EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 20.V.2008 K(2008)1839 slutlig Ärende: Statligt stöd N 537/2007 Finland Presstöd. Herr minister, 1. FÖRFARANDE 1. De finländska myndigheterna anmälde ovannämnda åtgärd på elektronisk väg den 19 september 2007 (SANI 659). 2. Genom skrivelserna D/54120 av den 17 oktober 2007, D/54919 av den 11 december 2007 och D/50950 av den 3 mars 2008 begärde kommissionen ytterligare upplysningar. Upplysningarna lämnades genom skrivelserna A/39042, registrerad den 5 november 2007, A/3069, registrerad den 15 februari 2008, och A/6039, registrerad den 31 mars 2008. Genom den skrivelse som registrerades den 15 februari 2008 drog de finländska myndigheterna tillbaka en del av anmälan. 3. Den 21 november 2007 hölls ett möte mellan de finländska myndigheterna och kommissionens avdelningar. 2. BESKRIVNING AV DEN NUVARANDE STÖDÅTGÄRDEN 2.1. SYFTE OCH STÖDVILLKOR 4. Ordningen har funnits sedan 1971 i stort sett i oförändrat skick. De finländska myndigheterna avser nu att genomföra stora ändringar av åtgärden och har därför beslutat anmäla dessa ändringar till kommissionen. 5. Syftet med stödordningen är att främja mediemångfald genom tidningsstöd. Utrikesminister Alexander STUBB Sjöekipaget PB 176, FIN - 00161 Helsingfors Commission européenne, B-1049 Bruxelles Belgique Europese Commissie, B-1049 Brussel België Puhelin: (32-2) 299 11 11
6. Kommunikationsministeriet ger stöd i form av direktstöd till tidningspressen på grundval av statsrådets förordning 1481/2001 av den 27 december 2001. 7. För att tidningar ska vara stödberättigade måste de finnas tillgängliga för en rimlig abonnemangsavgift (gäller inte gratistidningar), de ska utkomma minst tre gånger per vecka och ha ett varierat innehåll, bland annat inrikes- och utrikesnyheter, rapporter om olika aspekter av sammhällslivet osv. Tidningar som är språkrör för politiska partier som är företrädda i riksdagen kan också vara stödberättigade. 8. Två olika typer av stöd har beviljats inom ramen för stödordningen: selektivt stöd och parlamentariskt stöd. 2.2. SELEKTIVT STÖD 9. Selektivt stöd ges som bidrag för att minska kostnaderna för bland annat utgivning, transport och distribution av tidningar. 10. Det selektiva stödet ges enbart till tidningar som har svag lönsamhet enligt de nyckeltal som beräknats på grundval av bokslutsuppgifterna och på grundval av en bedömning av understödsåret som fastställts av bolagets revisorer 1. Om ett företag har genomfört utdelningar under året före det år då stödet ska ges är det inte berättigat till stöd. 11. För att en tidning ska vara berättigad till selektivt stöd får andelen exemplar som regelbundet delas ut gratis inte vara större än 30 % av tidningens abonnerade upplaga. 12. Beslut om beviljande av selektivt stöd fattas av en presstödskommitté som tillsätts av regeringen och som består av personer med branschkännedom som företräder olika social- och språkgrupper. 13. År 2007 fick omkring 17 tidningar selektivt stöd på totalt 6,1 miljoner euro. Det var främst fråga om tidningar med svag lönsamhet och kopplingar till politiska partier som gavs ut av små och medelstora företag. 2.3. PARLAMENTARISKT STÖD 14. Parlamentariskt stöd ges till politiska partier som är företrädda i riksdagen 2 i förhållande till antalet platser i riksdagen på samma villkor som den ordinarie finansieringen av politiska partier i Finland. 15. Partierna beslutar enhälligt hur stödet ska fördelas mellan olika tidningar. 16. Syftet med det parlamentariska stödet är att understöda politiskt orienterade tidningar (även deras elektroniska upplagor). De behöver inte vara officiella partitidningar och ägs inte direkt av partiet, men de har i regel en ideologisk anknytning eller en ägarrelation till en förening eller ett företag som står partiet nära. 1 De nyckeltal som används är kapitalavkastning, intern finansieringsgrad, kvoten mellan skulder och tillgångar osv. 2 Ur det parlamentariska stödet beviljas också landskapet Åland ett anslag som motsvarar Ålands plats i riksdagen. 2
