Dnr 12-0377 MRE/NAW 2012-12-10 Skolverket 106 20 Stockholm Hörselskadades Riksförbund besöksadress: Gävlegatan 16 Box 6605, 113 84 Stockholm tel: +46 (0)8 457 55 00 texttel: +46 (0)8 457 55 01 fax: +46 (0)8 457 55 03 e-post: hrf@hrf.se www.hrf.se gunilla.pruzelius@skolverket.se Yttrande över Skolverkets remiss Allmänna råd med kommentarer till arbetet med åtgärdsprogram för elever i behov av särskilt stöd (dnr 62 2012:160) Hörselskadades Riksförbund, HRF välkomnar skolverkets initiativ till nya allmänna råd gällande åtgärdsprogram i skolan. Dessa allmänna råd blir viktiga verktyg för dem som ska tillämpa skollagen. Vi ställer oss dock frågande till skolverkets val att remittera en tolkning av skollagens skrivning andra svårigheter i sin skolsituation där det finns en tydlig koppling till kunskapskraven. Om hörselskadade elever ska erbjudas en likvärdig utbildning anser vi att åtgärdsprogram inte enbart kan kopplas samman med kunskapskraven. Med vårt remissvar vill vi framförallt beskriva orimligheten att koppla andra svårigheter enbart till kunskapskraven. Skolans uppgift likvärdig utbildning Det finns en rad nationella och internationella bestämmelser/överenskommelser som fastslår att utbildningen ska vara likvärdig, att skolan ska arbeta för en integrering av personer med funktionsnedsättning och icke-diskriminering samt främja social rättvisa. Förenta nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som Sverige skrivit under och ratificerat, därefter även EU, innebär att Sverige som stat inte endast ansvarar inför sina egna medborgare utan har åtaganden av internationell dignitet. Trots antagna överenskommelser finns det i Sverige en påfallande brist på lagstiftning som ger barn och ungdomar i skolan rätt att kräva lika möjligheter och goda förutsättningar i skolan. Det finns inga nationella rättigheter för den enskilda att ställa krav eller skyldigheter för skolan att uppfylla det behov som ett funktionshinder medför. Rent konkret innebär en likvärdig skolgång för hörselskadade att det på skolan finns en god ljudmiljö med god hörbarhet, fungerande hörteknik och hörselskadekunniga lärare. Vår målgrupp får alltför sällan det stöd de borde ha rätt till. Detta trots att det i decennier påtalats att det är skolans skyldighet att möta elevens svårigheter med pedagogiska insatser, åtgärder i organisation och miljö etc. 1 Skollagens portal- 1 Se tex Prop 1998/99:105 s 20 HRF är Sveriges största intresseorganisation för hörselskadade. Vi arbetar för att skapa ett bättre samhälle för över en miljon människor med olika typer av hörselskador samt deras anhöriga. www.hrf.se org nr 802004 4510 insamlingskonto pg 9003 14 6 plusgiro 5 41 72 2 bankgiro 550 1689
2(5) paragrafer 1 kap 4 samt 1 kap 5 anger att En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Detta, kan vi nu konstatera, har inte lett till något annat än just en strävan från politiker. Vid den nya skollagens tillkomst ville lagstiftaren uttryckligen stärka elevens inflytande över sin skolgång och deras rättsäkerhet i förhållande till det särskilda stödet. Det infördes således en möjlighet att överklaga insatser av särskilt stöd genom att till skolväsendets överklagandenämnd överklaga åtgärdsprogram. Frivilliga insatser, dvs insatser som inte är reglerade enligt lag, kan i regel inte överklagas. Att få kartläggning och stöd genom åtgärdsprogram blir för många en sista och enda möjlighet att säkerställa att de alls får stöd. Menar man allvar med att tillhandahålla en likvärdig utbildning måste man säkerställa att särskilt stöd ges till alla som verkligen behöver det. Hur skolverket väljer att tolka vilka som är behöriga till särskilt stöd kommer få stor praktisk betydelse för vem som erbjuds stöd av skolorna. Skolverkets tolkning förlegad och inte i linje med lagstiftarens avsikt Enligt HRF finns det inget stöd i vare sig förarbeten eller praxis för en tolkning av begreppen andra svårigheter i linje med det nu angivna förslaget. Tvärtemot tyder det allmänna rättsläget på en tolkning av mer vidsträckt slag. 2 Propositionen 2009/10:165 anger till exempel att åtgärdsprogram ska avse hela elevens skolsituation liksom att det är viktigt att lägga fokus på elevens hela studiemiljö och inte på den enskilda elevens svårigheter. En låsning vid svårigheter som kan kopplas till kunskapskraven stämmer dåligt överens med denna linje. Vid Överklagandenämndens beslut 2012-08-20 dnr 2012:357 säger nämnden klart och tydligt att eleven trots att han ligger över genomsnittet kunskapsmässigt ska ha rätt till åtgärdsprogram för sina övriga svårigheter. Skolverkets tolkning är således varken nämndens eller lagstiftarens avsikt med regleringen. Att Skolverket i sina råd och rekommendationer förespråkar en tolkning som