Näringsdepartementet Stockholm. Stockholm Ert dnr N2008/2969/TR, N2008/4827/TR Vårt dnr 300/2008, 327/2008

Transkript

1 Näringsdepartementet Stockholm Stockholm Ert dnr N2008/2969/TR, N2008/4827/TR Vårt dnr 300/2008, 327/2008 Naturskyddsföreningens synpunkter på Förslag till ny transportpolitisk målstruktur SIKA rapport 2008:2 och 3 samt Målstyrning av trafiksäkerhetsarbetet Vägverket Rapport 2008:31 Sammanfattning Naturskyddsföreningen anser att nuvarande transportpolitiska målformuleringar säkert kan förbättras men vill samtidigt påpeka att de formuleringar som gällt sedan 1998 förefaller endast marginellt ha påverkat utvecklingen. Viktigare än att skapa en ny målstruktur är därför att analysera varför vissa av de nu gällande delmålen uppfyllts väl (tillgänglighet, transportkvalitet, regional utveckling) medan andra uppfyllts dåligt eller rentav utvecklats negativt (klimat, trafiksäkerhet, framkomlighet i storstädernas vägsystem, buller, jämställdhet), samt att genomföra sådana förändringar av myndighetsstruktur, lagstiftning, styrmedel m m som gör det trovärdigt att målen nås. Den skeva måluppfyllelsen kan, enligt Naturskyddsföreningen, till stor del förklaras av nuvarande myndighetsstruktur som är ensidigt inriktad dels på att lösa problem genom infrastrukturinvesteringar dels på att underlätta högre hastigheter. Ny infrastruktur leder regelmässigt till intrång och konflikter med naturvården. Högre hastigheter ökar trafikarbetet och motverkar miljö- och trafiksäkerhetsmålen. Delmål som bäst främjas av andra åtgärder än ny infrastruktur (t ex via ekonomiska styrmedel eller sänkta farter) ges låg prioritet av myndigheterna. Fokuseringen på ny infrastruktur sker i diffust samspel med anläggningsindustrin och regionala intressen. Verken bedriver dessutom egen lobbying via bl a media. En förutsättning för att en ny transportpolitisk målstruktur ska leda till en mera balanserad utveckling är därför, enligt Naturskyddsföreningen, bl a en ny myndighetsstruktur. Ansvaret för den långsiktiga planeringen av infrastrukturen måste organisatoriskt separeras från pengarullningen, dvs det konkreta arbetet med att utveckla och förvalta infrastrukturen. Utvecklandet av regelverk och styrmedel som främjar målen måste bli en del av den långsiktiga planeringen. För att åstadkomma detta föreslår Naturskyddsföreningen att Vägverket och Banverket ersätts med dels en ny, transportslagsövergripande nationell planeringsmyndighet utan genomförandeansvar, dels ett antal nya, förslagsvis regionala infrastrukturmyndigheter med ansvar för den praktiska förvaltningen.

2 2/8 De transportpolitiska målen (med den s k fyrstegsprincipen och långsiktiga, samhällsekonomiska överväganden) bör vara styrande för de nya myndigheterna, deras huvuduppgift att främja ett i vid mening effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur så att behovet av ny infrastruktur (som innebär höga kostnader och nya intrång) begränsas. Beträffande SIKAs förslag till ny målformulering är Naturskyddsföreningen skeptisk till att ersätta nuvarande modell med sex tydligt jämställda mål med en annan målstruktur där delmålet Tillgänglighet i realiteten tilldelas en överordnad roll. Övrigt: För att vara i linje med den långsiktiga, nationella klimatpolitiken bör det föreslagna sektorsmålet för minskade koldioxidutsläpp höjas från 24 till 45 procent. Målen för minskade intrångseffekter är oklara. Ett delmål till 2020 bör vara att genomföra de åtgärder som i Vägverkets och Banverkets gemensamma åtgärdsprogram för barriäreffekter av vägar och järnvägar i storstadsområdena 1 bedömts mycket angelägna att åtgärda. Även för övriga landet bör åtgärdsprogram tas fram så att ett nationellt defragmenteringsprogram (enligt t ex modell från Nederländerna) kan fastställas. Det etappmål inom delmålet Tillgänglighet som anger att Tillgängligheten ska tillgodoses med minsta möjliga trafikarbete måste ges en överordnad funktion och integreras bättre i målstrukturen. Beträffande Vägverkets förslag till nya trafiksäkerhetsmål med målåret 2020 är Naturskyddsföreningen i huvudsak positiv. Dock bör man i målstrukturen införa kvantitativa mål om sänkta snitthastigheter, om dämpning av vägtrafiken samt om att kollektivtrafikens andel av personresorna ökar. 1 Åtgärdsprogram för barriäreffekter av vägar och järnvägar. Banverket Miljösektionen Rapport 2005:3. Vägverket Publikation 2005:61

