Näringsdepartementet 103 33 Stockholm Stockholm 2009-11-10 Ert dnr N2009/6374/IR Vårt dnr 157/2009 Naturskyddsföreningens synpunkter på förslag till Nationell plan för transportsystemet 2010-2021 samt miljökonsekvensbeskrivning Sammanfattning I den proposition som ligger till grund för förslaget sägs att Ekonomiska styrmedel bör övervägas i åtgärdsplaneringen då de kan vara relevanta som hela eller delar i lösningar. Några sådana överväganden återfinns inte i förslaget, vilket i kombination med de föreslagna åtgärdernas effekter innebär att planen sammantaget motverkar de nationella miljömålen. Förslaget är starkt fokuserat på (ofta mycket dyrbara) infrastrukturåtgärder. Andra typer av åtgärder som sannolikt har större betydelse för att klara de transportpolitiska målen, t ex regler och ekonomiska styrmedel, och som i sin tur dämpar behovet av infrastruktursatsningar, har inte beaktats. Detta innebär med säkerhet att planförslaget är inoptimerat utifrån de transportpolitiska målen. Riksdagens beslutade fyrstegsprincip har inte tillämpats. I förslaget påpekas att de föreslagna anslagsnivåerna för drift och underhåll av framför allt spårsystemen innebär att man skjuter stora kostnader framför sig. Detta problem ökar när infrastrukturen byggs ut ytterligare. Förslag om att införa nya typer av avgifter på trafiken (vägtullar, höjda banavgifter) innebär en radikalt ny syn på området och leder till att befintlig infrastruktur kommer att utnyttjas mindre effektivt. Nyttan med trängselskatter undergrävs när denna avgift i första hand får ett fiskalt syfte och om justeringar styrs av inflationen och inte av trängselproblematiken. Så länge många frågor kring trängselskatten är oklara är det inte lämpligt att utfärda den typ av ekonomiska garantier kring framtida trängselskatteöverskott som förslaget delvis bygger på. Mälarbanan Tomteboda-Barkarby ingår i regeringens s k närtidssatsning men projektet antas påbörjas först i slutet av planperioden. Detta är mycket olyckligt för en stor del av järnvägsnätet. Projektet bör påbörjas senast 2014-15. För persontrafiken är Västlänken i Göteborg också ett mycket angeläget projekt. På godssidan är spåret Hallsberg-Degerön och en utbyggnad av hamnbanan i Göteborg till dubbelspår särskilt viktiga. Norrbotniabanan bör fortsatt utredas. Vägverkets och Banverkets gemensamma åtgärdsprogram för befintliga barriärer bör integreras i planen.
2/8 Bakgrund Trafikverken (Banverket, Vägverket, Transportstyrelsen och Sjöfartsverket) fick i december 2008 i uppdrag av regeringen att senast den 1 september 2009 redovisa hur den planeringsram på 417 miljarder kronor för perioden 2010-2021 som riksdagen godkänt i detalj bör fördelas. Enligt riksdagsbeslutet ska 136 miljarder kronor av ramen avsättas för drift och underhåll av vägnätet och 64 miljarder kronor för drift och underhåll av järnvägar. Resterande 217 miljarder kronor ska användas för att utveckla transportsystemet. I de 217 miljarderna ingår en ram på 33,1 miljarder att fördelas i länstransportplanerna. Detta belopp behandlas således inte i det nu remitterade förslaget. Frågan om höghastighetståg ligger utanför denna process. Vid fördelningen av den återstående ramen på 183,9 miljarder ska trafikverken, enligt regeringens direktiv, prioritera betalning av räntor och amorteringar på redan påbörjade eller genomförda projekt, fullföljande av redan påbörjade nybyggen samt de projekt som ingår i den s k närtidssatsningen som riksdagen beslutade om hösten 2008 inklusive Förbifart Stockholm och en ny älvförbindelse i Göteborg. Av de pengar som därefter återstår för nya projekt ska, enligt regeringens direktiv, minst 50 procent satsas på vägprojekt. Trafikverkens bedömning är att den ram för att starta nya projekt under perioden 2010-2021 som ska fördelas på detta sätt uppgår till ca 21,3 miljarder. Vid sidan om dessa pengar har trafikverken, på regeringens uppmaning, dels förhandlat med lokala och regionala aktörer om tillkommande medfinansiering via direkta anslag eller via olika typer av avgiftsfinansiering, dels tagit fram egna förslag till nya avgifter på