Samhällsomvandlingen i Malmfälten:

Transkript

1 Samhällsomvandlingen i Malmfälten: Samhällsekonomisk bedömning Hans Lind Fredrik Kopsch Rapport 2013:6 Inst f Fastigheter och Byggande Avd f Bygg- och fastighetsekonomi, KTH 1

2 Författare: Hans Lind och Fredrik Kopsch Titel: Samhällsomvandlingen i Malmfälten: Samhällsekonomisk bedömning TRITA-FOB-Rapport 2013:6 Hans Lind och Fredrik Kopsch 2013 Avdelningen för bygg- och fastighetsekonomi Institutionen för fastigheter och byggande Skolan för arkitektur och samhällsbyggnad Kungliga Tekniska Högskolan Stockholm Sweden 2

3 Innehållsförteckning 1. Inledning Vad är en samhällsekonomisk kalkyl? Inledning Den grundläggande strukturen i en samhällsekonomiska kalkyl Att mäta konsekvenser i monetära enheter Avslutning Vilka alternativ ska jämföras? Inledning Alternativ 1: Bryta malmen och flytta staden Alternativ 2: Inte bryta malmen och inte flytta staden Regionala konsekvenser? Vilka konsekvenser ska studeras och hur ska de värderas? Inledning och avgränsning Värdet av malmen (alla påstående ska kollas upp) Direkta kostnader för stadsflytten Övriga kostnader Fördelningspolitiska aspekter Kalkylränta Kalkyl för Kiruna En förenklad pessimistisk kalkyl Alternativa och utvidgade kalkyler Högre malmpris Hänsynstagande till högre kvalitet i nyproduktionen Hänsynstagande till flyttkostnader Sammanfattande ekonomisk bedömning: Kiruna Kalkyl för Gällivare En förenklad pessimistisk kalkyl Alternativa och utvidgade kalkyler Sammanfattande ekonomisk bedömning: Gällivare Slutsatser Fördelningspolitiska aspekter Avslutande bedömning

4 1. Inledning KTHs Skola för Arkitektur och Samhällsbyggnad fick i slutet av 2011 ett uppdrag från Kiruna och Gällivare kommuner att på olika sätt bistå under den stora samhällsomvandling som flytten av betydande delar av tätorterna Kiruna och Malmberget innebär. I uppdraget ingick bl a att bistå i planeringsprocessen för nya stadsdelar, att utreda principer för ersättning och även att göra en samhällsekonomisk kalkyl för hela det projekt som samhällsomvandlingen innebär. Det övergripande projektet har från KTHs sida letts av Stellan Lundström, Göran Cars, Thomas Kalbro och Hans Lind. Den samhällsekonomiska kalkyl som presenteras i denna rapport har genomförts av Hans Lind och Fredrik Kopsch. Rivning och byggandet av nya stadsdelar har redan påbörjats även om de största förändringarna, särskilt i Kiruna, återstår att genomföra. Normalt görs en samhällsekonomisk kalkyl innan ett projekt påbörjas för att utreda om det är värt att genomföra. I det nu aktuella fallet görs kalkylen vid en tidpunkt när projektet redan är igång, och utredningens syfte är därmed mer att ge ett externt och oberoende perspektiv på processen. Processens fortsatta legitimitet och olika aktörers strategier kan dock bero av kunskap om de samhällsekonomiska konsekvenserna av förändringarna. Ett problem med samhällsekonomiska kalkyler är att relativt små ändringar i antaganden kan ge stora effekter på det slutliga resultatet och att kalkylerna är möjliga att manipulera för att få ett önskat resultat, Som gardering mot denna kritik har vi valt att först redovisa resultatet givet pessimistiska antaganden om t ex malmpriser och kostnader. Tanken är att om projektet är lönsamt givet pessimistiska antaganden borde det rimligen vara lönsamt med lite mer realistiska antaganden. Rapportens struktur är följande: Kapitel 2 ger en översiktlig beskrivning av vad en samhällsekonomisk kalkyl är. Kapitel 3 diskuteras vad som ska ses som de huvudsakligen alternativen som man stod inför när beslut om stadsomvandlingen togs Kapitel4 beskriver vilka olika konsekvenser som det är relevant att inkludera i en samhällsekonomisk kalkyl rörande just omvandlingen i Malmfälten. Kapitel 5 redovisar resultaten för Kiruna. Kapitel 6 redovisar resultaten för Gällivare/Malmberget. Kapitel 7 innehåller slutsatser från kalkylera samt diskuterar fördelningspolitiska aspekter och de konsekvenser som inte explicit tagits med i kalkylen. 4

