ESV 2007:2 Budgetprognos 2007:2 Tema Utvärdering av budgetprognoser för 2006
Tema: Utvärdering av budgetprognoser för 2006 Årets uppföljning av ESV:s budgetprognoser visar att prognosernas träffsäkerhet generellt sett varit god 6. Under perioden 1999 2006 avvek prognoserna för takbegränsade utgifter i genomsnitt med 3,6 miljarder kronor från det faktiska utfallet. Det motsvarar 0,4 procent av utgifterna under taket. Inkomstprognoserna avvek under samma period med drygt 12 miljarder kronor eller 1,6 procent av inkomsternas omslutning. Träffsäkerheten för budgetprognoserna avseende 2006 var något sämre än genomsnittet under perioden. De fem prognostillfällena resulterade i ett medelfel om 0,7 procent för takbegränsade utgifter och -1,9 procent för statsbudgetens inkomster. Samtidigt var detta en marginell förbättring av utgiftsprognoserna jämfört med 2005 och en avsevärd förbättring av inkomstprognoserna. Tabell 10. Prognosprecision i miljarder kronor och procent 1999 2006 Prognosavvikelser 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Snitt* Takbegränsade utgifter, mdkr -0,7 3,6 4,4 3,6 2,0 2,1 6,5 6,2 3,6 procent av utfall -0,09 0,47 0,56 0,44 0,24 0,25 0,75 0,69 0,44 Inkomster, mdkr -14,7-20,7-6,9-0,8 12,1-4,1-23,1-15,7 12,2 procent av utfall -2,03-2,59-0,91-0,11 1,83-0,58-3,10-1,93 1,63 *Avser genomsnitt av prognosavvikelser i absoluta tal 1999 2006. Träffsäkerheten i ESV:s budgetprognoser förbättrades 2006 jämfört med året innan. Däremot avvek prognoserna mer från utfallet än den genomsnittliga avvikelsen under perioden 1999 2006. ESV:s prognosprecision mäts efter justering för makro- och beslutsberoende avvikelser. En viktig förklaring till avvikelserna är den högkonjunktur som präglat 2006. Många poster både på statsbudgetens inkomst- och utgiftssida har påverkats av konjunkturen utan att avvikelsen mot utfall varit möjlig att klassificera som makroberoende. Detta har således påverkat prognosprecisionen negativt. När det gäller utgifterna bidrog den goda konjunkturen till att marginalen till utgiftstaket blev mycket stor. Tidigare år, när de takbegränsade utgifterna expanderade relativt kraftigt, blev dessa nästan per automatik lika stora som taket. Det faktum att taket då utgjorde en reell begränsning bidrog till att prognosavvikelserna blev mindre jämfört med i fjol då utgifterna snarare hölls nere av det gynnsamma konjunkturläget. Att inkomstprognoserna förbättrades så kraftigt jämfört med 2005 beror främst på att det var osedvanligt svårt att förutsäga inbetalningarna av bolagsskatt 2005 7. Rensat från extraordinära effekter förbättrades inkomstprognosernas träffsäkerhet med 0,2 procentenheter mellan 2005 och 2006. Skatt på företagsvinster är jämte skatt på kapitalinkomster de poster på statsbudgeten som är svårast att prognostisera. Följaktligen är det också här de största avvikelserna finns. Bland de takbe- 6 På ESV:s hemsida återfinns den fullständiga rapporten Prognosuppföljning 2006. 7 Beslutet att belägga företagens periodiseringsfonder med ränta från 2005 ledde till att många företag upplöste sina fonder helt med exceptionellt höga skatteinbetalningar som följd. Denna effekt var inte avsedd och bidrog med en hel procentenhet till den genomsnittliga avvikelsen mellan utfall och ESV:s inkomstprognoser för 2005. 2
