Miljödepartementet 103 33 Stockholm Naturvårdsverkets regeringsuppdrag med förslag på nya etappmål, M2013/3232/Ke Återvinningsindustrierna, ÅI, är en branschförening som företräder de privata återvinningsföretagen med en omsättning på drygt 20 miljarder kronor och 6 000 anställda. Medlemsföretagen hanterar drygt 11 miljoner ton avfall och återvinningsmaterial i närmare 500 anmälnings- och tillståndspliktiga anläggningar över hela landet. Drygt 50 % materialåtervinns. 1. Sammanfattande synpunkter ÅI är mycket positiv till att nya mål föreslås och att befintliga mål skärps inom avfallsområdet så att mer material hanteras på de övre nivåerna i avfallshierarkin. Det är också mycket positivt att man behandlar mål och styrmedel i samma utredning. Etappmålen: ÅI föreslår att alla etappmål delas upp i två separata mål ett för hushåll och ett för verksamheter, båda bör ha samma målnivå. Som konsekvens bör begreppet därmed jämförligt avfall avvecklas och hushållsavfallsdefinitionen begränsas till enbart hushåll. ÅI föreslår att etappmålet för ökad förberedelse för återanvändning och materialåtervinning från hushåll och motsvarande avfall från verksamheter höjs till 70 % samt att målet för platsförpackningar inom producentansvaret höjs till 60 %. ÅI anser att det är mycket positivt att branschspecifika avfallsmål föreslås för landsting och branscher med en betydande potential att bättre ta vara på materialet i avfallet, men anser att tidplanen är för utdragen. Målen bör kunna sättas betydligt tidigare än 2020. ÅI stödjer målet att matsvinnet ska minska med 20 %, men målet ska delas upp i två - ett för hushåll och ett för verksamheter, båda bör ha samma målnivå.
ÅI stödjer målen för återanvändning och materialåtervinning av textilier, men målet ska delas upp i två - ett för hushåll och ett för verksamheter. Vidare bör definitionen av målet ses över. ÅI stödjer målen för efterbehandling av förorenade områden. Styrmedel: ÅI föreslår att styrmedel införs skyndsamt som premierar materialåtervinning framför förbränning av avfallet. Många av de styrmedel som föreslås för en ökad materialåtervinning i utredningen är viktiga steg på vägen, men ÅI efterlyser mer kraftfulla och marknadsbaserade styrmedel som ger alla aktörer incitament och ökat engagemang att återvinna mer. ÅI anser att det i första hand behövs nationella styrmedel för att skapa en ökad återanvändning och förberedelse för återanvändning, t ex reparationsavdrag. Dessa åtgärder tillsammans med en ökad materialåtervinning bör tillhöra de mest prioriterade näringspolitiska åtgärderna för att skapa både nya jobb och en mer cirkulär ekonomi. Som konsekvens bör det kommunala monopolet för grovavfall öppnas upp och textilier inte definieras som hushållsavfall. ÅI föreslår att det i avfallslagstiftningen införs en bestämmelse att kommunala avfallsplaner är en myndighetsuppgift, som kommunen inte får delegera till det kommunala avfallsbolaget att ta fram. Planerna måste tas fram inom den kommunala förvaltningen och omfatta alla aktörers verksamhet, inte enbart den kommunala. ÅI anser att det är mycket positivt att krav på avfallshanteringsplaner för verksamheter införs, men föreslår att de bör kombineras med krav på utsortering av avfall för materialåtervinning från verksamheter. ÅI förespråkar ett frivilligt producentansvar för textilier. Textilier ska generellt undantas från det kommunala hushållsmonopolet. ÅI anser att offentlig sektors roll som upphandlare har stor betydelse för att uppnå målen och bör tydliggöras. ÅI anser att EU:s färdplan för ett Resurseffektivt samhälle inte beaktats tillräckligt. Litet utrymme ges i de föreslagna styrmedlen och åtgärderna för nya affärsmodeller, innovation och nya lösningar. Många av förslagen till styrmedel är snarare av karaktären åtgärder i en handlingsplan. Politiska beslut i form av styrmedel bör främst fokusera på VAD som kan stimulera marknadsutvecklingen, inte i detalj HUR det ska genomföras. ÅI anser att regeringen måste ta ett krafttag kring den svenska avfallsstatistiken. Det är inte tillfredsställande att det inte finns en nationell myndighet som har ett tydligt ansvar för insamling och uppföljning. Flera av förslagen till uppföljning av målen bör också ses över. 2
2. Viktiga utgångspunkter för att uppnå målen 2.1 Alla företags engagemang är en nödvändig framgångsfaktor, vilket även OECD uppmärksammat Sverige på. OECD har i sin granskning av Sveriges miljöpolitik föreslagit att Sverige bör göra ytterligare insatser för att förbättra för små och medelstora företags miljöarbete genom bl a webbaserade verktyg och införa incitament att genomföra sund miljöledningspraxis. Företag, som har ett aktivt miljöarbete, har oftast fokus på avfallsfrågorna. Möjligheterna för små och medelstora företag, t ex handel, restauranger, kontor att ta detta ansvar är begränsade. De begränsas av att kommunerna har monopol på därmed jämförligt avfall. De kan därför inte ta det helhetsgrepp som ett miljöledningssystem innebär där ägandet av avfallet är en nödvändighet för att företagets satsningar ska leda till både tydliga miljö- och ekonomiska resultat. 