5 2. Vad är en samhällsekonomisk kalkyl? 2.1 Inledning Grundtanken bakom en samhällsekonomisk kalkyl är att den ska fånga upp alla konsekvenser av ett beslut, både när det gäller nyttor och uppoffringar. I praktiken kan vi skilja mellan två något olika sammanhang där de samhällsekonomiska kalkylerna används. För det första kan den samhällsekonomiska kalkylen vara en komplettering eller justering av en företagsekonomisk kalkyl. Den typiska situationen är i detta fall att ett projekt inte är företagsekonomiskt lönsamt, men att det finns samhällsekonomiska effekter som företaget inte tar hänsyn till men som borde räknas in om man ska fånga in samtliga effekter. Ett klassikt svenskt exempel är den gruva som öppnades i Stekenjokk 1976, där det fanns två faktorer som gjorde att projektet framstod som samhällsekonomiska lönsamt även om det inte var företagsekonomiskt lönsamt. På orten fanns en hög arbetslöshet och genom att öppna gruvan skulle fler få arbete den lönekostnad som företaget räknade med i sin kalkyl var därför inte densamma som den samhällekonomiska kostnaden. Om en arbetslös får arbete genom projektet så uppstår ju inget produktionsbortfall och därmed är det ingen kostnad ut samhällets perspektiv. En annan justering som gjordes av att transportkostnaderna justerades ner: SJs taxa låg högre än marginalkostnaden och motsvarade därför inte den samhälleliga resursuppoffringen. Man kan dock även tänka sig en situation där en åtgärd är företagsekonomiskt lönsam men där det kan finnas sidoeffekter som innebär kostnader för andra än företaget. Syftet är då att se om de företagsekonomiska vinsterna är så stora att de räcker för att kompensera kostnader för andra parter. Detta är i princip den situation som är aktuell i denna utredning. Är en expansion av gruvbrytningen samhällsekonomiskt lönsam även med hänsyn tagen till att det innebär att man måste flytta en stad? Ett annat sammanhang där samhällsekonomiska kalkyler görs är när den offentliga sektorn ska göra investeringar på områden där man inte säljer någon produkt. Väginvesteringar är ett typiskt sådant fall, och Vägverket/Trafikverket gör sedan ett antal decennier samhällsekonomiska kalkyler för olika projekt. Dessa samhällsekonomiska kalkyler ska, åtminstone i teorin, ligga till grund för de prioriteringar som görs mellan olika projekt. Ett annat område som kalkyler av denna typ använts för, bl a i USA, är värdering av nationalparker inför beslut om fler områden ska göras till nationalparker. En samhällsekonomisk kalkyl kan i dessa sammanhang ha två lite olika syften. Det första är att bedöma ett enskilt projekt: Är detta projekt sådant att den totala nyttan av projektet är större än kostnaderna? Det andra syftet är att jämföra olika projekt. Riksdagen antas t ex i statsbudgeten ha bestämt hur mycket pengar som ska investeras i nya vägar varje år. En prioritering måste sedan göras mellan olika projekt och den samhällsekonomiska kalkylen kan då vara ett viktigt beslutsunderlag för denna prioritering. Målet för den samhällsekonomiska kalkylen är alltså att i pengar försöka mäta alla de konsekvenser som en investering ger upphov till. Det är viktigt att förstå att i dessa kalkyler är samhället summan av samtliga personer som berörs av den aktuella åtgärden, och kalkylen kallas ekonomisk för att ambitionen i kalkylen är att försöka mäta så många konsekvenser som möjligt i kronor inte för att den begränsas sig till ekonomiska konsekvenser. 5

6 Eftersom åtgärderna kan påverka olika grupper på olika sätt är det vanligt att man delar in de berörda personerna i olika grupper så att fördelningspolitiska hänsyn kan tas vid beslutet. 2.2 Den grundläggande strukturen i en samhällsekonomisk kalkyl Arbetsgången i en samhällsekonomisk kalkyl kan grovt delas in i följande steg. Steg 1: Klargör vilka alternativ som ska jämföras. En kalkyl görs i samband med ett beslut och beslut handlar om att antingen göra A eller B, där ett av alternativen kan vara att man inte gör något alls. Kalkyler kan även göras för val av olika utformningar: Ska t ex den nya vägen byggas i tunnel eller ovan jord? På vilket sätt ska man bygga upp den nya staden om en stad ska flyttas? I praktiken finns här flera loopar där en kalkyl kan peka på problem som gör att nya alternativ skapas och utvärderas. Samspelet mellan kalkyl och utformning kan ses som en kontinuerlig process, åtminstone i teorin. I kapitel 2 preciserar vi de alternativ som ska jämföras när det gäller samhällsomvandlingen i Kiruna. Steg 2: Identifiera vilka typer av effekter som är relevanta i det aktuella fallet. I fallet med ett vägbygge handlar det t ex om: Investeringskostnaden. Drift- och underhållskostnader: En gammal väg kan ha högre drift- och underhållskostnader än en ny, men det kan också vara så att dessa kostnader ökar med en ny och bredare väg som leder till ökat resande. Restider: En ny och/eller bättre väg gör att transporter går fortare och minskar restider för hushåll och företag. Den nya vägen kan även göra att fler resor blir lönsamma. Fordonskostnader: Om en ny väg gör att resvägen blir kortare, eller att bilister kan hålla en jämnare hastighet, minskar slitaget på bilen och bränslekostnaderna. Samtidigt kan naturligtvis den ökade trafiken leda till totalt sett ökade fordonskostnader. Trafiksäkerhet: En bättre väg minskar antalet olyckor, och varje olycka innebär förutom mänskligt lidande stora materiella skador och sjukvårdskostnader. Miljöeffekter: Både mängden trafik och hur smidigt trafiken flyter, påverkar utsläppen. Mängden buller kan öka eller minska när en ny väg byggs. Barriäreffekter: En väg med mycket trafik skapar en barriär, dvs försvårad kontakt mellan t ex olika delar av en stad. En fördel med att dra en väg utanför en ort, istället för rakt igenom orten, kan vara att dessa barriäreffekter minskar. Effekter under produktionstiden, som t ex buller, försämrad framkomlighet och påverkan på befintlig miljö. Vilka olika typer av konsekvenser som ska tas med i fallet Kiruna diskuteras i kapitel 4, där vi även tar upp hur man principiellt ska mäta dessa: Steg 3: Bedöma hur stora effekterna är i naturliga enheter, t ex hur många färre som skadas i trafikolyckor eller hur många färre brott som en viss insats i ett område leder till. För att bedöma detta använder man t ex erfarenhetstal från tidigare åtgärder. Trafikverket har utvecklat särskilda databaser med sk effektsamband. I samband med utvärderingen av 6