gränsade utgifterna uppstod de största avvikelserna 2006 på utgiftsområdena för arbetsmarknad, invandrare och flyktingar, studiestöd samt kommunikationer. Sett över flera år har utgifterna överskattats oftare än de har underskattats, framför allt i början av ett nytt prognosår. Orsakerna bakom detta är flera och diskuteras nedan. För inkomstprognoserna handlar de systematiska felen om svårigheter att fånga vändningar i konjunkturförloppet. Under den undersökta perioden har det framför allt funnits en tendens att underskatta kraften i konjunkturuppgångar. Att prognosavvikelserna på inkomstsidan i genomsnitt är större än på utgiftssidan är inte oväntat, eftersom utgifterna dels omfattas av utgiftstaket, dels kringgärdas av en mängd regler och villkor om hur de får användas. På större delen av inkomstsidan finns inga motsvarande restriktioner eller regler. Skatteinkomsterna varierar i stället fullt ut med skattebasernas utveckling som i sin tur i stor utsträckning beror på den allmänna konjunkturutvecklingen. Utvärderingsmått Prognosprecisionen utvärderas utifrån den genomsnittliga avvikelsen rensad för de effekter som beror på nya politiska beslut eller ändrade makroekonomiska förutsättningar. Ju lägre avvikelse, desto bättre är precisionen. Det finns dock inte alltid någon exakt eller tydlig koppling mellan å ena sidan de makroekonomiska nyckeltal som prognoserna bygger på och å andra sidan vissa specifika inkomster på budgeten. Det gäller främst skatt på kapital- och företagsvinster. Detta medför att avvikelser som indirekt hänför sig till makroekonomiska förändringar i många fall i stället hänförs till kategorin Övriga avvikelser. Avvikelser mellan de olika prognoserna och utfallet kan således hänföras till tre olika kategorier: Makro: Makroekonomiska förutsättningar, som för ESV är exogent givna. Beslut: Nya beslut som regering och riksdag fattar efter aktuellt prognostillfälle. Övrigt: Den residual som ESV:s prognoser utvärderas efter. Systematiska fel Takbegränsade utgifter De takbegränsade utgifterna har överskattats oftare än de underskattats. Överskattningarna har framför allt varit vanliga i början av året. Under perioden 1997 2006 överskattade ESV de takbegränsade utgifterna, rensat för nya beslut och ändrade makroekonomiska förutsättningar, med i genomsnitt 0,36 procent. Det motsvarar drygt 3 miljarder kronor i förhållande till 2006 års takbegränsade utgifter. Denna siffra är alltså det genomsnittliga felet för årens samtliga fem prognostillfällen. I respektive års sista prognos (), när i regel två utfallsmånader återstår, har utgifterna i genomsnitt underskattats med 0,08 procent under perioden 1997 2006. Det motsvarar drygt 0,7 miljarder kronor i förhållande till 2006 års utgiftstak. Endast vid ett fåtal av de 49 prognoserna som lämnats sedan utgiftstaket infördes har avvikelsen mot det slutliga utfallet överstigit 1 procent. 3
Figur 30. Prognosavvikelse avseende takbegränsade utgifter, övriga avvikelser (procent) 1997 2006 Procent 5 Procent 5 3 3 1 1-1 -1-3 -3-5 /3-5 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Utgifterna överskattas oftare än de underskattas. De flesta år efter 1998 har dock överskattningarna varit relativt låga. Den genomsnittliga prognosavvikelsen (bias) för perioden 1997 2006 uppgår till 0,36 procent. Förklaringen till de systematiska överskattningarna kan sökas i åtminstone tre olika faktorer. ESV utgår från prognosuppgifter från många myndigheter, vilka har en tendens att överskatta vissa utgifter, främst förvaltningsutgifter. Ett av momenten i ESV:s prognosarbete är att bedöma i vilken utsträckning de tilldelade medlen för förvaltningsändamål kommer att gå åt. Det är möjligt att ESV inte alltid fullt ut lyckas bedöma storleken på myndigheternas överskattningar. En ytterligare faktor som kan medverka till överskattningar av prognoserna är att politiska satsningar på nya utgiftsprogram och liknande tenderar att överskattas medan beslutade neddragningar, besparingar med mera, leder inte lika ofta till för låga prognoser. En tredje förklaring till de systematiska överskattningarna av utgifterna är att det troligen förekommer en viss försiktighets-bias som på utgiftssidan beror på att det skulle vara värre att lämna för låga än för höga prognoser. För låga prognoser skulle i slutändan kunna innebära att utgiftstaket överskrids utan att tillräckliga