Inremarknadsguide för kommuner

Transkript

1 Inremarknadsguide för kommuner 2011

2 Kommerskollegiums EU-helpdesk Telefon: E-post: Kommerskollegium är den myndighet i Sverige som ansvarar för frågor som rör utrikeshandel och handelspolitik. Vår främsta uppgift är att främja frihandel och klara spelregler för den internationella handeln. Vi arbetar också för en effektiv inre marknad och ett öppet, starkt multilateralt handelssystem med fortsatta handelspolitiska liberaliseringar. I vårt uppdrag strävar vi efter goda handelsmöjligheter på tre nivåer: på EU:s inre marknad, mellan EU och omvärlden samt globalt, framförallt inom ramen för världshandelsorganisationen WTO. Som expertmyndighet förser vi regeringen med besluts- och förhandlingsunderlag inom handelsområdet. Det handlar såväl om löpande underlag för aktuella handelsförhandlingar som långsiktiga strukturella analyser. Våra utredningar och rapporter syftar till att öka kunskapen om handelns betydelse för samhällsekonomin och för en global hållbar utveckling. Kommerskollegium har också verksamhet som riktar sig mot företag. Exempelvis finns på kollegiet SOLVIT-center som hjälper företag och privatpersoner som stöter på handelshinder på EU:s inre marknad. Kansliet för Sveriges råd för handelsprocedurer, SWEPRO, finns också under vårt paraply. I vår roll som handelsmyndighet ingår dessutom att ge stöd till utvecklingsländer genom handelsrelaterat utvecklingssamarbete. På kollegiet finns också kontaktpunkten Open Trade Gate Sweden som bistår exportörer från utvecklingsländerna i deras handel med Sverige och EU. Kommerskollegium, november 2011 första tryckningen. ISBN:

3 Förord Sverige är genom EU-medlemskapet en del av en gemensam EU-marknad en marknad utan hinder för handeln med varor och tjänster. Den gemensamma inre marknaden innebär också att personer kan röra sig fritt mellan länder, liksom att kapital ska kunna föras fritt över nationsgränser. Det har stor betydelse för olika aktörer att EU fungerar som en enda gemensam marknad. Vi medborgare kan flytta mellan EUländer. Företag kan expandera sin verksamhet utan att bry sig om nationsgränser och konsumenter får ett större utbud. Arbetstagare och arbetsgivare får bättre matchningsmöjligheter på en gemensam arbetsmarknad. Fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital det är de fyra friheterna på EU:s inre marknad. Det gagnar givetvis det svenska samhället att Sverige är en del av denna marknad. För att denna inre marknad ska fungera finns det vissa grundläggande EU-rättsliga principer samt gemensamma regler som beslutas på EU-nivå av medlemsländerna. Varje medlemsland har ett ansvar för att principerna respekteras och för att reglerna tillämpas korrekt; nationellt och lokalt. Sveriges kommuner fyller här en betydelsefull funktion och behöver därför ha god kännedom om EU-reglerna. Kommerskollegium har regeringens uppdrag att bidra till att kunskapen om den inre marknaden förstärks, bland annat hos Sveriges kommuner. Vi har därför tagit fram en guide till inre marknaden, särskilt riktad till kommuner. I guiden behandlar vi både grundläggande rättsprinciper för EU:s inre marknad och områden inom den kommunala verksamheten där EU-rätten har särskild betydelse miljö, livsmedel samt plan- och byggfrågor. Vi ägnar också var sitt avsnitt åt offentlig upphandling och statsstöd. Slutligen går vi igenom olika verktyg som kan underlätta för kommunerna att tillämpa EU-rätten på ett korrekt sätt. Guiden har tagits fram i diskussion med andra berörda myndigheter, med Sveriges Kommuner och Landsting samt med ett antal kommuner. Det är vår förhoppning att den ska vara till nytta i kommunernas tillämpning av EU-rätten. Kommerskollegium står givetvis till förfogande i detta arbete. Vi har inrättat en särskild helpdesk där du som kommunal tjänsteman kan ställa EU-rättsliga frågor. Den är tillgänglig på telefon eller genom e-post till euhelpdesk@kommers.se. Lena Johansson Generaldirektör 1

4 Inremarknadsguide för kommuner i korthet Denna guide tar upp ett antal EU-regler som berör kommunernas verksamhet. De viktigaste principerna sammanfattas här nedan. För mer detaljerade resonemang hänvisas till respektive kapitel i guiden. Kommunen kan också alltid vända sig till samordnande tillsynsmyndighet eller till Kommerskollegiums helpdesk för att få mer information om de olika regler och begrepp som förekommer i guiden. Kommunernas förhållande till EU-rätten (kapitel 1 och 2) - Kommunerna, som en del av det allmänna, är bundna av EU-rätten. - Kommunerna ska se till att egna åtgärder inte strider mot EU-rätten. Detta gäller alla typer av kommunala åtgärder: föreskrifter, beslut i enskilda fall, policydokument, informationskampanjer eller konsumentrådgivning. - Kommunerna kan utgå ifrån att de nationella regler som de tillämpar (lagar, förordningar, myndigheters föreskrifter, osv.) är i linje med EU-rätten. För det fall en kommun upptäcker att en nationell regel strider mot EU-rätten måste kommunen bortse från den nationella regeln. Kommunernas tillämpning av reglerna om fri rörlighet (kapitel 3 och 4) - Diskrimineringsförbudet: Kommunerna ska behandla varor, tjänster, företag och enskilda personer lika, oavsett om dessa kommer från Sverige eller från andra EU-länder. Svenska intressenter får alltså inte ges någon fördel oavsett vilken i förhållande till intressenter från andra EU-medlemsstater. - Principen om ömsesidigt erkännande: Kommunerna ska i princip inte ställa krav på varor som tillverkas eller säljs lagligen i ett annat EU-land. På motsvarande sätt ska kommunerna i princip inte ställa krav på tjänster som tillhandahålls lagligen i andra EU-länder. Det finns dock ett stort utrymme för kommuner att ställa krav om dessa kan motiveras objektivt, se nästa punkt om undantagsmöjligheter. - Undantagsmöjligheter: Diskrimineringsförbudet och principen om ömsesidigt erkännande är inte absoluta. EU-rätten ger kommunerna visst utrymme att ställa krav på utländska produkter, tjänster eller personer om det är nödvändigt för att skydda vissa allmänna intressen som skydd för hälsa, konsumenter eller miljön. Offentlig upphandling (kapitel 5) - Kommunernas upphandlingar ska beakta principerna om icke-diskriminering, likabehandling, ömsesidigt erkännande, öppenhet/transparens och proportionalitet. Kommunerna får exempelvis inte ge någon fördel till nationella eller lokala anbudsgivare eller produkter om det inte föreligger objektiva skäl. EU:s regler om offentligt stöd (kapitel 6) - Kommunerna får i princip inte ge stöd till näringsidkare som kan snedvrida konkurrensen. Det gäller oavsett formen för stödåtgärden: direkta subventioner, avgiftsrabatter, försäljning av offentlig mark till ett lägre pris än marknadspriset, osv. - Förbudet mot statligt stöd är inte absolut. Vissa stödåtgärder kan vara förenliga med EU-rätten, exempelvis stöd som inte överstiger euro under en treårsperiod eller visst stöd som syftar till att främja ekonomisk utveckling. - I de flesta fall måste stödet anmälas i förväg till EU-kommissionen. Stöd och hjälp vid EU-rättsliga frågor - Det är inte alltid lätt att identifiera och tolka relevanta EU-regler i ett enskilt ärende. Kommunen kan vända sig till samordnande tillsynsmyndighet eller till Kommerskollegiums helpdesk (euhelpdesk@kommers.se eller på ) för att få vägledning i dessa frågor. 2

