Kemikaliekontroll enligt Reach. Handledning för tillsyn med bakgrundsmaterial Nedströmsanvändarnas egen kemikalieanvändning

Transkript

1 Kemikaliekontroll enligt Reach Handledning för tillsyn med bakgrundsmaterial Nedströmsanvändarnas egen kemikalieanvändning

2 Innehållsförteckning 1. BAKGRUND SYFTE OCH PROJEKTMÅL TILLSYNSPROJEKTET: KEMIKALIEKONTROLL ENLIGT REACH KUNSKAPSÖVERSIKT AV GÄLLANDE MILJÖTILLSYNSFÖRDELNING MED FOKUS PÅ KOMMUNERNAS TILLSYNSANSVAR Miljöbalken Allmänt om nya miljötillsynsförordningen Fördelningen av tillsynsansvaret...7 BILAGEFÖRTECKNING...8 2

3 Kemikaliekontroll enligt Reach och miljönämndens tillsynsansvar 1. Bakgrund EU:s nya kemikalielag Reach (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006) som trädde i kraft den 1 juni 2007 innebär en rad olika förändringar för tillsynen både när det gäller vad tillsynen ska omfatta och vilka tillsynsobjekt som berörs. Projektet Kemikaliekontroll enligt Reach och miljönämndens tillsynsansvar ingår i Miljösamverkan Skånes verksamhetsplan för och genomförs inom ramen för Giftfri miljö, delmål 4 (nationellt mål): Fortlöpande minskning av hälso- och miljöriskerna med kemikalier. En arbetsgrupp finns med representanter från Skånes kommuner och Länsstyrelsen i Skåne län. Följande personer finns med i arbetsgruppen: Sara Edlund Fredholm, Länsstyrelsen i Skåne län Susanne Johansson, Länsstyrelsen i Skåne län Lilian Flygare-Ivarsson, Trelleborgs kommun Andrea Hjärne Dalhammar, Malmö stad Göran Jansson, Länsstyrelsen i Skåne län/miljösamverkan Skåne Patrik Karlsson, Landskrona stad Agnieszka Fedorowska, Lunds kommun Marianne Nordenadler, Helsingborg stad Jenny Rosell, Helsingborg stad Anna Bengtsson, Malmö stad Jan Rannek, Hässleholms kommun Susann Henriksson, Kristianstads kommun Tidigare deltagare: Jolanta Green, Länsstyrelsen i Skåne län Mirjam Luc, Lunds kommun Åsa Rasmusson, Ängelholms kommun Anna-Karin Åkesson, Kristianstads kommun Denna rapport innehåller vägledningsmaterial samt en checklista och förslag på brev för utskick till de företag som avses besökas. 3

4 2. Syfte och projektmål Det övergripande projektmålet är att förmedla kunskap om kemikaliekontroll enligt Reachlagstiftningen. Vägledningsmaterial som är anpassat till kommunernas tillsynsansvar med inriktning på de mest problematiska frågorna som kan uppstå i samband med övergången till Reach-förordningen presenteras här. För en praktisk tillämpning av det framtagna vägledningsmaterialet genomförs ett projekt med tillsynskampanj under Tillsynskampanjen startar med en kort introduktion som hålls i samband med Kemikalieinspektionens seminarium den 24 maj 2011 om den nya miljötillsynsförordningen. Inom ramen för projektet har tillsynskampanjen planerats att utföras tidigare, men i väntan på att tillsynsansvaret skulle tydliggöras har kampanjen skjutits upp. Ett vägledningsmaterial har nu tagits fram för kommunernas tillsyn enligt den fördelning av tillsynsansvaret som den nya miljötillsynsförordningen innebär. Avsikten är att tillsynskampanjen ska riktas mot s.k. nedströmsanvändare. Nedströmsanvändarna utgör den mest omfattande gruppen vad gäller kommunernas tillsynsobjekt enligt Reach och det är viktigt att inspektörer känner till vilka frågor som bör uppmärksammas av berörda verksamhetsutövare. Typiska exempel på nedströmsanvändare som förekommer inom flertalet av länets kommuner är tryckerier, ytbehandlare, verkstäder samt s.k. formulerare (blandare av ämnen). Detta tillsynsprojekt omfattar enbart formulerarens egna användning. Syftet med tillsynskampanjen är att öka kunskapen om regler och skyldigheter enligt Reach både hos företagen och hos länets miljöinspektörer. Tillsynskampanjen har således karaktären mer av ett informationsprojekt än ett kontrollprojekt, och den checklista som tagits fram ska utgöra ett underlag för information till företagen men också ett diskussionsunderlag vid tillsynsbesök. Upptäcks direkta överträdelser vid tillsynsbesöken har dock tillsynsmyndigheten skyldighet att tillse att överträdelsen stoppas och beslut tas om eventuella påföljder. 3. Tillsynsprojektet: Kemikaliekontroll enligt Reach Tillsynskampanjen är inriktad på användningen av kemiska produkter enligt Reach hos nedströmsanvändare. Definitionen av nedströmsanvändare finns i avsnitt 6 eller på Kemikalieinspektionens hemsida men kan exemplifieras på följande sätt: Formulerare - den som använder ett ämne för att tillverka en beredning, till exempel ett rengöringsmedel eller en färg, som sedan säljs antingen till en yrkesmässig användare eller till privatkonsument. Den som infogar ett ämne eller en beredning i en vara - till exempel den som tillsätter en stabilisator till en plast. Industriella användare - till exempel den som använder ämnet i en produktionsprocess, exempelvis som avfettningsmedel innan efterföljande ytbehandling. Yrkesmässiga användare till exempel den som använder ett ämne eller en beredning i sin verksamhet, exempelvis ett serviceföretag (städföretag som använder ett rengöringsmedel) eller en hantverkare (en målare som använder en färg). Nedströmsanvändarna är valda utifrån att de är kommunens tillsynsansvar utan att överlåtelse av tillsynen har skett från Kemikalieinspektionen enligt 2 kapitlet 31 punkt 5 samt 32 4