7 I regel är dessa effektmätningar svåra och osäkerheten är stor. Samhällsekonomiska kalkyler kallas ibland samhällsekonomiska bedömningar, bl a för att markera denna osäkerhet. Beräkningarna bygger i allmänhet mer på bedömningar än på säker kunskap. Steg 4. Översätta dessa konsekvenser till monetära enheter. Den kanske mest kontroversiella delen av den samhällsekonomiska kalkylen är när alla dessa olika konsekvenser ska göras jämförbara genom att de översätts till monetära enheter. I nästa avsnitt beskrivs lite mer i detalj hur detta kan göras. I kapitel 5 anger vi hur vi gått tillväga för att göra detta i det aktuella fallet. 2.3 Att mäta konsekvenser i monetära enheter En hel del konsekvenser finns ju redan från början i "kronor och ören". Ser vi på vägexempelet gäller detta t ex investerings- och driftskostnader, samt besparingar i bränsle och slitage på bilparken om man t ex bygger en bättre väg. De priser som går att observera på marknaden är dock, som nämndes ovan, inte alltid de som är relevanta i en samhällsekonomisk kalkyl, men vi bortser från det i fortsättningen. Den svåra och kontroversiella delen är att mäta de konsekvenser som normalt inte anges i monetära termer, t ex tidsbesparingar, minskning i antal dödsolyckor och minskat buller när nya vägar byggs. Det finns flera olika strategier för att få fram ett monetärt mått på en konsekvens/effekt som normalt inte anges i pengar. Strategi 1: Försöka dra slutsatser från människors agerande på marknaden. Om vi ser att en person är villig att betala ett visst antal kronor mer för att t ex ta snabbtåget till Arlanda istället för flygbussen, kan vi dra slutsatser om hur mycket personen värderar att spara en viss tid - om vi antar att det inte finns andra relevanta skillnader. När ett hushåll funderar på att köpa bil och väljer mellan en dyrare och säkrare och en billigare och lite mindre säker så säger betalningsviljan för dessa bilar något om hur hushållet värderar minskade risker för svåra skador och dödsfall. För vissa konsekvenser kan man också använda skillnader i fastighetspriser. Om vi ser hur mycket priset skiljer mellan ett hus som är utsatt för mycket buller, t ex ligger nära en väg, och ett som är utsatt för mindre buller eftersom det ligger en bit från vägen, så kan vi också dra vissa slutsatser om hur ett hushåll värderar lägre bullernivåer. Strategi 2: Använda olika former av enkätmetoder I dessa fall ställer man personer inför direkta valsituationer, typ: "Skulle du välja transportmedel A istället för B om du sparade 20 minuter på en viss sträcka genom att välja A som dock är 100 kr dyrare." "Skulle du vara beredd att betala x kr mer i månadshyra för en bostad där bullernivån var x istället för y" 7

8 Även dessa enkätbaserade metoder är mycket kontroversiella, men det har skett en kontinuerlig metodutveckling för att göra frågor så konkreta som möjligt och minska riskerna för olika bias, dvs snedvridningar i svaren till följd av brister i enkätens utformning. I situationer där det är svårt att få fram data med någon av dessa metoder kan man göra t ex ett "högt" antagande och ett "lågt" antagande för en viss konsekvens och sedan se om det spelar någon roll. För att få enhetliga kalkyler har t ex Trafikverket lagt fast vissa värden som ska användas i alla kalkyler. Ett människoliv värderas t ex till 20 miljoner kr när effekter av minskade olyckor beräknas. Nuvärdeberäkning Konsekvenser som infaller vid olika tidpunkter görs normalt jämförbara genom att man gör en sk nuvärdeberäkning utifrån en antagen kalkylränta. Framtida konsekvenser räknas så att säga ner till ett sk nuvärde. Enkelt uttryckt är nuvärdet av ett visst framtida belopp det belopp som man idag behöver sätt in på banken för att i framtiden ha detta belopp, givet att man får en ränta på banken som motsvarar investerarens kalkylränta. Detta fungerar i princip på samma sätt som i en företagsekonomisk kalkyl. Det "samhällsekonomiska nettot" för varje år nuvärdesberäknas alltså med en kalkylränta på samma sätt som i den företagsekonomiska kalkylen. Det är dock inte självklart att det ska vara samma kalkylränta i en samhällsekonomisk kalkyl som i en företagsekonomisk. Ibland har man argumenterat för att kalkylräntan ska vara lägre därför att risken vid en investering sprids på hela befolkningen om staten står bakom investeringen. Ett annat argument har varit att stat, kommuner, landsting och offentligt ägda företag vid sina investeringar ska ge framtida konsekvenser en större vikt än vad ett företag gör, pga moraliska skäl. 2.4 Avslutning I praktiken finns det alltid effekter som man inte mäter i monetära enheter och dessutom är mätningarna tämligen osäkra, varför det till sist ofta blir en fråga om en bredare och diskussionsmässig bedömning av vilket alternativ som är bäst som helhet. I kapitel 4 diskuterar vi t ex antikvariska och kulturhistoriska intressen som exempel på detta i det aktuella fallet. Som nämndes ovan måste man också ta fördelningspolitiska hänsyn. När man mäter effekter i monetära enheter genom att se på olika hushålls betalningsvilja blir det ju automatiskt en fördel för hushåll med högre inkomster i så måtto att de kan betala mer. Denna fördel måste vägas in om det handlar om åtgärder som har positiva effekter för ett område och negativa för ett annat, givet att områdena har olika inkomstnivåer. Är ett projekt mycket lönsamt, men har negativa konsekvenser för en viss grupp, kan en utväg vara att använda en del av överskottet till att kompensera denna grupp. Tanken är sammanfattningsvis att den samhällsekonomiska kalkylen ska ge ett allsidigt underlag främst för politiska beslut på olika nivåer. Även om monetära mätningar ofta är osäkra så finns det ändå ett stort värde i att systematiskt sammanställa en översikt av alla konsekvenser som en åtgärd ger upphov till. Den systematiska beskrivningen av effekterna, t 8

9 ex tidsbesparing och minskade olyckor vid en väginvestering, är minst lika viktig som den slutliga monetära siffra som sätts på effekterna. När det finns stor osäkerhet och syftet är att kunna jämföra olika projekt läggs vissa kalkylantaganden fast, t ex av Trafikverket när det gäller väginvesteringar för att göra alternativ mer jämförbara. Den osäkerhet som finns i bedömningar gör det finns en klar risk att samhällsekonomiska kalkyler missbrukas av olika intressegrupper som vill genomföra projekt som inte är lönsamma. En kritisk granskning och viss skepsis är alltså motiverad. 9