på detta sätt är mer restriktiv än vad som är avsett, liksom rättstillämparen menar, är något anmärkningsvärt. Dessutom, enligt vår mening, utanför ramen för vad skolverket ska ägna sig åt. Meningen med de allmänna råden är att förtydliga vad lagen innebär inte att omtolka den. Skolans ansvar för eleven omfattar således mer än endast kunskapskrav. Ansvaret att se till att eleverna får en likvärdig utbildning omfattar även att ge eleven stöd vid andra svårigheter i skolmiljön. Att skolmiljön i övrigt och andra svårigheter ingår i skolans uppdrag poängteras i förarbeten, skolförordningen, skollagen och av praxis i skolväsendets överklagandenämnd. Om skolverket trots detta väljer att definiera andra svårigheter som något kopplat till kunskapskraven (om än i framtiden) kommer det att få en rad negativa konsekvenser. Den mest omfattande och självklara konsekvensen kommer att bli att elever med svårigheter, som inte kopplas direkt till förmågan att prestera bra betyg, inte får sina behov utredda och tillgodosedda. En stor del av dem kommer att bestå av barn och ungdomar med mer eller mindre omfattande funktionsnedsättningar. 2 Prop 2009/10:165 s. 664
3(5) Möjligen har skolverket en omodern bild av hur individer med funktionsnedsättningar fungerar. Många elever med funktionsnedsättning klarar trots svårigheter att prestera i klassrummet men kan ha desto större andra svårigheter. Särskilt hörselskadade får jobba hårt hemma, för att ta igen det man missat i skolan. En funktionsnedsättning syns inte på ett nationellt prov. En funktionsnedsättning syns heller inte på en persons intelligenskurva. Däremot kan det få konsekvenser, minst lika viktiga, på andra områden. Till exempel på elevens förmåga att hänga med på lektionerna och på raster, kommunikationssvårigheter, dåligt självförtroende och sociala svårigheter. Det ligger inom ramen för skolans verksamhet att stödja eleven även inom dessa områden. Inte minst åligger det skolan enligt FNs barnkonvention (artikel 23.3, 28 och 29) liksom konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (artikel 24). Det är bekymmersamt att man trots konstateranden kring funktionsnedsattas situation i skolan inte lyckas presentera en fullgod lösning på hur stödet ska utformas. I SOU 2011:30 s 311 beskrivs hur Personer med en funktionsnedsättning ska ges nödvändigt stöd inom det allmänna utbildningssystemet för att underlätta deras ändamålsenliga utbildning. De ska även ges nödvändigt stöd och ändamålsenliga individanpassade åtgärder i miljöer som erbjuder största möjliga kunskapsrelaterade och sociala utveckling som är förenlig med målet fullständig inkludering. Konventionen, liksom svensk tolkning av den, förutsätter således att stödet ges på flera grunder inte bara i kunskapsrelaterat syfte. Det vore önskvärt om skolverket hade en tolkning i enlighet med konventionen. En sådan tolkning skulle dessutom innebära att man låg i linje med de egna nationella funktionshinderpolitiska målen. En fungerande skola fångar upp elever innan svårigheterna påverkar elevens förmåga att nå upp till kunskapskraven Lärare har sällan kunskaper om konsekvenser av en hörselnedsättning; hur bristande hörsel påverkar de kognitiva förmågorna, språkutvecklingen, det sociala samspelet, självkänslan med mera. Sådana kunskaper behövs för att undervisa hörselskadade barn/elever. Genom att koppla begreppet andra svårigheter till kunskapskraven lägger skolverket trots det, ansvaret på lärarna att fånga upp hörselskadade barn. En stor del av de mest problematiska svårigheterna är omöjliga att sia om i förväg. Lärare har inte kompetens, resurser eller tid att sätta sig in i dessa frågor. Den svårare problematik som hörselskadade barn möter kommer således att gå många lärare obemärkt förbi så länge de inte får en sådan omfattning att eleven börjar prestera dåligt på prov. Såsom skolverket formulerat råden kommer sannolikt tillämpningen av dessa bli godtycklig. Risken är stor att det blir stora skillnader på omfattningen av stödet. Det går emot syftet med skolverkets allmänna råd och rekommendationer att medverka till en sådan splittring av rättstillämpningen. Utåtagerande och destruktiva beteendemönster kommer att premieras med ett ökat stöd till skillnad från individer eller funktionsnedsatta som hyser en mer inåtvänd problembild. Några som kommer drabbas särskilt negativt till följd av detta är barn med osynliga handikapp liksom barn som har svårt att erkänna sitt egna funktionshinder och därför ofta har svårt att upptäcka och förmedla vilka behov som finns. I