2.2 Etappmålens omfattning får inte sammanblandas med ansvaret för därmed jämförligt avfall De föreslagna etappmålen omfattar mer avfall än det som inryms i producentansvaret och kommunernas hushållsavfallmonopol. Idag hanteras mycket av detta avfall i praktiken på en konkurrensutsatt marknad. De företag som köpt sina produkter måste få besluta om vem som ska hantera deras avfall. Många av fraktionerna har idag ett positivt värde på marknaden och ingår i den totallösning som återvinningsföretagen erbjuder. I princip innebär förslagen till etappmål att verksamheter måste separera varje avfallsfraktion i tre fraktioner för att visa hur målen uppnås: hushållsliknande avfall, verksamhetsavfall samt producentansvarsavfall. Det är en helt orimlig situation att både följa upp och kräva att det avfall som verksamheter genererar ska delas upp i tre fraktioner för varje materialslag. Det största problemet att öka materialåtervinningen från verksamheter idag är att därmed jämförligt avfall är ett kommunalt monopol och olika kommuner hävdar sitt ägande av detta avfall med olika definitioner i varje kommun. Enligt avfallsdirektivet behöver målet inte omfatta hushållsliknande avfall från verksamheter. I EU:s avfallsdirektiv artikel 11.2 står: I syfte att uppnå målen i detta direktiv och närma sig ett europeiskt återvinningssamhälle med en hög nivå av resurseffektivitet ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder som är avsedda att uppnå följande mål: Senast 2020: Förberedandet för återanvändning och materialåtervinning av avfallsmaterial, som ska omfatta åtminstone papper, metall, plast och glas från hushåll och, eventuellt, samma material från andra källor förutsatt att dessa avfallsflöden liknar avfall från hushåll, ska öka till totalt minst 50 viktprocent. ÅI föreslår mot denna bakgrund att målet delas upp i två och att definitionen för hushållsavfall begränsas till enbart hushåll. Detta för att säkerställa att det inte sker en sammanblandning mellan kommunernas monopolavfall och det avfall som etappmålen omfattar. Som nämnts ovan är det viktigaste motivet att verksamheterna aktivt kan bidra till att uppfylla målet genom ägande av sitt eget avfall. 3
3. Etappmål för ökad återanvändning och materialåtervinning av avfall 3.1 Synpunkter på etappmålen Nedan kommenterar ÅI de föreslagna etappmålen: Minst 60 procent av avfallet från hushåll och motsvarande avfall från verksamheter förbereds för återanvändning eller materialåtervinns. ÅI anser att: Målet 60 % är för lågt satt och bör höjas till 70 %. Målet bör delas upp, ett för hushåll och ett för verksamheter. Som konsekvens av detta bör definitionen av hushållsavfall ändras till att begränsas till enbart hushåll. Motiv: Om Sverige ska ligga i framkant är det viktigt att sätta ambitiösa mål i nivå med de länder som nått längst. Andra länder redovisar redan idag 70 %. Det är viktigt att alla verksamheter som ska bidra till att uppfylla målet både känner ett starkt engagemang och också kan få en återkoppling hur det går. Genom att dela upp målet i ett för hushåll och ett för verksamheter finns möjligheter för näringslivets aktörer att öka engagemanget och motivationen att uppnå målet samt följa upp resultatet och vidta korrigerande åtgärder där så behövs. Den ovan nämnda OECD-granskningen av Sveriges miljöpolitik bör utgöra ett viktigt underlag för att dela upp etappmålet i två mål samt öppna upp marknaden för att företagen ska få äga allt sitt avfall. Det är enkelt för hushåll och verksamheter att lämna produkter till återanvändning och avfall till förberedelse för återanvändning ÅI anser att: målet bör omformuleras till Hushåll och verksamheter har ökat återanvändningen genom att köpa, sälja eller skänka begagnade produkter och reparerbara produkter alt Det ska vara enkelt för hushåll och verksamheter att kunna köpa, sälja och skänka produkter på en andrahandsmarknad samt lämna in för reparation Målet måste omfatta alla aktörer som verkar på marknaden. Genom att öppna upp grovavfallsmarknaden kan målet uppnås betydligt lättare än att begränsa det till enbart kommunens verksamhet, som verkar vara utredningens förslag. Motiv: Återanvändning är redan idag en betydande marknad med många aktörer. I en cirkulär ekonomi kommer denna marknad att växa. Det är därför mycket angeläget att den får fortsätta att utvecklas med olika affärslösningar för att köpare och säljare ska hitta varandra. Inriktningen bör vara att alltfler hushåll och företag ser ett värde i att både sälja och köpa begagnat. Det föreslagna målet känns i det perspektivet inte 4