10 3. Vilka alternativ ska jämföras? 3.1 Inledning I grunden handlar det om ifall man ska bryta den malmen som är så belägen att brytningen innebär att (delar av) en stad måste flyttas. De alternativ som ska jämföras är därmed. Alternativ 1: Bryta malmen och flytta staden Alternativ 2: Inte bryta malmen och inte flytta staden. I de kommande avsnitten beskrivs de antaganden som görs om dessa båda alternativ närmare. 3.2 Alternativ 1: Bryta malmen och flytta staden Vad detta alternativ innebär för är relativt klart eftersom det är denna process som pågår. I de planer som finns framgår t ex att; Ett antal kvadratmeter bostäder ska rivas, Ett antal kvadratmeter lokalyta ska rivas, och Ett antal kvadratmeter offentliga lokaler ska rivas. Detta alternativ antar vi innebär att sysselsättningen i gruvan och gruvrelaterad verksamhet kommer att vara ungefär oförändrad under perioden och att det byggs upp bostäder och lokaler med ungefär samma storlek som innan rivningen. Sen kan det naturligtvis vara så att andra verksamheter expanderar, t ex besöksnäringen, men om vi tills vidare antar att denna utveckling är oberoende av gruvverksamhetens utveckling så spelar den utvecklingen mindre roll för bedömningen av de båda alternativen. 3.3 Alternativ 2: Inte bryta malmen och inte flytta staden I detta alternativ antas att gruvverksamheten och sysselsättningen inom denna sektor kommer att sjunka. Värdefull malm bryts inte men å andra sidan slipper man investeringar i att flytta staden. I ett scenario innebär detta att sysselsättningen på orten kommer att minska och att särskilt yngre hushåll kommer att flytta till andra orter där det finns jobb. Ett antal äldre blir kvar på orten som arbetslösa eller förtidspensionerade. Med tanke på att det finns gott om arbetstillfällen i andra delar av Norrbotten antas att det inte blir någon ökad arbetslöshet. I ett annat scenario kompenseras sysselsättningsminskningen inom gruvverksamheten av att annan sysselsättning i expanderar. Betraktar vi utvecklingen av denna alternativa sysselsättning som oberoende av gruvnäringen blir skillnaden mot alternativ 1 att de nya jobben tas av de som annars skulle jobbat i gruvverksamhet medan i Alternativ 1 ovan dessa nya jobb innebär att fler flyttar till Malmfälten. 10

11 3.4 Regionala konsekvenser? Ett sätt att förenkla utvärderingen är att se gruvverksamheten i Malmfälten som relativt liten utifrån ett regionalt perspektiv och anta att alla personer som skulle ha arbetat inom gruvverksamheten (eller med verksamheter relaterade till denna på andra orter) istället får andra jobb. Ur ett regionalt perspektiv innebär minskad gruvverksamhet i Malmfälten bara att fler kommer att bo t ex i Luleå och färre i Malmfälten. Den totala arbetslösheten i regionen antas i stort sett vara densamma oberoende av vad som händer med gruvverksamheten. I vår huvudkalkyl som presenteras i de kommande kapitlen kommer vi att anta att så är fallet. 11

12 4. Vilka konsekvenser ska studeras och hur ska de värderas? 4.1 Inledning och avgränsning Fokus i denna samhällsekonomiska bedömning kommer att ligga på; - värdet av den malm som kan brytas (avsnitt 4.2) - direkta kostnaderna för flyttning av staden (avsnitt 4.3). Det är dessa konsekvenser som vi försöker mäta i kronor. Sen finns det konsekvenser som primärt kommer att beskrivas men där vi inte gör något egentligt försök att uppskatta dem i kronor, även om vi för vissa presenterar räkneexempel. Detta handlar om: - omställningskostnader för hushåll som tvingas flytta - naturvärden som påverkas - kulturhistoriska värden. Dessa diskuteras i avsnitt 4.4. Tills sist diskuteras fördelningspolitiska effekter (4.5) och principer för att bestämma kalkylräntan (4.6). När det gäller tidshorisonten i kalkylen har den satts till 40 år. Enklast är att se det som att vi gör en hypotetisk kalkyl innan själva processen antas ha startats och sedan låter kalkylen omfatta Motivet till att dra gränsen vid 40 år är för det första att alla bedömningar över en längre tidshorisont blir extremt osäkra: Världsmarknadspriser och teknisk utveckling som påverkar gruvbrytning är två exempel på sådana faktorer. Människors värderingar kan ändras men det också så att människor "anpassar sig": Att tvingas flytta till en annan ort kan vara en stor uppoffring på kort sikt men efter ett antal år är den tidigare referenspunkten i regel borta och man gör andra jämförelser istället. 4.2 Värdet av malmen Mer malm kan brytas om staden flyttas. Bedömningarna av hur mycket malm som finns och ungefär hur brytningen fördelas över tiden bygger på uppgifter från LKAB (finns kanske info i någon form av tillstånd.). Malmens värde på världsmarknaden uppskattas utifrån dagens prisnivåer - även om vi i känslighetsanalysen ser vad som händer med resultatet om priserna ändras. Att bryta malmen drar emellertid resurser både i form av maskiner och arbetskraft. Vi har valt att som utgångspunkt ha LKABs totala kostnader för driften idag i relation till antalet ton som säljs. Eftersom det rör ett stort projekt och vi ska se på en lång tidsperiod har vi bedömt att det är mer rättvisande att se på de totala kostnaderna och inte försöka bedöma marginalkostnader för det aktuella projektet. På sikt måste maskiner och infrastruktur ersättas och då bör genomsnittskostnaderna Utifrån diskussioner med LKAB har bedömningen varit att kostnaderna för den framtida brytningen ligger i nivå med dagens kostnader. 12