varningar utfärdats. Inkomster Statsbudgetens inkomster underskattas oftare än de överskattas. Sedan 1997 har inkomsterna i genomsnitt underskattats med 1,2 procent rensat för nya beslut och ändrade makroekonomiska förutsättningar. Det är framför allt när konjunkturen är på väg upp som inkomsterna underskattas. För de konjunkturmässigt svaga åren under perioden finns i stället en viss tendens till överskattning. Detta förhållande beror till stor del på att prognoserna inte har lyckats fånga kapital- och företagsvinsternas kraftiga variation över konjunkturcykeln. Under en konjunkturuppgång stiger intäkterna från dessa skattebaser snabbare än tillväxten i ekonomin i stort, medan en nedgång i konjunkturen kan medföra lika stora fall 8. 8 Observera att uppföljningen av prognosernas precision avser inkomster och inte intäkter. De senare har en mer direkt koppling till konjunkturen, medan de förra uppstår med viss eftersläpning. 4
Orsaken till att kapitalskatterna är så svåra att prognostisera är att det inte finns någon enskild makroekonomisk variabel som kan förklara de kraftiga svängningarna. Detta medför också att avvikelser som indirekt hänför sig till makroekonomiska förändringar i många fall klassificeras som övriga avvikelser. Under den här redovisade perioden (1997 2006) finns det en övervikt av konjunkturmässigt starka år relativt de svaga åren. Detta är sannolikt den främsta förklaringen till att inkomsterna har underskattats systematiskt. Av diagrammet nedan framgår också att avvikelserna generellt är större när det är fråga om underskattning än överskattning. Detta kan tolkas som att kraften i konjunkturuppgångar fångas på ett sämre sätt än kraften i konjunkturnedgångar. För att kunna dra några säkra slutsatser om denna omständighet är systematisk eller slumpmässig i det långa loppet krävs dock en längre tidsserie än vad som finns tillgängligt. Figur 31. Prognosavvikelser avseende inkomster, övriga avvikelser (procent) 1997 2006 5 Procent Procent 5 3 3 1 1-1 -1-3 -3-5 -5-7 /3-7 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Den under- respektive överskattning av inkomsterna som redovisas under kategorin Övrigt är till stor del kopplad till de kraftiga variationer som ägt rum för reavinster och bolagsskatter. Den genomsnittliga prognosavvikelsen för perioden 1997 2006 uppgår till -1,2 procent. 5
Tema: Fördjupad analys av systematiska överskattningar Den största tillgången vid prognosarbete är kunskap och erfarenhet. Ekonomisk verksamhet kan sällan reduceras till ekvationer och skattningar om de tillämpas mekaniskt. Resultaten av ekonometriska och andra metoder måste alltid bedömas i sitt sammanhang och mot bakgrund av tidigare rön. Prognosarbete blir alltid en mänsklig verksamhet. Det hindrar inte att metoder och analysformer ständigt måste prövas. I föregående avsnitt redogjordes för den utvärdering ESV gör varje år av prognosernas träffsäkerhet. Även om träffsäkerheten för de takbegränsade utgifterna är god, finns det en tendens att systematiskt överskatta utgifterna. I detta avsnitt analyserar ESV överskattningarna genom att fördela dem realekonomiskt, alltså efter typ av utgift. Analysen visar att överskattningarna är koncentrerade till förvaltningsutgifterna samt, i mindre mån, bidragen till hushåll. Därmed har vi funnit ett sätt att angripa problemet med systematisk överskattning. Den metod som beskrivs är framtagen främst för internt bruk, men redovisas ändå som en del av det ständigt pågående arbetet med metodutveckling som sker på ESV. En hypotes om överskattningen I det tidigare avsnittet om prognosprecisionen genomförs en analys av träffsäkerheten i budgetprognoserna som bara kan göras när året är avslutat. Efter rensning för beslut och makropåverkan återstår det egentliga prognosfelet, där det visar sig att det finns en systematisk