den 1 januari 2013. En särskild referensgrupp har löpande konsulterats där företrädare för flygplatserna och flygbolagen finns representerade. En särskild kommunikationsplan har arbetats fram tillsammans med kommunikationsavdelningen. 7. Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt? 7.1. Hur många företag berörs, i vilka branscher är företagen verksamma samt hur stora är företagen? Samtliga flygplatser i GAS berörs, vilket innebär ca 35 st. Dessutom berörs alla flygbolag som bedriver trafik som kräver säkerhetskontroll på dessa flygplatser. Storleken på företagen varierar. 7.2. Vilken tidsåtgång kan regleringen föra med sig för företagen och vad innebär regleringen för företagens administrativa kostnader? Syftet med förändringen är delvis att förenkla för flygplatserna varför de administrativa kostnaderna bör sjunka. Hur mycket besparingar som förändringen kan medföra beror på i vilken utsträckning flygplatserna använder möjligheterna till schabloner.
TSL 2011-5241 Konsekvensutredning 5(5) För flygbolagen sker ingen förändring av de administrativa kostnaderna. 7.3. Vilka andra kostnader medför den föreslagna regleringen för företagen och vilka följdändringar av verksamheten kan företagen behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen? Inga andra kostnader har kunnat identifieras. 7.4. I vilken utsträckning kan regleringen komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen? Förändringarna förväntas inte påverka konkurrensförhållanden. 7.5. Hur kan regleringen i andra avseenden komma att påverka företagen? Förändringen i regleringen medför ingen påtaglig påverkan på företagen utöver vad som angivits ovan. 7.6. Behöver särskild hänsyn tas till små företag vid reglernas utformning? Förslaget innebär att små flygplatser, dvs. flygplatser med mindre än 200 000 fakturerbara passagerare (dvs. passagerare för vilka GAS-avgift tas ut) undantas kravet på prognos under löpande verksamhetsår. Mindre företag förväntas också i större utsträckning än stora använda möjligheten till schablonberäkningar av personal- och lokalkostnader. Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Anders Bäckstrand (projektledare), Enheten för marknadsövervakning och marknadstillsyn 010-495 536 08 Johan Bång, Enheten för marknadsövervakning och marknadstillsyn 010-495 37 58 Jessica Henriksson, Enheten för flygplats, flygtrafiktjänst och luftfartsskydd 010-495 37 28 Johnny Andersson, Enheten för juridik och strategiska frågor 010-495 36 94