anpassat till detta synsätt utan väl passivt att man bara ska kunna lämna produkter till återanvändning. Nya entreprenörer har under de senaste åren etablerat en rad företag med produkter och tjänster för att köpare och säljare ska mötas på marknaden. En del av dessa företag har också utnyttjat möjligheten att kombinera det med erbjudande att samla in grovavfall där kommunen tillåtit det. Blocket är den största återvinningsmarknaden som nyligen beräknat att handeln med begagnade varor på deras markmadsplats minskar CO2-utsläppen årligen med 1,65 Mton. Detta resultat omnämns inte alls i utredningen, inte heller uppskattas den privata andrahandsmarknaden och de privata entreprenörernas lösningar. Avfallsutredningens bedömning var att möjligheten till återanvändning skulle kunna underlättas om privata aktörer får möjlighet att hantera grovavfallet. Denna fråga behandlar utredningen inte alls. Landsting och branscher med en betydande potential att bättre ta vara på materialet i avfallet har tagit fram branschspecifika avfallsmål. ÅI anser att: Det är mycket positivt att avfallsmål för verksamheter lyfts fram. Målet att till år 2020 tagit fram branschspecifika mål är dock inte tillräckligt ambitiöst utan bör styras upp och tidigareläggas. För att skynda på utvecklingen föreslår ÅI att styrmedel införs redan nu med krav på utsortering och materialåtervinning av återvinningsbart material från verksamheter. Motiv: Det är en brist att målarbetet tar så lång tid då verksamheter genererar fem gånger så mycket avfall som från hushåll. Det kan inte vara en rimlig ambition för ett land som vill vara föregångare att det ska ta sex år att ta fram ett mål. ÅI:s förslag att dela upp målet att minst 60 % (helst 70 %) av avfallet från hushåll och motsvarande avfall från verksamheter förbereds för återanvändning eller materialåtervinns kan bidra till att det går snabbare att etablera branschspecifika avfallsmål och även öka materialåtervinningen från verksamheterna. 3.2. Synpunkter på styrmedlen ÅI anser att utredningen inte tillräckligt analyserat hur miljömålen kan uppfyllas genom mer marknadsdrivna styrmedel och incitament. Ingen genomgripande analys har gjorts av vilka styrmedel som skapar tydliga incitament för aktörerna på marknaden att bidra till att uppnå målen. Det leder till att man inte tar tillvara det stora engagemang som finns inom näringslivet att minska sin miljöpåverkan. Många av de förslag till styrmedel som föreslås är snarare av karaktären åtgärder i en handlingsplan. 5
I utredningens nämns de styrmedel som analyserades i projektet Hållbar avfallshantering och som har stor påverkan på hur avfallet hanteras. Ett av de förslag, som där ansågs ge stor miljövinst, är krav på återvinning av återvinningsbara material. ÅI ställer sig undrande till varför Naturvårdsverket inte analyserat detta förslag till styrmedel vidare och lämnat mer konkreta förslag. Under våren 2014 har ÅI anlitat IVL/KTH för att fördjupa analysen av för- och nackdelar med olika typer av styrmedel för ökad materialåtervinning. Studien har resulterat i två konkreta förslag. Rapporten med förslag till styrmedel bifogas. Vår förhoppning är att rapporten kan utgöra underlag för införande av mer generella och marknadsdrivande styrmedel. ÅI föreslår att regeringen snabbutreder införande av styrmedel som premierar materialåtervinning före förbränning samt ställer krav på ökad utsortering och materialåtervinning av återvinningsbart material. Områden som inte behandlas är design för återvinning och hur avsättningsmarknaden för återvunna material ska stimuleras samt vilka styrmedel som behövs för detta. Det är en viktig fråga för att öka materialåtervinningen och efterfrågan på användningen av återvunna material. Inte minst är det viktigt inom nya återvinningsområden. Nedan kommenteras de föreslagna styrmedlen; 3.2.1 Förtydligande om att kommunen kan arbeta med förberedelse för återanvändning ÅI:s synpunkter Kommunen ha en viktig roll att informera hushåll och verksamheter om vad man kan göra för att återanvända mer. Kommunen bör inom ramen för avfallstaxan kunna arbeta med information till medborgarna, men får inte vara aktör på återanvändningsmarknaden. Regelverket för återanvändning och förberedelse för återanvändning, t ex skapa en reparationsmarknad, måste vara nationella. Det får inte finansieras vid avfallstaxan och styras kommunvis. Regelverket och styrmedlen bör vara en del av näringspolitiken och skulle kunna bidra till att skapa nya jobb och företag. Om kommunerna skulle tillåtas finansiera åtgärder inom ramen för avfallstaxan, så finns en stor risk att kommunerna inte hanterar aktörerna på marknaden på ett konkurrensneutralt sätt, t ex en second hand-affär, reparationsverkstad mm, som finns på annan plats än kommunens återvinningscentral. I ÅI:s remissvar på avfallsutredningen föreslog vi att regeringen bör ta ett helhetsgrepp på att utveckla återanvändningsmarknaden inkl förberedelse för återanvändning, utreda lämpliga styrmedel och incitament samt hur regelverket på nationell nivå ska se ut inom detta område. Vi hoppas regeringen tar detta initiativ, då det är stora svårigheter att skilja mellan vad som är återanvändning och förberedelse för återanvändning och att många initiativ kan hindras av ett otydligt regelverk. För att ytterligare förtydliga det ologiska i förslaget och bristen på konkurrensneutralitet vill ÅI lyfta fram Naturvårdsverkets förslag till uppföljning av 6