3 3/8 Bakgrund På uppdrag av regeringen har SIKA (Statens Institut för Kommunikationsanalys) utarbetat förslag till ny transportpolitisk målstruktur. Parallellt har Vägverket föreslagit nya målformuleringar för trafiksäkerhetsarbetet. Nuvarande transportpolitiska mål fastställdes i huvudsak i samband med att riksdagen behandlade den transportpolitiska propositionen 1998: Det övergripande målet för transportpolitiken skall vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Till detta övergripande mål kopplades fem delmål (tillgänglighet, transportkvalitet, trafiksäkerhet, miljö och buller), i vissa fall med kvantitativt fastställda etappmål. 2 I samband med infrastrukturpropositionen 2001 tillkom ett sjätte delmål om jämställdhet. SIKA föreslår en ny målstruktur med ett övergripande mål och fyra delmål. Förslaget till övergripande mål är inte exakt formulerat, men föreslås vara att bidra till en god samhällsutveckling genom en långsiktigt hållbar och samhällsekonomiskt effektiv tillgänglighet för medborgare, näringsliv och offentlig verksamhet i hela landet. Till detta övergripande mål knyts fyra jämbördiga delmål vars relation beskriv på följande sätt: Funktionen beskrivs av delmålet om tillgänglighet, medan villkoren beskrivs av delmålen om säkerhet och trygghet, jämställdhet och fördelning samt miljö. För att följa utvecklingen definieras för varje delmål ett antal indikatorer som genom att vara kopplade till etappmål ska kunna ge information om i vilken mån utvecklingen går i den önskade riktningen. SIKA understryker att för att målen ska få genomslag måste de arbetas in och vara styrande i all planlagstiftning liksom vid fördelningen av statliga anslag. För att få en mera systematisk uppföljning av hur målstrukturen slår igenom föreslås ett Transportmålsråd med Miljömålsrådet som förebild. För det konkreta arbetet presenteras en mall för hur man i fem steg ska sålla fram lämpliga åtgärder: 1. Definiera behovet eller problemet. 2. Samla information om förutsättningar m m. 3. Ta fram tänkbara alternativ och rangordna med hjälp av fyrstegsprincipen. 4. Välj de alternativ som ger bäst effekt på samtliga etappmål. 5. Identifiera de samhällsekonomiskt bästa av de utvalda alternativen. Parallellt föreslår Vägverket i en särskild rapport nya mål när det gäller trafiksäkerhet inom vägtrafiken. Till 2020 ska antalet dödade per år minska till max 220 (motsvarar en minskning med 50 procent jämfört med idag). Antalet allvarligt skadade ska under samma period minska med 25 procent. Naturskyddsföreningens synpunkter Genomslaget för de transportpolitiska mål som gällt det senaste decenniet har varit mycket ojämnt. De årliga utvärderingar som SIKA gjort och som redovisats i budgetpropositionerna (se tabellen nedan, hämtad ur budgetpropositionen för 2008) har ständigt givit ungefär samma besked: 2 Koldioxid: Till 2010 var etappmålet att minska transportsektorns utsläpp ned till nivån Säkerhet: skulle antalet dödade i vägtrafiken per år halveras (=minska till 270).