trafiken. I realiteten är därmed utrymmet för nysatsningar betydligt större exakt hur mycket större är svårt att få fram ur det remitterade materialet eftersom man där blandar satsningar som genomförs före resp efter 2021 På järnvägssidan tillkommer externa bidrag för bl a Citybanan i Stockholm (kommuner/landsting), omdragning av järnvägen i Kiruna (LKAB), Harghamnsbanan (gruvbolag) och höjda banavgifter för att kunna bygga ut det nya signalsystemet ERTMS och Dalabanan. På vägsidan kommer de stora externa intäkterna från trängelskatter i Stockholm (finansierar bl a Förbifart Stockholm), ett mycket stort antal stora eller mindre kommunala bidrag (Norra Länken i Stockholm, Umeå, Helsingborg m m) samt nya vägtullar på ett antal broar och tunnlar (bl a Sundsvall, Motala och Marieholmstunneln i Göteborg). Den sammanlagda volymen på medfinansieringen anges till 32 miljarder till vägar och 14 miljarder på spårsidan, men en betydande del av dessa pengar avser satsningar bortom planens slutår 2021. Huvuddelen av de medfinansierade objekten är lånefinansierade, dvs trafikverken tar upp lån för att genomföra projekten. Dessa lån ska sedan betalas i efterskott med hjälp av t ex trängselskatt, vägtullar och framtida banavgifter. Vid prioriteringar av de nya projekten ska trafikverken, enligt direktiven, lägga stor vikt vid den beräknade samhällsekonomiska lönsamheten men också beakta de transportpolitiska målen. Oavsett de generella kriterierna ska, enligt regeringens direktiv, minst 50 procent av ramen för nya objekt satsas på vägbyggen. Prioriteringen får, enligt direktiven, inte påverkas av möjligheterna till medfinansiering. Till planen hör en miljökonsekvensbedömning som delvis är svår att uttala sig om eftersom den bl a utgår från att de ekonomiska styrmedel som påverkar transporterna är andra än de som infrastrukturplanen baseras på.
3/8 Naturskyddsföreningens synpunkter 1. Allmänt - fyrstegsprincipen Det remitterade materialets rubrik Förslag till Nationell plan för transportsystemet 2010-2021 är missvisande. För detta är ingen plan för det svenska transportsystemet. Det är en plan för hur transportinfrastrukturen ska förvaltas och byggas ut. Infrastrukturen är emellertid endast en del av transportsystemet och infrastrukturplanering därför bara en del av transportpolitiken. Hur väl trafiksystemet lyckas svara upp mot de transportpolitiska målen bestäms i minst lika hög grad av bl a de regelverk och de ekonomiska styrmedel som påverkar trafiken - aspekter som i princip inte alls hanteras i materialet. Ett exempel är trafiksäkerheten där infrastrukturpolitiken är av marginell betydelse. Olycks- och dödstal påverkas i första hand av hur hastighetslagstiftning och övervakning fungerar, hur användningen av alkohol och andra droger i samband med bilkörning ser ut samt i vilken mån trafikanterna använder bilbälten. Även den tekniska utvecklingen hos fordonen har viss betydelse. Nedanstående tabell illustrerar vilka av Vägverkets åtgärder som verket själv anser har betytt mest för trafiksäkerheten de senaste fem åren (antalet minskade dödsfall per år): 2004 2005 2006 2007 2008 2004-2008 Hastighetskameror (ATK) 2 0 10 3 1 16 Mitträcken 4 4 5 5 5 23 Räfflor 0 0 2 2 1 5 Övrigt 1 1 1 1 1 4 Nybyggnad av väg 1 3 1 2 1 8 Lägre skyltad fart 0 0 1 1 3 5 Totalt 8 8 20 14 12 60 På motsvarande sätt är ekonomiska styrmedel helt avgörande för att driva fram de förändringar av teknik och transportmönster som avgör om klimatmålen kan nås eller ej. I planförslaget konstaterar trafikverken att de ekonomiska styrmedlen är helt centrala i klimatarbetet. I det grundförslag man tidigare arbetade med utgick man från att den s k EET-strategin (som bl a innebar tidiga höjningar av bensin- och dieselskatterna med 70 öre per liter, införande av km-skatt på tung trafik och en översyn av förmånsbilsbeskattningen) skulle genomföras. Efter att regeringens klimatproposition visade sig innebära betydligt lägre ambitioner (endast dieselskatten höjs sent och begränsat, ingen km-skatt införs och förmånsbeskattningen ändras inte) justerade verken sina förslag bl a därför att kursändringen innebär att den samhällsekonomiska lönsamheten för vägbyggen ökat medan lönsamheten för järnvägsprojekt sjunkit. Trots att EET-strategin således inte ligger till grund för planen så väljer trafikverken likväl att basera sin miljökonsekvensbedömning på att förslagen i EET genomförts. Man skriver dessutom (något dunkelt) att: EET-strategin har ingått som förutsättning för de prognoser av trafikutvecklingen som tagits fram och för beräkningen av olika åtgärders samhällsekonomiska effektivitet. Ett flertal steg-ett-åtgärder i form av styrmedel, återfinns därför implicit i planen.