målet Det är enkelt för hushåll och verksamheter att lämna produkter till återanvändning och avfall till förberedelse för återanvändning : o Förslag till uppföljning: Antalet återvinningscentraler som tar emot produkter till återanvändning och avfall till förberedelse för återanvändning. Det är märkligt att inga andra aktörer kan bidra till detta mål. Innebär det i så fall att alla andra aktörer som jobbar med återanvändning och förberedelse för återanvändning ligger utanför detta mål? 3.2.2 Utveckling av kommunal avfallsplanering och fysisk planering ÅI: synpunkter: Det är viktigt att kommunerna i den fysiska planeringen och avfallsplanerna tar med de privata återvinningsföretagens verksamhet och anläggningar inkl behandlingsanläggningar. Det måste också ställas krav på att de kommunala avfallsplanerna, som är en myndighetsuppgift, tas fram av kommunen och inte får hanteras av det kommunala bolaget. Detta för att säkra en konkurrensneutral hantering. ÅI har sett många exempel där så inte sker utan det egna kommunala bolaget gynnas genom att bolaget tar fram underlaget till avfallsplanerna. Många av dessa bolag bedriver konkurrerande affärsverksamhet med de privata återvinningsföretagen. De får alltså inte ges konkurrensmässiga fördelar och kunna påverka viktiga kommunala beslut genom att bereda underlag till dessa. ÅI föreslår därför att det i avfallslagstiftningen införs en bestämmelse att kommunala avfallsplaner är en myndighetsuppgift, som kommunen inte får delegera till det kommunala avfallsbolaget att ta fram. Planerna måste tas fram inom den kommunala förvaltningen. 3.2.3 Höja återvinningsmålen i förordningarna om producentansvar för förpackningar och returpapper Det är mycket positivt att målen för producentansvaret för förpackningar och tidningar höjs. Målet för plastförpackningar bör höjas till 60 %. 3.2.4 Viktbaserad taxa Vikt/volymbaserad taxa kan vara ett bra styrmedel för att stimulera utökad sortering och återvinning, som ett komplement till anda styrmedel för ökad materialåtervinning. 3.2.5 Innovations- och kommunikationssatsningar för beteendeförändringar Ökad information och kommunikation är mycket viktigt för att målen ska uppnås. Det är olyckligt att det diskuteras vem som ska ha det övergripande ansvaret för information till hushållen. Samtidigt visar utredningen på att generell information inte ger önskvärd effekt. 7
Det måste till flera olika informations- och kommunikationsåtgärder som sammantaget leder till att målen uppnås. Krav bör ställas på både kommunerna och producenter att informera konsumenterna. ÅI vill i detta sammanhang informera om att de privata återvinningsföretagen har omfattande kommunikationsinsatserna direkt med kunderna, både med fastighetsägare och verksamheter inom ramen för de affärsavtal som tecknas. Det kan röra sig om utbildningar, kundträffar, rapportering och återkoppling av återvinningsresultat. 3.2.6 Styrmedel för ökad kunskap och kontroll över farliga ämnen vid materialåtervinning Det är oerhört viktigt att farliga ämnen inte kommer in i kretsloppet, vilket är en prioriterad fråga för ÅI och våra medlemmar. Prioritet bör ligga på att förhindra och kontrollera att farliga ämnen inte kommer in i kretsloppet vid produktion med jungfruliga råvaror, så att de inte hamnar i de återvunna råvarorna. 3.2.7 Vägledning om att kommunen ska tillhandahålla insamlingssystem för materialåtervinning av grovavfall i plast Det är bra och viktigt med ökad återvinning av plast, men styrmedlet är för svagt formulerat. Styrmedlet bör utformas på ett tydligare och bredare sätt. ÅI:s förslag är att krav införs på att alla verksamheter ska sortera ut avfall, däribland plast, för ökad materialåtervinning (eller beställa denna sorteringstjänst). Detta bör även gälla ÅVC:er, som bör klassas som en verksamhet, se bilagda rapport från IVL/KTH om Styrmedel för ökad materialåtervinning. En vägledning om att kommunerna ska tillhandahålla insamlingssystem för materialåtervinning av grovavfall i plast kan komplettera ett sådant mer kraftfullt styrmedel. 3.2.8 Krav på godkänt insamlingssystem för insamling av tidningar och förpackningar Det är viktigt att kraven tydliggörs på producenterna och under vilka förutsättningar man får samla in och återvinna producentansvarsmaterial. Det är viktigt att producentansvarssystemen utformas så att det finns konkurrens i alla led. Producentansvar är ett viktigt instrument för att driva på att produkter designas för återvinning och att producenterna tar ett ansvar för produkterna under ett skede då det inte är lönsamt att samla in och återvinna. Styrmedlet bör endast användas under den tid det behövs för att skapa dessa incitament. När värdet hos de uttjänta produkterna är så högt att marknaden fungerar utan stöd från producenterna bör producentansvaret avvecklas eller förändras. 8
