Fungerande lokalsamhällen Livskraft och livskvalitet
REDIGERAD av Paavo Taipale PÄRMBILD: Helsingfors stads materialbank ILLUSTRATIONER: Ulla-Maija Upola FOTON: Finlands Kommunförbund Helsingfors stads materialbank (s. 4, 6, 29, 36) Pixhill.com (s. 39) ISBN 978-952-293-542-7 (pdf) Andra reviderade upplagan Finlands Kommunförbund Helsingfors 2017 Finlands Kommunförbund Andra linjen 14, 00530 Helsingfors PB 200, 00101 Helsingfors Tfn 09 7711 www.kommunforbundet.fi
Till läsaren Kommunerna bär huvudansvaret för att lokalsamhällena ska fungera och boendet och levnadsförhållandena hålla hög standard. Den kommunala sektorn för samhälle, teknik och miljö har med tanke på kommuninvånarna och hela samhället ett stort ansvar och viktiga uppgifter. Detta kräver ett målinriktat arbete av kommunerna och deras beslutsfattare. Dessa uppgifter accentueras i framtidens kommun, när uppgifterna inom social- och hälsovården överförs till landskapen. Med tanke på vardagen för kommuninvånarna och verksamhetsbetingelserna för näringslivet är frågorna om planläggning och trafik, bostads- och markpolitik och en fungerande infrastruktur mycket angelägna. Men ofta får de inte tillräckligt med tyngd i diskussionerna i offentligheten. Samhällets tjänster anses alltför ofta vara självklara och man förstår inte vad de betyder förrän någonting går snett. Beslutsfattaren ska inse samhälls-, teknik- och miljösektorns betydelse i kommunen som helhet och se dess samband med de övriga uppgiftsområdena, bland annat välfärdstjänsterna. Det behövs ett fungerande sektorsövergripande samarbete. Ibland behövs det samarbetsparter också utanför kommunen. Samarbete mellan kommunerna i regionen ger en bättre grund för att sköta många uppgifter som kräver specialkompetens. Också den privata sektorn är en viktig partner som kompletterar kommunens egen serviceproduktion. Man ska inte heller glömma samarbetet inom kommunen. Utöver markanvändningen är också valen inom kommunaltekniken strategiska frågor som alla fullmäktigeledamöter bör ha grundläggande kännedom om. Kommunerna äger ett stort antal byggnader och samhällstekniska konstruktioner som det är viktigt att underhålla och renovera sakkunnigt i rätt tid. De förändringskrafter i samhället som påverkar sektorn, till exempel resurseffektivitet, klimatförändringen, digitaliseringen och elektroniska tjänster, gäller också hela kommunen. Publikationen Fungerande lokalsamhällen är en komprimerad inledning till frågor om lokalsamhällen, miljö och kommunalteknik och är i första hand avsedd för kommunernas förtroendevalda. Fungerande lokalsamhällen försöker hitta de röda trådarna som är väsentliga när sektorn ska utvecklas mitt under den största förändringen i kommunernas verksamhetsmiljö genom tiderna. Räddningsväsendet och miljö- och hälsoskyddet tas här upp som kommunens uppgifter. I skrivande stund är antagandet att dessa uppgifter kommer att överföras till de nya landskapen år 2020. Publikationen bygger på den tidigare Fungerande lokalsamhällen från 2013 och har nu uppdaterats i enlighet med den ändrade lagstiftningen och förändringarna i verksamhetsmiljön samt kompletterats till vissa delar i övrigt. Denna uppdaterade version är sammanställd av följande sakkunniga vid Kommunförbundets enhet Regioner och samhällen: Tarja Hartikainen, Laura Hassi, Matti Holopainen, Tuulia Innala, Anne Jarva, Kalevi Luoma, Lotta Mattsson, Annukka Mäkinen, Minna Mättö, Jussi Niemi, Aki Pihlaja, Miira Riipinen, Paavo Taipale, Vesa-Pekka Tervo, Nelli Tikka och Johanna Vilkuna. Publikationen består av 10 artiklar som beskriver sektorns primära uppgifter och de författningar som gäller kommunerna. Artiklarna behandlar bland annat organisering av tekniska tjänster, samordning av markanvändning, trafik och service, underhåll av kommunens fastigheter, nätverk och anläggningar samt kommunens åtgärder som myndighet och beviljare av tillstånd. Vidare beskrivs kommunens roll som främjare av hållbar utveckling och energieffektivitet samt som aktör för den lokala säkerheten och utvecklare av digitala tjänster i den byggda miljön. Vi hoppas att publikationen och vår sakkunskap ska hjälpa dig i ditt viktiga arbete för kommuninvånarnas bästa! Jarkko Huovinen direktör, Regioner och samhällen Finlands Kommunförbund rf 3
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen 4
Innehåll Till läsaren...3 Innehåll...5 Den byggda miljön främjar kommunens livskraft...7 Markanvändning, trafik och service uppgifter att samordna...9 Allt viktigare att styra samhällsstrukturen... 10 Markanvändningen, trafiken och servicen måste samordnas... 10 En långsiktig markanvändningspolitik är grunden för framgång... 11 Kommunens förtroendevalda i nyckelposition... 12 De tekniska tjänsterna tryggar en fungerande vardag... 13 Principer för bra beslutsfattande... 14 Planering och anläggning av gator och andra allmänna områden... 14 Underhåll och renhållning av gator... 14 Dagvattenhantering... 15 Vattentjänster och energiförsörjning... 15 Avfallshantering... 16 Kommunens fastigheter, nät och anläggningar en viktig del av den nationella egendomen... 17 Fungerande verksamhetslokaler... 18 Hyreshusbolagen utvecklas... 18 Gatunätet bör underhållas... 19 Sanering av vattentjänstnäten... 19 Förnybar fjärrvärme... 20 Avfallshanteringen utvecklas... 21 Kommunen som myndighet... 22 Den kommunala miljövårdsmyndighetens mångskiftande uppgifter... 23 Byggnadstillsynen främjar en god livsmiljö... 24 Hälsoskyddsmyndigheten bedömer sanitära olägenheter... 24 Framåt genom samarbete... 26 Samarbete inom avfallshanteringen kräver en gemensam myndighet... 27 Kommunen ska också ha en myndighet för dagvatten... 28 Kommunen och säkerheten... 29 Kommunens beredskap... 30 Tekniska sektorn bygger säkerhet... 30 Förebyggande av brott och olyckor i kommunen... 31 Räddningsverken stöder kommunerna... 32 Landskapsreformen och kommunens säkerhet... 33 Klok resursanvändning ger kommunen livskraft och invånarna en bättre miljö... 34 Klimatförändringen och de sinande naturresurserna ett incitament till hållbar ekonomi... 35 Styrka och verkan genom samarbete och nätverk... 36 Offentlig upphandling och hållbar ekonomi... 37 Mot en hållbar energi förbrukning... 39 Framåt på avtalsbasis... 40 Energisparande och energieffektivitet är inte samma sak... 40 Välplanerat är till hälften gjort... 40 Uppföljning och rapportering... 40 Informationssystemen och serviceprocesserna bör vara kompatibla... 42 Checklista för kommunsammanslagningar och kommunalt samarbete... 44 Varje uppgiftshelhet måste planeras särskilt... 44 Samarbete mellan kommuner... 45 5
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen 6
Den byggda miljön främjar kommunens livskraft En livskraftig kommun bygger på en god boende- och livsmiljö och en fungerande grundstruktur. En smidig vardag och tillgänglig service ger en bild av hur lokalsamhällena fungerar och vilken kvalitet de har för både invånarna och företagen. En fungerande vardag är en konkurrensfördel. Kommunens roll kommer att förändras i fråga om både ekonomi och uppgifter. Framtidens kommuner har framför allt till uppgift att främja välfärden, den lokala demokratin, näringsverksamheten, sysselsättningen och samhörigheten. Koncepten i den byggda miljön påverkar framgången i alla dessa funktioner. Klimatförändringen, den kärva offentliga ekonomin och den åldrande befolkningen ställer krav på kommunens val vid utvecklingen av lokalsamhällena. Också särutvecklingen större skillnader mellan växande och stagnerande lokalsamhällen kräver lösningar som tar hänsyn till samhällenas egna utgångspunkter. Kommunernas roll att ta fram lokala lösningar är viktig. Kommunerna är i nyckelposition både när det gäller att skapa verksamhetsmiljöer för företag och att utveckla boendemiljöer och boendemöjligheter för invånarna oberoende av om miljöerna har växande eller avtagande befolkning. Kommuner av olika typ behöver olika slags kompetens att utveckla samhällsstrukturen. Markanvändningen och lokalsamhällenas servicenät bör planeras med tanke på en funktionell stadsregion som helhet. Då strävar varje kommun efter att erbjuda lockande bostads- och arbetsplatsmiljöer inom sitt område. Genom att kommunen arbetar på sin samhällsstruktur skapar den förutsättningar för utveckling av livskraftens byggstenar, näringarna och sysselsättningen. Investeringar skapar arbete, arbete ger mera arbete, skatteinkomster och invånare. I områden med utflyttning leder förändringarna i den traditionella bystrukturen till att också lokalcentrumen måste se över sin servicenivå. Det förutsätter att man kan hantera Har du kommit att tänka på att......en fungerande samhällsstruktur och goda infrastrukturtjänster är grunden för en framgångsrik företagsverksamhet. Både kommunens och företagens investeringar ger arbetstillfällen som ökar kommunens skatteinkomster och ger kommunen bättre förutsättningar att skapa en allt bättre miljö för invånarna och företagen. 7
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen minskningen av verksamheten, allokera resurserna överlagt och införa nya handlingsmodeller med vilka man kan producera servicen så att den minskande befolkningen får en smidig vardag. Fungerande service i fråga om vägtrafik, telekommunikation, vattentjänster, energiförsörjning och avfallshantering och en tryggad vardag är väsentligt för invånarna och för näringslivet. Kommunerna är viktiga för övergången till utsläppssnåla samhällen. Kommunerna ger kommuninvånarna och företagen ramar att agera klimatvänligt och erbjuder bland annat via upphandling företagen möjligheter till produktutveckling. Kommunerna kan visa vägen genom att i sin upphandling stödja införandet av material- och energieffektiva koncept som har de förmånligaste livscykeleffekterna och främja affärsverksamhet med kretsloppsekonomi. 8