5 Innehållsförteckning Förord... 1 Inremarknadsguide för kommuner i korthet Kommunen är en del av EU:s inre marknad Ett tillväxtprojekt En rättsgemenskap Skyldigheten att beakta EU-rätten Kommunen har ett eget ansvar Alla typer av kommunala åtgärder kan beröras En marknad utan gränser reglerna om fri rörlighet Att identifiera relevanta EU-rättsakter Det EU-rättsliga testet Principen om fri rörlighet Undantagen från huvudregeln Checklista Sektorsspecifika frågor Miljö Livsmedel Plan- och byggområdet Offentlig upphandling EU-rättsliga principer som styr offentlig upphandling Upphandlingsreglernas omfattning Även till synes objektiva krav kan strida mot EU-rätten Kommunala koncessioner Lagen om valfrihetssystem EU:s regler om offentligt stöd Stöd som snedvrider konkurrensen är förbjudet Stöd som är tillåtet Anmälningsskyldighet Kommunernas kommunikations- och anmälningsskyldigheter Bilaga: Bestämmelser i EU:s fördrag

6 1. Kommunen är en del av EU:s inre marknad 1.1 Ett tillväxtprojekt EU:s inre marknad är själva kärnan i dagens EU. Här ska varor, tjänster, personer och kapital kunna cirkulera fritt. Den inre marknaden förverkligades 1993 efter omfattande förberedelser. Hundratals EU-direktiv hade tagits fram och åtskilliga hinder för den fria rörligheten hade röjts undan. Samtidigt klargjordes att den fria rörligheten inte skulle främjas på bekostnad av viktiga allmänna intressen som skydd för konsumenter, miljö, liv och hälsa. I dag, nästan tjugo år senare, framstår denna marknad som en självklarhet för de allra flesta. Man ska kunna röra sig lika fritt inom EU som i Sverige; kunna bosätta sig, arbeta och studera i vilket land som helst inom unionen. För företagen ska det administrativa krånglet minimeras. Produkter ska kunna tillverkas och säljas, tjänster levereras och investeringar göras överallt på EU:s inre marknad. Den fria rörligheten och den gränsöverskridande handeln inom EU syftar till att öka mångfalden och konkurrensen vilket leder till att konsumentpriserna pressas och att näringslivet berikas. Syftet med rörligheten mellan EU:s länder är att tillväxt skapas i den europeiska ekonomin. Kommunen är en del av det tillväxtprojekt som den inre marknaden är. Kommunerna påverkas av den inre marknaden på många sätt. Kommunens medborgare och företag kan nyttja den fria rörligheten. På samma sätt kan tjänster och varor cirkulera fritt mellan kommunen och marknader utanför Sveriges gränser. EU deltar även i finansieringen av vissa regionala projekt genom strukturfondsprogrammen. Kommunens egen verksamhet präglas också till stor del av EU:s regelverk. Enligt SKL påverkas ungefär 60 procent av de ärenden som behandlas på kommunernas och landstingens fullmäktigesammanträden direkt eller indirekt av medfinansiering eller beslut i EU. 1 Det gäller kommunala tillsynsfrågor samt upphandlingar och entreprenad såväl som rådgivningsverksamhet. Kommunernas roll är central för förverkligandet av den inre marknaden. Det är viktigt att nationella lagar, förordningar och föreskrifter som antas på central nivå följer EU-rätten. Lika viktigt är det att dessa regler i varje enskilt fall tillämpas i enlighet med EU:s regler. Kommunerna, som är i direkt kontakt med medborgare och företag, fyller här en betydande funktion. 1.2 En rättsgemenskap Det som kännetecknar EU:s inre marknad är de öppna gränserna mellan länderna. Detta kräver i sin tur ett gemensamt regelverk. EU:s rättsgemenskap omfattar bland annat regler om tullunionen, fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer samt konkurrensregler. Regelverket utvecklas fortlöpande, exempelvis genom EU-domstolens praxis. Rättssystemet bygger på att EU-rätten har företräde framför nationell rätt. Syftet är att EUrätten, så långt som möjligt, ska tillämpas lika i alla medlemsländer. De grundläggande principerna bakom EU-reglerna kan sägas vara likabehandling och att myndigheterna i medlemsstaterna, såväl statliga som lokala, ska ha förtroende för varandra. Ytterligare ett kännetecken för EU:s gemensamma rättssystem är att det alltid ska finnas möjlighet att få sin sak prövad i domstol. 1 En undersökning av dagordningar från kommuner, landsting och regioner. Sveriges Kommuner och Landsting,

7 Så här regleras den inre marknaden EU och EES Sverige är sedan 1995 medlem i Europeiska unionen (EU) som består av 27 länder. 2 EES är ett s.k. associeringsavtal mellan EU och de tre EFTA-länderna Island, Liechtenstein och Norge. Avtalet ger EFTA-länderna tillträde till EU:s inre marknad. EU-rätt EU-rätten också kallad unionsrätten omfattar olika typer av rättsakter. Man brukar skilja mellan primärrätt och sekundärrätt. Primärrätten är EU:s fördrag. Dessa har ändrats sedan 1957 då det ursprungliga Romfördraget undertecknades. Ändringarna har skett genom ett antal fördrag som Enhetsakten, Maastrichtfördraget, Amsterdamfördraget, Nicefördraget och Lissabonfördraget samt medlemsländernas anslutningsfördrag. Idag bygger EU-samarbetet på två grundfördrag - Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). I EU-fördraget regleras EU:s övergripande och konstitutionella funktion. EU-fördraget utgör grunden och slår fast huvudprinciperna för unionsrätten. I EUF-fördraget finns reglerna om EU:s inre marknad. Sekundärrätten utgörs av rättsakter från EU:s institutioner. Här finns EU-förordningar och EU-direktiv 3, men även Europeiska kommissionens beslut i enskilda ärenden. Förhållandet mellan primärrätten och sekundärrätten behandlas närmare under avsnitt 3.1. Nationella införlivandeåtgärder Nationella införlivandeåtgärder är de nationella åtgärder (i Sverige främst lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter) som överför bestämmelser i EU:s direktiv till nationell rätt. EU-domstolen EU-domstolen i Luxemburg tolkar primär- och sekundärrätten. Domstolens avgöranden har stor betydelse. För att förstå EU-rätten är det minst lika viktigt att ha kunskap om EU-domstolens praxis som om EU:s fördrag och övriga EU-rättsakter. EU-domstolen assisteras av en lägre domstol, Tribunalen, som prövar talan mot EU:s institutioner, exempelvis EU-kommissionens beslut inom statsstöd. Tribunalens avgörande kan överklagas till EU-domstolen. 2 Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike. 3 De förordningar och direktiv som antogs före Lissabonfördragets ikraftträdande (1 december 2009) kallas EG-förordningar respektive EG-direktiv (och för äldre rättsakter EEG-förordningar och EEG-direktiv). För enkelhets skull hänvisas i denna guide allmänt till EU-förordningar och EU-direktiv oavsett om dessa antogs före eller efter den 1 december