17. Tidningar som får parlamentariskt stöd har laglig rätt att sälja annonsutrymme på samma sätt som vilken annan tidning som helst. 18. De pengar som regeringen betalar ut till de politiska partierna måste omedelbart distribueras till tidningarna. De politiska partierna måste avge en rapport till regeringen som bevisar att de faktiskt betalat pengarna vidare till förlagen en månad efter att de har fått stödet. 19. De stödmottagande partierna 3 och förlaget måste senast den 30 april året efter beviljandet av stödet redovisa för kommunikationsministeriet hur stödet har använts. 20. År 2007 beviljades 8,1 miljoner euro i parlamentariskt stöd till tio nationella partier och till landskapet Åland, och omkring 20 tidningar fick stöd. 2.4. KUMULERING 21. Parlamentariskt och selektivt stöd kan kumuleras upp till 70 % av tidningarnas driftskostnader. 22. De förändringar som regeringen nu avser att införa avskaffar det parlamentariska stödet samt begränsar den totala summan av stödet till 40 % av tidningarnas driftskostnader. 2.5. VARAKTIGHET 23. Stödbeloppen fastställs årligen av riksdagen, som tilldelar anslag för dessa stöd i samband med antagandet av budgeten för följande år. Därför utgör budgeten den rättsliga grunden för de stödbelopp som beviljas årligen. 24. Stödordningen är dock inte i sig tidsbegränsad, och den kan betraktas som en permanent stödåtgärd. 25. De ändringar som regeringen nu avser att införa innehåller ingen tidsbegränsning, vilket enligt de finländska myndigheterna innebär att den ändrade stödordningen kommer att fortsätta gälla åtminstone under den nuvarande regeringens mandatperiod. 2.6. STÖDORDNINGENS UTVECKLING 26. Enligt de finländska myndigheterna utgör presstödet ett befintligt stöd som på det hela taget varit oförändrat sedan det togs i bruk. 27. Finland anslöt sig till EES år 1993 och då fick åtgärden automatiskt status som befintligt stöd. 28. Före 2002 bestod den rättsliga grunden för stödordningen av statsrådsbeslut om individuella ansökningar om stöd. Enligt ny lagstiftning som infördes 2001 ska bestämmelser om beviljande, utbetalning och användning av andra statliga överföringar än dem som föreskrivs i den årliga budgeten utfärdas genom statsrådsförordningar. 3 Samt landskapet Åland. 3
Därför utfärdades en statsrådsförordning om stöd till tidningspressen (1481/2001). Den förordningen utgör rättslig grund för stödordningen. 29. Före 2002 utfärdades kompletterande bestämmelser om grunderna för att godkänna eller avslå en ansökan om presstöd genom statsrådsbeslut. I de besluten fastställdes villkoren för hur stöden skulle användas och när de skulle betalas. 30. I statsrådets förordning 1481/2001 upprepas främst innehållet i tidigare statsrådsbeslut. Den viktigaste ändringen avser andelen exemplar som får delas ut gratis (30 %), vilket inte reglerades tidigare. 31. Under de senaste tio åren har fördelningen mellan parlamentariskt stöd och selektivt stöd ändrats. Det parlamentariska stödets andel har ökat från 42 % till 54 % av det totala stödet. 2.7. ANMÄLANS RÄCKVIDD Begränsning av anmälans räckvidd 32. Den ursprungliga anmälan från september 2007 innehöll nya bestämmelser både för selektivt stöd och för parlamentariskt stöd. Genom en skrivelse som registrerades den 15 februari 2008 drog de finländska myndigheterna tillbaka den del av anmälan som avsåg parlamentariskt stöd. 33. Orsaken till att en del av anmälan drogs tillbaka var de finländska myndigheternas beslut att avskaffa det parlamentariska stödet. De budgetanslag som ursprungligen reserverats för parlamentariskt stöd för 2008 fördes över till budgeten för allmän finansiering av politiska partier (riksdagen godkändes denna budgetändring den 20 februari 2008). 