3.2.9 Överenskommelse för insamling i materialströmmar. Den viktigaste frågan för att öka materialåtervinningen är att öppna marknaden för insamling av grovavfall, så att de stora volymerna ökar. Återvinningsföretagen kan då med utgångspunkt från hur marknaden för återvunna råvaror ser ut vara med och utveckla insamlingen så att de återvunna råvarorna kan möta kvalitetskraven på marknaden och öka servicen till de boende. 3.2.10 Krav på att verksamheter ska upprätta avfallshanteringsplaner Krav på avfallshanteringsplaner är ett bra förslag till styrmedel, men bör kombineras med krav på utsortering av avfall för materialåtervinning från verksamheter. 3.2.11 Initiera utvecklingen av mål för landsting och branscher Det är mycket angeläget att mål tas fram för olika branscher och den offentliga sektorn. Den senare bör inte begränsas till bara landstingen. ÅI föreslår liksom under föregående punkt, att ett styrmedel införs med krav på utsortering och materialåtervinning för verksamheter, och då bör alla kunna inkluderas. I ett sådant styrmedel bör även andra verksamheter ingå än de ovan föreslagna samt kommunernas verksamhet, t ex ÅVC:er. 3.2.12 Styrmedel för att förebygga användningen av farliga ämnen som försvårar materialåtervinning Det är viktigt att farliga ämnen inte kommer in i kretsloppet, se även 3.2.6 ovan. 3.2.13 Förbränningsskatt OECD har i sin granskning av Sveriges miljöpolitik rekommenderat Sverige att Utvärdera noga de miljömässiga och ekonomiska konsekvenserna av den överdimensionerade förbränningskapaciteten inom avfallssektorn. Det är mycket angeläget att regeringen skyndsamt inför styrmedel som ställer krav på att återvinningsbart material inte förbränns. Överkapaciteten på avfallsförbränning är den enskilt viktigaste faktorn som påverkar hur mycket av avfallet som materialåtervinns idag, då den påverkar prissättningen på hela återvinningsmarknaden. Naturvårdsverket anser att förbränningsskatten bör utredas vidare, men att den inte skulle ge någon synlig effekt på förbränningen före 2020. Vi ifrågasätter att Naturvårdsverket inte har ett mer ambitiöst anslag att minska förbränningen av återvinningsbart material. Andra alternativ än förbränningsskatt som styr i samma riktning bör övervägas. Genom att införa krav på både verksamheter och hushåll för utsortering av avfall för materialåtervinning, så kan materialåtervinningen öka snabbare än med en förbränningsskatt. ÅI föreslår att regeringen som nämnts ovan bör snabbutreda och införa styrmedel som styr bort från förbränning, dvs visa att man följer EU:s Färdplan för 9
resurseffektivitet, avfallshierarkin samt tar steget att sätta Sverige på kartan som återvinningsland inte förbränningsnation. 3.2.14 Reparationsavdrag Det behövs styrmedel även för den översta nivån i avfallshierarkin. Reparationsavdraget är en möjlighet och den avfärdas utan djupare analys av Naturvårdsverket. ÅI anser att frågan kring nationella styrmedel inom detta område bör analyseras djupare för att skapa marknadsbaserade incitament för utveckling av nya produkter och tjänster. 4. Förslag till etappmål för minskad mängd matavfall 4.1 Synpunkter på målen ÅI stödjer målet på 20 % men det bör omformuleras och delas upp i två - ett för hushåll och ett för verksamheter Mål: Matavfallet ska till år 2020 minska med minst 20 % från hushåll, jämfört med år 2010, Matavfall ska till år 2020 minska med 20 % från verksamheter jämfört med år 2020. I uppföljningen ska det i statistiken tydligt framgå vilken sektor det gäller; offentlig sektor, butiker, grossister, restauranger, storkök, livsmedelsindustri m fl. Motiv Målet i sig att matavfallet skall minska fram till 2020 med 20 %, jämfört med 2010 i hela livsmedelskedjan förefaller som realistiskt och möjligt att uppnå. Däremot anser vi att målen måste vara uppdelade där matavfall från hushåll och verksamheter blir separata. 4.2 Definitionen av hushållsavfall måste tydliggöras ÅI anser att definitionen hushållsavfall måste begränsas till att enbart omfatta avfall från hushåll, helt i enlighet med avfallsutredningens förslag 2012. Motiv Tydliga definitioner underlättar vem som äger målet och ansvarar för måluppfyllelsen. Vi ser många problem pga av den otydliga definitionen om vad som klassas som monopolavfall, eller inte, när det gäller matavfall. Det krävs en tydlighet för bl a skolkök, storkök, butiker, grossister och livsmedelsindustrin vem som äger målet, och det krävs att de olika aktörerna deltar och bidrar med kreativa lösningar. Fler olika branschorganisationer både vill, och bör, få delta i detta viktiga arbete. Olika tekniska lösningar måste ges utrymme på marknaden och inte enbart de som kommunerna beslutar om. 4.3 Åtgärder Naturvårdsverket lämnar olika förslag till åtgärder som minskar matavfallet för de olika 10