överskattning av utgifterna. Prognosfelet varierar mellan åren, men överskattningen består. Frågan är om det går att utnyttja informationen i varje månadsutfall jämfört med senaste prognos, så att den systematiska överskattningen under pågående år minskar. I analysen av prognosprecisionen kan fel som beror på beslut och makro urskiljas först när året är avslutat. I denna metod måste vi därför försöka göra en översiktlig bedömning av övriga fel på förhand. För att göra analysen tydligare exkluderas tre sorters kända fel i avvikelserna se metodbeskrivningen i faktaruta nedan. Hypotesen är att överskattningarna inte är proportionellt fördelade och att snedfördelningen kan utgöra en indikation på hur prognosen kan justeras var och i vilken riktning för att minska det systematiska felet. För att se om en sådan snedfördelning finns, som inte upptäcks i den vanliga indelningen i anslag under utgiftsområden, används den realekonomiska fördelningen som indelar utgifterna efter typ. Förvaltningsutgifter överskattas oftare Den systematiska överskattningen av utgifterna blir påtaglig när vi undersöker enbart mindre anslag. I figur 32 visas de rensade avvikelserna sedan 2006. Avvikelsen mäts som skillnaden mellan utfall och senaste prognos ett negativt belopp visar att prognosen för den månaden varit högre än utfallet, med andra ord varit en överskattning. Utfallen har varje månad varit lägre än prognosen. För innevarande år har avvikelserna ökat och uppgick i april till över en miljard kronor. Det är den kraftigaste överskattningen under hela den studerade tidsperioden. En del av dessa överskattningar är dock förmodligen hänförligt till ändrad månadsfördelning. 6
Figur 32. Rensade avvikelser januari 2006 april 2007 Miljarder kronor, utgifter exklusive räntor och finansiella transaktioner Miljarder kronor 1,5 Miljarder kronor 1,5 1,0 Underskattning - utfall > senaste prognos 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0-0,5-0,5-1,0 Överskattning - utfall < senaste prognos -1,0-1,5 jan-06 feb-06 mar-06 apr-06 maj-06 jun-06 jul-06 aug-06 sep-06 okt-06 nov-06 dec-06 jan-07 feb-07 mar-07 apr-07-1,5 Kons, inv Hushåll Kommuner Övr bidrag Summa Tendensen till överskattning är mycket tydlig. Varje månad har prognoserna varit överskattningar av det faktiska utfallet. Linjen visar summan av avvikelsen varje månad. I diagrammet ingår inte större engångsavvikelser och stora, ofta makroberoende anslag. Avvikelserna rensade på detta sätt är mindre än de totala avvikelserna varje månad. Detta beror på att de stora, distinkta avvikelserna som blir följden av exempelvis beslut om flytt av utgifter inte längre ingår. Å andra sidan är systematiken i överskattningen av övriga utgifter nu klar. Avvikelserna hittills i år (de fyra sista staplarna i diagrammet) har ökat, vilket bör tolkas som en tydlig indikation på att prognosen legat för högt. Avvikelserna inom de flesta realkategorierna har dessutom ökat för varje månad. Det bör dock understrykas att utfallen varje månad består av ett stort antal både över- och underskattningar. I diagrammen visas enbart nettot varje månad av de många avvikelserna. Systematiken i överskattningen består dock i att det varje månad är något fler överskattningar än underskattningar. Överskattningarna är vidare något större än underskattningarna. För att ytterligare undersöka hur avvikelserna är fördelade realekonomiskt, visas i diagrammet nedan samma data sorterade efter realkategori i stället för per månad. Syftet är att se om några sådana kategorier har mer av systematiska fel än andra. 7