8 2. Skyldigheten att beakta EU-rätten Genom EU-anslutningslagen (1994:1500) har Sveriges riksdag beslutat att EU-rätten ska vara en del av den svenska rättsordningen. De krav som EU-rätten ställer riktar sig i huvudsak till EU:s medlemsländer. Exempelvis förbjuder EU-rätten medlemsländerna att diskriminera andra EU-medborgare på grund av nationalitet. Dessa krav riktar sig inte bara till regeringar och statliga myndigheter utan även till lokala och regionala myndigheter inklusive kommunerna. EU-domstolen har i ett flertal fall slagit fast att begreppet medlemsstat ska tolkas brett och att kommunerna som utgör en del av staten omfattas av EU-rätten på samma sätt som en regional eller statlig myndighet. I de flesta ärenden tillämpar kommunerna regler som har beslutats på nationell nivå. Det gäller svenska lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter. Faktum är att en kommun sällan behöver komma i direkt kontakt med EU-rättsakter. Därmed inte sagt att dessa EU-regler inte påverkar kommunernas verksamhet. I många fall har de nationella regler som kommunerna tillämpar utformats i enlighet med EU-reglerna. Ansvaret för att det nationella regelverket överensstämmer med EU-rätten ligger hos riksdagen, regeringen och de statliga myndigheterna. Dessa organ gör därmed en EU-rättslig prövning vid antagandet av nya rättsakter. Kommunerna, som är bundna av dessa rättsakter, ska kunna lita på att dessa överensstämmer med EU-rätten. I undantagsfall kan det dock uppkomma situationer där exempelvis ett EU-direktiv genomförts på felaktigt sätt i svensk rätt eller där en svensk förordning inte beaktat det EU-rättsliga perspektivet. I dessa situationer kan det ställas krav på att kommunerna ska bortse från den svenska regeln (se avsnitt 2.1). Kommunernas ansvar Kommunernas ansvar att beakta EU-rätten framgår tydligt i förarbetena till lagen om vissa kommunala befogenheter (2009:47): I egenskap av offentliga rättssubjekt är kommuner och landsting bundna av EG-rätten och har därmed skyldighet att självmant beakta att verksamheten utövas i enlighet med EG-rätten. I den mån EG-rätten strider mot svensk rätt har EG-rätten företräde. Kommuner och landsting är således skyldiga att efterleva EU:s grundläggande regelverk för den inre marknaden, det vill säga att varor, tjänster, personer och kapital ska kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna. EGrätten innefattar också ett detaljerat regelverk för offentlig upphandling, vilket kommuner och landsting har att beakta i fråga om entreprenader och upphandlingar. Vidare bygger EG:s regelverk om statsstöd på en förbudsprincip där statsstöd som utgångspunkt är otillåtet, vilket alltså kommunerna och landstingen har att åtfölja. 4 4 Proposition 2008/09:21 Kommunala kompetensfrågor m.m., avsnitt

9 2.1 Kommunen har ett eget ansvar Svenska kommuner har, oberoende av lagstiftaren, regeringen eller andra myndigheter, ett eget ansvar för att EU-rätten följs och tillämpas på ett korrekt sätt. Detta ansvar att beakta EU-rätten innebär följande: En kommun måste se till att egna åtgärder inte strider mot EU-rätten. Detta gäller för alla typer av kommunala åtgärder (se avsnitt 2.2) och oavsett om en överordnad regel överensstämmer med unionsrätten eller inte. I vissa fall måste kommunen bortse från en svensk regel som strider mot EU-rätten. De svenska regler som en kommun har att tillämpa kan antas vara i enlighet med de krav som EU ställer och en kommun ska kunna förlita sig på den EU-rättsliga prövning som görs av riksdagen, regeringen och de statliga myndigheterna. Det är dock viktigt att notera att en kommun, för det fall den upptäcker att en svensk rättsregel står i strid med EU-rätten är skyldig att bortse från denna regel. Detta kan illustreras med följande exempel: En kommun vill anta ett beslut om saluförbud av en produkt. Detta förbud grundar sig i en myndighetsföreskrift och beslutet i sig borde därför kunna anses överensstämma med EU-rätten. Importören av produkten i fråga påpekar emellertid för kommunen att föreskriften kan strida mot EU-rätten. I detta fall bör kommunen göra en bedömning om detta stämmer och om så är fallet åsidosätta denna föreskrift. Vid behov kan kommunen göra denna bedömning efter samråd med samordnande myndighet eller Kommerskollegium. EU-ländernas gemensamma rättssystem bygger på att EU-rätten har företräde framför nationell rätt, att dess regler kan åberopas direkt inför nationella domstolar, myndigheter och kommuner och att länderna iklätt sig en lojalitetsplikt gentemot EU:s fördrag. EU-rätten har företräde Om en nationell regel strider mot en EU-rättslig regel ska EU-rätten tillämpas och den nationella bestämmelsen (lag, förordning, föreskrift m.m.) åsidosättas. Denna princip om EU-rättens företräde har slagits fast och utvecklats av EU-domstolen. Principen syftar till att EU-rätten ska tillämpas lika i alla medlemsländer. EU-rätten har formellt företräde även framför de svenska grundlagarna. Exempel Milano kommun ville bygga ut sin fotbollsarena Milano kommun planerade att bygga ut sin fotbollsarena inför fotbolls-vm Byggarbetet upphandlades i enlighet med en nationell lag som slog fast att mycket låga bud automatiskt skulle uteslutas. Ett byggföretag, vars bud uteslöts av den anledningen, gjorde gällande att bestämmelsen stred mot EU:s upphandlingsdirektiv som säger att företagen i sådana fall ska få möjlighet att visa att dessa bud är seriösa. EU-domstolen delade företagets bedömning och konstaterade att kommunen var skyldig att åsidosätta den nationella lagen som stred mot EU:s upphandlingsdirektiv. 5 5 Mål 103/88 Fratelli Costanzo SpA v Comune di Milano. 7