5 punkt 1 i miljötillsynsförordningen (2011:13). Av samma anledning riktar sig projektet enbart mot användningen av det kemiska ämnet. I fallet formulerare gäller således tillsynen ämnena de använder och inte produkterna de tillverkar. Tidsplanen för projektet är att det ska påbörjas så snart som möjligt efter introduktionen den 24 maj Med tanke på semestrar kan det dock vara lämpligt att lägga tillsynsbesöken med start i augusti, och sedan låta projektet pågå fram till och med oktober. För att underlätta arbetsgången finns både informationsmaterial och en checklista med frågor. Om man vill förbereda verksamheterna inför besöket kan en del av materialet skickas ut i förväg under sommaren. Detta borde kunna generera bättre svar från företagarna, men är inget nödvändigt tillvägagångssätt. Strikt sett ska företagen redan ha rutiner som säkerställer att de har kännedom om den lagstiftning som berör dem. Checklistan är tänkt som ett stöd för både inspektörer och verksamheterna som omfattas av miljöförvaltningarnas tillsynsansvar. Checklistan är uppbyggd i fyra etapper: fråga, åtgärd, lagrum och påföljd där frågan är tänkt som underlag för diskussion kring Reach och vad det innebär. åtgärden syftar att ge en vink om vad som är rimligt att kräva. lagrummet och påföljden är information om vilka lagkrav som finns och vad som kan hända om man inte uppfyller kraven i frågan. Eftersom Reach är en relativt ny och omfattande lagstiftning kommer troligen många frågor att uppkomma i samband med tillsynsbesöken. Mer utförlig information till varje fråga har därför samlats i kommentarerna till checklistan vars syfte är att vara ett stöd för inspektörerna. För de frågeställningar som inte besvaras i kommentarerna finns möjligheten att kontakta någon av deltagarna i projektgruppen för diskussion. Tillsynskampanjen har karaktären mer av ett informationsprojekt än ett kontrollprojekt, och checklistan ska utgöra ett underlag för information till företagen men också ett diskussionsunderlag vid tillsynsbesök. Upptäcks direkta överträdelser vid tillsynsbesöken har dock tillsynsmyndigheten, som alltid annars, skyldighet att se till att överträdelsen stoppas och beslut tas om eventuella påföljder. De straffsanktioner som är förknippade med de regler som är aktuella för kampanjen framgår av checklistan. Observera dock att KemI har tillsyn vad avser primärleverantörers utsläppande på marknaden (2 kap. 31 miljötillsynsförordning, punkt 5). Om överträdelsen avser KemI:s tillsynsområde ska KemI meddelas. 4. Kunskapsöversikt av miljötillsynsfördelning med fokus på kommunernas tillsynsansvar Nedan följer en genomgång av nu gällande fördelning av tillsynsansvaret för miljöbalkens 14 kapitel med tillhörande förordningar samt Reach. 4.1 Miljöbalken Tillsynsbestämmelserna i miljöbalken finns i 26 och 28 kap. Tillsynen ska enligt 26 kap. 1 miljöbalken säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som meddelats med stöd av miljöbalken. Den befintliga organisationen för tillsyn enligt miljöbalken över kemikalier, bekämpningsmedel och varor omfattar flera centrala verk, länsstyrelserna och kommunerna. 5