Figur 33. Rensade avvikelser per månad och kategori 2006 2007 Utgifter exklusive räntor och finansiella transaktioner Miljarder kronor Miljarder kronor 1,0 Underskattning - utfall > senaste prognos 0,5 0,0-0,5 Överskattning - utfall < senaste prognos -1,0 Kons, inv Hushåll Kommuner Övr bidrag Utgifterna för konsumtion och investeringar har överskattats elva av de senaste femton månaderna, medan hushållsbidragen överskattats samtliga månader. För kommun- och övriga bidrag är också överskattning betydligt mer frekvent än motsatsen. Det framgår att just förvaltningsutgifterna tenderar att överskattas i prognoserna, men också att undantag förekommer. Överskattningen uppgick 2006 till i genomsnitt 200 miljoner kronor per månad, vilket motsvarar 2,5 miljarder kronor för helåret. För bidragen till hushållen är avvikelsen något mindre, men desto mer uppenbar nästan samtliga månader under förra året och hittills i år har dessa varit överskattade. Bidragen till kommuner och de övriga bidragen 9 förefaller även de vara överskattade betydligt oftare än underskattade i prognoserna. Kommunbidragen har dessutom haft en allt större avvikelse hittills i år. Varför överskattas utgifterna i prognoserna? Anledningen till en systematisk överskattning av förvaltningsutgifterna kan ha att göra med att det rör sig om många och förhållandevis små anslag. Där kan summan av en normal försiktighetsprincip bli stor, med påföljd att överskattningen av denna typ av utgifter blir systematisk och består år efter år. När det gäller bidragen till hushåll, och möjligen även till företag, är förklaringen sannolikt konjunkturell. Den studerade perioden kännetecknas av en stigande konjunktur, där vi i varje prognos haft allt högre tillväxt och sysselsättning och så småningom sjunkande arbetslöshet. Att i ett sådant läge tendera att överskatta bidragsutgifter kan då bero mer på konjunkturläget än på brister i prognoserna för denna typ av utgifter. Resonemanget kan i stället innebära att man i en period av försämrad konjunktur skulle få systematiska underskattningar på dessa anslag. Icke desto mindre är överskattningen tydlig och upprepad inom denna kategori, vilket är en form av systematik i prognosfelet som bör åtgärdas. 9 Övriga bidrag i diagrammen består av överföringar till utlandet och till företag. Med rensning för de största anslagen (bistånd, EU-avgift), återstår nästan enbart företagsbidrag. 8
Hur överskattningarna åtgärdas Vad kan då göras för att komma tillrätta med den systematiska överskattningen i budgetprognoserna? Eftersom avvikelserna är fördelade realt på ett icke slumpmässigt sätt, har problemet angripits genom att utnyttja realfördelningen. I Budgetprognos 2007:2 har en neddragning av utgifterna för årets återstående månader genomförts, viktat just efter realfördelningen. Utgiftsområden med stor andel förvaltningsutgifter justerades då ned mer än de med lägre andel. ESV kommer i fortsättningen att följa månadsutfallen realekonomiskt. Prognosen kan då justeras på basis av en realekonomisk fördelning av de månatliga avvikelserna. Metod för realfördelning av månadsutfall Varje månads avvikelser för respektive anslag (utfall minus prognos) multipliceras med anslagets realfördelning. Det förutsätts därmed implicit att avvikelsen är fördelad realekonomiskt på samma sätt som anslaget i dess helhet. Realismen i detta antagande kan sättas i fråga, men visar sig vid resultatgranskning ha mindre betydelse. 10 Den realekonomiska fördelningen hämtas varje månad från senast publicerade prognos 11. Månadsutfallet jämförs vid varje tillfälle med senaste prognos. Utfallen för januari och februari jämförs med prognosen som publicerades i december 12 medan mars och april jämförs med den prognos som publicerades i mars. För att tydligare se om det finns någon systematik i avvikelserna, undantar vi tre typer av avvikelser. Den första är fel som uppstår när en utgift flyttas över ett årsskifte. Syftet kan vara att frigöra utrymme under taket. Detta har skett exempelvis för avgiften till EU. Den typen av fel, till följd av beslut, ingår heller inte i det egentliga