10 Enligt principen om EU-rättens företräde får en kommunal åtgärd som strider mot EU-rätten inte genomföras. Är den redan genomförd kan den ogiltigförklaras i domstol. Under vissa förutsättningar kan staten dessutom bli skyldig att betala skadestånd till enskilda för brott mot EU-rätten. Regler kan åberopas direkt Att en EU-rättslig bestämmelse har direkt effekt innebär att enskilda och företag kan stödja sig på den inför en nationell domstol, en statlig myndighet eller en kommun. För att en regel ska ha direkt effekt krävs att den är ovillkorlig, dvs. att den kan tillämpas utan att några kompletterande åtgärder behöver vidtas, dess innebörd är klar och precis, och att dess införlivandefrist (EU-direktiv) ska ha gått ut. De flesta regler om fri rörlighet som finns i EU:s fördrag har direkt effekt och enskilda och företag kan hänvisa till dem. EU:s domstol har dessutom i flera domar angett att vissa bestämmelser i EUförordningar, direktiv och beslut också har direkt effekt. Lojalitetsplikten Kommunens skyldighet att tillämpa EU-rättens regler framför nationella bestämmelser är långtgående. EU-fördraget ställer krav på att alla lämpliga åtgärder vidtas för att säkerställa att syftet med EU:s regler nås (artikel 4.3 EU, den s.k. lojalitetsplikten). I praktiken innebär lojalitetsplikten att kommunen ska avstå från att tillämpa eller införa bestämmelser som äventyrar syftet med EU:s regler. 2.2 Alla typer av kommunala åtgärder kan beröras Konsekvensen av förpliktelsen att följa EU-reglerna är att alla typer av kommunala åtgärder kan påverkas av EU-rätten. Det är inte formen för dessa åtgärder som avgör om EU-rätten är tillämplig utan det är åtgärdernas effekt på den fria rörligheten som avgör. Om en kommunal åtgärd, exempelvis ett meddelande på kommunens webbplats, kan påverka konsumenter att köpa lokala produkter istället för importerade varor så måste kommunen beakta EU-rättens princip om icke-diskriminering. EU-rätten kan alltså tillämpas på olika typer av kommunala åtgärder: lokala föreskrifter, beslut i enskilda ärenden, upphandling av varor och tjänster, stödåtgärder och mer informella åtgärder såsom konsumentrådgivning, pressmeddelanden eller information på kommunens webbplats. En viktig aspekt är att EU-rätten ska beaktas utan att någon behöver ha hänvisat till den. Det är alltså kommunens ansvar att uppmärksamma en eventuell EU-dimension i ett ärende. Nedan ger vi några exempel på åtgärder som kan påverkas av EU:s regler. Beslut i enskilda ärenden Frågan om en nationell regel är förenlig med EUrätten ställs ofta på sin spets i ett enskilt myndighetsärende som rör en vara, tjänst eller person från ett annat EU-land. Exempel Beslut om saluförbud mot tvättmedel som innehåller fosfat Enligt en svensk kemikalieförordning är tvättmedel som innehåller fosfat förbjudet i Sverige. En kommun ville fatta ett beslut om saluförbud mot en näringsidkare som tillhandahåller sådant tvättmedel. Säljs tvättmedlet lagligt i ett annat medlemsland måste dock kommunen tillämpa principen om ömsesidigt erkännande. Detta innebär att produkten i princip inte får förbjudas eller på något sätt hindras från att säljas trots det svenska förbudet i kemikalieförordningen. I undantagsfall får produkten hindras från saluföring i Sverige, men i detta fall måste kommunen motivera varför det svenska förbudet mot fosfat i tvättmedel är nödvändigt för att skydda miljön och varför det inte finns någon mindre långtgående åtgärd, exempelvis ett märkningskrav, som kan säkerställa miljöintresset. Policy, riktlinjer, information Även när icke-bindande myndighetsåtgärder ska vidtas måste, som tidigare framgått, hänsyn tas till EU:s regler. En bedömning måste göras om till exempel uppmaningar, rekommendationer och 8

11 kampanjer kan påverka den fria rörligheten. När kommunen informerar om vilka produkter som kommunens invånare bör använda sig av finns således anledning att iaktta viss försiktighet. Exempel Rekommendation att köpa svensk frukt Ett exempel på en åtgärd som är otillåten enligt EUrätten är en kommuns broschyr som slår fast att svensk frukt är att föredra framför utländsk: Hellre äpplen från Sverige än från Frankrike. I en annan broschyr framgår att Många svenskar betalar gärna lite extra för att värna öppna hagar och betesmarker. Genom att välja svenskt lammkött och kött från betande kreatur så ger vi det öppna landskapet en chans. Sådana uppmaningar att köpa lokala produkter strider mot EUrätten om de fokuserar på nationalitet snarare än kvalitet. Att skilja på varor utifrån deras ursprungsland strider mot EU-rättens likabehandlingsprincip. 6 Formella krav på handläggningen EU-rätten ställer krav på att offentliga åtgärder ska vara transparenta. Transparensprincipen motverkar risker för diskriminering då bristen på transparens ofta gör det svårare för utländska aktörer att ta reda på vilka regler som gäller i landet. Principen innebär att kommunala åtgärder ska präglas av öppenhet och förutsebarhet. Ett företag som ansöker om ett kommunalt tillstånd ska veta i förväg vilka kriterier kommunen tillämpar vid tillståndsgivning. Transparensprincipen har även formaliserats inom vissa områden såsom offentlig upphandling. I vissa fall ställer EU-rätten krav på kommunikation till EU:s myndigheter. Det gäller särskilt inom de fria rörligheterna för varor (kapitel 7) och tjänster (avsnitt 3.3) samt för statsstödsreglerna (kapitel 6). Den svenska förvaltningslagen ställer krav på partsinsyn och kommunikation. Här finns också en motiveringsskyldighet. Enligt EU-rätten kan sådana krav även gälla åtgärder som inte är myndighetsutövning, till exempel när information lämnas om att en produkt från annat EU-land är farlig. Om detta sker så ska informationen föregås av skriftväxling med den utländska producenten eller den svenska importören, vars EU-rättigheter om fri rörlighet för varor inskränkts genom den aktuella åtgärden. Möjlighet till domstolsprövning Alla former av åtgärder som vidtas av kommunen som begränsar den fria rörligheten ska kunna överklagas till en rättslig instans. Även information som en myndighet lämnar till allmänheten, och som kan inskränka ett företags EU-rättigheter om fri rörlighet, kan prövas av domstol. Det följer av EUdomstolens praxis. Just rätten till rättslig prövning av beslut eller andra åtgärder från en kommuns sida är en viktig del av EU-rätten. Detta gäller även om klagande part inte är kommunmedlem. Exempel Den svenska jordbruksförordningens överklagandeförbud stred mot EU-rätten Bolaget Lassagård AB hade ansökt om arealstöd hos länsstyrelsen i Hallands län i enlighet med en EUförordning om jordbruksstöd. Länsstyrelsen avvisade Lassagårds ansökan på grund av att den var för sent inkommen. Bolaget överklagade beslutet till Jordbruksverket men fick avslag eftersom det enligt en svensk jordbruksförordning (1994:1715) inte kunde överklagas. Lassagård tog då upp frågan i förvaltningsdomstolen. Regeringsrätten, som dömde i sista instans, konstaterade att Lassagård hade rätt till överprövning av beslutet enligt den EU-rättsliga principen om domstolsprövning. Den svenska förordningen stred därför mot EU-rätten. Eftersom EU-rätten har företräde, ska bestämmelsen om överklagandeförbud i den svenska jordbruksförordningen inte tillämpas. 7 6 Se Statskontorets rapport Förvaltning för fri rörlighet (2006:16). 7 Regeringsrättens dom i mål nr (RÅ 1997 ref. 65). 9