4/8 Denna hantering ska ses i ljuset av att regeringen i infrastrukturpropositionen markerade att Ekonomiska styrmedel bör övervägas i åtgärdsplaneringen då de kan vara relevanta som hela eller delar i lösningar. 1 Trots denna markering har trafikverken valt att överhuvudtaget inte diskutera vare sig bättre styrmedel eller ett förbättrat regelverk. I MKBn deklarerar verken tvärtom att man anser att styrmedelsfrågor ligger utanför uppdraget: Det är inte möjligt att inom ramen för åtgärdsplaneringen påverka alla delar av transportsystemets miljöpåverkan utan viktiga åtgärder för att begränsa miljöpåverkan ligger utanför planens område. Det gäller exempelvis beskattningsfrågor eller utvecklingen av emissionsegenskaper hos fordon. (s 11) I ett underlag till förslaget analyseras effekterna av att klimatpropositionen saknar flera av de viktigaste åtgärderna i EET-scenariot. 2 Slutsatsen är att redan mindre justeringar av klimatpolitiken kan få stor betydelse för prioriteringarna på infrastrukturområdet. Ett exempel på hur stora förändringar det kan handla om är de analyser som förslaget till ny regional utvecklingsplan för Stockholms län, RUFS 2010, bygger på 3. Planen har som dimensionerande mål antagit att vägtrafikens koldioxidutsläpp i Stockholms län mellan 2005 och 2030 ska minska med 30 procent. För att detta ska lyckas krävs en mycket kraftig effektivisering av fordon och en introduktion av förnybara drivmedel, men därutöver måste dessutom trafikökningen dämpas kraftigt. Nuvarande trafikplanering för Stockholms län (och såvitt vi kan förstå både den nationella planen och länstransportplanen för Stockholms län) baseras på antagandet att vägtrafiken 2005-2030 ska öka med 70-80 procent. Slutsatsen i RUFS 2010 är att om man ska uppnå en utsläppsminskning på 30 procent till 2030 så måste ökningen begränsas till drygt 30 procent, dvs var fjärde bil i de aktuella trafikprognoserna måste bort! De styrmedel RUFS studerat har således betydligt kraftigare effekter än de som ingår i EET-scenariot. RUFS-materialet visar dels att det krävs mycket kraftfulla styrmedel för att kunna dämpa trafikens klimatpåverkan, dels att dessa styrmedel kommer att få betydande effekter både på trafikvolymerna och på fördelningen mellan olika transportslag. RUFS-studierna ger anledning att ifrågasätta de slutsatser om oförändrade trafikflöden även vid en kraftfullare klimatpolitik som dras i en bilaga till planen. 4 Att trafikverken valt att inte (som riksdagen begärde) överväga ekonomiska styrmedel då de kan vara relevanta som hela eller delar i lösningar betyder att det blivit omöjligt för dem att formulera en nationell transportplan som optimerats utifrån de transportpolitiska målen. Genom valet av arbetssätt har man tvärtom i det närmaste skapat garantier för att det förslag planeringen mynnat ut i är samhällsekonomiskt inoptimerat. En plan baserad på den process trafikverken genomfört kommer således med säkerhet att leda till onödigt höga kostnader, dels på grund av att utgifterna för drift, underhåll och investeringar i onödan drivs upp, men också genom att trafikens externa kostnader i form av miljöbelastning, olyckor, landskapsintrång m m i onödan kommer att öka. 1 Prop 2008/09:35,s 89-90 2 Betydelsen av antagen klimatpolitik. Trafikverken, utkast 2009-04-24 3 Regional utvecklingsplan för Stockholms län, Utställningsförslag juni 2009. Regionplanenämnden i Stockholms läns landsting 4 Alternativ scenariers påverkan på lönsamhet. Publikation 2009:98. Trafikverken.