13 Det samhällsekonomiska värdet av att genomföra projektet är därmed skillnaden mellan dessa inkomster och kostnader. När kalkylen görs på detta sätt finns ett underliggande antaganden om att de som arbetar med gruvverksamheten och som inte skulle göra det ifall stadsflytten inte genomföras, i det senare fallet skulle få ett arbete där de producerar ett värde som motsvarar företagets lönekostnad. 1 I avsnittet om omställningskostnader diskuteras också hur man kan ta hänsyn till eventuella skillnader i arbetslöshet mellan alternativen. 4.3 Direkta kostnader för stadsflytten Utifrån de planer som finns går det att göra en grov uppskattning av hur många hus som ska rivas och hur mycket nytt som måste byggas när det gäller infrastruktur och byggnader av olika slag. Tillvägagångssättet kommer att vara att bedöma hur många kvadratmeter av olika typer av anläggningar och byggnader som behöver byggas samt att sedan tillämpa en schablonmässigt uppskattad produktionskostnad för dessa. Kostnaderna för rivning och iordningsställande av lämnade ytor uppskattas på motsvarande sätt. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv måste man dock ta hänsyn till att de befintliga anläggningarna inte skulle hålla för evigt och att de befintliga anläggningarna kan förväntas ha högre drift- och underhållskostnader än de äldre byggnader och anläggningar som ersätts. Man kan se det som att stadsflytten innebär att kostnader uppstår tidigare än vad de annars skulle ha gjort. Ett hus skulle kanske behöva renoveras om 20 år men nu sker det istället en rivning och ett nybyggande. För att få ett mer rättvisande resultat bör man därför reducera de uppskattade kostnaderna utifrån hur gamla de befintliga anläggningarna är. Låt oss t ex tänka oss att det kostar 2 miljoner att bygga ett nytt hus och att huset annars skulle ha byggts om 40 år när det nuvarande antas behöva renoveras till en kostnad som motsvarar nybyggnadskostnaden. Nuvärdet av denna framtida investering vid 3% realräntekrav är 2 miljoner / vilket blir ca kr. Den "verkliga" kostnaden för att riva och bygga nytt blir med dessa antaganden 1.2 miljoner istället för 2 miljoner. Man måste emellertid i dessa kalkyler ta hänsyn till kostnader för samhällsbyggande som uppstår på andra orter om gruvverksamheten skulle minska i omfattning. Om vi antar att det krävs nyproducerade bostäder i de orter som personerna flyttar till så måste (nuvärdet av) den kostnaden också dras av från investeringskostnaden som beskrevs ovan. Det är ju investeringar som man slipper göra om man behåller gruvverksamheten i befintlig omfattning i Kiruna. 1 Här antas att uppoffringarna i själva arbetet är desamma så egentligen innebär antagandet att man skulle kunna producera ett värde som är lönekostnaden i gruvindustrin minus de extra uppoffringar som gruvarbetet innebär (eller annat som gör att lönen ligger högre i relation till den uppoffring som görs.). 13

14 4.4 Övriga kostnader Omställningskostnader Flytten av staden innebär att verksamheter tvingas flytta vid en tidpunkt som de inte valt själva. Man kan se det som att det blir en extra flytt för dessa hushåll jämför med om allt rullat vidare som tidigare. 2 Kostnaderna för detta innefattar både direkta kostnader för själva flytten men också att personer under en period får göra uppoffringar som sänker deras livskvalitet. Allt "rullar vidare som tidigare" är dock inte tänkbart alternativ och utgår vi från de två alternativ som beskrevs i kapitel 2 är det som ska jämföras: - Staden flyttas vilket innebär att ett antal personer relativt snart tvingas flytta inom den aktuella orten. - Gruvverksamheten minskar i omfattning vilket innebär att ett antal hushåll flyttar från Malmfälten till andra orter. Det är väl rimligt att anta att både de direkta kostnaderna och påverkan på välfärden påverkas mer vid en flytt till en annan ort än om man tvingas flytta inom orten. I vår kalkyl kommer vi att presentera ett antal räkneexempel där vi gör antaganden om hur mycket flyttningar det blir vid olika tidpunkter i de båda alternativen och därefter ser hur stora skillnader det blir om vi gör olika schablonmässiga antaganden Naturvärden som påverkas Utgår vi från den diskussion som förts förefaller naturvärden främst ha kommit upp i samband med den nya järnvägsdragningen där man bland annat tagit upp. Vår huvudsakliga bedömning är dock att det handlar om ett område med gott om mark av likartad kvalitet och att dessa kostnader kan förväntas vara försumbara i relation till andra kostnader. Delar man inte denna bedömning får man göra en justering av vårt redovisade resultat i relation till hur stora man anser dessa värden vara Kulturhistoriska värden som påverkas Flera av de byggnader som kommer att rivas har betydande kulturhistoriska värden, särskilt i Kiruna. Som exempel kan nämnas kyrkan, stadshuset och bostadshus ritade av Ralph Erskine. När det gäller planerna för dessa hus är det bestämt att vissa ska monteras ner och byggas upp igen, medan andra kommer att rivas för gott, För vissa är det fortfarande inte klart vad som kommer att hända. Kulturhistoriska byggnader kan värderas enligt olika principer. Dels kan de värderas utifrån vad vi kan kalla ett "internt perspektiv", dvs utifrån de principer som används när 2 Eller åtminstone en flytt som sker vid en tidigare tidpunkt än annars. 14