12 3. En marknad utan gränser reglerna om fri rörlighet EU:s regler för den inre marknaden innehåller bestämmelser som ska främja fri rörlighet mellan medlemsstaterna för varor, personer, tjänster och kapital, de s.k. fyra friheterna. Det är dock inte meningen att de öppna gränserna ska finnas på bekostnad av viktiga allmänna samhällsintressen som t.ex. skydd för konsumenter, miljö, liv och hälsa. EU-rätten handlar ofta just om att göra en avvägning mellan de fyra friheterna och dessa samhällsintressen. Denna avvägning präglar hela tankesättet bakom EU-rätten och reglerna om den fria rörligheten följer samma grundläggande principer även om de formuleras på lite olika sätt beroende på vilken EU-rättsakt (primär- eller sekundärrätt) eller vilken frihet det gäller. Det här kapitlet inleds med en genomgång av EU:s olika rättsakter (avsnitt 3.1). De därpå följande avsnitten (3.2 till 3.4) behandlar de grundläggande principerna för den fria rörligheten. Det är inte alltid lätt att identifiera vilka EUregler som ska beaktas i ett enskilt ärende och hur dessa regler ska tolkas på kommunal nivå. Vidare är det inte alltid uppenbart hur en EU-regel i EUFfördraget eller ett särskilt EU-direktiv ska tolkas. Avvägningen mellan fri rörlighet och allmänna samhällsintressen kan också vara komplicerad. När sådana problem uppstår kan kommunen vända sig till samordnande tillsynsmyndighet eller till Kommerskollegiums helpdesk för att få vägledning. 3.1 Att identifiera relevanta EU-rättsakter Om en kommun avser vidta en åtgärd som kan inverka på den fria rörligheten är det viktigt att identifiera de relevanta EU-rättsakter som kommunen behöver beakta. Olika typer av EU-rättsakter Som nämnts under avsnitt 1.2 skiljer man inom EUrätten mellan primärrätten och sekundärrätten. De grundläggande principerna om fri rörlighet återfinns i EUF-fördraget (primärrätten). De EUförordningar och EU-direktiv (sekundärrätten) som finns på många områden utgår från dessa principer. EU-förordningar gäller direkt i medlemsländerna. De blir så att säga svensk lag när de träder ikraft inom EU. Sverige behöver alltså inte införliva förordningarnas regler i svensk rätt. Det gör att enskilda och företag kan stödja sig direkt på en förordningsbestämmelse vid en tvist i en nationell domstol. EU-direktiv harmoniserar EU-ländernas lagstiftning, men medger en större flexibilitet för medlemsländerna än vad förordningar gör. Medlemsstaterna väljer tillvägagångssätt och form för införlivandet men direktivets resultat måste alltid uppnås. I Sverige införlivas direktiv genom lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter. Flera EU-rättsakter reglerar en viss typ av produkt eller tjänst fullt ut. Området är då fullharmoniserat och länderna får då inte införa regler som går längre än, eller skiljer sig från, EU-rättsaktens bestämmelser. I vissa fall finns en artikel i bestämmelsen som visar att området är fullharmoniserat. I vissa direktiv står t.ex. medlemsstaterna ska inte förhindra tillträdet till marknaden för produkter som överensstämmer med detta direktiv. Det finns också EU-rättsakter som lämnar utrymme för länderna att anta striktare bestämmelser. Detta kallas för minimiharmonisering eller partiell harmonisering. De nationella regler som i dessa fall går utöver bestämmelserna i EU-rättsakten måste dock vara förenliga med EU:s generella regler om fri rörlighet. Vilka EU-regler ska tillämpas? I princip ska en kommunal åtgärd först prövas mot relevant sekundärrättslagstiftning. Det är endast om EU-direktiv eller EU-förordning saknas för en viss fråga eller om dessa ger visst utrymme för att anta mer långtgående regler på nationell nivå (minimiharmonisering) som åtgärden kan komma att prövas mot EUF-fördragets regler. 10

13 I praktiken innebär detta att en kommun som avser att anta ett beslut som diskriminerar ett företag från ett annat land först måste kontrollera om den EUrättsakt som reglerar området tillåter sådan diskriminering. Om det saknas sekundärlagstiftning måste kommunen istället kontrollera om beslutet strider mot det generella diskrimineringsförbudet i EUF-fördraget. Det är viktigt att identifiera relevanta EU-rättsakter för en viss fråga. Många av de områden som en kommun ansvarar för är harmoniserade på EUnivå. Det gäller exempelvis miljöfrågor, livsmedelstillsyn, plan- och byggfrågor samt upphandlingar. En kommunal åtgärd inom dessa områden ska därför beakta relevanta EU-direktiv och förordningar. Om exempelvis ett EU-direktiv säger att tillstånd eller beslut för en viss verksamhet ska meddelas inom tre månader från ansökningen, ska kommunen inte överskrida denna period vid sin tillståndsgivning. I de flesta fall behöver inte kommunen titta på relevanta EU-direktiv då dessa redan har beaktats genom nationella regler (lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter). För det fall kommunen uppmärksammar att en svensk föreskrift införlivat ett direktiv felaktigt, genom att t.ex. föreskriva en ansökningstid på sex månader i vårt tidigare exempel, har kommunen dock en skyldighet att bortse från föreskriften i fråga och istället följa direktivets krav på tre månader. Hur hittar man rätt EU-lagstiftning? Alla EU-rättsakter finns tillgängliga på EU:s officiella webbplats EUR-lex: Där kan man hitta bland annat EUF-fördraget och samtliga EU-direktiv och -förordningar. Det finns tiotusentals EU-direktiv och -förordningar och i denna guide anges några av de rättsakter som är mest relevanta för kommunernas olika verksamhetsområden (se under respektive avsnitt i kapitel 4 och 5). Relevant EU-lagstiftning förtecknas även ofta på samordnande myndigheters webbplatser. I avsaknad av sekundärlagstiftning bör reglerna om fri rörlighet i EUF-fördraget tillämpas. Detsamma gäller i frågan om minimiharmonisering. Följande fiktiva exempel illustrerar hur EUFfördragets regler och lagstiftning om minimiharmonisering förhåller sig till varandra: Om ett EU-direktiv föreskriver att livsmedel inte får innehålla mer än 2 procent av ett visst ämne men ger medlemsländerna möjlighet att anta striktare regler (minimiharmonisering), får Sverige enligt direktivet besluta om ett lägre tröskelvärde på exempelvis 1 procent. Det finns dock en risk för att livsmedel som i andra EU-länder får innehålla upp till 2 procent av detta ämne inte kan importeras till 11