Markanvändning, trafik och service uppgifter att samordna Kommuninvånarna lever och företagen verkar i vardagen över kommungränserna. Fungerande lokalsamhällen och trafiksystem, ett mångsidigt serviceutbud och trivsamma och trygga boende- och livsmiljöer är viktiga konkurrensfaktorer för kommunerna. Genom att planlägga marken och planera servicenäten påverkar kommunen servicens tillgänglighet och möjligheterna för folk att ta sig fram också gående, på cykel och med kollektivtrafik. Det bästa resultatet med tanke på helheten nås när koncepten för markanvändning, trafik och service planeras parallellt. Det blir allt viktigare att tidsmässigt samordna planeringen och genomförandet inom de olika sektorerna. 9
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen Allt viktigare att styra samhällsstrukturen Klimatförändringen, den knappa offentliga ekonomin och den åldrande befolkningen kräver att kommunerna arbetar för en mera helgjuten samhällsstruktur. Också omläggningen av kommun- och servicestrukturerna har gjort att behovet att utveckla lokalsamhällena och servicenäten särskilt i stadsregioner lyfts fram på ett nytt sätt i samhällsdebatten. Befolkningen koncentreras som en följd av omstruktureringen av arbetstillfällena. Den fortgående splittringen av samhällsstrukturen särskilt i tillväxtcentrumen måste tas på allvar. I områden med stor utflyttning försämras förutsättningarna att bevara basservicen och organiseringen av tjänster måste omvärderas. Det måste hittas en lösning på det ökande beroendet av egen bil både på tillväxtorter och på orter med kraftig utflyttning. Det är ingen lätt uppgift att styra utvecklingen av lokalsamhällena i en gynnsam riktning. Omvärlden blir mer komplex och förändringarna sker snabbare än tidigare. Samtidigt blir de aktörer som deltar i utvecklingen av lokalsamhällena mera beroende av varandra. Mera samarbete behövs inom kommunen, med grannkommunerna och med den privata sektorn. Kommunerna behöver också en allt bättre framförhållnings- och reaktionsförmåga i planläggningen, byggandet och underhållet av lokalsamhällena. Det kräver tydliga strategier bland annat i bostads- och näringspolitiken. Man måste se långt framåt för att kunna träffa goda val här och nu. Med hjälp av strategierna kan kommunen ta fram utvecklingskoncept, allokera resurser och ta ställning till aktuella projekt. Förändringarna i omvärlden återspeglas också i den bostadspolitiska planeringen. Bostadsmarknaden och pendlingsområdena går in i varandra utan att följa några kommungränser. Kommunernas bostadspolitiska planering blir allt mer regional. Globaliseringen på arbetsmarknaden och det underlättade resandet över nationsgränserna gör livsföringen mera mångsidig och det kulturella umgänget bredare. Samtidigt ökar trycket och förväntningarna på boendemiljöerna och på att de ska vara socialt enhetliga. Också det kräver diskussion, planering och beslutsfattande om bostadspolitiken. Markanvändningen, trafiken och servicen måste samordnas Genom att planera och samordna markanvändningen, trafiken och servicen påverkar kommunen lokaliseringen av olika funktioner och tidsplanen för genomförandet i praktiken. Målet bör vara att nya tomter är optimalt belägna i samhällsstrukturen och att byggandet på tomterna färdigställs i samma takt som servicen och trafikförbindelserna. Markanvändningen har ofta styrts alltför mycket med fokus enbart på områdesreserveringar. Bristen på samordning och tidsanpassning av funktionerna har medfört problem i de olika faserna av lokalsamhällenas livscykel. Det kan finnas områden som varit halvfärdiga en längre tid och saknar service. Å andra sidan kan kommunen ha varit tvungen att göra investeringar som inte använts fullt ut eller också har byggnader blivit överflödiga. Att områden anläggs på ett splittrat och illa programmerat sätt är ett ständigt problem också med tanke på kollektivtrafiken. Kollektivtrafik och gång- och cykeltrafik är för många icke-bilburna kommuninvånare livsviktigt för att de ska kunna ta sig till servicen. I växande stadsregioner är kollektivtrafiken viktig också för att trafiken ska löpa och klimatmålen nås. När kommunen planerar och genomför markanvändningen och trafiksystemet bör den därför fundera på vilken roll 10
dessa trafikformer har för invånarna och hur den ska nå de uppställda målen. Framöver är det allt viktigare att trygga de äldres möjligheter att ta sig fram, och därför bör man prioritera en samordning av kollektivtrafik och persontransporter. En fungerande vardag talar om för kommuninvånarna att lokalsamhällena fungerar och håller hög standard. Näringslivets snabbt skiftande behov ställer sina krav på utvecklingen av lokalsamhällena. Kommunen producerar tomter för boende och näringslivet. Kommunen kan erbjuda tomter endast om den klarar av att organisera servicen. En helgjuten samhällsstruktur ger kommunen bättre ekonomiska möjligheter att förverkliga en bra miljö och tillhandahålla nödvändig service. Lokalsamhällenas struktur och servicenät har ett direkt samband med servicens tillgänglighet, trafikmängden och invånarnas val av färdsätt. Besluten om samhällsstrukturen påverkar också i hög grad kommunens förmåga att anta de utmaningar som klimatförändringen medför. En långsiktig markanvändningspolitik är grunden för framgång Den markanvändningspolitik som kommunen väljer att följa påverkar möjligheterna att styra utvecklingen av lokalsamhällena i önskad riktning. I mark- och planläggningspolitiken måste man kunna och våga se bortom konjunkturerna. Jämfört med det höga tempot inom byggandet och företagsvärlden är planläggning ett allt för långsamt redskap att bemöta efterfrågan med, om man sätter igång först när efterfrågan ökar. Med hjälp av ett långsiktigt markförvärv och en långsiktig planläggning som är oberoende av konjunkturerna kan kommunerna skapa en så god beredskap som möjligt att reagera på efterfrågan. Om kom- 11
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen munen har en reserv av områden som kan planläggas senare har kommunen möjlighet att välja alternativa utvecklingsriktningar om det blir stopp någonstans exempelvis på grund av anförda besvär eller problem som anknyter till miljön. Att kommunen äger tillräckligt med mark och har en tillräcklig planreserv är en förutsättning för att byggandet ska ske i takt med organiseringen av servicen och trafiken. Kommunens förtroendevalda i nyckelposition Sättet att bereda och fatta beslut om strategier, planer och genomförandeprogram inverkar på de olika parternas engagemang. Erfarenheten har visat att en öppen beredningsprocess och ett tidigt engagemang bland de förtroendevalda i hög grad bidrar till att de planer som bereds blir godkända. Det har ett direkt samband med hur motiverad man är i kommunen och regionen att genomföra gemensamt överenskomna planer. Kommunens förtroendevalda har ett stort ansvar för hur kommunens markanvändning utformas. Genom markanvändningspolitiken antingen skapar de möjligheter för kommunen att utvecklas eller också ställer de hinder för utvecklingen. Planläggnings- och trafikkoncepten ska dels bemöta dagens behov, dels skapa en miljö för morgondagen. Den uppgiften kräver en gemensam uppfattning om nuläget och målen samt konsekvens i arbetet med att uppnå målen. Konsekvens i kommunens verksamhet bygger upp ett förtroende som underlättar skötseln av gemensamma angelägenheter. Samarbete och smidiga processer uppstår inte av sig själva, utan de kräver att kommunerna utvecklar sina arbetsformer. Många kommuner har gripit sig verket an. De har finslipat sina processer, avlägsnat överlappningar, samordnat funktioner och genom att öka uppföljningen säkerställt att tidsplanerna håller. För att kommunen ska lyckas är det viktigt att kommunen kan hantera styrningen och genomförandet av markanvändningen som en helhet. En kommun som har grepp om helheten och handlar följdriktigt är en populär samarbetspartner både bland grannkommunerna och inom den privata sektorn. Ett bredare samarbete ger bredare resurser för utvecklingen av lokalsamhällena. Har du kommit att tänka på att...... en kommun som kan samarbeta är en populär partner. Samarbetet när det gäller markanvändning, trafik, service och bostads- och näringspolitik bör utvecklas både inom kommunerna och kommunerna emellan. Det lyckas genom en friktionsfri informationsförmedling, överenskomna samarbetsformer och en systematisk samordning av arbetsfaserna. Också beslutsprocessen bör konsekvent kopplas till helheten. Gemensamma mål, en klar arbets- och ansvarsfördelning och förtroende mellan tjänsteinnehavare och förtroendevalda är nyckeln till ett smidigt samarbete. 12
De tekniska tjänsterna tryggar en fungerande vardag Kommunens tekniska tjänster omfattar planering av gator och övriga allmänna områden, byggherreverksamhet och underhåll, vattentjänster, avfallshantering, räddningsväsendet och i en del kommuner också energiförsörjning. För att vardagen ska fungera för kommuninvånarna och näringslivet måste gatorna underhållas, dagvattnet (regn- och smältvatten) hanteras, vattentjänsterna och avfallshanteringen fungera, energiförsörjningen vara ostörd och hjälpen finnas i närheten i nödsituationer. De tekniska tjänsterna påverkar också trivseln och tryggheten i boendemiljön, och med ändamålsenliga lösningar kan man förebygga skador på hälsan och miljön. Betydelsen av de tekniska tjänsterna förstår man ofta först när det uppstår problem, till exempel vid avbrott i vattendistributionen. Välfungerande tekniska tjänster är ändå inga självklarheter utan kräver en omsorgsfull planering, ett gediget byggande och ett regelbundet underhåll. 13