5/8 Att infrastrukturplaneringen sker utan att man beaktar ekonomiska styrmedel och reformerade regelverk kommer även att drabba många trafikanter negativt. Beträffande Stockholmsregionen finns misslyckandet redan dokumenterat i den konsekvensanalys som ingår som en bilaga till den s k Cederschiöldsuppgörelsen 5 där man räknar med att trängselproblemen i stockholmsregionen med den skisserade utvecklingen och de infrastruktursatsningar fram till 2030 som uppgörelsen innehåller kommer att växa 5-8 gånger! Inför regeringens hantering av planförslaget är det angeläget att trafikverken tydliggör dels varför man valt att i materialet inte föreslå några förändringar av de ekonomiska styrmedlen, dels vilka konsekvenser detta ställningstagande bedöms ha fått för planens möjligheter att hantera transportpolitikens utmaningar. Att man i planen nästan helt koncentrerat sig på fysiska åtgärder utan att t ex diskutera en ökad användning av ekonomiska styrmedel för att nå målen betyder att varje hänvisning i planförslaget till att den utformats utifrån fyrstegsprincipen haltar. Såvitt vi kan förstå har man i vissa fall på mikronivå sökt enklare lösningar på olika konkreta problem i syfte att undvika större och mera dyrbara satsningar. Generellt sett består dock fokus på dyrbara nybyggen, en tendens som snarast förstärkts ytterligare av den öppning för medfinansiering som skett. 2. Underhållsberget I det remitterade materialet påpekas återigen att de ramar för drift och underhåll som riksdagen fastställt är alltför små för att kunna förhindra att kvaliteten hos den befintliga infrastrukturen successivt kommer att försämras. Av planens beskrivning tycks läget vara särskilt allvarligt på järnvägssidan: Ett långsiktigt säkerställande av standard på järnvägsanläggningen kräver att utbytes- och upprustningstakten ökar. Om inte återställningstakten ökar kommer de anläggningar som finns i järnvägsnätet att ha en betydligt högre medelålder 2021 än 2008. / /Effekterna av en för låg utbytes- och upprustningstakt tros dock ligga utanför planperioden. Kostnaden för att uppnå en rimlig utbytes- och upprustningstakt bedöms inom ramen för nuvarande trafikvolym uppgå till 1 100 miljoner kronor per år. (sid 129) Både från samhällsekonomisk synpunkt och för möjligheterna att bygga ett långsiktigt hållbart transportsystem förefaller det orimligt att inte vårda den infrastruktur vi redan har. De stora satsningarna på att utöka infrastrukturen minskar dessutom inte de framtida kostnaderna för drift och underhåll utan driver tvärtom upp dem. Det kan finnas skäl för regeringen att återigen se över ramanslagens fördelning mellan att å ena sidan underhålla och utnyttja det vi har mera effektivt och å andra sidan satsa på nya projekt. 3. Varför en helt ny syn på trafikavgifter? Riksdagen har sedan länge förordat att de rörliga avgifter som läggs på trafiken i huvudsak ska baseras på trafikens externa marginalkostnad. Tanken är att man genom en träffsäker 5 Som i sin tur ligger till grund för väsentliga delar av förslaget till transportplan se Avsiktsförklaring 2009-05-05 mellan Vägverket, Banverket och företrädare för Stockholmsregionen.