14 Sverige. Det svenska förbudet bör därför prövas mot EUF-fördraget, i detta fall reglerna om fri rörlighet för varor, i den del det avser livsmedel som innehåller mellan 1 och 2 procent av detta ämne. Enligt fördragets regler ska Sverige kunna visa varför 1-procentgränsen är nödvändig för att skydda folkhälsan (se avsnitt 3.3). När kommunen sedan fattar beslut om saluförbud för en produkt med 1,5% måste även kommunen kunna motivera sitt beslut EU-rättsligt. I följande avsnitt (3.2 till 3.4) beskrivs hur EUFfördragets regler om fri rörlighet tillämpas. Det är inte praktiskt möjligt att här gå igenom alla EU-direktiv och förordningar som kan beröra en kommuns verksamhet. Det kan dock noteras att alla dessa rättsakter följer samma principer som i EUF-fördraget. Det gäller exempelvis diskrimineringsförbudet och principen om ömsesidigt erkännande (avsnitt 3.3) samt de nationella undantagsmöjlig-heterna som baseras på allmänna skyddsintressen såsom skyddet för hälsan, konsumenter och miljö (avsnitt 3.4). Det är därför viktigt att förstå hur de fria rörligheterna för varor, tjänster, personer och kapital såsom de uttrycks i fördraget är utformade för att kunna tolka och tillämpa ett visst EU-direktiv eller en viss EU-förordning. 3.2 Det EU-rättsliga testet Som nämnts i inledningen till detta kapitel handlar EU-rätten om att göra en avvägning mellan fri rörlighet å ena sidan och skyddsintressen å den andra. Denna avvägning präglar alla regler om fri rörlighet oavsett vilken av friheterna de berör. För att bedöma om en kommunal åtgärd (föreskrift, beslut, informationsåtgärd, m.m.) kan strida mot EU-rätten ska följande två frågor besvaras: Utgör åtgärden ett hinder mot fri rörlighet (principen om fri rörlighet)? Om så är fallet, kan åtgärden rättfärdigas (undantagen från EU-reglerna om fri rörlighet)? Detta tvåstegsresonemang kallas ibland för det EUrättsliga testet. Första delen av testet, dvs. hur ett hinder mot fri rörlighet identifieras, behandlas i avsnitt 3.3. Andra delen av testet, dvs. hur nationella eller lokala skyddsintressen kan beaktas med hänsyn bl.a. till proportionalitetsprincipen, behandlas i avsnitt Principen om fri rörlighet Principen om fri rörlighet är en grundläggande EU-rättslig princip. Den innebär att varor, tjänster, personer och kapital ska kunna cirkulera fritt inom EU. Det finns ett generellt förbud mot åtgärder som till sin effekt, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, begränsar den fria rörligheten. Sådana regler är olagliga om de inte kan motiveras med hänsyn till skäl av allmänt intresse. Det är inte syftet med eller formen för den hindrande regeln eller åtgärden som avgör om den strider mot EUFfördraget, utan den effekt den får. Om en regel eller åtgärd kan leda till att tillträde till marknaden försvåras eller hindras måste det undersökas om regeln står i strid med EU-rätten eller inte. Principen om fri rörlighet innehåller både ett förbud mot att diskriminera och ett förbud mot att på annat sätt hindra eller göra det mindre attraktivt att utnyttja den fria rörligheten. Förbud mot diskriminering Diskrimineringsförbudet innebär att utländska och svenska varor, tjänster, företag och enskilda personer ska behandlas lika. En kommun får exempelvis inte vägra anställning eller ge sämre lönevillkor till personer från andra EU-länder av det skälet att dessa inte är svenska medborgare. På samma sätt får en kommun vid livsmedelstillsyn i princip inte behandla svenska och utlandsägda livsmedelsbutiker olika eller tillämpa hårdare krav mot importerade livsmedel. Även dold diskriminering är förbjuden. Ett exempel på dold diskriminering är när kraven för att meddela ett kommunalt tillstånd är desamma för aktörer från Sverige och andra EU-länder, men handläggningstiden för att meddela det i praktiken är omotiverat längre för företag eller enskilda från andra EU-länder. Ett annat exempel på dold diskriminering är omotiverade språkkrav som ställs på vissa tjänsteoperatörer och som i och för sig gäller oavsett nationalitet men de facto gör det svårare för utländska aktörer att erhålla ett tillstånd. Det viktiga är att svenska intressenter inte får någon fördel oavsett vilken i förhållande till intressenter från andra EU-medlemsstater. 12

15 Även icke-diskriminerande hinder kan vara förbjudna Även om kommunens åtgärd inte är diskriminerande kan den ändå vara otillåten. Det gäller åtgärder som på något omotiverat sätt hindrar, eller gör det mindre attraktivt, att utöva de fyra friheterna (fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital) i Sverige. Ett exempel är om en kommun ställer krav på att färjor ska ha ett visst avgasreningssystem, utan att godta likvärdiga system från andra EU-länder. Kravet i sig behöver inte vara diskriminerande eftersom det gäller såväl svenska som utländska båtar. Men i praktiken blir det svårare för aktörer från andra medlemsstater att sälja sina motorbåtar i Sverige om samma krav inte finns i tillverkningslandet. Därför kan ett sådant krav utgöra en icke-diskriminerande restriktion. En sådan handelsrestriktion kan dock möjligen motiveras objektivt av miljöskäl, se avsnitt 3.4. Exempel Handläggning av serveringstillstånd En kommun hade i sina anvisningar för handläggning av serveringstillstånd ställt krav på att den sökande hade ett personligt möte med tillståndshandläggaren. Det skulle inte bara göra det möjligt att få sökandens underskrift, utan också ge tillfälle till kontakt för att bedöma den sökandes lämplighet. Tillvägagångssättet gjorde det svårare för företag med verksamhet längre bort från kommunen att ansöka om tillstånd. Kommunen insåg att kravet inte stod i proportion till syftet och tog bort det. Principen om ömsesidigt erkännande Nationella krav behöver som nämnts inte nödvändigtvis vara diskriminerande för att vara handelshindrande. Många handelshinder beror på att företag helt naturligt måste förhålla sig till olika regler i skilda länder. Nationella särregler kan dock leda till en dubbel börda för företag som vill sälja sina varor eller erbjuda sina tjänster i flera länder. Därför har principen om ömsesidigt erkännande utvecklats. Principen utgår från och förutsätter att lagstiftare och tillsynsmyndigheter i medlemsländerna har förtroende för varandra och litar på varandras bedömningar. Detta gäller både varor och tjänster. På varuområdet innebär principen om ömsesidigt erkännande att alla produkter som tillverkas eller lagligen säljs i ett EU-land ska få säljas i alla andra medlemsländer utan att behöva anpassas till nationella tekniska regler. Bland de vanligaste typerna av krav som kan utgöra handelshinder och där principen ska tillämpas är varors innehåll, tillverkningsprocess, märkning och förpackning. Exempel Cassis de Dijon Ett exempel som illustrerar principen om ömsesidigt erkännande är Cassis de Dijon-målet från 1979 där EU-domstolen för första gången tillämpade principen. Det var ett franskt företag som ville saluföra sin likör Crème de Cassis i Tyskland. Enligt tyska regler fick likörer med alkoholhalt under 25 procent inte saluföras som likör. Crème de Cassis som innehöll mindre än 25 procent alkohol fick således inte saluföras som likör i Tyskland. EU-domstolen konstaterade att den tyska lagen hindrade handeln mellan medlemsländerna och slog fast att en vara som lagligen saluförts i ett EU-land i princip inte fick vägras tillträde till andra EU-länders marknader. 8 I praktiken har det visat sig vara svårt att acceptera andra länders olika typer av regleringar, riktlinjer, intyg och tester. För att ta itu med dessa problem har EU antagit varuförordningen (764/2008/EG) som tydliggör villkoren när ömsesidigt erkännande åsidosätts (se mer specifikt om varuförordningen under kapitel 7). På tjänsteområdet innebär principen om ömsesidigt erkännande att det inte är tillåtet att kräva ytterligare kontroller, godkännanden, m.m., av gästande tjänsteföretag utöver de som företaget redan ålagts i sitt ursprungsland. EU-domstolen har i flera rättsfall pekat på att gästande företag redan har tillräckliga kvalifikationer med sig från sitt hemland. Alla nationella krav som ställs på tjänsteutövare, däribland kommunala krav, måste också vara förenliga med tjänstedirektivet (2006/123/EG). Kommerskollegium har gett ut en särskild broschyr som kan hjälpa kommuner att beakta tjänstedirektivets krav på ett korrekt sätt. 9 8 Mål 120/78 Cassis de Dijon