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen Principer för bra beslutsfattande Kommunen bör satsa på god, förutseende planering innan den fattar beslut om tekniska tjänster. Likaså bör kommunen noggrant utreda bakgrundsfakta och alternativ. Investeringsbeslut bör fattas med beaktande av kvalitetskriterier och kostnaderna under objektets hela livscykel. Kommunen bör följa upp hur koncepten fungerar och ingripa vid eventuella problem. Inom beslutsfattandet måste man kunna bereda sig på förändringar i samhället. Klimatförändringen gör att kommunen behöver större beredskap inför störningar och kunskap om till exempel dagvattenhantering. I och med att befolkningen åldras växer behovet av att hålla gator och allmänna områden framkomliga. I framtiden blir effektivare energianvändning och energisparande allt viktigare i arbetet mot växthusgasutsläppen och därmed klimatförändringen. Energisparande är viktigt också därför att energipriset sannolikt kommer att gå upp och reserven av icke-förnybara energikällor krymper. Planering och anläggning av gator och andra allmänna områden Gatuplaneringen bygger på planläggningen. I detaljplanen bestäms gatans sträckning och i hög grad också dess dimensioner. I gatuplanen bestäms exakt hur gatan ska anläggas. Där ska bland annat framgå principerna för trafikarrangemang på gatan, dränering och avledning av regnvatten, höjdläge, beläggningsmaterial samt vid behov planteringar och fasta konstruktioner och anläggningar. Också parker och andra allmänna områden anläggs genom planläggning. En park eller ett annat allmänt område ska anläggas när detaljplanen så kräver. Innan ett område anläggs krävs en plan som anger principerna för hur området ska anläggas och användas. Kommuninvånarna ska ges tillfälle att delta i beredningen av gatuplanen. Det kan ske i samband med detaljplaneringen eller separat för varje projekt. Gatuplanen ska dessutom hållas offentligt tillgänglig. När det gäller planer för parker och andra allmänna områden tilllämpas samma förfarande som när gatuplaner bereds, om planerna är av särskild betydelse. Kommunen kan sköta projekteringen och anläggandet av gator, parker och andra allmänna områden samt sköta dagvattenhanteringen i egen regi eller köpa tjänsterna hos privata aktörer. Oberoende av vem som utför arbetet lönar det sig att satsa på projekteringen. Den har en central betydelse för kostnaderna under objektets livscykel och för projektets framskridande. I byggfasen är det svårt att reparera projekteringsfel till rimliga kostnader. Underhåll och renhållning av gator Underhållet och renhållningen av gator och grönområden hör främst till kommunen, men också tomtägarna har uppgifter i sammanhanget. Uppgifterna för kommunen och tomtägaren och arbetsfördelningen mellan dem bestäms detaljerat i lagen om underhåll och renhållning av gator och vissa allmänna områden. Kommunen kan också sköta underhålls- och renhållningsuppgifter som hör till tomtägaren i ett visst område eller i hela detaljplaneområdet och ta ut kostnaderna för arbetet hos tomtägarna i form av avgifter. Gatuunderhållet och renhållningen är en viktig uppgift som påverkar vardagen samt trivseln, tryggheten och luftkvaliteten i livsmiljön. Ett gott underhåll minskar behovet av gatureparationer. 14
Dagvattenhantering Kommunen bär huvudansvaret för hanteringen av dagvatten (regn- och smältvatten, dräneringsvatten från husgrunder) sedan markanvändnings- och bygglagen ändrades hösten 2014. Planläggningen skapar grunden för en riktig dagvattenhantering. Kommunen ansvarar för att ordna dagvattenhanteringen i detaljplaneområden. Vid behov kan kommunen åta sig att ordna dagvattenhanteringen också i andra områden. Kommunen ska utifrån sitt organiseringsansvar se till att nödvändiga åtgärder inom dagvattenhanteringen vidtas. Kommunens dagvattensystem ska byggas i överensstämmelse med de behov som föranleds av markanvändningen i detaljplanen. Kommunen kan i egen regi sköta både dagvattenavlopp och alla andra konstruktioner, till exempel fördröjnings- och infiltreringsanläggningar. Om kommunen vill att ett vattentjänstverk ska ha hand om kommunens avloppsnät för dagvatten, ska kommunen förhandla om saken med verket och sedan besluta inom vilket område det ska ske. Vattentjänstverket sköter då avloppshanteringen av dagvatten inom det område som fastställts i beslutet. Kommunen kan ta ut en dagvattenavgift för byggande av ett dagvattensystem för kommunen. Med den kommunala dagvattenavgiften täcks kostnaderna för projekteringen, byggandet, driften och underhållet av kommunens dagvattensystem. Kommunen ska anta en taxa som anger grunderna för dagvattenavgiften. Avgiften tas ut hos fastigheter som hör till det kommunala dagvattensystemets influensområde och som drar nytta av systemet. Avgiften kan tas ut utan att fastigheten konkret har anslutit sig till systemet. Vattentjänster och energiförsörjning Enligt lagen om vattentjänster ska kommunen se till att tillgången på vattentjänster är tryggad inom kommunens område. I de flesta kommuner är kommunens vattentjänstverk den viktigaste producenten av vattentjänster. I glesbygden sköts vattentjänsterna ofta av ett andelslag som förbrukarna bildat. Vattentjänstverkens uppgift är att rena och leverera 15
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen vatten till kunderna och att samla upp och behandla avloppsvatten. Det är viktiga uppgifter som innebär ett stort ansvar. Rent hushållsvatten ska distribueras utan störningar. Avledning och effektiv behandling av avloppsvatten är en ovillkorlig förutsättning för en hälsosam boendemiljö. Liksom vattentjänsterna hör också energiförsörjningen till de kritiska samhällsfunktionerna. I motsats till vattentjänster har kommunen ingen lagstadgad skyldighet att ordna energiförsörjning. Många kommuner har i alla fall åtagit sig också energiförsörjningsuppgifter. Största delen av fjärrvärmeverken ägs av kommuner och utöver det producerar och distribuerar vissa kommuner elektricitet. Driftssäkerheten i eldistributionsnätet är en allt viktigare aspekt i dagens samhälle. I fråga om både energiförsörjningen och vattentjänsterna lönar det sig att sanera näten i tillräcklig utsträckning och i förväg bereda sig på eventuella störningar. Avfallshantering Kommunerna ska ordna hanteringen av avfall från boende samt av kommunalt avfall från den offentliga förvaltningen och serviceverksamheten, social- och hälsovården och utbildningsverksamheten. Inom avfallshanteringen har kommunerna dels myndighetsuppgifter, dels serviceuppgifter. Den kommunala avfallshanteringsmyndigheten beslutar till exempel om avfallshanteringsföreskrifterna, avfallshanteringstaxan och på vilket sätt avfallstransporten kan ordnas. Serviceuppgifterna gäller avfallshanteringen i praktiken och sköts till största delen av avfallsbolag som flera kommuner äger tillsammans och av samkommuner. Enligt avfallslagen är det den kommunala miljövårdsmyndigheten som sköter tillsynen över avfallshanteringen. I skrivande stund pågår en revidering av avfallslagen. Har du kommit att tänka på att...... ett framsynt och vid rätt tidpunkt utfört underhåll av gator och övriga allmänna områden tryggar gatornas och områdenas servicekapacitet, och dessutom är det ekonomiskt förnuftigt. Om gator och parker inte underhålls, förvärras rent av små skador och slitage. I regel är det dyrare att reparera långt gångna skador än att utföra regelbundet underhåll. Ett regelbundet underhåll förlänger dessutom konstruktionernas användningstid. 16
Kommunens fastigheter, nät och anläggningar en viktig del av den nationella egendomen Den nationella förmögenheten i Finland finns till 70 procent i den byggda miljön, det motsvarar cirka 560 miljarder euro. För att detta värde ska upprätthållas och utvecklas behövs det en ägarpolicy i kommunerna. Ägarpolicyn bestämmer vad kommunen äger på sikt, hur egendomen används, vilka kostnaderna blir för egendomen och användningen av den samt vilka alternativ det finns till ägandet. 17
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen Fungerande verksamhetslokaler När anlitandet av service, arbetet och inlärningen förändras i fråga om sätt och plats måste också verksamhetslokalerna förändras. Perspektivet börjar gå från blotta väggarna till en helhet av service och lokaler som stöder serviceverksamheten. Planeringskoncepten för boende, arbetslokaler, service och hela lokalsamhället går allt mera hand i hand. För att man ska kunna hantera helheten måste servicen och servicenäten planeras mycket mera systematiskt. En mångfald av byggnader och variationer i den byggda miljön har stor betydelse för välfärden och konkurrenskraften. Det här betyder att kulturarvet i den varierande byggda miljön i Finland bör bevaras och värnas om, liksom förmågan och viljan att bygga nytt på ett mångsidigt sätt. Utgångspunkten bör vara människonärhet och miljöhänsyn. Det kommunala byggnadsbeståndet är i snitt rätt gammalt. Särskilt bland byggnaderna inom undervisningssektorn dominerar husen från 1950 1960-talen. På 1960 1970-talen tillämpades byggkoncept som i dag anses innebära risker. Byggnadernas ålder förklarar delvis att problem med inomhusluften är så vanligt bland annat i skolhus. En avsevärd del av kommunernas byggnadsbestånd håller på att nå slutet på sin tekniska driftsålder. Behovet av ombyggnad bör bemötas på ett överlagt sätt. Ombyggnad erbjuder möjligheter att effektivera servicen och servicenäten samt z effektivera rumsanvändningen och bygga verksamhetslokaler som bättre motsvarar t.ex. kraven i den nya läroplanen z höja energieffektiviteten z anslå resurser för fastighetsunderhåll så att det svarar mot behoven z lösa problemen med inomhusluften. Det är allt viktigare med kontinuerligt underhåll under byggnadens hela livscykel. Kommunerna bör etablera en kultur av kontinuerligt och föregripande byggnadsunderhåll. Det bör införas bestämmelser om att kommunens beslutsfattande och ekonomi ska stödja en föregripande fastighetsförvaltning. Den fortgående flyttrörelsen till tillväxtcentrum lämnar tomma verksamhetslokaler efter sig i områden med stor utflyttning och ingen vill hyra de gammalmodiga lokalerna. Samtidigt finns det ett investeringstryck och ett behov av nya verksamhetslokaler i områden som växer och utvecklas. Omorganiseringen av verksamheter, kommunsammanslagningar och landskapsreformen påverkar i fortsättningen märkbart kommunernas behov av verksamhetslokaler. En aktiv ägarpolicy, kunskapsledning, uppdaterade strategier för verksamhetslokaler samt gemensamma servicenätsplaner för de ekonomiska regionerna leder till en långsiktig verksamhet. Hyreshusbolagen utvecklas Hyreshusen ingår i kommunens fastighetsegendom och är samtidigt ett viktigt redskap i kommunens bostadspolitik. Hyreshus är stora investeringar och lånekapitalet kan utgöra en avsevärd del av kommunkoncernens lånekapital. Också i den meningen är hyreshusbolagen viktiga dotterbolag till kommunen. 18
