Mot en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall en kommunikation från EU-Kommissionen (KOM 2003) 301 slutlig

Transkript

1 Miljödepartementet Enheten för kretslopp, näringsliv och byggande Stockholm Mot en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall en kommunikation från EU-Kommissionen (KOM 2003) 301 slutlig Återvinningsindustrierna har fått Mot en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall, dnr EUM2003/852/Knb, på remiss från EU- Kommissionen och Miljödepartementet. Vi ser det mycket positivt att Kommissionen har tagit initiativ till denna Kommunikation eftersom det är första gången som Kommissionen tar ett helhetsgrepp på avfallsfrågorna. Vidare belyser Kommissionen många av de problem som återvinningsbranschen dagligen ställs inför. Som grund för vårt ställningstagande ligger genomförandet av två workshops med representanter från våra medlemsföretag. Vi följer i vårt yttrande meddelandets upplägg och besvarar de frågor som vi bedömer är mest relevanta för branschen. 4 Uppställning av mål 4.3 Återvinningsmål Återvinningsmål är bra styrmedel. Återvinningsmålen bör vara materialbaserade och rikta sig till producenter genom producentansvar. För vissa av materialslagen måste man komplettera med substitutionsmål (se nedan) för att få igång en marknad. Detta anser vi främst gäller för vissa råvaror och material, exempelvis för olja och plast - men inte i samma utsträckning för papper och järn- och metallskrot. Substitutionsmålen dvs. mål om att byta ut (substituera) jungfruliga råvara mot återvunnen råvara. Dessa mål bör sättas i dialog med berörda branscher eller företag och som frivilliga åtaganden. Pappersindustrin i Europa (CEPI) har gjort ett åtagande som kanske kan fungera som förebild. Om de frivilliga åtagandena efter t.ex. tre år inte visat sig fungera bör rättsligt bindande mål övervägas. Större flexibilitet på lokal nivå är viktigt. Detta erhålls genom att det skapas efterfrågan på återvunnen råvara vilket kan komma till stånd genom substitutionsmålen. Flexibiliteten kan innebära att insamlingsentreprenören i första hand samlar in avfall i tätbebyggda områden, dvs. där det är mest lönsamt. Detta

2 innebär i sin tur att insamlingen inte nödvändigtvis bör ske långt ute på landsbygden med långa transportsträckor och relativt små mängder insamlat material som följd. ÅI anser att det är viktigt att tydliggöra vad som egentligen ska ingå i återvinningsmålen. Vi anser t.ex. att man inte ska räkna in det interna produktionsspillet som återförs i ursprungsprodukten i återvinningsmålen, utan målet ska enbart gälla för extern återvinning. Vidare anser vi att plastavfall som bearbetas i en kemisk återvinningsprocess endast ska räknas som materialåtervinning om gasen används för att producera nya plastprodukter. Sammanfattningsvis anser vi att nästa steg i arbetet med återvinning bör vara att Kommissionen och Medlemsstaterna tar initiativ till dialoger med branscher och tillverkande företag i syfte att få dessa att göra frivilliga åtaganden om substitutionsmål. Dessa frivilliga åtaganden skulle kunna innebära att olika branscher åtar sig att arbeta för att ersätta jungfrulig råvara med återvunnen råvara med en viss procentsats till ett visst år. Vi anser att några branscher bör väljas ut, i första hand plastprodukttillverkare och tillverkare av oljeprodukter. Plast: Plastprodukttillverkare (exempelvis rörtillverkare, formsprutare, profiltillverkare och filmblåsare) samt branschföreträdare för dessa bör inbjudas dels på gemenskapsnivå dels på medlemstatsnivå och uppmanas att göra åtaganden om substitutionsmål. Vi anser att detta bör ske i dialog med branschen där man även analyserar de hinder och problem som finns idag. Vi anser också att det är viktigt att konstruktörer av plastprodukter tidigt kommer in i produktutveckling, dels för produkterna ska vara lämpliga att materialåtervinna och dels - i viss utsträckning - vara producerad av återvunnet material. Olja: Företag som producerar t.ex. smörjolja bör på samma sätt inbjudas och uppmanas att göra åtaganden om substitutionsmål. Papper: Branschorganisationen CEPI har redan gjort ett frivilligt åtagande om användning av återvunnen råvara. Eventuellt kan detta åtagande fungera som modell för övriga branscher. Metaller: Vi anser inte att fokus på Kommissionens arbete bör gälla metaller eftersom den återvinningsmarknaden fungerar relativt bra, även om den naturligtvis går att förbättra. Men vi ser också att miljöpåverkan från gruvdriften är ett globalt miljöproblem, som måste åtgärdas. 5.3 Instrument för att främja återvinning av avfall Producentansvar Producentansvar är ett bra och viktiga styrmedel under förutsättning att producentansvaret görs individuellt för varje företag. Vikten av konkurrens inom producentansvarsystemen och avfallssystemen som helhet är grundläggande för att uppnå avfallsmålen och målen med den integrerade produktpolitiken. Vi anser att Kommissionen bör göra en översyn av hur avfallsmarknaderna fungerar inom gemenskapen med avseende på konkurrens.