16 3.4 Undantagen från huvudregeln Det finns undantag från huvudregeln om fri rörlighet. En åtgärd som vidtas för att tillgodose ett väsentligt skyddsintresse kan vara tillåten enligt EU-rätten trots att den fria rörligheten hindras. En avvägning måste ibland göras mellan EU:s regler om fri rörlighet och viktiga allmänna intressen som exempelvis skyddet för liv och hälsa, konsumentskydd eller miljöskydd. Det finns ingen färdig lista på alla olika samhällsintressen som kan göra att inskränkningar i den fria rörligheten är befogade, det är något som måste bedömas från fall till fall. Kommunen har bevisbördan Det är den beslutande kommunen som har bevisbördan när ett undantag utnyttjas. Kommunen ska alltså kunna visa att det är berättigat att exempelvis förbjuda en produkt, försvåra för en tjänsteleverantör eller fatta ett beslut som gör det mindre lockande för en privatperson att röra sig över gränserna. Åtgärden ska vara objektivt motiverad och nödvändig. Kommunen ska kunna visa och motivera varför den vidtagna åtgärden leder till att allmänintresset skyddas. Åtgärden ska också vara proportionerlig. Den ska med andra ord vara skälig i förhållande till syftet (se nedan under proportionalitetstestet). För vissa nationella produktregler krävs i varuförordningen att kommunen kommunicerar med berörda ekonomiska aktörer när den avser att neka ömsesidigt erkännande eller vägrar marknadstillträde för en produkt som säljs lagligt i ett annat EU-land (se kapitel 7 om varuförordningen). Objektiva grunder Flera objektiva grunder eller allmänintressen följer direkt av EUF-fördraget. Främst rör det sig om skyddet av människors hälsa, allmän ordning och allmän säkerhet. Andra objektiva grunder följer av EU-domstolens praxis. Exempel på sådana är: Miljöskydd; exempelvis om en kommun vill stoppa en miljöfarlig produkt från ett annat EUland. Detta förutsätter att kommunen kan påvisa miljöfarligheten i produkten samt att beslutet är proportionerligt. Konsumentskydd; exempelvis om en kommun vägrar att ge tillstånd till oseriösa tjänsteföretag från andra EU-länder. Skydd av minderåriga; exempelvis om en kommun inför åldersgräns för vissa importerade produkter. Yrkesetiska regler Trafiksäkerhet Skydd för arbetstagare (både den fysiska miljön och anställningsvillkor) Skydd av kulturell mångfald Stabiliteten i socialförsäkringssystemet Proportionalitetstestet Även om åtgärden anses vara nödvändig för att uppnå målet att skydda ett visst samhällsintresse, så krävs att åtgärden är proportionerlig. Om en kommun har möjlighet att välja mellan olika åtgärder för att uppnå samma mål ska den åtgärd väljas som begränsar den fria rörligheten minst. Exempel Tyskt krav på öltillverkning Ett känt exempel från EU-domstolen är ett tyskt krav på att endast öl tillverkat av kornmalt, humle, jäst och vatten fick säljas under benämningen öl. Utländska ölsorter som innehöll något utöver dessa fyra ingredienser fick inte kallas öl i Tyskland, vilket försämrade möjligheten till försäljning. Från tysk sida menade man att kravet var nödvändigt för att tyska konsumenter inte skulle vilseledas. EU-domstolen ansåg emellertid att samma syfte skulle kunna nås med mindre restriktiva åtgärder, exempelvis genom en tydlig innehållsförteckning Mål 178/84 Kommissionen mot Tyskland. 14

17 3.5 Checklista När en EU-rättslig bedömning ska göras bör följande frågor ställas i tur och ordning. Du är välkommen att kontakta EU-rättsjuristerna vid Kommerskollegiums helpdesk om du behöver fråga om råd (euhelpdesk@kommers.se; ). CHECKLISTA Är en kommunåtgärd förenlig med EU-rätten? NEJ Finns det ett harmoniseringsdirektiv på området? JA Är åtgärden förenlig med direktivet? JA NEJ Ger direktivet utrymme för olika lösningar?* NEJ JA Är åtgärden diskriminerande? NEJ JA Begränsar åtgärden den fria rörligheten? NEJ JA Kan åtgärden motiveras på objektiva grunder? JA NEJ Är åtgärden proportionerlig? Åtgärden är förenlig med EU-rätten JA NEJ Åtgärden är inte förenlig med EU-rätten * T.ex. ger direktivet möjlighet att anta striktare krav (s.k. minimiharmonisering)? Frågor som inte regleras på ett uttömmande sätt av direktivet ska prövas mot EUF-fördraget. 15

18 4. Sektorsspecifika frågor Som nämnts i avsnitt 1.1 berör EU-rätten merparten av en kommuns verksamhet. Avsikten med denna guide är inte att ge en heltäckande bild av EU-rättens påverkan på alla områden där en kommun har behörighet. I detta kapitel fokuserar guiden istället på tre områden där EU-rätten är särskilt relevant för en kommuns verksamhet. Dessa är miljöfrågor, inkl. avfall och kemikalier (avsnitt 4.1), livsmedelstillsyn (avsnitt 4.2) och plan- och byggfrågor (avsnitt 4.3). I följande kapitel behandlas upphandlingsreglerna (kapitel 5) och statsstödsreglerna (kapitel 6). 4.1 Miljö EU:s regler beaktar miljörelaterade faktorer i allt högre utsträckning, inte minst ökar antalet rent miljöorienterade EU-rättsakter. I vissa fall kan det bli fråga om komplicerade intresseavvägningar mellan behovet av att skydda miljön och EU:s regler för fri rörlighet på den inre marknaden. På miljöområdet är flertalet EU-rättsakter antagna i form av direktiv, vilket kräver att medlemsstaterna själva införlivar reglerna. Det innebär att medlemsstaterna väljer tillvägagångssätt och form för införlivandet men att direktivets resultat alltid måste uppnås. I miljöavsnittet i denna skrift fokuserar vi på kemikalie- och avfallsområdet även om kommunala miljönämnder också tillämpar annan EUrättslig miljölagstiftning. EU:s lagstiftning på kemikalieområdet Det finns ett flertal relevanta EU-direktiv och EUförordningar som rör kemikalier. De täcker frågor om registrering, godkännande, förpackning och märkning av kemikalier. De EU-rättsakter som är mest relevanta för kommunerna är: Förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (REACH-förordningen). Direktiv 67/548/EEG om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen. Kemikalier En stor del av miljöbalkens regler om kemiska produkter härrör från EU:s rättsakter (se faktarutan nedan). Kommunerna har en viktig roll när det gäller kontrollen av kemikalier i Sverige. Denna roll påverkas till stor del av EU-rätten och i synnerhet av EU:s förordning om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier, den s.k. REACH-förordningen. EU-rätten bör beaktas vid kontroll av hanteringen av kemikalier, kontroll av att egenanvändare anmäler sina produkter och kontroll av kemikalier och varor som grossister och detaljister säljer. När en kommun utför inspektioner eller beslutar om saluförbud, hanteringsåtgärder eller om miljösanktionsavgift måste självfallet REACHförordningen beaktas. Om en situation uppkommer där de svenska miljöreglerna avviker från förordningens kontrollsystem, ska REACH-förordningen tillämpas framför de svenska reglerna. Det är också viktigt att ta hänsyn till EU:s grundläggande principer om icke-diskriminering och ömsesidigt erkännande som beskrivs i avsnitt 3.3 vid gränsöverskridande situationer, dvs. när det gäller produkter eller operatörer från andra EUländer. Exempelvis får en kommun vid sin tillsyn inte utan sakliga skäl ställa högre krav för kemikalieprodukter från andra EU-länder jämfört med Direktiv 1999/45/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga preparat. En komplett förteckning över relevanta EU-rättsakter på kemikalieområdet finns på Kemikalieinspektionens webbplats: aspx Som nämnts i kapitel 2 kan dessa EU-rättsakter antas ha beaktats i de nationella regler som kommunerna tillämpar. 16