4(5) den mån elever inte klarar att nå upp till de kunskapskrav som minst ska uppnås är dagens reglering redan idag tydlig. Hörselskadade barns svårigheter yttrar sig ofta på andra sätt som tex kommunikationsproblem, problem med det sociala samspelet, frustration, trötthet, koncentrationssvårigheter, med mera. På sikt kan detta leda till svårigheter att nå kunskapskraven, men det kan vara svårt att se det i tid. Det beror på att många av eleverna mer eller mindre klarar kunskapskraven genom att kompensera svårigheterna med hårt arbete. I takt med att kunskapskraven ökar blir det dock allt svårare för många att kompensera. Konsekvenserna blir bristande språkutveckling, kunskapsluckor, utanförskap med mera. Om insatser sätts in försent blir det svårt att ta igen glappet i efterhand. En proaktiv och effektiv skola fångar upp elever redan innan svårigheterna påverkar elevens förmåga att nå upp till kunskapskraven. Vi instämmer med skolverket att det inte ska krävas en diagnos eller intyg för att för att rektorn ska upprätta ett åtgärdsprogram. Samtidigt är vår erfarenhet när det gäller hörselskadade elever att elever trots läkarintyg och utredningar inte får särskilt stöd eller åtgärdsprogram och därför lever i ett slags limbo när det kommer till stöd i skolan. Det är orimligt att individer ska behöva prestera dåligt på prov, börja skolka eller må dåligt för att det ska vara möjligt att kräva åtgärder på individnivå. Behov av åtgärdsprogram ska utredas vid funktionsnedsättning Skolverket anger i sitt förslag att funktionsnedsättning kan vara ett tecken på en annan svårighet. Det bör förtydligas på vilket sätt det kan vara en svårighet. HRF anser att varje barn som misstänks eller konstateras ha en hörselnedsättning skall remitteras till landstingets hörselvård. Utifrån hörselvårdens bedömning av barnets hörselmässiga behov skall ett åtgärdsprogram för förskolan/skolan upprättas. HRF vill också att skyldigheten att utreda huruvida en elev har behov av särskilt stöd kan uppstå då eleven kan befaras få svårigheter nå upp till kunskapskraven på det sätt skolverket beskriver. Det ska dock inte vara begränsat till detta. Scenariot kan aktualiseras även vid förändringar i studie- eller hemmiljön vilka kan innebära att eleven med stor sannolikhet kan antas få svårigheter att nå upp till kunskapskraven utan rätt stöttning. Det borde även upprättas nya åtgärdsprogram direkt när en elev som tidigare haft svårigheter byter skola, lokal, lärare eller klass. Det ska inte krävas att eleven får konstaterade problem innan man gör en planering. Övriga synpunkter på skolverkets förslag Precis som skolverket anger saknas det en giltig definition av begreppet behov av särskilt stöd. Det är heller inte möjligt att i lagtext definiera vilka förutsättningar ska finnas för att en elev ska erbjudas särskilt stöd. På sidan 8 i skolverkets dokument anger man att är svårt att dra en gräns mellan vad som avses med stöd som ges inom ramen för en individanpassad undervisning och vad som är särskilt stöd. Vad som avses med särskilt stöd blir därmed en professionell bedömning som skolan måste göra från fall till fall. Stycket bör förtydligas. Det får inte framstå som att man genom godtycklig individanpassad undervisning kan undkomma skyldigheten att skriva åtgärdsprogram. Istället för att skapa tydlighet lyckas man införa ännu ett begrepp som skapar osäkerhet. Vad är egentligen individanpassad undervisning?
5(5) Det bör även uppmärksammas att föräldrarna kan vara dem som signalerar om behov av särskilt stöd. Detta framgår inte av skolverkets förslag vilket är beklagligt då föräldrarnas roll redan idag ofta förbises. I den bästa av världar ska inte föräldrar behöva bli experter på barnets funktionsnedsättning, de ska inte heller vara dem som tvingas undervisa skolpersonal om barnets behov eller vad som behöver göras. De flesta föräldrar vill bara vara föräldrar. I verkligheten är det dock fortfarande så att föräldrars förmåga och möjlighet att göra sig hörd vid skolan är direkt avgörande för vilken hjälp deras barn får i skolan. Om skolan tog ett tillräckligt ansvar för ett fullgott stöd skulle föräldrar inte behöva kämpa som idag men till dess är det viktigt att skolan är uppmärksam på vårdnadshavarnas signaler. För de flesta föräldrar är det inte lätt att be om särskilt stöd utan tvärtom. När en förälder kommer till skolan med en sådan förfrågan eller uttrycker oro om barnets svårigheter är det viktigt att dessa signaler tas på allvar. HRF vill även kommentera sidan 12 och elever som kan komma att anses tillhöra en förmodad målgrupp för särskola eller specialskola. Stycket blandar på ett olämpligt sätt ihop två helt vitt skilda målgrupper. Specialskolan och särskolan bör diskuteras i två olika stycken och specialskolan få en mer utförlig beskrivning liksom den roll som Specialpedagogiska skolmyndigheten innehar. Med vänliga hälsningar Hörselskadades Riksförbund Hans Ericson generalsekreterare