3 Direktivet om avfall från el- och elektronikprodukter (WEEE) är en bra förebild och bör successivt kunna överföras till andra produktslag med slutmålet att skapa ett generellt producentansvar som gäller alla produkter. Vi anser att WEEE-direktivet visar att det finns möjligheter att lägga individuellt ansvar även på produktgrupper som är differentierade och med lågt värde och kort livslängd. När det gäller insamlingssystemen så kan dessa utformas antingen kollektiva eller individuella beroende på vad som är lämpligt i det enskilda fallet, men detta skall inte regleras. Genom att lägga ansvaret individuellt på varje företag så kan företaget ta sitt ansvar antingen genom eget system, genom försäkringslösning, genom samarbeten med andra företag, genom att delta i ett kollektivt system eller genom att köpa ett certifikat etc. Vi anser att målsättningen bör vara att gå ifrån att arbeta med produktgrupper till att i stället innefatta alla varor och sätta upp mål rörande de i produkterna ingående materialslagen. Återvinningsbranschen ser nu hur elektronikproducenterna aktiverar sig och tar ansvar när det gäller att få igång återvinning av plastkomponenter i elektronikprodukterna. Här är det återvinningsmålen i WEEE -direktivet som styr. Dock handlar det fortfarande för dessa producenter om att få igång återvinning av företagets produkter och att någon annan skall använda den återvunna plasten. Målet bör vara att få elektronikföretagen intresserade av att tillverka de egna produkterna av återvunnen plast. Det är här som substitutionsmålen kan få fart på efterfrågan. Vår uppfattning är att det inte alls är så att plasten behöver bli sämre när den återvinns utan kommer, med teknikutveckling, kunna användas till samma komponenter som de ursprungligen var. Tydliga krav bör ställas på de avfallsproducerande företagen att källsortera i rena fraktioner och lämna det källsorterade avfallet till en certifierad insamlare. Fastighetsägare bör ges ett allt större ansvar att bygga ut källsorteringen i fastigheterna på samma sätt som fastighetsägarna tidigare ålagts att bygga sopnedkast etc. Innan detta genomförts bör samhället ansvara för att det finns ett bassystem i form av återvinningscentraler (svenskt exempel) där historiskt producentansvarsavfall kan lämnas. Producentansvaren bör utformas så att det är de avfallsproducerande företagen samt fastighetsägarna som står för insamlingskostnaden och att det är producenten som står för återvinningskostnaden. Detta innebär att det skapas marknader som kan driva både mot bättre insamlingssystem, bättre produkter och mot avfallsminimering. Tillsynen över producentansvaren måste prioriteras av myndigheterna, oavsett vilka system som väljs. Inte minst med tanke på de problem som annars uppkommer när olika producenter väljer att stå utanför systemen, s.k.free-riders. På samma sätt som WEEE-direktivet gäller för olika sammansatta produkter så skulle liknande direktiv kunna utformas för andra produktgrupper. WEEE-direktivet stimulerar både eko-designen, IPP-tänkande och utformning av olika återvinningssystem. Vår erfarenhet är att när det inte har funnits individuellt producentansvaret har det inneburit att materialåtervinningen inte har slagit igenom i någon nämnvärd omfattning. Ett exempel på detta är producentansvaret för plastförpackningar. Dels för att många av producenterna inte är