prognosfelet 13. Den andra typen av avvikelse som inte ingår i analysen är sådana fel som uppstår när en utbetalning kommer en månad tidigare eller senare än förväntat. Detta registreras normalt som en stor avvikelse, som motverkas av en lika stor avvikelse åt andra hållet påföljande månad. Om detta sker inom ett kalenderår påverkas inte prognosprecisionen. Den tredje typen av avvikelse vi exkluderar gäller de allra största anslagen, som har särskilda analysmodeller och bevakning. De är dessutom ofta makroberoende. Syftet med metoden är att undersöka om det finns någon systematisk snedfördelning i avvikelserna realt. Om avvikelsen varje månad uppvisar samma fördelning som i statsbudgeten som helhet, tillför metoden inte någon ny eller användbar information. Det är bara om avvikelserna är koncentrerade till någon realekonomisk kategori (eller är underrepresenterad i någon annan) som den är användbar för en korrigering av prognosen. 10 En anledning är förmodligen att skillnaden mellan antagen och faktisk realfördelning är slumpmässigt fördelad. Observeras bör emellertid att vi aldrig kommer att veta hur en månads avvikelse faktiskt är realfördelad. Antagandet hjälper oss dock med en prognosindikation. 11 Det innebär att realfördelningen är olika under årets tolv månader. Men syftet är att använda metoden löpande under året, vid varje nytt månadsutfall. Den realekonomiska fördelningen, som baseras på inrapporteringen från myndigheterna, ändras dessutom inte heller i särskilt stor utsträckning under året. 12 Denna prognos, BP 2007:0, publicerades dock i februari. 13 Eftersom budgetprognoserna ska utgöra underlag för beslut, kan en avvikelse som beror på ett sådant (ej förutsett) beslut inte utgöra grund för en justering av anslaget för återstoden av året. 9
Att avvikelserna är koncentrerade till förvaltningsutgifterna är inte förvånansvärt. Av statsbudgetens 528 utgiftsanslag innehåller 411 någon del konsumtion (förvaltningsutgifter). Även om denna grupp innehåller några stora enskilda anslag (försvarets materiel samt förbandsverksamheten uppgår vardera till 20 miljarder kronor), är de flesta små. Medianbeloppet är blott 40 miljoner kronor, medan genomsnittet ligger betydligt högre, 400 miljoner kronor. Hela 350 anslag innehåller mindre än en halv miljard kronor i förvaltningskostnader. Motsvarande profil gäller för budgetens bidrag till hushåll. Eftersom det inte är vare sig möjligt eller önskvärt att ha särskilda beräkningsmodeller för alla budgetens anslag, finns det därför en naturlig tendens till att många små avvikelser på många små anslag inte uppmärksammas i tid. Myndigheterna har vidare erfarenhetsmässigt en tendens att överskatta sina utgifter i början på verksamhetsåret. Även om ESV tar hänsyn till detta, och drar ned på många förvaltningsanslag, görs detta inte i tillräcklig utsträckning. Metoden att realfördela avvikelserna ger oss däremot ett verktyg för att kunna göra detta tidigare. Att realfördela avvikelserna mellan utfall och prognos varje månad är en annan sorts analys än den som görs efter att prognosåret är avslutat. Det är först efter att året har gått som det är möjligt att göra en fullständig analys av dels beslut som fattats under året, dels i vilken grad de makroekonomiska förutsättningarna varit felaktiga. Prognosfelet utgörs endast av det fel som återstår när hänsyn tagits till dessa två delar (se vidare avsnittet om prognosprecision). Den metod som här används innefattar alla slags avvikelser. Det betyder därför att den inte kan tillämpas mekaniskt, utan måste genomföras med detta i åtanke. För att metoden ska fungera som fingervisning krävs att den används vid varje utfallstillfälle och att löpande justeringar av utgiftsprognosen görs. Varje sådan indikation måste dock bedömas mot bakgrund av bland annat det ekonomiska läget. 10