34. Nu är det helt och hållet de politiska partiernas sak att besluta hur de använder de anslag de har tilldelats och inga pengar öronmärks för stöd till tidningspressen. 35. De finländska myndigheterna anser att en eventuell överföring av medel från de politiska partierna till tidningarna i framtiden inte längre skulle tillskrivas staten utan snarare de politiska partierna och att det därför inte vore fråga om statligt stöd. Ändringar av det selektiva stödet 36. De finländska myndigheterna avser att införa ändringar av det selektiva stödet för att anpassa dem till den nya mediemiljön med utvecklingen av elektroniska medier och att stärka svenskans och minoritetsspråkens ställning. 37. Följande ändringar föreslås: Selektivt stöd kommer i framtiden endast att ges till tidningar som ges ut på nationella minoritetsspråk (samiska, romani och teckenspråk) och på svenska (och motsvarande elektroniska medier) och för produktion av nyhetstjänster på svenska. Endast tidningar med en genomsnittlig upplaga på högst 15 000 exemplar är stödberättigade. 4
Budgeten ska minskas från 6,1 miljoner euro 2007 till 0,5 miljoner euro 2008. Det selektiva stödet kommer att utgöra högst 40 % av tidningarnas driftskostnader (tidigare 70 %). Villkoret att selektivt stöd endast kan ges till tidningar med svag lönsamhet avskaffas. 38. Dessa ändringar kommer att avspeglas i den rättsliga grunden för stödordningen (genom att statsrådets förordning 1481/2001 om stöd för tidningspressen kommer att ändras). 39. Stödordningen förblir obegränsad i tid och budgeten kommer även i fortsättningen att godkännas av riksdagen årligen. 40. De finländska myndigheterna uppskattar att selektivt stöd kommer att ges till ett fåtal tidningar som ges ut på svenska och minoritetsspråk (färre än tio) och för produktion av nyhetstjänster på svenska vid Finska Notisbyrån. Stödmottagarna kommer främst att vara små och medelstora företag även i fortsättningen, även om det inte är ett formellt kriterium för stödberättigande. 3. BEDÖMNING AV STÖDÅTGÄRDEN Anmälningsskyldighet 41. De finländska myndigheterna har iakttagit de formella kraven i artikel 88.3 i EGfördraget genom att anmäla stödåtgärden innan den genomförts. 42. Den del av anmälan som gällde parlamentariskt stöd drogs tillbaka under förfarandet. Statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget 43. Enligt artikel 87.1 i EG-fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 44. För att kunna klassificeras som statligt stöd måste en nationell stödåtgärd därför uppfylla samtliga fyra nedanstående villkor: 1) åtgärden ska beviljas av medlemsstaten eller genom statliga medel, 2) den ska ge företag en ekonomisk fördel, 3) fördelen ska vara selektiv och den ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen, och 4) åtgärden ska påverka handeln inom gemenskapen. Förekomst av statliga medel 45. Det selektiva stödet omfattar statliga medel, eftersom det direktstöd som de finländska myndigheterna beviljar inom ramen för stödordningen finansieras av den allmänna statsbudgeten. 46. Vad det parlamentariska stödet beträffar konstaterar kommissionen att det inte längre kommer att finnas någon särskild budget för stöd till politiska partitidningar, utan de politiska partierna får själva inom ramen för de anslag de tilldelats besluta om de vill stöda sina tidningar eller inte. Staten kommer inte att ingripa i eventuella framtida beslut 5