4 tillräckligt motiverade att designa förpackningar som är lätta att återvinna, dels att producenterna inte efterfrågar den återvunna plasten i sin nya produktion. Vår uppfattning är att WEEE-direktivet har stora möjligheter att förändra marknaden. Ett exempel är CPUenheter (d.v.s. en dator exklusive skärm, mus och tangentbord). Återvinningskostnaden för denna fraktion har minskat väsentligt de senaste åren, något som delvis kan förklaras med att datatillverkarna varit relativt långt framme i sitt tänkande. För metaller finns sedan lång tid tillbaka en stadig efterfrågan på återvunna råvaror och dagens metallurgiska industri bygger till stor del på återvunnet material Säljbara certifikat Certifikat är ett utmärkt instrument för att lösa ett företags producentansvar samtidigt som det stimulerar utbyggnaden av insamlingssystem. Om vi utgår från att det finns ett generellt producentansvar liknande WEEE-direktivet som gäller för alla företag, så anser vi att säljbara certifikat kan vara ett sätt för den individuella producenten att ta sitt ansvar. I Sverige kan vi redan i dag se exempel på detta inom elektronikproducentansvaret System med enhetsbaserad prissättning Vi förordar volyms- och viktbaserade avgifter som stimulerar källsortering såsom PAYT (Pay As You Throw) Avfallstaxornas utformning har stor betydelse för att skapa incitament för t.ex. hushåll att källsortera. I Sverige märker återvinningsbranschen detta särskilt tydligt när det gäller utbyggnaden av den fastighetsnära insamlingen av källsorterat producentansvarsavfall. I de kommuner som har en avfallstaxa som sjunker vid källsortering ser vi en snabbare utbyggnad av källsorteringssystem i fastigheterna. I Sverige finns en konkurrens om avfall som bränsle i de kommunala förbränningsanläggningarna vilket kan innebära att vissa kommuner inte är intresserade av att stimulera utsortering av avfall som skall gå till materialåtervinning. En utredning från ELFORSK (rapport 03:14 )har nyligen visat att avfall som bränsle ger en intäkt till förbränningsanläggningarna på 36 öre/kwh. Vi anser att detta är en fråga som Kommissionen bör uppmärksamma. Med så starka incitament för förbränning måste materialåtervinningen skyddas bättre Incitamentsystem Ekonomiska instrument bör utredas för att finna optimala lösningar för materialåtervinning i jämförelse med användning av ändliga resurser. Det är i sammanhanget viktigt att utreda de samhällsekonomiska konsekvenserna för olika lösningar Normativa system Reglerna om materialåtervinning måste gälla allt avfall dvs. både för hushållsavfall och verksamhetsavfall. Det måste finnas källsorteringskrav på avfallsproducerande företag och fastighetsägare för att få rena fraktioner.

5 5.5 Kompletterande åtgärder Definitioner på avfall Det är angeläget att det slås fast när ett avfall upphör att vara avfall. Vi föreslår att det i direktivet för avfall (75/442/EEG) införs en artikel som tydliggör när ett avfall upphör att vara avfall ÅI anser att ett avfall upphör att vara avfall när avfallet har genomgått särskild kontroll och klassificerats som återvunnen råvara av en certifierad eller auktoriserad förbehandlare. Nedanstående krav måste säkerställas innan avfallet kan klassificeras som återvunnen råvara: Avfallet utgör inte en större hälso- eller miljörisk än det ursprungliga materialet. Avfallet uppfyller, i förekommande fall, gällande standarder för respektive material. Avfallet kan användas som råvara utan ytterligare bearbetning, Materialet omfattas därmed av produkt lagstiftningen. Kvalitetskontrollen bör ske utifrån vissa fastställda kriterier, förslagsvis framtagna inom någon arbetsgrupp för avfall inom EU.. ÅI anser således inte att avfallsdefinitionen i första hand måste ändras, även om den i vissa situationer medför praktiska problem. Olika exempel Antalet transformatorer som innehåller PCB är idag mycket litet. (Om PCB halten i oljan detekteras eller överstiger 2 ppm klassas transformatorn som PCB avfall, vilket gör att kunden får betala för att göra sig av med transformatorn.) PCB-fri olja från transformatorer som inte har utsatts för extrema förhållanden, så som höga temperaturer från bränder, etc. har likvärdiga egenskaper som den olja som transformatorn ursprungligen fylldes med. Transformatortanken är en tank som är försluten och inte öppnas under drift. Analyser som har gjorts visar att denna högraffinerade olja från återvunnen transformatorer är lika ren eller renare än vanlig eldningsolja. Beroende på nuvarande lagstiftning klassas dock oljan som avfall och i detta fall även som farligt avfall (spillolja). Behandlade jordmassor missgynnas som återvinningsmaterial då det i Sverige inte finns någon lagstiftning eller andra administrativa verktyg som reglerar när behandlade förorenade massor övergår till att bli en återvunnen råvara. Detta innebär att deponeringen ökar av förorenade massor i Sverige. Anledningen till att deponeringen ökar är dels att avfallsstämpeln sitter kvar även när massorna är behandlade vilket medför minskad efterfrågan, dels att förorenade massor är undantagna från den svenska deponiskatten. Vi avser inte att kommentera definitionen av bortskaffande och återvinning, D-koder och R- koder (förutom våra kommentarer i 4.3). Men vi anser att det måste tydliggöras vad som är en D-process resp. R-process och dess skillnader. Vi ser det dock som mycket positivt att

6 problemen belyses i Kommissionens arbete eftersom oklarheterna idag medför olika praktiska problem för återvinningsföretag, bl.a. för de företag som har gränsöverskridande transporter av avfall i sin verksamhet Åtgärder på efterfrågesidan En åtgärd för att simulera efterfrågesidan är att det på frivillig basis införs substitutionsmål. Vi anser att det är fel att fokusera på försörjningssidan. Återvinningsbranschen kan redan i dag se problem med substitutionen av jungfrulig plast där vår uppfattning är att plastråvaruindustrin visar ett lågt intresse för substitution Stockholm den 1 december 2003 Viveke Darpö Ihd Återvinningsindustrierna