leden i livsmedelskedjan. Alla i samhället behöver bidra för att målet ska nås och samverkan är viktig ÅI anser att det krävs stora beteendeförändringar inom alla berörda led, hushållen, offentliga sektorn, butiker, grossister, restauranger mm. Nya kreativa affärsmodeller och andra åtgärder måste få utvecklas för att minska matsvinnet. Det är viktigt att notera att vissa matavfall har ett värde, inte minst frityroljor som går till materialåtervinning. Det finns stor potential att återvinna mer frityroljor både hos hushåll och verksamheter. Matavfallet bör därför inte behandlas som en typ av avfall, utan måste kunna användas för olika ändamål. 4.4 Synpunkter på styrmedlen Naturvårdsverket föreslår ett samlat paket med övergripande styrmedel som riktas mot hela matsvinnskedjan vilket vi anser är positivt. I detta ingår många aktörer som ska bidra med kommunikationsinsatser till olika målgrupper. Utöver detta föreslås ett antal styrmedel som riktas mot specifika delar av kedjan. 4.4.1 Grön upphandling ÅI anser att förslaget om grön upphandling för att minska matsvinnet tydligt bör omfatta alla berörda verksamheter, och det ska tydligt framgå vem som är ansvarig för att målet uppfylls. I förslaget anges specifikt de privata storköken. I rapporten anges att hur man ska styra de privata aktörerna inom offentlig förvaltning, men vi anser att målet på matavfall/ matsvinn ska gälla för alla aktörer, oavsett om de är privata eller inte. 4.4.2 Vägledningar ÅI stödjer förslaget att med hjälp av olika vägledningar underlätta för butiker och grossister vad som gäller för att skänka, sälja vidare, frysa in och sälja fryst mat billigare. De olika branschorganisationerna som berörs är viktiga samarbetspartners i detta arbete. 5. Förslag till etappmål textil och textilavfall 5.1 Synpunkter på målen ÅI stödjer målen: År 2020 återanvänds 40 % av de textilier som satts på marknaden. År 2020 materialåtervinns 25 % av de textilier som satts på marknaden, i första hand till nya textilier. Senast 2020 underlättas kretsloppet för textilier av att särskilt farliga ämnen och andra ämnen med oönskade egenskaper inte förekommer i nyproducerade textilier. ÅI anser att: definitionen av målet bör ses över målen bör delas upp i två delar, i likhet med övriga mål. textilier ska generellt undantas från det kommunala hushållsmonopolet 11
Motiv ÅI anser att ambitiösa etappmål ska vara en grund för att utveckla nya kreativa affärsmodeller och skapa lättillgängliga insamlingssystem med en mångfald av olika system, både vad det gäller insamling via FNI, ideella organisationer, ÅVC, second hand affärer och andra privata verksamheter. Det är viktigt att understryka att de privata aktörerna har en viktig roll i detta arbete. ÅI ifrågasätter dock om det ska vara uppdelat på återanvändning och materialåtervinning. Vi tycker att det måste finnas en flexibilitet hur mycket som ska gå till återanvändning respektive materialåtervinning. Branschen är i en teknikutvecklingsfas. Det är först när återvinningsteknikerna har kommit längre och vi vet vilka tekniker som finns att tillgå som det blir relevant att sätta specifika mål för återanvändning respektive återvinning. Det viktiga i dagsläget är att vi ökar den totala mängden insamlat material, så att vi hindrar förbränning av textil. Definitionen ÅI anser att definitionen om vad som omfattas av målen bör ses över och ev breddas. I förslaget till etappmål omfattas textil och textilavfall som; kläder, arbetskläder, handdukar, gardiner, lakan och filtar. Förslaget omfattar dock inte skor, segel och presenningar geotextil, väskor, säckar, tält, luftmadrasser, möbeltyg, segel eller andra tekniska textilier. Speciellt det tredje målet om hur kretsloppet ska underlättas för textilier vad gäller särskilt farliga ämnen blir tamt, om det inte omfattar några av de undantagna produkterna som anges, exempelvis möbeltyger. 5.2 Synpunkter på styrmedel Det finns många olika styrmedel som föreslås men det är producentansvaret som ÅI tycker är viktigast att fokusera på. 5.2.1 Frivilligt producentansvar ÅI förespråkar ett frivilligt producentansvar. Inom området kontorspapper har det varit en framgångsrik lösning. Vid bedömning om producentansvar ska införas inom nya produkter eller produktgrupper bör en analys göras av vilken lösning som är den bästa. Exakt samma lösning bör inte tillämpas för alla olika typer av produkter. Inom textilområdet pågår ett stort antal initiativ att bygga upp strukturer för insamling och återvinning. Mycket av detta sker inom näringslivet och frivilliga organisationer. Det är viktigt att dessa initiativ får fortsätta att utvecklas. Definition vad som är återanvändning och avfall är mycket otydlig och får inte vara ett hinder för kreativa lösningar och vem som får hantera textilierna. Det är viktigt är att man stimulerar utvecklingen av tekniklösningar för ökad materialåtervinning av textiler. 12