som de politiska partierna fattar om att stöda sina tidningar och kan inte vara ansvarig för sådant stöd. 47. Därför kommer stöd som de politiska partierna eventuellt ger sina tidningar i framtiden inte att omfatta statliga medel och inte att utgöra statligt stöd 4. Ekonomisk fördel för ett företag 48. Mottagarna av selektivt stöd utgivare av tidningar på svenska och minoritetsspråk och utgivare av nyhetstjänster på svenska bedriver ekonomisk verksamhet och klassificeras därför som företag i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget. Direktstödet till dessa stödmottagare inom ramen för den aktuella stödordningen är en fördel som de inte skulle få på normala marknadsvillkor. Därför innebär åtgärderna enligt stödordningen att vissa företag ges en ekonomisk fördel. Selektivitet och snedvridning av konkurrensen 49. Det selektiva stödet gynnar enbart företag som är verksamma inom tidningsutgivning och nyhetstjänster och som uppfyller de villkor för stödberättigande som ordningen föreskriver. 50. I Finland har endast cirka 5,6 % av befolkningen svenska som modersmål. Enligt nationell statistik bor det färre än 9 000 samer i Finland. Med beaktande av att stödordningen har en begränsad budget (0,5 miljoner euro) och att de tidningar som ges ut på svenska och minoritetsspråk i regel är mycket små aktörer på tidningsmarknaden i Finland och vanligen inte konkurrerar direkt med finskspråkiga tidningar är det osannolikt att stödordningen snedvrider konkurrensen i någon större utsträckning. 51. Det kan dock inte uteslutas att mottagarna av det selektiva stödet i viss mån kan konkurrera med andra företag som är verksamma inom tidningsutgivning, även sådana som inte omfattas av stödordningen. Därför kan stödordningen snedvrida konkurrensen. Påverkan på handeln inom gemenskapen 52. Av de skäl som anges i punkt 50 är det osannolikt att stödordningen påtagligt påverkar handeln inom gemenskapen. 53. Eftersom tidningsutgivning i allmänhet är en verksamhet som är öppen för konkurrens och handel mellan medlemsstaterna kan det inte uteslutas helt att den fördel som ges stödmottagarna kan påverka handeln inom gemenskapen. Slutsats 54. Kommissionen anser därför att det selektiva stödet är stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget och att dess förenlighet med den gemensamma marknaden därför måste bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 87.3 i EG-fördraget. 4 För en rättslig bedömning av frågan om huruvida en stödåtgärd ska tillskrivas staten, se till exempel domen av den 16 maj 2002 i mål C-482/99 (Frankrike mot kommissionen, Stardust Marine ), REG 2002, s. I-04397, punkterna 50 59, EGT C 169, 13.7.2002. 6
Stödets karaktär 55. Stödordningen fick automatiskt status som befintligt stöd när Finland anslöt sig till EES 1993 och senare när Finland anslöt sig till EU 1995. Sedan dess har de ändringar som införts främst gällt budgeten för stödordningen och hur anslagen fördelas mellan selektivt och parlamentariskt stöd. 56. År 2001 infördes ett nytt villkor för stödberättigande när det gäller selektivt stöd, dvs. att högst 30 % av tidningsexemplaren får delas ut gratis. Det parlamentariska stödet har i det stora hela förblivit oförändrat, utom när det gäller budgeten. 57. Kommissionen anser att stödordningen (både när det gäller parlamentariskt och selektivt stöd) utgör befintligt stöd, eftersom bara mindre tekniska ändringar har införts. Enligt tillämplig rättspraxis är ändringar av budgeten inte tillräckligt för att det ska bli fråga om nytt stöd. Inga ändringar av stödordningen har gjorts när det gäller själva sakinnehållet. 58. Däremot anser kommissionen att de ändringar av det selektiva stödet som nu anmäls utgör nytt stöd. 59. Stödordningens räckvidd när det gäller stödmottagare har ändrats väsentligt. Tidigare var stödet tillgängligt för de flesta tidningar, men i framtiden ges det bara till svenskspråkiga tidningar och tidningar på olika minoritetsspråk samt till nyhetstjänster på svenska. Förut var stödet förbehållet tidningar med svag lönsamhet medan det i framtiden också kan ges till lönsamma tidningar. Dessa ändringar väntas minska antalet stödmottagare i hög grad. 60. Stödbeloppet och stödets relativa betydelse har förändrats väsentligt. Anslagen kommer att minska från 6,1 miljoner euro 2007 till 0,5 miljoner euro 2008 och stödnivån kommer att sänkas från 70 % till 40 % av tidningarnas driftskostnader. 