Det är angeläget att den operativa ledningen för hyreshusbolagen är kompetent. Kommunerna ska särskilt ge akt på att bolagsledningen har kompetens i affärsverksamhet. I dagens läge är det vanligt att efterfrågan på bostadsmarknaden förändras. De gamla bostäderna i hyreshusbolagen svarar ofta inte mot denna förändrade efterfrågan. Bostadsbeståndet bör utvecklas så att det tillgodoser kommuninvånarnas behov och utnyttjas effektivt. Hyreshusbolagens verksamhet planeras på flera års sikt. Planeringen behöver uppgifter om och en syn på utvecklingstrenden inom befolkningsstrukturen och näringsstrukturen. Vilka de riktiga åtgärderna är beror på förändringarna i omvärlden och i utbudet och efterfrågan på bostäder. När kommunkoncernen och hyreshusbolagen har ett gott samarbete är det lättare att finna de bästa sätten att utveckla bolagen. Nya modeller för sanering och fastighetsutveckling bör fortsättningsvis tas fram och produktifieras inom de kommunala hyreshusbolagen. Byggnadernas och lokalernas egenskaper och skick har en direkt inverkan på vår välfärd och konkurrenskraft. Gatunätet bör underhållas Gator, trottoarer och leder för gång-, cykel- och mopedtrafik ingår i kommunens egendom. De betjänar olika trafikformer, men gör det också möjligt att anlägga annan infrastruktur. Om man mäter ojämnheter och hål i gatornas ytor och underlagets beskaffenhet är det finländska gatunätet i tillfredsställande skick. Men de knappa budgetarna för gatuunderhåll och investeringar leder utvecklingen i en sämre riktning och det eftersatta underhållet växer i många kommuner. Gatunätets inverkan på människans välfärd kan mätas bland annat med antalet trafikolyckor, längden på leder för gång-, cykel- och mopedtrafik, tillgängligheten i trafiken och responsen från användarna. Med dessa mått mätt får gatunätet gott betyg. Gatunätet påverkar kommunens konkurrenskraft väsentligt och bedöms betjäna den ekonomiska verksamheten väl. Med tanke på gatunätets servicekapacitet och gatukonstruktionernas kvalitet är det viktigt att utvidga samarbetet så att konstruktionerna byggs samtidigt som andra aktörer anlägger ledningar i gatorna. När man tillsammans i god tid går igenom behovet av att anlägga nya ledningar och sanera gamla och sedan förlägger alla för lokalsamhället viktiga ledningsarbeten samtidigt till samma schakt, blir olägenheterna för dem som anlitar gatan avsevärt mindre. Sanering av vattentjänstnäten Skicket på vattentjänstnäten påverkas av bland annat mängden läckvatten i vatten- och avloppsledningarna, nödfallsarbeten och antalet och omfattningen av rörbrott och avbrott i distributionen. I dag är näten endast i tillfredsställande skick och någon ljusning är inte i sikte. Ledningarna blir hela tiden äldre men endast ett fåtal vattentjänstverk har höjt saneringsanslagen i motsvarande mån. Vatten är en nödvändighetsartikel för människan och därför har vattentjänsterna ett direkt samband med invånarnas välfärd. Ett gott hushållsvatten och en högklassig avloppshantering som tar hänsyn till miljövärdena ger också den finländska industrin en positiv image. I dag får vattentjänsterna i Finland än så länge i första hand berömligt betyg när det gäller hushållsvattnets kvalitet och avloppsvattenbehandlingen. För att nivån på vatten- 19
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen tjänsterna ska bevaras måste särskilt nätverken, men också verken saneras i tillräcklig utsträckning. Det som kan bli kritiskt är tomtledningarnas skick. Tomtledningarna hör inte till vattentjänstverken, men det lönar sig för verken att upplysa fastighetsägarna om behovet av underhåll. Fastighetsägarna borde uppmuntras att sanera sina tomtledningar samtidigt som vattentjänstverket sanerar sitt ledningsnät i området. För tryggandet av högklassiga vattentjänster är det viktigt att säkerställa tillräckliga resurser och tillräcklig kompetens. Utan tillräckliga resurser kan man inte åtgärda det eftersatta underhållet, förbereda sig inför olika situationer eller delta i utvecklingsarbete. Vattentjänstverkets kapacitet kan höjas genom att flera verk slås ihop eller resurserna kan tryggas genom varierande samarbetsformer. Förnybar fjärrvärme Energi, dvs. värme och el, är grundläggande för att lokalsamhället ska fungera. Kommunen kan frivilligt åta sig att sköta energiförsörjningen. I praktiken sker det via ett separat bolag som hör till kommunkoncernen. En stor del av fjärrvärmebolagen ägs av kommuner. Därutöver producerar och distribuerar vissa kommuner elektricitet. Driftssäkerheten inom eldistributionen är en allt viktigare aspekt i det digitala samhället. Fjärrvärmen konkurrerar med byggnadsspecifika uppvärmningsmetoder. Energibolagens framgång beror i hög grad på hur effektiv energiproduktionen och distributionen är och på driftsäkerheten och konkurrenskraften. Ett välskött bolag kan dessutom dela ut en del av sin avkastning till ägaren. Distributionsnäten och produktionsanläggningarna för fjärrvärme och fjärrkyla är i allmänhet i rätt gott skick. Många bolag kommer att behöva bygga om produktionsanläggningen inom de närmaste åren. I det sammanhanget beslutas det också om vilka bränslen och energikällor som ska användas. Inom värmeproduktionen går utvecklingen mot en allt större andel förnybar energi. Behovet av värme i nya byggnader och byggnader som totalrenoveras minskar. När kommunen drar upp riktlinjer för energiförsörjningen är det klokt att komma ihåg den förnybara energins fördelar för uppfyllelsen av klimatmålen och för bättre energisäkerhet samt nyttan av att kombinera elproduktion och värmeproduktion. 20
Avfallshanteringen utvecklas Avfallshanteringen är en basservice som påverkar människornas hälsa och livsmiljö och som ingår i lokalsamhällenas infrastruktur. Avfallshanteringen består av olika aktörers (kommunerna, organisationer med producentansvar, företag) system för insamling, transport och behandling, som delvis ibland överlappar varandra. Avfallshanteringssystemet består av anläggningar för återvinning och behandling som inbegriper olika slags materialåtervinnings- och behandlingsprocesser, kraftverk som utnyttjar energin i avfallet och soptippar för deponering av avfall vilka används i allt mindre utsträckning. De delar i systemet som används är huvudsakligen ganska nya och i gott skick. Avfallet transporteras från fastigheterna till behandling så gott som uteslutande med sopbilar, men på en del nya bostadsområden används sopsugsystem där avfallet samlas in kvartersvis i underjordiska rör och leds till en uppsamlingsstation. Anläggningskostnaderna är ganska höga och sopsugsystemet passar främst tätt bebyggda områden för flervåningshus där man vill undvika trafik med sopbilar. Det finns också andra kvartersvisa och fastighetsvisa insamlingsmodeller som aktivt prövas ut. Har du kommit att tänka på att...... kommunen som ansvarig ägare har bland annat följande på checklistan: fullmäktige har godkänt ägarpolitiska riktlinjer som kompletteras i sektorvisa program, kommunen har anvisningar för personalen och dottersammanslutningarna om hur enskilda beslut ska fattas, investeringsbesluten fattas med tanke på hela livscykeln, det finns ett fungerande uppföljnings- och rapporteringssystem, den nuvarande egendomen är känd och det finns en sakkunnig bedömning av egendomens skick och behovet av grundläggande reparationer. Det finns en insikt om att värdet måste bevaras som utgångspunkt för egendomsförvaltningen. 21
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen Kommunen som myndighet Myndighetsuppgifter sköts i kommunen av en nämnd eller något annat kollegialt organ. Flera kommuner kan också ingå avtal och tillsätta ett gemensamt organ. Kommunstyrelsen kan inte fungera som myndighet. Myndigheten har en självständig ställning i tillstånds- och tillsynsfrågor. I dessa frågor får kommunstyrelsen inte använda rätten att överta behandlingen av ärenden enligt kommunallagen. Övertagningsrätt har inte heller en nämnd exempelvis när det gäller tillståndsbeslut som en tjänsteinnehavare har fattat. Myndighetens ställning och uppgiftshelhet får inte äventyra självständigheten i beslutsfattandet. Myndigheten bör också ha tillräckliga resurser och sakkunskap till sitt förfogande. 22
Lagen och de bestämmelser som utfärdats med stöd av den reglerar behovet av och förutsättningarna för beviljande av tillstånd, såsom bygglov, åtgärdstillstånd, rivningslov, tillstånd för miljöåtgärder, marktäktstillstånd och miljötillstånd. Vid tillståndsprövning är det fråga om rättslig prövning: tillstånd ska beviljas då de förutsättningar som föreskrivs i lagen eller förordningen uppfylls. Å andra sidan ska ansökan förkastas då förutsättningarna i lagen inte uppfylls. I lagstiftningen har vissa uppgifter allmänt ålagts kommunen. Kommunen får delegera dessa lagstadgade uppgifter och varje kommun bestämmer i förvaltningsstadgan vilka organ eller tjänsteinnehavare som sköter uppgifterna i kommunen. Många kommuner har till exempel beslutat att byggnadstillsynsmyndigheten eller byggnadsinspektörerna ska sköta tillstånd för miljöåtgärder, avgöranden om planeringsbehov och undantagsbeslut som det föreskrivs om i markanvändnings- och bygglagen. Den kommunala miljövårdsmyndighetens mångskiftande uppgifter Den kommunala miljövårdsmyndighetens uppgifter kan delas in i specialuppgifter och allmänna uppgifter inom miljövården. Specialuppgifterna gäller tillstånd och tillsyn inom miljövården som regleras i miljöskyddslagen, vattenlagen, avfallslagen, terrängtrafiklagen, sjötrafiklagen och lagen om vattentjänster. Kärnan i den kommunala miljövårdsmyndighetens uppgifter är tillstånd och tillsyn beträffande verksamhet som kräver miljötillstånd. I dessa frågor för miljövårdsmyndigheten talan för att tillvarata det allmänna miljöskyddsintresset, dvs. bevakar det allmänna intresset