5.2.2 Kommunalt monopol påverkar aktörernas möjligheter att uppnå målen I rapporten framgår att kommunen har ensamrätt till textilavfall som klassas som hushållsavfall samt det jämförliga avfallet. På sid 46 i huvudrapporten står Idag klassas textilavfall som hushållsavfall. Varje hantering som medför att till exempel klädesplagg behöver rekonditioneras klassas därför som avfallshantering, en hantering som kommunerna har monopol på. Eftersom det finns en osäkerhet om när avlagda textilier blir avfall och vem som då får hantera dem riskerar dagens lagstiftning att hämma nya affärsmodeller och frivilliga initiativ från branschen att sluta kretsloppen. ÅI anser att det inte är rimligt att textilavfall ska omfattas av ett kommunalt monopol där endast kommunen har ensamrätt att bestämma hur insamlingen och behandlingen ska ske. Genom detta strikta synsätt hindras de privata återvinningsföretagens att fortsätta utvecklingen av FNI-tjänster. De privata aktörerna har idag nästan 80 % av marknaden för FNI när det gäller flerbostadshus. Inte heller får de möjligheter att fortsätta sitt samarbete med ideella organisationer. Alla är ense om att textilavfall kommer att få ett allt högre värde i framtiden. Det är därför viktigt att stimulera olika nya tekniska lösningar, alternativa och bekväma insamlingssystem för hushållen och verksamheter, konkurrens om textilierna mm, för att hitta de bästa lösningarna. 5.2.3 Utbildning av designers och inköpare/ kvalitetsmärkning ÅI anser att en satsning på utbildning av designers och inköpare i kombination med teknisk utveckling är en viktig komponent för att minska textilavfallet. En förutsättning är ju att designers och inköpare köper in och kräver textilier som uppfyller kvalitetskrav. Detta i sin tur bör leda till ökad återanvändning och återvinning av textilier och därmed lägre utsläpp. 6. Etappmål för efterbehandling av förorenade områden 6.1 Synpunkter på målen ÅI stödjer målen; Etappmålet för efterbehandling av förorenade områden innebär att: Minst 25 % av områdena med mycket stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år 2025. Minst 15 % av områdena med stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år 2025. Användningen av annan teknik än schaktning följt av deponering, utan föregående behandling av massorna, har ökat år 2020. Övergripande mål År 2050 ska alla områden med mycket stor risk eller stor risk för människors hälsa eller miljön vara åtgärdade. Motiv ÅI anser att etappmålet förefaller som realistiskt och möjligt att uppnå. 13
6.2 Synpunkter på styrmedel ÅI anser att långsiktighet är viktigt när det gäller efterbehandlingsarbetet och där är bl a de statliga anslagen av stor betydelse för att få en långsiktighet. Vidare anser vi att förslagen vad gäller ändrade befintliga styrmedel, exempelvis statligt bidrag till tillsynsarbetet och översynen av miljöbalkens 10 kapitel, är mycket viktiga. När det gäller deponiskatten tror vi inte i dagsläget att en denna skatt har någon verkan på kort sikt. Däremot anser vi att det på lång sikt inte kommer att finnas utrymme för att lägga t.ex. slagg och förorenade jordar som konstruktionsmaterial på deponier. ÅI saknar i rapporten styrmedel som stimulerar en efterfrågan av renade massor. En förutsättning för att sanera mer, och effektivare, är att det finns en marknad som köper dessa. Styrmedel som styr mot en ökad efterfrågan saknas i förslag till etappmål. Idag används massorna istället som konstruktionsmaterial vid sluttäckning av deponier m.m. För att stimulera efterfrågan av renade massor krävs ytterligare åtgärder för att kvalitetssäkra de behandlade massorna, exempelvis standarder och regler för provtagning inför återanvändning och en aktiv tillsynsmyndighet. Både kommuner och länsstyrelser behöver en tydlighet för att våga ta beslut som på sikt ger en förutsägbarhet i beslutsfattandet som skulle bidra till att öka såväl takten som användning en annan teknik. 6.3 Synpunkter på åtgärder ÅI är tveksam till om de föreslagna åtgärderna kommer ha avsedd effekt, men vi hoppas naturligtvis detta. Rent allmänt anser vi att åtgärder som styr mot ökad effektivitet och som mer direkt påverkar efterbehandlingstakten måste stimuleras. Branschgemensamma lösningar måste uppmuntras, i likhet med det arbete som SPIMFAB har utfört genom åren när de har sanerat bensinstationer. Naturvårdsverket föreslår åtgärder inom fyra insatsområden, två som direkt påverkar takten för efterbehandling och två som framförallt styr mot ökad effektivitet och som mer indirekt påverkar efterbehandlingstakten. Vi tycker dock att det blir oklart i rapporten om det är åtgärder eller styrmedel. I flera fall utgörs åtgärderna av insatser som snarast är en modifiering av befintliga styrmedel. 6.3.1 Insatsområde: Tillsynsdriven och frivillig efterbehandling ÅI anser att ökade resurser till tillsynen med ett tydligt tillsynsansvar innebär att saneringstakten kommer att drivas på snabbare. Tillsynsarbetet kan då effektiviseras och samtidigt samordnas med gemensamma nationella vägledningar. Naturvårdsverkets har en viktig roll att tillsammans med tillsynsmyndigheterna uppmärksamma behovet av kunskapsuppbyggnad kring olika åtgärdsprojekt. 14