6/8 beskattning ska främja ett från samhällsekonomisk synpunkt mera effektivt nyttjande av befintlig infrastruktur. Både den nuvarande och tidigare regeringar har på olika sätt successivt försökt implementera detta synsätt. Längst har arbetet nått på järnvägssidan. De banavgifter Banverket tar ut är (bortsett från att de även inkluderar den generella Öresundsbroavgiften) i princip är helt baserade på den beräknade, externa marginalkostnaden och saknar således koppling till den statliga infrastrukturbudgeten. När trafikverken nu föreslår att ett antal broar och tunnlar helt eller delvis ska betalas med tullar, att det nya signalsystemet ERTMS för järnvägstrafiken ska betalas med högre banavgifter, att utbyggnaden av Dalabanan delvis ska betalas med högre banavgifter m m innebär detta en rejäl omsvängning på ett för transportpolitiken principiellt utomordentligt viktigt område. Motsvarande gäller tankarna att låta nivån på trängselskatterna i Stockholm och Göteborg styras, inte av vägtrafikens mest väsentliga externa marginalkostnad (dvs den ytterligare trängselkostnaden av tillkommande fordon) utan av inflationen(!) 6,7. Om ny infrastruktur betalas med brukaravgifter blir konsekvensen att de gjorda investeringarna inte kommer att utnyttjas på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt. Man slösar med samhällets resurser vilket ytterst hämmar den ekonomiska utvecklingen. Detta är skälet till att det hittills funnits en bred politisk enighet om att t ex inte införa tullvägar i vårt land. De nya avgiftslösningarna innebär i praktiken att man inför en ny typ av fiskala skatter som dock skiljer sig från existerande skatter på t ex drivmedel på så sätt att indrivningskostnaderna för de nya skatteintäkterna kommer att vara mångdubbelt större. Bortsett från trängselskatterna är påverkan på trafikanternas beteende dessutom negativ både från miljösynpunkter och ur samhällsekonomiskt perspektiv. Särskilt olyckligt blir det när man inför nya, generella, fiskala avgifter på järnvägen samtidigt som regeringen signalerat att man inte vill införa marginalkostnadsbaserade kmskatter på lastbilstrafiken. 4. Stockholm och Göteborg Hur trafikplaneringen i storstadsområdena utformas påverkar i hög utsträckning förutsättningarna i resten av landet. Trafikflödena är mycket stora, kostnaderna för ny infrastruktur såväl som de externa kostnaderna (inte minst på grund av trängsel i både vägoch spårsystemen) mycket höga. Eftersom storstadsområdena är de delar av landet där det är enklast att hålla tillbaka biltrafiken är det från miljösynpunkt mycket oroande att planen utgår från att vägtrafiken ska öka betydligt snabbare där än i resten av landet (diagram s 29). För både Stockholm och Göteborg förefaller planeringen utgå från att det är klart att trängselskatter under lång tid ska bidra till att betala satsningen på Förbifart Stockholm resp ett antal åtgärder i Göteborgsområdet. Osäkerheten kring trängselskattens framtid är emellertid, enligt vår bedömning, stor, särskilt i Stockholm. Möjligheterna att besluta om stora finansieringsåtaganden för Förbifart Stockholm kommer därför rimligen att vara begränsade under ett antal år framöver. Grundlagsutredningen föreslog strax före nyår 2008/09 en ändring av regeringsformen som, om den beslutas, skulle göra det möjligt för riksdagen att delegera kontrollen över 6 Avsiktsförklaring 2009-05-05 mellan Vägverket, Banverket och företrädare för Stockholmsregionen. 7 Förslag till avtal om transportslagsövergripande infrastrukturåtgärder i Västsverige. Oktober 2009