i miljöskyddsfrågor på lokal nivå. Den kommunala miljövårdsmyndigheten är också tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt marktäktslagen. Den speciallagstiftning som gäller miljövården fastställer också många myndighetsuppgifter för kommunen eller ett kommunalt kollegialt organ och dessa uppgifter ges i förvaltningsstadgan oftast till samma organ som sköter miljövårdsmyndighetens uppgifter. Det kan till exempel vara fråga om uppgiften som myndighet för campingområden enligt lagen om friluftsliv, vissa tillstånd för miljöåtgärder och bullerbekämpnings- och luftvårdsuppgifter. De allmänna uppgifterna består av planering av miljövården, uppföljning av miljöns tillstånd och långsiktig förebyggande verksamhet. Miljökonsekvensbedömning och förebyggande av olägenheter inom planeringen och genomförandet av kommunens markanvändning samt beaktande av miljöaspekter i utvecklingen av vattentjänsterna och avfallshanteringen i kommunen är centrala kanaler för att främja miljövården i kommunen. Då det gäller effekterna kan dessa uppgifter ofta anses vara viktigare än tillstånds- och tillsynsförfarandet. Att miljövården är en del av kommunens strategi och att miljövården genomförs med hjälp av integrationsprincipen i kommunens hela förvaltning betraktas som mycket viktigt. Hanteringen av miljöinformation och dess effekter på såväl kommunens beslutsfattande som på den övriga styrningen är en fast del av ett sådant strategiskt synsätt. Så länge det funnits en kommunal miljövårdsförvaltning har miljövårdsprogrammen varit ett viktigt redskap vid planeringen och utvecklingen av miljövården. Förutom att planera och utveckla miljövården gör eller beställer de kommunala miljövårdsmyndigheterna många olika utredningar och undersökningar om miljöns tillstånd. Det är till exempel utredningar om buller, luftkvalitet, sjöar och vattendrag, grundvatten, förorenad mark och naturen. Utredningarna kan göras som en del av planeringen av markanvändningen eller 23
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen kommunens allmänna uppföljning av miljöns tillstånd. I motiveringen till lagen om kommunernas miljövårdsförvaltning och ändringarna av den har miljövårdsmyndighetens specialuppgifter och allmänna uppgifter ansetts utgöra en odelbar helhet. Därför bör uppgifterna höra till ett och samma organ. Byggnadstillsynen främjar en god livsmiljö Kännetecknande för en god livsmiljö är att den är hälsosam, trygg, tillgänglig och trivsam. De kulturella värdena i miljön har stor betydelse för invånarnas lokala identitet. En trivsam miljö är ett av de strategiska målen i många kommuner. Delfaktorerna i en god livsmiljö intar en central och omfattande plats i beslutsfattandet inom byggnadstillsynen, i styrningen av byggandet och när det gäller andra uppgifter. Alla uppskattar en god livsmiljö, kommuninvånarna, turisterna och också företagsvärlden. Krav som gäller energieffektivitet och beredskap inför klimatförändringen hör till de aktuella frågorna för byggnadstillsynen. Byggnadstillsynen ska övervaka byggandet med tanke på det allmänna intresset. Ett lyckat byggresultat förutsätter att den som påbörjar ett byggprojekt har tillgång till kompetenta projekterare och arbetsledare, vilket också lagen kräver. Den som påbörjar ett byggprojekt svarar för att byggandet följer gällande lagstiftning och andra bestämmelser. Att övervaka underhållet av den byggda miljön och att ingripa i olovligt byggande ingår i byggnadstillsynens arbete. Ett systematiskt och konsekvent ingripande vid olägenheter bidrar till att miljön är trivsam och till att markanvändnings- och bygglagen följs. Hälsoskyddsmyndigheten bedömer sanitära olägenheter Genom sina beslut och åtgärder kan kommunen skapa en hälsosam och trivsam livsmiljö som främjar invånarnas välfärd och kommunens attraktionskraft. Den kommunala hälsoskyddsmyndigheten svarar för miljö- och hälsoskyddet som helhet, som omfattar hälsoskydd, livsmedelssäkerhet och tillsyn över tobakslagstiftningen samt organisering av veterinärtjänster. Hälsoskyddet har som mål att trygga sådana omständigheter som inte 24
orsakar sanitär olägenhet. Den kommunala hälsoskyddsmyndigheten godkänner riskbedömningen hos anläggningar som levererar hushållsvatten. Dessutom ska den i samarbete med andra myndigheter och inrättningar utarbeta en beredskapsplan för störningssituationer som påverkar livsmiljön. I landskapsreformen kommer miljö- och hälsoskyddet troligtvis att överföras på landskapen. Landskapen erbjuder kommunerna expertstöd vid bedömningen av hälsoeffekter. De kommuner som fyller vissa kriterier verkar också i fortsättningen ha möjlighet att själva sköta uppgifterna inom miljö- och hälsoskyddet. Vid bedömningen av hälsoeffekterna och i välfärdsarbetet är det viktigt med samarbete mellan myndigheterna i framtidens kommuner och de nya landskapen. Miljöhälsan kan påverkas i de olika faserna av områdesanvändningen och denna påverkan bör vara förutseende. Det här förutsätter att kommunen känner till de faktorer som påverkar miljöhälsan och att kommunen beaktar dem i planeringen av markanvändningen, myndighetsplaner som påverkar livsmiljön, tillståndprocesserna hos olika myndigheter samt i annan styrning av verksamheten, byggandet och underhållet. Kommunen har orsak att genom sektorsamarbete bedöma hur faktorer relaterade till miljöhälsan bör beaktas i strategiarbetet och i planeringen, genomförandet och uppföljningen av områdesanvändningen. När en god nivå uppnåtts bör kommunen arbeta för att behålla den. Hälsoskyddsmyndigheten bör redan i beredningen tas med i bedömningen av hälsoeffekterna. Luftkvaliteten och hälsoförhållandena inomhus påverkas under byggnadens hela livscykel av allt från förhållandena på platsen, byggnadsprojekteringen, byggandet och valet av byggnadsmaterial till användningen och underhållet av byggnaden. Beslut som berör livsmiljön kan också påverka kvaliteten på hushållsvatten och livsmedel. EXPONERINGAR OCH FÖRHÅLLANDEN I LIVSMILJÖN BEAKTAS I BESLUTSPROCESSENS ALLA FASER. Planering Kommunstrategi Uppföljning Planläggning Myndighetsplaner som gäller livsmiljön Exponeringar och förhållanden i livsmiljön Byggd miljö Underhåll av den byggda miljön Programmering av genomförandet Tillståndsprocesser Genomförande (Källa: Miljöhälsa och samhällen, Finlands Kommunförbund, 2016). 25
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen TIPS FÖR HUR MILJÖHÄLSAN KAN BEAKTAS I KOMMUNENS BESLUTSPROCESS Bedöm de lokala miljöhälsoriskerna z kartläggning av lokalt betydande exponeringar och förhållanden i livsmiljön och bedömning av deras betydelse för kommuninvånarnas hälsa kan ske som sektorsövergripande samarbete (strategiarbetsgrupper, grupper för främjande av hälsa och välfärd i kommunen, grupper för planering av markanvändningen) z miljöexponeringar som har betydelse för folkhälsan bör bedömas i alla kommuner bullersituationen och antalet personer som exponeras för buller med beaktande av bullerbekämpningens inverkan partiklar och antalet personer som exponeras för partiklar med beaktande av arbetet mot exponering radonområden och radonmätningar i kommunen, nivån på radonsäkert byggande samt medvetenhet om effekterna av radon inomhusluft och sanitära förhållanden, i synnerhet när det gäller barn och unga Ställ upp mål z minimimålet är att riskhanteringen uppfyller kraven i lagbestämmelserna z kommunen kan sikta på en högre nivå och uppmärksamma den i sin strategi Åtgärder och hur de rangordnas z det viktigaste som kräver åtgärder uppmärksammas i strategin z när en god nivå uppnåtts säkerställs det genom adekvat övervakning och uppföljning att nivån behålls och uppfyller kraven i lagbestämmelserna Skapa ett uppföljningssystem som mäter miljöhälsa z mätinstrument och uppföljningsindikatorer skapas för att följa upp utvecklingen inom prioriterade områden Hjälpmedel för bedömningen z uppföljning gjord av kommunen z riksomfattande register över miljöns tillstånd (bl.a. radonkartor från Strålsäkerhetscentralen, miljöförvaltningens uppföljningsmaterial om miljöns tillstånd) Beakta miljöhälsan i regionplaneringen z kom överens om samarbetspraxis och beakta miljö- och hälsoskyddet i samarbetet, t.ex. samarbete inom samordningen av markanvändning, trafik och service z miljöhälsan görs till en yttre ram när samhällsstrukturen blir tätare och mer enhetlig Framåt genom samarbete Enligt grundlagen är en god miljö en liknande grundläggande fri- och rättighet som rörelsefriheten, skyddet för privatlivet, yttrandefriheten och egendomsskyddet. Alla bär ansvar för miljön. Det allmänna, dit också kommunerna hör, ska verka för att alla tillförsäkras en god miljö. Enligt kommunallagen ska kommunen sträva efter att främja sina invånares välfärd och sitt områdes livskraft samt ordna tjänsterna för sina invånare på ett miljömässigt hållbart sätt. Denna uppgift specificeras i markanvändnings- och bygglagen, lagen om kommunernas miljövårdsförvaltning och hälsoskyddslagen. 26