4 4/8 Tillgänglighet och transportkvalitet förbättras löpande utom beträffande storstäderna och funktionshindrade. Likaså minskar utsläppen av reglerade avgaser (kväveoxider, kolväten, partiklar). Även när det gäller målet om regional utveckling är trenden i huvudsak positiv. I storstäderna ökar trängseln, dvs tillgängligheten försämras. För funktionshindrade förbättras tillgängligheten långsamt. Både när det gäller att minska klimatpåverkan resp att avsevärt få ned antalet dödade i trafiken spricker målen. Delmål Utveckling mot delmål Uppfylls målet med fattade beslut? Tillgänglighet Ja Ja Funktionshindrade NEJ Transportkvalitet Ja Ja? Trafiksäkerhet Osäkert NEJ Miljö Klimat Luftföroreningar Buller NEJ Ja NEJ NEJ Ja? NEJ Regional utveckling Osäkert Ja Jämställdhet NEJ - Källa: Prop. 2007/08:100 Varför spricker målen? Någon samlad analys av varför de transportpolitiska målen uppfylls så olika har, oss veterligen aldrig gjorts (vilket i sig är anmärkningsvärt). Inte heller i SIKAs rapport finns någon sådan bedömning. Beträffande trafiksäkerhetsarbetet redovisar Vägverket i sin rapport en studie utförd av Trivector, där man som huvudförklaring till att etappmålet för 2007 inte nås anger att arbetet för att nå målet startade för sent. Det finns, enligt Naturskyddsföreningens uppfattning, ett mönster i måluppfyllelsen: De delmål som utvecklas mest positivt är dels sådana där EU-regleringar är viktigare än svenska åtgärder (minskade avgaser), även om det är tveksamt om målen nås, dels sådana mål som bäst främjas genom stora infrastruktursatsningar och höjda hastigheter (tillgänglighet utanför storstadsområdena samt transportkvalitet). De delmål som mest uppenbart spricker är sådana som förutsätter att vägtrafiken dämpas och farterna sänks (klimat och trafiksäkerhet). Både på miljö- och trafiksäkerhetsområdet finns det samtidigt en rad åtgärder som, om de hade tillämpats systematiskt, radikalt skulle kunna förbättra måluppfyllelsen men som hittills utnyttjats i mycket begränsad utsträckning:

5 5/8 Icke-ekonomiska styrmedel & riktade investeringar Skärpta avgasnormer, miljözoner Fler hastighetskameror, skärpta hastighetsgränser Obligatoriska alkolås och bältesvarnare Mitträcken, rensning av vägrenar, räfflor Åtgärder mot barriärer för djur och friluftsliv Åtgärder mot buller Skärpt kontroll av övervikter, lastsäkring, arbetstider inom yrkestrafiken Förstärkt opinionsbildning för ökad bältesanvändning, eco-driving, bränslesnåla bilar, cykling, kollektivtrafik Fysisk planering inriktad på att minska transportbehoven Förbättrad kollektivtrafik Skatter/avgifter/subventioner m m Differentierade så att koldioxidutsläpp, trängsel, avgaser, buller, olyckor och vägslitage effektivt motverkas (Ex: drivmedelsskatt, registreringsskatt, km-skatt, trängselavgifter, fordonsskatt, slopad/reformerad förmånsbeskattning) Ändrade reseavdrag Offentlig upphandling (säkerhet, miljö) Vissa av dessa åtgärder främst sådana som är kopplade till investeringar i infrastrukturen har efterhand kommit att utnyttjas. Det gäller t ex mitträcken och hastighetskameror. Resultaten har varit mycket positiva. Tabellen nedan är hämtad ur Vägverkets årsredovisning 2007 och visar hur många färre dödade per år respektive tillkommande åtgärd beräknas ge. (Av tabellen framgår att investeringar i ny infrastruktur har sammantaget liten betydelse för trafiksäkerheten.) ATK (fartkameror) Mitträcken Räfflor Övriga TS-åtgärder Nybyggnad av väg Nedskyltning Totalt Källa: Årsredovisning 2007, Vägverket Tyvärr har parallellt med dessa åtgärder trafikvolymerna ökat betydligt, vilket bidragit till att trafiksäkerhetsmålet spruckit. Bakom trafikökningen ligger bl a de infrastruktursatsningar som genomförts i syfte att möjliggöra högre hastigheter. Redovisningen illustrerar hur vissa typer av åtgärder lyfts fram och genomförs medan andra aldrig kommer till stånd. Vad finns det för mönster i detta? Hur kommer det sig att Vägverket aldrig i debatten framhåller att prishöjningar på fossila drivmedel är nödvändiga för att klara klimatmålen? Varför har Vägverket i diskussionen om trängseln i storstadstrafiken alltid lyft fram dyrbara satsningar i ny vägkapacitet samtidigt som man varit medveten om att införande av effektiva trängselavgifter inte satsningar som Förbifart