7/8 trängselskatten till den regionala eller kommunala nivån. Eftersom samtliga riksdagspartier förefaller stå bakom en sådan lösning är det osäkert i vilken mån och hur länge trafikverken kan räkna med att överskott från trängselskatter kan tas med i kalkylerna. Frågorna är många och fundamentala: Vem kommer på sikt att besluta om trängselskatten? Hur kommer man att välja att utveckla systemet rent tekniskt (antal stationer och deras placering, avgiftsnivåer, undantag m m)? Hur kommer förändringarna att påverka överskotten? Eller kommer de lokala och regionala beslutsfattarna kanske istället att bestämma att skatten ska avskaffas alternativt aldrig införas? Såvitt vi kan förstå finns det i dagsläget ingen som kan utfärda den typ av ekonomiska garantier kring framtida trängselskatteöverskott som trafikverken bygger sina utvidgade investeringsplaner på. Beträffande Göteborg baseras, såvitt vi kan förstå, alla samhällsekonomiska kalkyler för bl a den planerade Marieholmstunneln på att man inte har infört några trängselskatter. Vi utgår från att regeringen gör en ny prövning av projektets prioritet med anledning av detta, dvs om tunneln längre bör tillhöra de prioriterade objekten. 5. Kollektivtrafiksatsningar i storstadsområdena Det utkast trafikverken redovisat innebär att ett antal mycket väsentliga kollektivtrafiksatsningar stoppas eller skjuts upp. Särskilt allvarliga är de neddragningar som sker i storstadsområdena där brister i kollektivtrafiken snabbt resulterar i ökad vägtrafik vilket leder till värre köproblem och stora utsläppsökningar, men även i andra delar av landet är kollektivtrafiksatsningar mycket angelägna, inte minst för att möta de långsiktigt kraftigt ökande behov klimatkrisen väntas utlösa. I regeringens direktiv till åtgärdsplanering prioriteras spårutbyggnaden på Mälarbanan Tomteboda-Barkarby. I trafikverkens planutkast föreslås projektet dock påbörjas först i den senare delen av planperioden, dvs i värsta fall först 2021. Eftersom denna utbyggnad är en förutsättning för att få full nytta av flera andra stora satsningar (Citybanan, Mälarbanan Barkarby-Kallhäll) med stor betydelse för det nationella spårsystemet, men särskilt för kollektivtrafikanter i Mälardalen, är den senareläggning trafikverken förordar helt oacceptabel. Motiven till senareläggningen framgår inte av planförslaget, detta trots regeringens markering i direktiven: Större åtgärder som föreslås i den nationella planen för utveckling av transportsystemet bör rymmas inom planeringsperioden 2010 2021. Avvikelser från detta ska särskilt motiveras. Västlänken i Göteborg ingår överhuvudtaget inte i det remitterade förslaget. Eftersom den ambitiösa kollektivtrafikplanen för Göteborg, K2020, kollapsar utan denna nya spårförbindelse med stora konsekvenser för hela Västsverige, är det inte acceptabelt att projektet skjuts upp. Genom att man i Göteborg förefaller inriktade på att införa trängselskatt och använda överskott till detta projekt utgår vi från att regeringen i detta avseende reviderar planen. 6. Spårsatsningar för godstrafiken Lastbilstrafiken ökar snabbt. För att klara miljöpolitiken är det nödvändigt att denna trend bryts. Till de spårsatsningar för godstrafiken som är mest angelägna hör Hallsberg- Degerön och en utbyggnad av hamnbanan i Göteborg till dubbelspår. Bägge dessa satsningar har getts låg prioritet i planförslaget. Norrbotniabanan har helt lagts utanför
8/8 förslaget, vilket tyvärr kan tolkas som om denna satsning helt utmönstrats. Vi anser att planen bör innehålla en finansiering av en fortsatt planering av denna lösning. 7. Barriäråtgärder 2005 antog Vägverket och Banverket ett gemensamt åtgärdsprogram för att åtgärda befintliga barriärer för biologisk mångfald och friluftsliv, främst i storstadsområdena. 8 Programmet nämns i underlaget och en smärre summa föreslås för utredande. Vi anser att detta program tydligare bör arbetas in i den slutliga planen. Mikael Karlsson ordförande Magnus Nilsson trafikexpert 8 Åtgärdsprogram för barriäreffekter av vägar och järnvägar. Banverket Miljösektionen Rapport 2005:3. Vägverket Publikation 2005:61 http://www.vv.se/filer/3469/slutrapport_rev0429_1_total.pdf