61. De ändringar av det selektiva stödet som nu införs är väsentliga och tillräckliga för att påverka den aktuella klassificeringen av selektivt stöd. Dessa ändringar kan inte särskiljas från själva stödordningen, det vill säga de kan inte bedömas separat från resten av stödordningen utan måste snarare bedömas tillsammans med dess övriga bestämmelser. Kommissionen anser därför att det selektiva stöd som anmälts av de finländska myndigheterna utgör nytt stöd. Förenlighet 62. Syftet med den anmälda åtgärden är att främja mediemångfald och åsiktsmångfald i Finland genom att stödja tidningar som ges ut på svenska och minoritetsspråk. Stödordningen bidrar också till att bevara svenska språket och minoritetsspråken i Finland. 63. Kommissionen konstaterar att det inte finns några rambestämmelser eller riktlinjer som är tillämpliga när det gäller att bedöma åtgärder av den typ det är fråga om här. Enligt de finska myndigheternas anmälan syftar åtgärden huvudsakligen till att främja mediemångfald och åsiktsmångfald i Finland genom att stödja pressen som utgör en ekonomisk sektor öppen för konkurrens. Kommissionen därför anser att en bedömning av den anmälda stödordningens förenlighet med EG:s regler om statligt stöd borde grunda sig direkt på artikel 87.3 c i EG-fördraget, enligt vilken stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar 7
handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset kan anses vara förenligt med EG:s regler om statligt stöd. 64. För att den anmälda åtgärden ska vara förenlig med artikel 87.3 c får den inte påverka handelsvillkoren i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen måste väga de gynnsamma effekterna av det mål man vill uppnå med hjälp av stödordningen, dvs. främjande av mediemångfald och åsiktsmångfald i Finland och stöd till tidningar som ges ut på svenska och minoritetsspråk, mot de potentiellt skadliga effekterna, dvs. snedvridning av konkurrensen och handeln inom gemenskapen. Det stöd som ges inom ramen för stödordningen ska också stå i proportion till de mål man vill uppnå. Syftet med åtgärden 65. Såsom nämns ovan har den anmälda åtgärden till syfte att främja mediemångfald och åsiktsmångfald i Finland genom att stödja tidningar som ges ut på svenska och minoritetsspråk. Stödordningen bidrar också till att bevara det svenska språket och minoritetsspråken i Finland och till trivseln och välbefinnandet inom dessa språkgemenskaper. 66. I den mån åtgärden främjar mediemångfald och skydd av minoritetsspråk beaktar kommissionen artikel 151.4 i EG-fördraget, som föreskriver att gemenskapen ska beakta de kulturella aspekterna då den handlar enligt andra bestämmelser i detta fördrag, särskilt för att respektera och främja sin kulturella mångfald. 67. Stödordningen är förenlig med de mål som bland annat anges i flera av gemenskapens policydokument: Artikel 1a i Lissabonfördraget, enligt vilken mångfald är en av EU:s grundläggande värderingar 5. Rådets resolution av den 14 februari 2002 om främjande av språklig mångfald och språkinlärning inom ramen för genomförandet av målsättningarna för Europeiska språkåret 2001 6. Artikel 22 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, där det fastslås att unionen ska respektera den kulturella, religiösa och språkliga mångfalden. I artikel 11.2 i denna stadga konstateras också att mediernas frihet och mångfald ska respekteras 7. Meddelandet om en ny ramstrategi för flerspråkighet som antogs 2005 8. I meddelandet uppmanas medlemsstaterna att utarbeta nationella planer för att främja flerspråkighet, bland annat genom att öka användningen och närvaron av olika språk i det dagliga livet. 5 EUT C 306, 17.12.2007, s. 1. 6 EGT C 50, 23.2.2002, s. 1. 7 EGT C 364, 18.12.2000 s. 1. 8 KOM(2005) 596 slutlig. 8