15 Riksantikvarieämbetet bedömer om ett byggnad ska K-märkas eller inte. Höga värden i de dimensioner som man då utgår från kan sägas göra byggnaden mer värdefull. Som beskrevs i kapitel 2 tar man i samhällsekonomiska bedömningar sin utgångspunkt i hur människor idag värderar saker och då med fokus på hur mycket man skulle vara villig att betala för att t ex bevara en viss byggnad. Olika enkätmetoder har då används men det finns en rad problem med dessa, t ex vilka som ska tillfrågas (är det ett lokalt, nationellt eller t ex globalt intresse) och hur man ska få fram trovärdiga svar på frågor om betalningsvilja. Vi har därför valt att bara beskriva närmare utpekade byggnader eller miljöer som i debatten pekats ut som värdefulla. Man kan dock räkna baklänges, dvs om man räknar ut projektets överskott så kan man ju till sist fråga sig om kulturvärden och naturvärden är så stora att det matchar detta överskott. 4.5 Fördelningspolitiska aspekter I alla projekt finns vinnare och förlorare men det är inte alltid lätt att identifiera vilka som hör till vilken grupp. Ser vi på de vars fastigheter exproprieras så får de marknadsvärdet plus 25% så ur ett snävt ekonomiskt perspektiv vinnare. Tar man hänsyn till att det kan finnas affektionsvärdet och att köp av ny fastighet kan bli dyrare eftersom utbudet kan komma att domineras av nyare fastigheter med högre kvalitet och därmed högre pris, är dock inte bilden lika entydig. Sker kompensation i natura kan vi anta att man i regel får en fastighet som har ett några högra värde än det man äger idag. När det gäller övriga fastighetsägare finns vinnarna rimligen bland de fastighetsägare och boende i närheten av det nya centrumet eftersom fastighetspriserna där blir relativt sett högre. Priseffekterna analyseras närmare i Kopsch (2012) 3. Förlorarna blir på motsvarande sätt de som efter centrumflytten hamnar i ett mer perifert läge. Den ekonomiska kompensationen för hyresgäster är mer begränsad, även om kompensationen överstiger lagens minimum, så här kan det finnas förlorare både bland bostadshyresgäster och lokalhyresgäster och i den senare gruppen kanske särskilt butiksinnehavare. Till vinnarna kan man vidare räkna det som tack vare stadsflytten fortfarande kan få arbete på orten och inte tvingas flytta till andra orter för att hitta arbete. I denna rapport kommer vi dock inte att försöka kvantifiera några dessa omfördelningseffekter, utan var och får väga in dessa utifrån sina bedömningar och värderingar. 4.6 Kalkylränta Alla belopp i kalkylen kommer att vara i dagens penningvärde så den kalkylränta som ska användas för att göra nuvärdeberäkningar ska vara en sk realränta. Olika risker och 3 Se City re-location and potential well loss: A method of measurement and an empirical test. Working Paper Division of Building and real estate economics, KTH Royal Institute of Technology. 15

16 osäkerheter tar vi hänsyn till genom att göra en känslighetsanalys så det som används vid själva diskonteringen ska spegla en riskfri realränta. Storleken på denna har diskuterats ingående t ex i samband med olika utredningar rörande tomträttsavgäldens storlek (se t ex SOU 2012:71 Tomträttsavgäld och friköp ). Under många år användes 3% som den riskfria reala kalkylräntan, bl a utifrån den långsiktiga avkastningen på statsobligationer från "säkra" länder. Under de senaste tio åren har dock dessa räntenivåer sjunkit och det kan därför vara motiverat med en något lägre ränta. Vi kommer dock att ha 4% realränta i vårt grundkalkyl och belysa hur riskfyllt projektet är genom att se på utfallet vid alternativa antaganden.. 16

17 5. Kalkyl för Kiruna 5.1 En förenklad pessimistisk kalkyl I den första kalkyl som presenteras i detta avsnitt ser vi endast på två faktorer: - Direkta kostnader för att riva och bygga nytt: Ingen hänsyn tas till att en stadsflytt leder till bättre fastigheter och infrastruktur och ingen hänsyn tas till att minskning av gruvverksamheten i Kiruna borde leda till att det behöver byggas mer i andra orter dit människor flyttar. Kort sagt vi lägger oss högt med kostnaderna. - Skillnader i överskott från malmbrytningen. Här antar vi en ganska stor framtida malmbrytning även utan stadsflytt (se nedan), och ett relativt lågt malmpris. Vi lägger oss alltså lågt på intäktssidan. Genom att ligga högt med kostnaderna och lågt med intäkterna kan vi se om projektet framstår som lönsamt även om vi gör pessimistiska antaganden som är vinklade mot att det ska vara lönsamt. I tabell 5.1 på nästa sida sammanfattas de antaganden som görs. Alternativ 1 är att staden flyttas och alternativ 2 att den inte flyttas. Dessa antaganden bygger dels på information från kommunen om planerade rivningar och nybyggande, dels på diskussioner med LKAB och dels egna bedömningar. De antagna siffrorna ska dock ses som våra bedömningar och inte bedömningar sanktionerade av någon berörd part. Det bör noteras att på vissa punkter arbetar vi med alternativa antaganden. Det kan även vara värt att nämna tidsperioden som kalkylen avser. Då beslut om stadsflytt redan är fattat idag har vi lagt upp kalkylen som en hypotetisk kalkyl med starttid år 2005, dvs innan beslutet fattats. Kalkylen gäller i 40 år, alltså till och med

18 Tabell 51. Beskrivning av ingående variabler Beskrivning Variabel Alternativ 1 Alternativ 2 Malmpris (SEK/ton) P Kostnad malmbrytning (SEK/ton) Q Kvantitet malm (Mt) C 1 6 Slumpat (1-4) Kostnad bostadsfastigher (SEK/m 2 ) - Rivning - Bygg Kostnad kommersiella fastigheter (m 2 ) - Rivning - Bygg Kostnad för hotell (SEK/ m 2 ) - Rivning - Bygg C 2 C 21 C 22 C 3 C 31 C 32 C 4 C 41 C Kostnad för ny järnväg (1) (milj. SEK) C Kostnad för ny järnväg (2) (milj. SEK) C Kostnad för nya riksvägar (milj. SEK) C m 2 bostadsfastigheter m 2 kommersiella fastigheter m 2 hotell M 1 M 11 M 12 M 13 M 2 M 21 M 22 M 23 M 3 M 31 M 32 M Real kalkylränta r r 4% 4% Inflation i 2% 2% Nominell kalkylränta r n 6,08% 6,08% Rivning och nybyggnation av fastigheter antas fördelas lika över den tidsperiod som redovisas i tabellen. En av de svåraste variablerna att sia om är kvantiteten malmbrytning över en så lång tidsperiod. I exemplet antar vi att man kan producera 6 Mt pellets under hela tidsperioden. Det innebär en nivå motsvarande ungefär halva kapaciteten för 2010 och För alternativ 2 är det ännu svårare att sia om framtida produktionsnivå. För att kringgå det på ett elegant sätt slumpar vi ett värde mellan 1 och 4 Mt för varje år, något som är tänkt att reflektera att andra malmkroppar kan hittas i området framöver. 18