6 6/8 Stockholm eller Marieholmsförbindelsen är det som avgör om bilköerna i våra storstäder ska växa dramatiskt eller ej? 3 Varför redovisar inte Vägverket att de framgångsrika satsningarna på att minska olyckstalen med mitträcken och fartkameror innebär att den samhällsekonomiska lönsamheten hos ett antal vägprojekt försämrats? 4 Varför anordnar verket i egen regi kvalificerade lobbyingseminarier där man ogenerat propagerar för s k nya sätt att finansiera ny infrastruktur? 5 Varför beskriver Vägverket sitt förhållande till vägtrafikanterna som en kundrelation, när verkets uppdragsgivare rimligen är hela folket och det i många fall finns en motsättning mellan vägtrafikanternas intresse och det övergripande samhällsintresse verket är satt att företräda? Och varför framhåller inte Banverket i sina underlag till inriktningsplaneringen att klimatvinsterna av de stora spårsatsningar man förordar är starkt avhängiga av att drivmedelspriserna stiger, dvs att vi får en annan prisutveckling än den verket utgår från? Varför fokuserar så starkt Banverket på dyrbara nya höghastighetsbanor (som förvisso behövs i ett längre tidsperspektiv) samtidigt som kortsiktiga förbättringar av det existerande nätet sannolikt har större betydelse för trafikanterna och för att dämpa vägtrafiken? Och varför antar de bägge verken ett handlingsprogram för åtgärder mot barriärer i storstadsområdena som man sedan inte nämner med ett ord i t ex underlaget till inriktningsplaneringen? En förklaring till verkens agerande finns sannolikt i de mer eller mindre informella signaler som verksledningarna uppfattar från olika håll. Hur samspelet mellan verk och regering sker påverkas samtidigt starkt av de organisatoriska villkor verken arbetar under. En viktig förklaring till det skeva uppfyllandet av de transportpolitiska målen är, enligt Naturskyddsföreningen, att den nuvarande myndighetsstrukturen i sig innebär att myndigheterna ges starka incitament att framhäva behovet av ny infrastruktur framför andra, billigare åtgärder, ofta formellt under någon annans kontroll. Verkens budgetar domineras av de stora nybyggnadsobjekten. Det är denna verksamhet som ger verken deras identitet och en säker sysselsättning för de anställda. Denna fokusering bekräftas och förstärks i den ständiga dragkamp om statliga pengar som i ännu högre grad drivs av regionala särintressen och anläggnings- och transportindustrins olika grenar. Stora dyrbara infrastrukturprojekt ger politisk prestige och ett flöde av statliga pengar till bygden. Den starka lobbyingaktiviteten kring infrastrukturen vrider bort fokus för den transportpolitiska debatten från sådana åtgärder som mera effektivt främjar de transportpolitiska målen. Naturskyddsföreningens slutsats är att en förutsättning för att nuvarande eller framtida transportpolitiska mål ska få genomslag är att en ny myndighetsstruktur etableras. Den långsiktiga planeringen måste tydligare kopplas till hela den transportpolitiska målbilden och bli organisatoriskt fristående från pengarullningen, dvs det konkreta arbetet med att Slöseri med pengar, miljö och människoliv i vägplaneringen aspx,