6.3.2 Insatsområde: Statligt anslag för efterbehandling ÅI anser att uppföljningen av sakanslagen måste bli bättre och granskas grundligare. Pengarna som avsätts måste användas på det absolut mest effektiva sättet vid de olika saneringsprojekten. 6.3.2 Teknikutveckling och tillämpning av befintlig alternativ teknik ÅI anser att alternativa åtgärdstekniker är en förutsättning för att få ett effektivare saneringsarbete. En förutsättning är att Naturvårdsverket i sitt ordinarie arbete ökar vägledningen kring alternativa åtgärdstekniker tillsammans med SGI och SGU. Detta innebär att det blir en ökad generell kunskap hos tillsynsmyndigheterna som vi välkomnar. ÅI anser också att det också skulle behövas en ändring gällande de processer som förespråkas vid en efterbehandling. De utredningar som presteras är svåra för utföraren att använda vid anbudslämning. Det skulle istället öppnas betydligt mer för totalentreprenader, där en och samma aktör står för både utredning och utförande. Det skulle kraftigt underlätta för projektering av alternativ teknik i efterbehandlingsprojekt. 7. Uppföljning avfallsstatistik och metod för uppföljning Avfallsstatistik ÅI anser; Regeringen måste ta ett krafttag kring den svenska avfallsstatistiken. Det är inte tillfredsställande att det inte finns tydligare förslag till uppföljning, speciellt mot bakgrund av förslaget i avfallsutredningen. Naturvårdsverket måste få i uppdrag och tilldelas resurser för att ta ansvar för statistikinsamlingen och definitionerna så att vi får fram tillförlitliga uppgifter. Statistiken ska samlas in av Naturvårdsverket och inte av aktörer på marknaden. Det kan inte vara rimligt att Sverige, som anser sig vara ett föregångsland, har en myndighet som får förlita sig på statistik som andra samlar in. Avfall Sverige svarar idag för huvuddelen av hushållens statistik och även därmed jämförligt avfall. Statistikinsamlingen är av yttersta vikt för att redovisa resultaten och underlättas betydligt om målen delas upp i två. ÅI-företagen bistår gärna med rapportering av relevanta data för statistiken under förutsättning att en myndighet har ansvaret. Metod för uppföljning ÅI anser; Återvinningsgraden bör för alla mål beräknas för hushåll och verksamheter separat. Datainsamlingen behöver struktureras upp tillsammans med definitionerna när det gäller förberedelse för återanvändning. Det är positivt att Naturvårdsverket föreslår att det behövs en fördjupning inom detta område. Det behöver säkerställas att angreppssättet blir bredare än det i rapporten. Det borde vara mer angeläget att följa upp hur återanvändningsmarknaden och reparationsmarknader av olika slag utvecklas, snarare än att följa verksamheten på kommunernas återvinningscentraler. När det gäller målet att det ska vara enkelt för hushåll och verksamheter att lämna produkter till återanvändning och avfall för förberedelse för återanvändning föreslås mätetalet antalet ÅVC som tar emot produkter för detta. Det är knappast ett bra mått på 15
hur enkelt det är att lämna för återanvändning. Synsättet är alldeles för smalt. Med förslaget får man uppfattningen att ingen annan än kommunens ÅVC kan hantera detta och ge denna service. Snarare bör man välja ett mål kopplat till hur hushållen och verksamheter upplever enkelheten. Observera att ÅI föreslagit en annorlunda formulering av målet. En ytterligare aspekt är att ÅVC:erna inte är den naturliga avlämningspunkten för verksamheter. Även textilmålet behöver ses över av de skäl som beskrivs ovan. 8. Samhällsekonomiska konsekvenser ÅI:s anser; Det är generellt svårt att följa de kostnadsuppskattningar som görs i utredningen. ÅI ställer sig frågande till de kostnader som redovisas för insamling av producentansvarsavfall och textilier med de mål som föreslås i utredningen. Vår bedömning är att kostnaderna kommer att bli väsentligt högre. Det är också ytterst tveksamt varför hushållens tid ska räknas in just när det gäller insamling av avfall när man i många andra situationer i samhällsekonomiska kalkylerar inte tar med den. Vidare ställer vi oss undrande till varför miljönyttoanalysen av de föreslagna åtgärderna baseras på avfallsförbränning som referensalternativ för fjärrvärmeproduktion (med eller utan import av avfall). Här står många andra alternativ till buds vid en minskad tillgång till avfallsbränslen i Sverige, t ex användningen av spillvärme från industrin, skogsrester som idag inte används mm. Med detta angreppssätt i den samhällsekonomiska analysen kan avfallsförbränning och import av avfall uppfattas som en prioriterad lösning inom avfallshierarkin. Vi ser en mycket snabb utveckling av materialåtervinningen i en rad länder. Ett flertal andra länder har också överkapacitet på förbränning. Det är viktigt att denna typ av analyser inte hindrar materialåtervinningen i andra länder till följd av en prissättning som gör att materialåtervinningen inte kan konkurrera. Det är viktigt att energimarknaden får signaler om att avfallsförbränning inte kommer att spela den roll i fjärrvärmesystemet som hittills och att investerare, ofta ägarna till kommunala bolag, får tydliga signaler om detta för att förhindra överkapaciteten. Sammanfattningsvis vill ÅI gärna delta i en fortsatt dialog kring både etappmål och styrmedel så att utformningen också bidrar till att skapa innovativa lösningar, produkter och tjänster, nya företag och jobb samt ett konkurrenskraftigt Sverige. Stockholm den 30 juni 2014 Britt Sahleström Vd, Återvinningsindustrierna Viveke Ihd Miljö och utveckling Återvinningsindustrierna 16