19 svenska kemikalieprodukter om de båda produkterna har likvärdig kemisk sammansättning och uppnår samma effekt. Även REACH-förordningen har sin grund i dessa grundläggande principer om icke-diskriminering och är alltså ett harmoniserande frihandelsregelverk. Målsättningen med REACH är bland annat att garantera varors fria rörlighet på den inre marknaden och därför måste även den fria rörligheten för varor ligga till grund för eventuella tolkningar av förordningen. Detta är också något kommunen måste ta hänsyn till vid tolkning och tillämpning av lokala föreskrifter, och särskilt då man tillämpar produktvalsprincipen i miljöbalken (MB). Produktvalsprincipen innebär att en kommun kan kräva att farliga kemikalier ska ersättas med mindre farliga, men likvärdiga kemikalier. I den mån kommunens tillämpning av produktvalsprincipen leder till att kemikalier som tillverkas eller lagligen säljs i andra EU-länder utesluts från marknaden kan detta strida mot EU:s regler om fri rörlighet. Om en kommun vill ålägga eller uppmuntra marknadens aktörer att byta ut kemikalier som regleras i REACH-förordningen måste kommunen kunna motivera detta beslut med hänsyn till principen om fri rörlighet. Kommunen måste dessutom visa att tillämpningen av produktvalsprincipen i miljöbalken vid en jämförelse mellan två produkter faktiskt ger en högre skyddsnivå i ett konkret fall samt att det inte finns någon mindre ingripande åtgärd som kan uppnå samma skydd för miljön. EU:s grundläggande principer har genomslag även när kommunen inte fattar beslut utan endast arbetar med information och rådgivning. Kommunen måste vara försiktig exempelvis när den går ut med rekommendationer om att bara handla med produkter som har en viss nationell miljömärkning eller liknande. Om kommunen lägger upp information på sin webbplats som uppmanar konsumenter att bara köpa kemiska produkter som är märkta med Bra miljöval eller Svanen, innebär detta att utländska produkter som är märkta enligt likvärdiga märkningssystem i tillverkningslandet diskrimineras. Detta kan strida mot EU:s regler om fri rörlighet för varor. Avfall Kommunens roll inom avfallsområdet berör olika typer av EU-regler. Upphandling av avfallshanteringstjänster regleras i lagen om offentlig upphandling som till stor del införlivar EU:s upphandlingslagstiftning. Upphandlingsregler behandlas i kapitel 5. Vid sidan av upphandlingsförfarandet utövar kommunen tillsyn inom avfallssektorn i enlighet med miljöbalkens regler (främst 15 kap. MB och avfallsförordningen). Dessa regler genomsyras av EU-rätten. Exempelvis har avfallsdefinitionen sitt ursprung i EU-lagstiftning och EU har antagit regler om klassificering, hantering och kontroll av avfall som införlivats i miljöbalken. 17

20 EU:s lagstiftning på avfallsområdet Det finns ett flertal relevanta EU-direktiv och EU-förordningar som rör avfallsområdet. De täcker frågor om transport och hantering av avfall samt kontroll av farligt avfall. De EU-rättsakter som är mest relevanta för kommunerna är: Direktiv 2008/98/EG om avfall som ersätter tre gamla direktiv: ramdirektivet (2006/12/EG) om avfall, direktiv (91/689/EEG) om farligt avfall och direktiv (75/439/EEG) om spillolja. Förordning 1013/2006/EG om transport av avfall. En komplett förteckning över relevanta EUrättsakter på avfallsområdet finns på Tillsynsoch föreskriftsrådets webbplats: Som nämnts i kapitel 2 kan dessa EU-rättsakter antas ha beaktats i de nationella regler som kommunerna tillämpar. När en kommun utfärdar tillstånd för anläggningar för omhändertagande av avfall ska den se till att tillståndsvillkoren och hanteringen av tillståndsförfarandet inte strider mot relevanta EU-direktiv. Detsamma gäller för tillstånd som avser lokala avfallsproducenters ansvar i miljöhänseende. I praktiken bör detta inte vara något problem då dessa direktiv redan införlivats i svensk rätt och det får därför antas att de svenska regler som kommunen tillämpar är i enlighet med EU:s lagstiftning. Utöver de krav som ställs i EU-direktiv och EUförordningar ska kommunen beakta de grundläggande principerna om fri rörlighet i EUF-fördraget (se avsnitt ). Det innebär exempelvis att en kommun ska behandla svenska och utländska aktörer lika vid ett tillståndsförfarande. Samma krav och handläggningsförfarande bör gälla oavsett nationalitet eller etableringsort. Detsamma gäller när en kommun beslutar om miljösanktionsavgifter på avfallsområdet. Avfall klassificeras som varor enligt EU-rätten och regler och kontroller av avfall ska i de flesta fall bedömas i ljuset av EU:s regler om fri rörlighet för varor i EUF-fördraget och sekundär lagstiftning. Detta innebär i princip att en kommun inte får förhindra transport av avfall till eller från en annan medlemsstat. Exempelvis kan nämnas att EU-domstolen i ett tidigare fall funnit att kommunala regler i Danmark, som indirekt förhindrade vidareförsäljning av avfall till andra länder, bröt mot den fria rörligheten för varor. 11 I vissa fall kan dock miljöskyddshänsyn motivera restriktioner i transport av avfall. Till viss del regleras denna fråga på EUnivå (se faktarutan EU:s lagstiftning på avfallsområdet ). Nedan ges ett exempel som visar att kommunala åtgärder på avfallsområdet, som begränsar den fria rörligheten för varor, i vissa fall kan tillåtas om de motiveras av objektiva skäl, här miljöskyddet. Exempel Förbud mot avfallskvarnar Ett företag som importerade avfallskvarnar till Sverige från ett annat EU-land fick, på grund av att en kommun infört förbud mot att installera och använda avfallskvarnar, inte tillträde till kommunens marknad. Förbudet anmäldes till Sveriges Solvit-center 12 och ansågs som handelshindrande. Kommunen motiverade dock förbudet med att avfall från matavfallskvarnar skulle kontamineras av annat avfall i avloppsnätet och göra det biologiska avfallet odugligt att återföras i kretslopp för användning i jordbruk. Ett partiellt förbud var inte möjligt av samma anledning. Det fanns således ingen mindre handelshindrande åtgärd som kunde skydda återanvändningen av kommunens avfall. Solvit-centret ansåg därför att det kommunala förbudet var förenligt med EU:s regler om fri rörlighet för varor. Övriga miljöfrågor En stor del av den svenska miljölagstiftningen baseras på EU-rätten, se faktarutan på nästa sida. Denna guide har inte för avsikt att ge en heltäckande bild av dessa regler utan vill i denna del endast uppmärksamma på att många av de åtgärder som vidtas på kommunal nivå för att skydda miljön kan påverkas av EU-rätten. 11 Mål C-209/98 Köpenhamns kommun. 12 Solvit är ett nätverk i kommissionens regi som verkar för att lösa handelshinder som uppstått på grund av nationella myndigheters tillämpning av EU-rätten, se kapitel 7. 18