7 7/8 utveckla och förvalta infrastrukturen. I ansvaret för den långsiktiga planeringen måste även ingå att utveckla och föreslå sådana förändringar av regelverk och styrmedel (inklusive skatter och avgifter) som de facto är avgörande för att målen ska kunna nås. Ett sätt att skapa en sådan ordning kan, enligt Naturskyddsföreningens uppfattning, vara att Vägverket och Banverket ersätts med dels en ny, transportslagsövergripande nationell planeringsmyndighet utan genomförandeansvar, dels ett antal nya, förslagsvis regionala, infrastrukturmyndigheter med ansvar för den praktiska förvaltningen av vägar och spår. De transportpolitiska målen (med den s k fyrstegsprincipen och långsiktiga, samhällsekonomiska överväganden) bör vara styrande för de nya myndigheterna, och huvuduppgiften att främja ett i vid mening effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur så att behovet av ny infrastruktur (som innebär höga kostnader och nya intrång) begränsas. SIKAs förslag till ny målstruktur Naturskyddsföreningen är tveksam till om den föreslagna nya målstrukturen har bättre förutsättningar att få genomslag i verkligheten än den nuvarande. I förslaget anges att de fyra delmålen Tillgänglighet, Säkerhet och trygghet, Jämställdhet och fördelning respektive Miljö ska vara likställda. Samtidigt förefaller den reella innebörden vara att målet Tillgänglighet tilldelas en överordnad roll. Om nuvarande definition av begreppet tillgänglighet består, betyder det att man bekräftar den ordning som gällt de senaste åren, dvs att högre farter fungerar som ett överordnat mål. Samtidigt föreslår dock SIKA att begreppet något omdefinieras till möjligheten att minimera eller överbrygga geografiska avstånd för att skapa kontaktmöjligheter och närhet till nyttor och funktioner så att behoven hos både medborgare, näringsliv och offentlig verksamhet kan tillgodose. Att begreppet transportförsörjning ersatts med tillgänglighet beskriver SIKA som en positionsförändring, vilket kan tolkas positivt. Man markerar också att Tillgängligheten ska tillgodoses med minsta möjliga trafikarbete. Beträffande de detaljerade målen har Naturskyddsföreningen följande synpunkter: För att vara i linje med den långsiktiga, nationella klimatpolitiken bör det föreslagna sektorsmålet för minskade koldioxidutsläpp ändras från 24 till 45 procent. Målen för minskade intrångseffekter är oklara. Ett delmål till 2020 bör vara att genomföra de åtgärder som i Vägverkets och Banverkets gemensamma åtgärdsprogram för barriäreffekter av vägar och järnvägar i storstadsområdena 6 bedömts mycket angelägna att åtgärda. Även för övriga landet bör åtgärdsprogram tas fram så att ett nationellt defragmenteringsprogram (enligt t ex modell från Nederländerna) kan fastställas. Delmålet Tillgängligheten ska tillgodoses med minsta möjliga trafikarbete måste ges en överordnad funktion och integreras bättre i målstrukturen. Vägverkets förslag till nytt mål för trafiksäkerheten Naturskyddsföreningen är i huvudsak positiv till det nya trafiksäkerhetsmål Vägverket föreslår. Vi beklagar samtidigt att detta mål uppenbarligen utvecklats i en parallell process till SIKAs arbete med övriga transportpolitiska mål. Detta innebär bl a att man inte hanterat den motsättning som finns mellan olika delmål. För både trafiksäkerhets- och 6 Åtgärdsprogram för barriäreffekter av vägar och järnvägar. Banverket Miljösektionen Rapport 2005:3. Vägverket Publikation 2005:61

8 8/8 miljömålen är det viktigt att hastigheterna sänks, vägtrafiken dämpas och att andelen kollektivtrafikresenärer ökar. Ingenstans diskuterar Vägverket vikten av att dämpa vägtrafiken för att nå trafiksäkerhetsmålen. Ett positivt inslag i rapporten är att Vägverket markerar att det mål som föreslås förutsätter ett antal åtgärder från politiskt håll, t ex att de myndigheter som har påverkan på trafiksäkerheten får tillräckliga anslag och att det införs en lag om alkolås i nya bilar. Motsvarande skrivningar skulle behöva föras in i och kopplas till målet om minskade koldioxidutsläpp, dvs bl a att man från politiskt håll garanterar att konsumentpriserna på drivmedel utvecklas på ett sådant sätt att användningen av bensin och diesel inom transportsektorn sjunker i den utsträckning som krävs för att uppnå delmålet om minskad klimatpåverkan. Mikael Karlsson Ordförande Magnus Nilsson Trafikexpert