19 För att nuvärdesberäkna intäkter och kostnader som inträffar i framtiden behöver vi använda oss av en kalkylränta. I kalkylen har vi använt oss av 4% realt, vilket, under antagande om 2% inflation ger en nominell kalkylränta på 6.08%. Beräkningar gjorda på de siffror som presenteras i tabell 5.1 ovan ger de nuvärden som presenteras i tabell 5.2. Av resultatet i tabell 5.2 kan vi se att, trots våra för stadsomvandlingen pessimistiska beräkningar, är det samhällsekonomiskt lönsamt att flytta delar av Kiruna för att kunna bryta en större volym malm. Tabell 5.2. Resultat med pessimistiska antaganden: Malmbrytning och direkta flyttkostnader Alternativ 1 Alternativ 2 Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) 159 I nästa avsnitt ska vi dels presentera resultat givet att vi tar hänsyn till fler aspekter men också utgår från lite mer realistiska antaganden både på kostnads och intäktssidan Alternativa och utvidgade kalkyler Högre malmpris Det antagna malmpriset ovan är mycket lågt om man ser det i relation till priset under de senaste 5 år och i tabell 5.3 redovisas resultatet givet att malmpriset blir 75 dollar (525 kronor) per ton istället för 50 dollar (350 kronor). I en tidningsintervju 2012 kunde man t ex läsa: På lång sikt tror jag inte att ett pris under 100 dollar är att vänta, säger Anton Löf, råvaruanalytiker vid Raw materials group (RMG) i Stockholm. Vårt antagande är alltså fortfarande tämligen pessimistiskt. I tabell 5.3 nedan redovisas först de tidigare resultaten och därefter resultatet med det nya malmpriset. Som framgår växer nu överskottet från några hundra miljoner till över 10 miljarder kronor. 19

20 Tabell 5.3. Resultat med högre malmpriser Alternativ 1 Alternativ 2 Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) 159 Alternativ 1a Alternativ 2a Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) Hänsynstagande till högre kvalitet i nyproduktionen När staden flyttas ersätts gamla byggnader och anläggningar som har en längre livslängt och högre kvalitet. Som ett exempel på vad detta innebär har vi gjort en kalkyl där vi fortfarande gör ett pessimistiskt antagande men vi antar att 20% av byggkostnaden kan ses om kvalitetshöjning. I kalkylen som redovisas under Alternativ 1b har vi enbart räknat på kvalitetshöjning på bostäder och satt den verkliga kostnaden för att bygga till kr/kvm istället för kr/kvm. Utgångspunkten är även här kalkylen i kapitel 5. I Tabell 5.4 kan vi se att denna förändring ökar lönsamheten beräknat som nuvärde med 750 miljoner. Skulle vi på motsvarande sätt ta hänsyn till kvalitetsförändringar i andra anläggningar borde den totala lönsamheten öka med åtminstone 2 miljarder kr. Tabell 5.4. Resultat med hänsyn till högre kvalitet på nya bostäder (1b) Alternativ 1 Alternativ 2 Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) 159 Alternativ 1b Alternativ 2b Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) Hänsynstagande till flyttkostnader Stadsomvandlingen innebär att ett antal hushåll tvingas flytta och det i sig innebär en uppoffring. Att på något objektivt bedöma vad detta innebär i kronor och ören är knappast möjligt, men vi har valt att göra vad som mest kan ses som ett räkneexempel där vi antar att denna kostnad motsvarar kr per hushåll. Några exakta siffror på hur många hushåll som kommer att beröras finns inte med utifrån de ytor som legat till grund för kalkylen ovan har vi antagit att 2500 hushåll tvingas flytta inom Kiruna när stadsomvandlingen genomförs. 20

21 Om stadsflytten inte genomförts hade det emellertid också blivit uppoffringar relaterade till att hushåll måste flytta, helt enkelt därför att det skulle funnits förre arbetstillfällen. Även om det sagt mest ska ses om ett räkneexempel har vi antagit att det skulle beröra ett antal som motsvarar 20% av de som skulle flyttat inom Kiruna, dvs 500 hushåll. Uppoffringen att flytta till en annan stad är rimligen större och vi har därför räknat med att denna kostnad är kr. För att ge en rättvisande bild av både alternativen bör man även ta med att ifall ett antal hushåll t ex flyttar till större orter med fler arbetstillfällen så behöver det byggas bostäder. I kalkylen nedan har vi antagit att det ökade bostadsbyggnadsbehovet skulle motsvara 50% av inflyttarna och att varje nytt hus skulle kosta 2 miljoner kr. I tabell 5.5 nedan framgår att om tar man hänsyn till dessa olika kostnader knutna till stadsomvandlingen så ökar faktiskt lönsamheten jämfört med den kalkyl som presenterades ovan. Förklaringen till detta är de kostnader som uppstår i samband med att ett antal hushåll på sikt tvingas flytta till andra orter om gruvverksamheten krymper i Kiruna. Tabell 5.5. Resultat med hänsyn till flyttkostnader (1c) Alternativ 1 Alternativ 2 Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) 159 Alternativ 1c Alternativ 2c Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) Sammanfattande ekonomisk bedömning: Kiruna De antaganden som gjorts i avsnitt 5.2 uppfattar vi som mer realistiska än de i avsnitt 5.1 kapitel men fortfarande som tämligen försiktiga bedömningar av nyttan av omvandlingen i form av relativt lågt räknade intäkter och relativt högt räknade kostnader. Slutsiffrorna ovan med hänsyn till högre malmpris, kvalitetsförbättringar i beståndet och flyttkostnader hamnar klart över 10 miljarder kronor. 21