De kommunala myndigheterna förutsätts samarbeta i frågor som gäller miljövård. Om en fråga som behandlas av en kommunal myndighet har stor betydelse för miljövården bör kommunens miljövårdsmyndighet ges tillfälle att bli hörd i frågan. Miljövårdsmyndigheten har också rätt att självständigt ge utlåtanden och göra framställningar till andra myndigheter, att hos dem ta initiativ i frågor som ansluter sig till miljövården och att av kommunala och statliga myndigheter få de sakuppgifter som är nödvändiga för skötseln av miljövårdsmyndighetens uppgifter, om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna. Byggnadsinspektörerna och miljövårdens tjänsteinnehavare arbetar med kommuninvånare, projekterare, byggare, företag och kommunens förtroendevalda och myndigheter i olika kundsituationer. Det förutsätter att de utöver kompetens och praktisk erfarenhet också har samarbets- och kommunikationsförmåga. Enligt hälsoskyddslagen ska en verksamhet som påverkar livsmiljön planeras och ordnas så att människornas hälsa upprätthålls och främjas. För att klara av mångfalden av uppgifter kommer i synnerhet små kommuner i fortsättningen att behöva arbeta mer systematiskt och rangordnande och satsa på interaktion i samarbetet mellan kommuner och myndighetsenheter samt mellan kommuner och landskap. Samarbetet mellan kommuner har ökat i skötseln av myndighetsuppgifter och flera myndighetsenheter har slagits ihop. Alla de former för kommunalt samarbete som anges i kommunallagen har tillämpats, till exempel avtalssamarbete mellan två eller flera kommuner, modellen med ansvarig kommun och samkommuner. Gemensamma enheter för miljövård, byggnadstillsyn och miljöhälsa har visat sig ge smidigare förvaltning och kundservice samt öka expertisen och genomslagskraften. Fördelarna med samarbete mellan kommuner är sakkunnigtjänster som flera tjänsteinnehavare i huvudsyssla garanterar året om, tillräckliga specialiseringsmöjligheter och sakkunskap, lösningar på problem som gäller jäv och vikariat samt mindre arbetsbelastning. I dessa samarbetsarrangemang anses ett problem inom miljövården vara att de allmänna uppgifterna fjärmas från kommunens förvaltning och beslutsfattande. Samarbete inom avfallshanteringen kräver en gemensam myndighet Myndighetsuppgifterna inom avfallshanteringen ska skötas av en avfallshanteringsmyndighet som kommunen utser. I de kommuner där serviceuppgifterna inom avfallshanteringen sköts av ett gemensamt avfallsbolag ska kommunerna ha ett gemensamt organ som är kommunal avfallshanteringsmyndighet, i praktiken ofta en gemensam nämnd. Om serviceuppgifterna inte sköts av ett gemensamt avfallsbolag, ska i allmänhet en av kommunens nämnder, till exempel tekniska nämnden, vara avfallshanteringsmyndighet. En samkommun för avfallshantering kan både sköta det operativa och vara avfallshanteringsmyndighet. När en gemensam nämnd tillsätts godkänner kommunernas fullmäktige avtalet om nämnden med överensstämmande beslut. Enligt kommunallagen är den gemensamma nämnden en nämnd i den ansvariga kommunen och de andra samarbetskommunerna utser representanter till nämnden i enlighet med avtalet. Avfallshanteringsmyndigheten är en uppföljande myndighet, inte en tillsynsmyndighet. Den har ingen rätt att använda förvaltningstvång. Dess uppgiftsområde går inte att dela upp. Avfallslagen är en speciallag och i ärenden enligt den finns ingen övertagningsrätt. Den kommunala avfallshanteringsmyndighetens befogenheter omfattar bland annat att 27
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen z godkänna avfallshanteringsföreskrifter z besluta om undantag från avfallshanteringsföreskrifterna z besluta om avfallstransportsystemet z vara registeransvarig för avfallstransportregistret z godkänna en avfallstaxa z debitera avfallsavgifter och behandla avgiftspåminnelser z besluta om jämkning av avfallsavgifter. Beslut om att bilda ett avfallsbolag och ägarstyrning hör inte till avfallshanteringsmyndigheten, utan till ägarkommunerna. Beslut om avfallsbolagets operativa lösningar, såsom behandlingssystemet, hör inte heller till avfallshanteringsmyndigheten, utan till bolagets styrelse. Kommunen ska också ha en myndighet för dagvatten När markanvändnings- och bygglagen och lagen om vattentjänster reviderades hösten 2014 överfördes huvudansvaret för dagvattenhanteringen på kommunen. Dagvattenhanteringen regleras i markanvändnings- och bygglagen. Kommunens myndighetsuppgifter i fråga om dagvatten ska enligt lagstiftningen skötas av ett kollegialt organ som kommunen utser, kommunen och en myndighet som kommunen utser beroende på vad uppgiften gäller. Största delen av de myndighetsuppgifter som anges i lagen ska skötas av ett kollegialt organ, det vill säga den s.k. kommunala dagvattenmyndigheten. I kommunens förvaltningsstadga ska det bestämmas hur de olika myndighetsuppgifterna inom dagvattenhanteringen sköts. Något nytt organ behöver inte tillsättas, utan uppgifterna kan påföras något befintligt kommunalt organ. Kommunens myndighetsuppgifter inom dagvattenhanteringen är bland annat att: z Godkänna en dagvattentaxa z Godkänna en dagvattenplan z Övervaka att föreskrifterna om dagvattenhantering iakttas z Förelägga vite och hot om tvångsutförande samt ha inspektionsrätt z Meddela föreskrifter om dagvattenhantering z Meddela enskilda föreskrifter för att undanröja en olägenhet som orsakas av dagvatten z Ange gränspunkten mellan fastighetens dagvattensystem och kommunens dagvattensystem z Bevilja fastigheter befrielse från skyldigheten att leda dagvattnet från fastigheten in i kommunens dagvattensystem Har du kommit att tänka på att...... krävande myndighetsuppgifter kräver ständig kompetensutveckling. Den ständigt ökande lagstiftningen, ändringarna i författningarna och eventuella nya uppgifter kräver att myndigheten kontinuerligt utbildar sig. Också det kräver resurser. Uppdaterade uppgifter och kunskaper är den bästa grunden för myndighetsarbetet och kundtjänsten. 28
Kommunen och säkerheten Till kommunens viktigaste uppgifter hör att främja invånarnas välfärd och i den ingår också säkerheten. Nyckeln till säkerhetshantering är att dimensionera säkerheten och riskhanteringen för den egna kommunens verksamhetsmiljö och att utöva ett gott samarbete och informationsutbyte inom kommunkoncernen och med viktiga samarbetspartner. Det är också angeläget att kommuninvånarna och tredje sektorn deltar i arbetet för en tryggare kommun. Kommunens säkerhet kan granskas ur flera olika perspektiv. Ur individens perspektiv utgör kommunen ett område där man bor, arbetar eller reser. Kommunen är en samhällsaktör och säkerheten och tillförlitligheten i dess tjänster påverkar individens säkerhet direkt. Dessutom skapar kommunen ramarna för näringslivet som behöver en trygg och stabil verksamhetsmiljö för att ha framgång. Kommunens verksamhet och ekonomi bör planeras på lång sikt. Genom att förutse och hantera riskerna och förbättra tjänsternas säkerhet främjar kommunen måluppfyllelsen och 29
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen kontinuiteten i verksamheten. Samhället utgör ett nätverk av bindningar där de olika aktörernas beslut antingen skapar förutsättningar för en trygg boende-, arbets- och resemiljö eller bygger upp regelrätta hinder för en gynnsam utveckling. I det kommunala beslutsfattandet bör man bedöma effekterna för säkerheten i ett brett perspektiv. Då kan kommunen erbjuda invånarna och aktörerna i området en kontrollerad utveckling som beaktar riskerna på ett riktigt sätt. Inom kommunorganisationen ligger huvudansvaret för utvecklingen av säkerheten hos koncernledningen och också de chefer som svarar för servicen, men eftersom säkerheten är ett tema som ingår i allt beslutsfattande, krävs det samarbete mellan aktörerna för att säkerheten ska uppmärksammas på ett balanserat sätt. Inom säkerhets- och beredskapsplaneringen bör man komma överens om åtgärder som ska vidtas på både kort och lång sikt. Rangordningen av åtgärder kan göras av eventuell egen expertis inom kommunen eller t.ex. räddningsverkets sakkunniga. Dessutom har man till exempel inom Kommunförbundets projekt för kommunernas kontinuitetshantering utvecklat lätt användbara verktyg som stöder säkerhetsarbetet i olika faser (www.kommunforbundet.fi/sakkunnigtjanster/ samhalle-och-miljo/kuja-projektet-kommunernas-kontinuitetshantering). Kommunens beredskap Beredskapslagen och publikationen Säkerhetsstrategi för samhället lyfter utöver statens myndighetsfunktioner också fram kommunernas, näringslivets och organisationernas betydelse när det gäller att trygga samhällets vitala funktioner. Kommunen har ett avgörande ansvar när det gäller att i alla situationer sörja för basservicen för befolkningen samt för annan viktig och kritisk serviceproduktion. Kommunerna ska se till att deras uppgifter kan skötas så väl som möjligt också vid störningar och under undantagsförhållanden. Detta kallas beredskap. Hit hör bland annat beredskapsplanering, kurser och övning. Inom delområdet beredskap är ett brett samarbete lika viktigt som inom övriga säkerhetsfrågor. Bolagisering av kommunernas serviceproduktion och inte minst en helt och hållet utlagd serviceproduktion prövar hållbarheten i beredskapens strukturer i hög grad. Det är mycket viktigt att kommunen säkerställer att dess lagstadgade uppgifter blir skötta, också i fråga om de tjänster som inte längre sköts av primärkommunen. Saken ska skötas genom att kommunen i avtalen kräver tillräckligt hög servicekvalitet också i störningssituationer. Kommunen som organisation, kommuninvånarna och företagen, organisationerna och övriga sammanslutningar inom kommunens område utgör synnerligen centrala kunder för säkerhetsmyndigheterna. Därför är dessa kunders kunskaper och uppfattning om hur säkerhetssituationen utvecklas ytterst viktig när besluten om dimensionering och inriktning av säkerhetsmyndigheternas arbete fattas. Å andra sidan kan myndigheterna ta fram viktig information för exempelvis kommunens beslutsfattare. Utbytet av riskinformation och diskussionerna om hur säkerhetsmyndigheternas tjänster ska inriktas kan ordnas tillsammans med de aktörer som sköter säkerhetsplaneringen och beredskapsplaneringen i olika organisationer. Det är synnerligen angeläget att säkerhetsmyndigheterna och övriga centrala aktörer deltar i kommunens planeringsprocesser i tillräcklig utsträckning. Tekniska sektorn bygger säkerhet Inom stadsplaneringen och särskilt i samband med omfattande investeringar är det mycket viktigt att konsekvenserna bedöms på bred basis. Utöver konsekvenserna för levnads- 30