Ingen påverkan på handeln som strider mot det gemensamma intresset 68. Åtgärden är enbart inriktad på tidningar som ges ut på svenska och minoritetsspråk. Såsom nämns ovan i punkterna 50 och 53 är dessa tidningar i regel mycket små aktörer på tidningsmarknaden i Finland och konkurrerar vanligen inte direkt med finskspråkiga tidningar. Det är osannolikt att tidningar på andra språk är reella substitut och att abonnenter eller annonsörer skulle byta till en annan tidning på grund av stödet. De har en spridning som är begränsad till små, språkligt och geografiskt avgränsade områden. Därför är det osannolikt att stödordningen snedvrider konkurrensen och påverkar handeln inom gemenskapen i någon större utsträckning. 69. De tidningar som får stöd har en upplaga på 15 000 exemplar i genomsnitt, vilket ska jämföras med över 400 000 exemplar för den största rikstidningen (Helsingin Sanomat) och drygt 100 000 exemplar för de största regionala dagstidningarna (Aamulehti och Turun Sanomat). De stödmottagande tidningarna kan bara jämföras med lokala tidningar vad storleken beträffar. Därför förefaller konkurrensen främst påverkas på det lokala eller regionala planet. 70. Stödordningen har en mycket liten budget (0,5 miljoner euro) och därför är det inte sannolikt att den påverkar handel och konkurrens inom EU i någon större utsträckning. Stödets proportionalitet 71. Stödet förefaller vara nödvändigt för att svenskspråkiga tidningar och tidningar på minoritetsspråk ska kunna fortleva. Eftersom de stödmottagande tidningarna har en begränsad läsekrets har de små möjligheter att locka till sig annonsörer och abonnenter som ger intäkter. De små upplagorna gör det också svårt för dem att minska sina fasta kostnader och uppnå stordriftsfördelar. Därför är det rimligt att anta att tidningarna behöver stödet för att kunna fortsätta utkomma. 72. Samtidigt kan finansieringsnivån hållas på en rimlig nivå tack vare stödordningen genom att stödet begränsas till 40 % av tidningarnas driftskostnader. Slutsatser om stödets förenlighet 73. Med hänsyn till de argument som anförs ovan anser kommissionen att stödordningen syftar till att uppnå mål av erkänt gemenskapsintresse och att den inte påverkar handelsvillkoren i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Stödet står också i proportion till de mål man vill uppnå. 74. Såsom nämns ovan är stödordningen inte tidsbegränsad. Beslut om anslagen för stödordningen fattas årligen i samband med upprättandet av den allmänna statsbudgeten. I linje med sin allmänna praxis anser kommissionen att det är lämpligt att begränsa giltighetstiden för detta beslut till den 31 december 2012. Om de finländska myndigheterna avser att fortsätta tillämpa stödordningen efter den dagen måste de anmäla stödordningen på nytt i tillräckligt god tid så att kommissionen hinner granska den med beaktande av den utveckling som eventuellt har skett när det gäller marknadsförhållanden och stödpolitik. 9
4. SLUTSATS 75. På grundval av ovanstående bedömning har kommissionen beslutat att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 c i EG-fördraget. Beslutet gäller dock bara till den 31 december 2012. Om denna skrivelse innehåller konfidentiella uppgifter som inte bör spridas till tredje part uppmanas Ni att informera kommissionen om detta inom femton arbetsdagar räknat från dagen för mottagandet av denna skrivelse. Om kommissionen inte har mottagit en motiverad begäran inom den föreskrivna fristen, kommer den att anse att Ni lämnat Ert samtycke till att denna skrivelse kommuniceras i sin helhet till tredje part och offentliggörs på det språk som är giltigt på följande webbadress: http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/index.htm. Er begäran skall sändas med rekommenderat brev eller fax till : European Commission Directorate-General for Competition Directorate State Aid II Rue de la Loi 200 B-1049 Brussels Fax: +32 2 296 12 42 Högaktningsfullt, På kommissionens vägnar Neelie Kroes Ledamot av kommissionen 10