22 6. Kalkyl för Gällivare 6.1 En förenklad pessimistisk kalkyl Kalkylerna för Gällivare att uppbyggda på precis samma sätt som kalkylerna för Kiruna så för att undvika upprepningar går vi här direkt på resultaten, men texten i föregående kapital bör alltså läsas först för att man ska förstå tankarna bakom och strukturen på kalkylen. De grundläggande uppgifterna som använts för Gällivare presenteras i tabell 6.1 nedan. Tabell 6.1. Beskrivning av ingående variabler Beskrivning Variabel Alternativ 1 Alternativ 2 Malmpris (SEK/ton) P Kostnad malmbrytning (SEK/ton) Q Kvantitet malm (Mt) C 1 6 Slumpat (1-4) Kostnad bostadsfastigher (SEK/m 2 ) - Rivning - Bygg C 2 C 21 C Kostnad kommersiella/offentiliga C fastigheter (m 2 ) - Rivning C Bygg C Kostnad för nya riksvägar (milj. SEK) C m 2 bostadsfastigheter M m 2 kommersiella/offentliga fastigheter M Real kalkylränta r r 4% 4% Inflation i 2% 2% Nominell kalkylränta r n 6,08% 6,08% Till skillnad från Kiruna har vi inte tillgång till bra tidsindelningar för när olika saker påverkas. Rivningar och byggande antas vara fördelat mellan 2008 och 2028 för rivningar och ersättningar. Antal kvadratmeter som ska rivas och ersättas delas lika över hela tidsperioden. Om det i verkligheten blir något senare så gör det flyttalternativet lite mer lönsamt eftersom kostnader då ligger längre fram medan intäktssidan inte antas bli påverkad. I tabell 6.2 redovisas resultatet från det begränsade och pessimistiska alternativet rörande malmpriser. Vi ser att även med dessa antaganden är projektet samhällsekonomiskt lönsamt och faktiskt mer lönsamt än vad som kom fram i kalkylen för Kiruna. Orsaken till detta ligger både i lägre direkta kostnader och mindre möjligheter att fortsätta gruvverksamheten utan att flytta orten. 22

23 Tabell 6.2. Resultat med pessimistiska antaganden: Malmbrytning och direkta flyttkostnader Alternativ 1 Alternativ 2 Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) Alternativa och utvidgade kalkyler På samma sätt som för Kiruna har vi gjort tre alternativa kalkyler: (1) Ett högre och mer realistiskt malmpris: se tabell 6.3. (2) Hänsynstagande till att de nya byggnaderna har högre kvalitet än de gamla: se tabell 6.4 (3) Hänsynstagande till kostnader/uppoffringar för att behöva flytta inom orten eller till en annan ort: se tabell 6.5. Vi kan se att resultaten rör sig i samma riktning som för Kiruna, dvs att lönsamheten ökar, särskilt när malmpriserna sätts högre.. Tabell 6.3. Resultat med högre malmpriser (1a, 2a) Alternativ 1 Alternativ 2 Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) 3531 Alternativ 1a Alternativ 2a Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) Tabell 6.4 Resultat med hänsyn till högre kvalitet på nya byggnader (1b, 2b) Alternativ 1 Alternativ 2 Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) 3531 Alternativ 1b Alternativ 2b Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK)

24 Tabell 6.5. Resultat med hänsyn till flyttkostnader (1c) Alternativ 1 Alternativ 2 Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) 3531 Alternativ 1c Alternativ 2c Netto nuvärde (NNV) (milj. SEK) Differens (milj. SEK) Sammanfattande ekonomisk bedömning: Gällivare Utgår vi från den mer realistiska nivån på malmpriserna och tar hänsyn till kvalitetshöjningar i fastighetsbeståndet och till antagna uppoffringar för hushållen i samband med flytt så hamnar överskottet av projektet på knapp 15 miljarder kr. 24

25 7. Slutsatser 7.1 Fördelningspolitiska aspekter I en bredare analys av effekterna av stadsomvandlingen är det inte bara viktigt att se på effekterna som helhet utan även undersöka om enskilda gruppers välfärd påverkas negativt av omvandlingen. Ser vi det i stort kan man säga att fastighetsägare och bostadsrättshavare kompenseras ekonomiskt och därför rent ekonomiskt inte bör förlora på omvandlingen. Man ska få en ekonomisk ersättning som gör att man kan skaffa en likvärdig bostad. Det finns vissa oklarheter kring hur detta ska tolkas i vissa fall, men det berörs i ett annat PM. Som vi ser det är den grupp som på kort sikt riskerar att förlorar ekonomiskt på stadsomvandlingen är de som har relativt låga inkomster och som idag bor i billiga hyreslägenheter i det äldre beståndet. Många av dessa lägenheter kommer att rivas och hyrorna i de nyproducerade delarna kommer att vara väsentligt högre. I sammanhanget får man dock inte glömma bort att ifall stadsomvandlingen inte genomförts skulle vissa av dessa hur rivits i alla fall pga för dålig standard och andra skulle renoverats med stora hyreshöjningar som följt. Stadsomvandlingen gör dock att dessa högre hyror kommer snabbare än de skulle gjorts annars. En viktig fråga i samband med beslut om ekonomisk kompensation och vid avtal med de som bygger nya hyresrätter är därmed att bevaka denna grupps intressen. En åtgärd som redan vidtagits i några fall är att ingångshyran i de nya lägenheterna sänks och sedan trappas upp till rätt nivån under ett antal år. 7.2 Avslutande bedömning Den samhällsekonomiska kalkyl som presenterats ovan visade att även vid försiktiga bedömningar av nyttan (sannolik underskattning av intäkter, sannolik överskattning av kostnader) så ger stadsflytten ett klart överskott i båda orterna. Som betonades i tidigare kapitel har vi valt att utlämna några typer av konsekvenser därför att det knappast är meningsfullt att försöka mäta dem i pengar. Det handlar främst om kulturhistoriska värden och naturvärden. Var och en får värdera dessa i relation till de siffror som redovisats ovan. 25