förhållandena, samhället, miljön och stadsbilden bör också säkerhetsfaktorerna beaktas som en del av helheten. En trygg stadsmiljö stöder kommunens mål att främja invånarnas välfärd och ett livligt näringsliv samt turisternas trivsel. Säkerhet är viktigt med tanke på kommunens anseende och attraktionskraft. Planläggningen tar alltid ställning till säkerheten. Det allmänna målet att göra planläggningsprocessen snabbare får inte leda till en planläggningskultur där man på sikt åstadkommer lösningar som är dåliga ur säkerhetssynpunkt. Exempelvis sådana planläggningskoncept där objekt som kan innebära risk för storolyckor har förlagts nära bostadsområden eller till områden med många samlingslokaler medför säkerhetsfrågor som är ytterst svåra att lösa. Planläggningen bör också se till att annan samhällsservice är tillgänglig, såsom hälsovård eller räddningstjänster. Inom byggnadstillsynen är säkerhetsaspekten alltid i fokus. Byggnadstillsyn är myndighetsverksamhet som ska bidra till att den byggda miljön är sund, trygg och hållbar. Nästan alla invånare i kommunen anlitar kommunens fastigheter på något sätt. Kommunens fastigheter och lokaler ska vara trygga och fylla de sanitära kraven i fråga om både fysiska konstruktioner och inomhusklimat. Med tanke på tryggandet av såväl samhällets vitala funktioner som kommunens egna tjänster är vattentjänsterna och energiförsörjningen centrala funktioner där störningssituationer kan påverka en stor del av kommunens befolkning. Att trygga dessa funktioner hör till kommunens primära uppgift. Förebyggande av brott och olyckor i kommunen När det gäller förebyggande av brott och olyckor finns det ofta en styrgrupp för säkerhetsplanering eller något motsvarande forum som sköter saken i kommunen eller i ett större område. Forumet ska ta fram en säkerhetsplan för kommunen eller närområdet. I planen 31
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen sammanställs de viktigaste projekten och programmen som har att göra med säkerheten och som man har för avsikt att föra vidare de närmaste åren. Det finns skäl att flera aktörer deltar i utarbetandet av säkerhetsplanen, till exempel myndigheter, näringsliv, församlingar och frivilligorganisationer. Kommunen är dessutom en viktig trafiksäkerhetsaktör. Kommunens leder för gång-, cykel- och mopedtrafik eller andra konstruktioner kan i hög grad påverka trafikolyckornas antal och art. Trafiksäkerheten förbättras genom samarbete och ofta medverkar polisen, Trafikskyddet och närings-, trafik- och miljöcentralen, men också till exempel skolornas och småbarnspedagogikens insatser är viktiga. Särskilt när det gäller att utveckla det olycksförebyggande arbetets genomslagskraft har det varit en stor utmaning att finna indikatorer för mätning av hur arbetet lyckats. Tack vare THL:s statistik och avsnitten om säkerhet i de elektroniska välfärdsberättelserna kan konsekvensbedömningen och utvecklingen föras vidare, men det vore ytterst viktigt att mäta säkerheten också i kommunens egna tjänster parallellt med regionala eller riksomfattande mätningar. Genom områdesvis avgränsade, sektor- och arbetsplatsbestämda anteckningar, rapporter och analyser av olyckor och nära-ögat-situationer kan kommunen snabbt och systematiskt reagera på icke-önskade fenomen. Kommunen har också en synnerligen stor roll som attitydfostrare inom säkerheten genom sitt organiseringsansvar inom småbarnspedagogiken och undervisningsväsendet samt som främjare av den allmänna välfärden och som stor arbetsgivare. Räddningsverken stöder kommunerna Kommunerna ansvarar tillsammans för räddningsväsendet inom räddningsområdena. Räddningsväsendet är i regel organiserat enligt modellen med ansvarig kommun. Räddningsverket lyder då under den ansvariga kommunens organisation och förvaltningen ingår i kommunens förvaltning. Till räddningsverkens arbete hör utöver räddningsuppgifter också uppgifter som anknyter till förebyggande av olyckor, exempelvis brandsyner, utbildning, rådgivning och upplysning för medborgarna samt sakkunniguppgifter i samband med bland annat byggnadstillsynen och planeringen av markanvändningen. Räddningsväsendet i området ska också varna befolkningen vid tillbud och olyckor, sköta akut oljebekämpning på land och strandområden vid vattendrag samt organisera sotningstjänsterna. Största delen av räddningsverken har ingått avtal med kommuner eller ett sjukvårdsdistrikt om uppgifter inom den prehospitala akutsjukvården såsom brådskande sjuktransport samt om stöd för kommunens beredskapsplanering och beredskap. Tillsammans med polisen biträder räddningsverket kommunens ledande tjänsteinnehavare när de utarbetar en säkerhetsplan för kommunen. Kommunerna kan utnyttja räddningsverkets riskhanteringstjänster i sin planläggning. Ju tidigare räddningsmyndigheternas och andra säkerhetsexperters kompetens kopplas till planläggningsprocessen, desto säkrare undgår man, när områdena väl byggs, allvarliga och ibland mycket långvariga säkerhetsproblem. Ett mångsidigare byggande enligt metoder som dimensionerar byggandet enligt den kommande verksamheten samt användning av varierande konstruktioner och material kräver att säkerhetssynpunkterna beaktas noggrannare än tidigare. En del av frågorna lönar det sig att lösa med stöd av räddningsmyndigheten redan före den egentliga bygglovsbehandlingen. I dag har räddningsverket ett nära samarbete med kommunens byggnadstillsyn, vilket är mycket värdefullt med tanke på både arbetets kvalitet och effektivitet. 32
Landskapsreformen och kommunens säkerhet Till kommunens kärnuppgifter hör i alla situationer att främja kommuninvånarnas välfärd och därför kommer säkerheten också i fortsättningen att finnas på kommunens agenda. Landskapsreformen ändrar på kommunens uppgifter, organisationsstrukturer och organisationsnivåer, men kommunen kommer fortsättningsvis att ha en viktig roll när det gäller säkerhet och beredskap. Det är viktigt att säkerställa att beprövad praxis och goda samarbetsformer bevaras över övergångsperioden och att de vidareutvecklas också framöver. Nya skiljemurar eller ny ansvarsfördelning mellan organisationerna får inte störa verksamheten för nätverken inom säkerhetssamarbetet olyckor och störningar bryr sig inte om några gränser. Har du kommit att tänka på att... kommunen ständigt måste ta ställning till säkerheten inom alla sina uppgiftsområden. Säkerhet kan inte anvisas endast någon viss förvaltning och allra minst läggas ut. Skolans rektor eller servicehusets föreståndare är lika centrala säkerhetsaktörer som låt oss säga brandmästaren på räddningsverket. 33
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen Klok resursanvändning ger kommunen livskraft och invånarna en bättre miljö Den gällande kommunallagen understryker tydligare än tidigare kommunernas skyldighet att främja invånarnas välfärd och områdets livskraft på ett miljömässigt hållbart sätt. Åtgärder för att dämpa klimatförändringen och en sparsam användning av naturresurserna gynnar kommunerna bland annat i form av kostnadsbesparingar, bättre image och högklassigare livsmiljö för kommuninvånarna. 34
Att beakta klimatförändringen och de sinande naturresurserna i beslutsfattandet kräver engagemang och långsiktighet. Det är krävande att påvisa kortsiktig nytta eftersom nyttan är av indirekt natur, och därför kan det vara besvärligt att få med ärenden som gäller klimat och resurseffektivitet i det kommunala beslutsfattandets kärna. Kommunstrategins uppgift är att öka förutsägbarheten i kommunens verksamhet och att göra det lättare att hantera omfattande helheter. Med den nya kommunallagen eftersträvas färre sektorvisa strategier, och då bör klimatstrategier eller klimat- och resurseffektivitetsmål placeras in under motsvarande teman i kommunstrategin. Det är i första hand kommunfullmäktige som ska leda kommunen strategiskt i klimatoch naturresursfrågor. De bästa möjligheterna att främja lokal livskraft, dämpa klimatförändringen och främja resurseffektivitet har kommunen när den beslutar om till exempel z kommunstrategin och budgetarna z kommunens samhällsstruktur z kommunens upphandlingsstrategi z upphandling av uppvärmningsenergi och elektricitet för kommunens fastigheter eller om principer för energiproduktion i egen regi z koncept för och investeringar i avfallshantering, vattentjänster och teknisk infrastruktur z byggande och ombyggande z mobilitet, såsom konkurrensutsättning och logistik i fråga om kollektivtrafik och transporter z kommunala elektroniska tjänster och möjligheterna till e-kommunikation z kostservice. När ett beslut enligt det ovanstående är under beredning eller på föredragningslistan, kan följande frågor hjälpa beslutsfattarna att välja de bästa lösningarna när det gäller att främja hållbar ekonomi: z Hur kan beslutet samtidigt lösa miljöproblem (luftkvalitet, förorening av sjöar och vattendrag, buller etc.)? z Hur kan beslutet samtidigt minska klimatutsläppen och dämpa klimatförändringen? z Hur påverkar beslutet sysselsättningen, vilket koncept kan ge flest arbetstillfällen? z Är den totalekonomiska fördelaktigheten och livscykelkostnaderna beaktade i upphandlingarna, eller enbart upphandlingspriset? z Baserar sig det valda konceptet på bästa tillgängliga teknik? - Känner vi till det senaste inom den tekniska utvecklingen? z Hur kan vi skapa en marknad för de företag som verkar i kommunen? z Hur påverkar beslutet behovet av trafik? Klimatförändringen och de sinande naturresurserna ett incitament till hållbar ekonomi När man argumenterar för klimatarbete och resurseffektivitet ska man inte gömma undan de ekonomiska argumenten. Arbetet mot klimatförändringen och ett sparsamt utnyttjande av naturresurserna innebär möjligheter för kommunerna att få till stånd besparingar eller 35
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen potentiella nya arbetstillfällen. Klimat- och naturresurssynvinklar kan gärna kopplas till de ekonomiska besluten och till uppföljningen av dem så att sambandet mellan dämpandet av klimatförändringen och naturresursvänliga verksamhetsformer och de ekonomiska effekterna blir synligt. En fungerande lokal samhällsstruktur stöder kommunens ekonomi. Lättillgängliga tjänster minskar kommuninvånarnas behov av att röra sig långa sträckor och de är viktiga för invånarnas välfärd, kommunens ekonomi och stävjandet av klimatförändringen. Användningen av lokala förnybara energikällor, såsom träflis, kan öka ortens självförsörjning i fråga om arbetstillfällen. Energisparande erbjuder många möjligheter att minska kommunernas kostnader. Kommunerna är viktiga aktörer också i kretsloppsekonomin. Produktion och konsumtion inom kretsloppsekonomi ger upphov till så lite svinnmaterial och avfall som möjligt, och tanken är att hela denna ekonomiska modell allt mer ska bygga på tjänster som ersätter produkter. Kommunerna kan skapa ny affärsverksamhet och nya arbetstillfällen och samtidigt minska på utsläppen med kretsloppsekonomins metoder. När den klimatmedvetna kommunen fungerar som bäst utvecklar den verksamhetsformer med låga kolutsläpp, handlar resurssmart och är en föregångare i att införa ny teknik. Det gynnar invånarna, företagen och den kommunala ekonomin. Här har de förtroendevalda en viktig roll. Styrka och verkan genom samarbete och nätverk Arbete för hållbar ekonomi innebär partnerskap och samarbete för kommunerna. Det behövs aktörer som kommer med nya koncept (företag), finansiärer för åtgärderna (staten, kreditinstitut) och utvecklingsprojekt (företag, universitet). Användarinnovationer bety- 36
der bland annat att kommuninvånarna och de små och medelstora företagen deltar i att bearbeta nya koncept och anpassa dem till lokala behov också här kan kommunerna vara viktiga förmedlare och organisatörer. Kommunalt samarbete är ett bra sätt att ge arbetet för hållbar ekonomi styrka och verkningsfullhet. Samarbetet kan ske mellan grannkommuner, inom den ekonomiska regionen eller i landskapet. Många utvecklingsprojekt genomförs inom hela EU eller via internationella kommunala nätverk. I synnerhet i de kommuner som varit mest aktiva i klimatarbetet håller fokus på att förflyttas mot samarbete med invånarna och de lokala företagen. I en sådan samverkan finns en outnyttjad betydande potential. EXEMPEL PÅ KLIMATNÄTVERK FÖR KOMMUNERNA I FINLAND Regionala nätverk - Energikontor - Klimatsamarbete mellan kommuner i mellersta Nyland (KUUMA) Internationella nätverk - Climate-KIC - Energy Cities - Borgmästaravtalet Covenant of Mayors - EUROCITIES Environment Forum - ICLEI Local Governments for Sustainability - Union of the Baltic Cities UBC Nationella nätverk - Energieffektivitetsavtalen 2017 2025 - FISU-nätverk - HINKU-forumet för kolneutrala kommuner - Stadsdirektörernas klimatnätverk - Samhälleligt åtagande för hållbar utveckling - Kommunförbundets Klimatkampanj för kommuner - Motivas nätverk för ekologisk upphandling - Smart & Clean Offentlig upphandling och hållbar ekonomi År 2015 uppgick de kommunala upphandlingarnas värde till sammanlagt 17,4 miljarder euro. Detta motsvarar 14,5 procent av Finlands offentliga totala utgifter samma år. Det är inte oviktigt för kommunerna och den lokala livskraften hur denna summa används. Kommunernas upphandling skapar efterfrågan på traditionellt upphandlade produkter men också på nya innovativa tillämpade produkter och tjänster. Det är viktigt att kommunen känner till dessa möjligheter att påverka, om den genom sin upphandling eftersträvar lokalt hållbara verkningar på livskraften. 37
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen I en enskild upphandlingssituation är det för sent att dra upp riktlinjer för principer och mål i upphandlingen. Hållbar och innovativ upphandling kräver linjedragning och engagemang på fullmäktigenivå. Det betyder att en upphandlingsstrategi bör göras upp eller att principer som stöder hållbar och innovativ upphandling tas med i kommunstrategin. Upphandling kräver specialkompetens och för mer krävande upphandlingar kan kommunerna gärna slå ihop sina krafter. De kan starta en upphandlingsring, föra marknadsdialog sinsemellan eller göra gemensamma upphandlingar till exempel via Kuntahankinnat Oy. Rådgivningsenheten för offentlig upphandling vid Kommunförbundet och Rådgivningstjänsten för hållbar offentlig upphandling Motiva stöder kommunernas upphandlingsarbete. Under de senaste åren har kommunerna satsat allt mer på närproducerade och ekologiska produkter inom livsmedelsupphandlingen och lagt mer vikt på miljöfaktorer, energieffektivitet, förnybar energi och möjligheter att återvinna material under hela upphandlingsprocessen. Kommunernas tekniska infrastruktur och serviceproduktion besitter en enorm potential att skapa en efterfrågan som stöder hållbar ekonomi. Här bör kommunerna visa vägen och inte vara medlöpare. Varje förtroendevald kan påverka besluten. Har du kommit att tänka på att... klimatarbete, kretsloppsekonomi, cleantech, låga kolutsläpp och klok resursanvändning är besläktade. Det spelar ingen roll vilken spets som leder verksamheten i din kommun. Allt detta arbete siktar på att minska klimatutsläppen, spara på naturresurserna och öka kommunens livskraft. I din kommun växer det upp en generation som vill bo och verka i en kommun där miljökonsekvenserna har betydelse. 38
Mot en hållbar energiförbrukning Energisparandet och energieffektivitetssträvandena backas upp av klimatavtalet i Paris 2015, energiåtagandena och direktiven på EU-nivå samt den nationella energi- och klimatstrategin och lagstiftningen, såsom energibestämmelserna inom byggandet. Energisparandet är ett positivt bidrag också till kommunernas kassa. Inom kommunernas verksamhet används grovt taget 5 6 procent av värmeenergin och 2 3 procent av elektriciteten när det gäller den totala energiförbrukningen i Finland. Kommunen använder energi bland annat för belysning och värme i sina egna verksamhetslokaler, tillredning av mat i storkök, gatubelysning, pumpning av hushållsvatten och avloppsvatten, bränsle i arbetsmaskiner och interna transporter. Energi ingår också i tjänster som kommunen köper, även om det inte specificeras på räkningen. Typiska exempel på det är skolskjut- 39
Kommunförbundet Fungerande lokalsamhällen sar och verksamhet i hyreslokaler. Det finns flera argument för energisparande. Växthusgasutsläppen inom energiproduktionen är föremål för särskild uppmärksamhet. Energi som producerats genom förbränning orsakar också andra skadliga utsläpp. Ett vanligt argument är att de icke-förnybara energitillgångarna sinar. Den vanligaste förhoppningen är att de kostnader som är beroende av konsumtion ska sänkas nu och inför eventuella stigande energipriser. Framåt på avtalsbasis Under tiotals år har kommunerna satsat på energisparande. Tillsammans med Energimyndigheten ingår kommunerna ett energieffektivitetsavtal 2017 2015 som möjliggör ett systematiskt arbete med energieffektivitet och energisparande. Avtalets riktgivande mål är att förbättra energieffektiviteten med 4 procent fram till 2020 och med 7,5 procent fram till 2025. Staten stöder de kommuner och samkommuner som ingått ett energieffektivitetsavtal och finansierar via TEKES energisyner och vanliga energiinvesteringar. Energisparande och energieffektivitet är inte samma sak Energisparande och höjning av energieffektiviteten är i viss mån olika saker, även om båda strävar efter och leder till en mindre energiförbrukning. Sparande innebär främst att använda mindre energi med hjälp av befintlig utrustning och sätten att använda den. Höjd effektivitet kan innebära att man vid olika slags upphandling och byggande målmedvetet skaffar produkter och system som har bättre energiförbrukningsegenskaper än tidigare produkter och system. Energieffektiviteten går att höja exempelvis genom att man utnyttjar byggda lokaler mera eller bygger färre kvadratmeter. Trots att energieffektiviteten höjs, kan den totala energiförbrukningen stiga när kvaliteten höjs eller tjänsterna utökas. Välplanerat är till hälften gjort Många energisparåtgärder går att vidta utan betydande investeringar till exempel om man ändrar på användningssätt och invanda mönster. Användarna behöver vägledning och utbildning. Åtgärder som höjer energieffektiviteten kräver i allmänhet investeringar eller beslut där lönsamheten och ändamålsenligheten bör prövas utgående från tjänsten i fråga. Det finns jämförelser och energimärkning som stöd för anskaffningen av utrustning. De eventuella extra kostnaderna för en bättre upphandling eller investering är som minst och det är lättast att uppskatta dem redan i planeringsfasen. Då är ett alternativ med hållbarare energieffektivitet och livscykel inte nödvändigtvis dyrare. Vid anskaffning av utrustning, projektering och totalrenovering av byggnader bestäms den eftersträvade energiförbrukningsnivån allt oftare genom livscykelgranskning. I allmänhet beaktas hela användningstiden i en sådan livscykelgranskning. Uppföljning och rapportering För att ha kontroll över energianvändningen måste man känna till vilka energislag som går åt, på vilka ställen, hur mycket och vad det kostar. Förbrukningen ska följas upp regelbundet. Oftast känner man bäst till hur mycket energi som används i byggnader. Men den övriga energianvändningen beaktas ofta i mindre utsträckning. För att energikostnaderna 40
ska hållas i styr måste underhållet och uppföljningen skötas väl. Att spara energi och höja energieffektiviteten kräver fortgående ansträngningar. För att sparåtgärdernas genomslagskraft ska kunna utredas måste förbrukningen kontinuerligt följas upp och regelbundet rapporteras också till beslutsfattarna. Uppföljning är ett viktigt ledningsverktyg. Det finns också skäl att med jämna mellanrum konkurrensutsätta bränsle och el. Också där behövs uppdaterade uppgifter om förbrukningen. Energianvändningen kan utredas närmare med hjälp av energisyner. Med jämna mellanrum bör man utvärdera hur ändamålsenliga de ändrade uppvärmningsmetoderna är. Förnybar energi är särskilt populärt. Vid energiupphandling och val av uppvärmningsmetod kan kommunen påverka de egna växthusgasutsläppen, den lokala luftkvaliteten, självförsörjningen av energi och sysselsättningen. Utöver den nationella betydelsen har dessa aspekter också global genomslagskraft. Kommunen föregår samtidigt med gott exempel. Har du kommit att tänka på att...... mindre förbrukning ger mindre utsläpp både lokalt och globalt. Invånarna drar nytta av detta på både kort och lång sikt. Strävan att utnyttja energin effektivare gynnar nya produkter och tjänster. Sådana behövs hos oss och utomlands och i den kommunala ekonomin. De förtroendevalda kan genom sina beslut i hög grad påverka energieffektiviteten och energisparandet. 41