6 Tillsynsmyndigheterna ska samarbeta med varandra och med andra myndigheter som fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten, såsom polis- och åklagarmyndigheterna (26 kap. 6 miljöbalken och 1 kap. 17 miljötillsynsförordningen). Tillsynsmyndigheten får meddela förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden (26 kap. 9 miljöbalken). Sådana beslut får förenas med vite (26 kap 14 miljöbalken). Tillsynsmyndigheten får inte besluta om mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet. Tidigare framgick det av 26 kap. 3 miljöbalken att varje kommun hade tillsyn över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. miljöbalken. Detta innefattade då all hantering av kemiska produkter. Detta är nu ändrat, och tillsynen över 14 kap. miljöbalken omnämns inte längre direkt i 26 kap. miljöbalken. Istället regleras den på förordningsnivå i den uppdaterade miljötillsynsförordning som trädde i kraft den 1 mars Allmänt om nya miljötillsynsförordningen I april 2010 kom Regeringens proposition 2009/10:167 om kemikalietillsynen. I propositionen föreslås ändrade tillsynsbestämmelser i 26 kap. miljöbalken, och i juni samma år skickades ett förslag till en ny miljötillsynsförordning ut på remiss från Regeringskansliet. Förslaget grundade sig bl.a. på Reachutredningen (SOU 2008:73) och utredningen om Naturvårdsverket (SOU 2008:26). Det kommunala ansvaret att utöva tillsyn över hanteringen av kemiska produkter som följer direkt av lagen (26 kap 3 ) togs bort genom lag 2010:1542 den 2 december 2010, och beslut om nya miljötillsynsförordningen SFS 2011:13 fattades den 20 januari Ambitionen är bland annat att kemikalietillsynen i större utsträckning än innan ska integreras och samordnas med miljötillsynen. Huvudregeln är att man vill undvika att två eller fler myndigheter kontrollerar efterlevanden av samma regel. Kemikalietillsynen integreras med tillsynen över den verksamhet där produkten eller varan används. Den nya förordningen är indelad i tre kapitel: 1 kap., allmänt om miljötillsynen; 2 kap., fördelningen av den operativa tillsynen och 3 kap., tillsynsvägledning. Nedan listas de bestämmelser som har betydelse för detta projekt. I den allmänna delen listas en mängd definitioner som har betydelse för tillsynsfördelningen. Enligt 1 kap. 3 definieras bl.a. följande: Tillsynsobjekt: en verksamhet eller en åtgärd som är eller ska vara föremål för tillsyn. Primärleverantör: den som tillverkar eller yrkesmässigt för in till Sverige för att släppa ut en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara på marknaden och den som yrkesmässigt för ut från Sverige en kemisk produkt, vara eller bioteknisk organism. Släppa ut på marknaden: att tillhandahålla eller göra en kemisk produkt, en bioteknisk organism eller vara tillgänglig för någon annan. Enligt 1 kap. 16 gäller att om en tillsynsmyndighet får kännedom om en omständighet som kan föranleda tillsynsåtgärder med stöd av miljöbalken men som omfattas av en annan myndighets ansvarsområde ska tillsynsmyndigheten anmäla denna omständighet till den ansvariga tillsynsmyndigheten. Liksom tidigare finns möjlighet för länsstyrelsen att överlåta tillsynsansvar, men nu ges också Kemikalieinspektionen möjlighet att överlåta tillsynsansvar till den kommunala nämnden. 6

7 Detta regleras genom 1 kap , med hänvisning till att de specifika tillsynsområden som kan överlåtas från statliga till kommunala tillsynsmyndigheter framgår av 2 kap. Enligt 1 kap. 20 ska den myndighet som prövar en begäran om överlåtelse av operativ tillsyn liksom tidigare bedöma den kommunala nämndens förutsättningar att utöva tillsynen. Numera ska också den kommunala nämndens förutsättningar att bedriva tillsyn över objektens hantering av kemiska produkter bedömas. 4.3 Fördelningen av tillsynsansvaret Fördelningen av det operativa tillsynsansvaret regleras i 2 kapitlet. Fördelningen av ansvaret för den operativa tillsynen har i sak framför allt ändrats beträffande kemikalietillsynen. Kemikalietillsynen koncentreras delvis till KemI som övertar MSB:s tillsyn över produkters explosiva och brandfarliga egenskaper och Naturvårdsverkets tillsyn över drivmedel, bränslen och ämnen som bryter ner ozonskiktet. Länsstyrelsernas och kommunernas ansvar för kemikalietillsynen kommer till stor del följa ansvaret för tillsynen över miljöfarliga verksamheter. Enligt 2 kap. 21 har Kemikalieinspektionen tillsyn över: 1. primärleverantörers utsläppande på marknaden av kemiska produkter och biotekniska organismer samt primärleverantörers skyldigheter att anmäla kemiska produkter, biotekniska organismer och varor till produktregistret, och 2. utsläppande av varor på marknaden. Kemikalieinspektionen får i dagsläget inte överlåta tillsyn enligt första stycket åt en kommunal nämnd, men avsikten är att 2 kap. 21 kommer att kompletteras med en sådan bestämmelse inför årsskiftet 2011/2012. Enligt 29 har länsstyrelsen ansvar för tillsynen i fråga om bl.a. miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH-bilagan) samt vissa vattenverksamheter. Länsstyrelsen får liksom tidigare överlåta denna tillsyn till en kommunal nämnd. När länsstyrelsen har tillsynen enligt ovanstående i fråga om en verksamhet har länsstyrelsen, enligt 30, vid verksamheten också ansvar i fråga om 1. primärleverantörers hantering av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som inte innebär utsläppande på marknaden 2. annan än primärleverantörers hantering av kemiska produkter eller biotekniska organismer, och 3. annan än en primärleverantörers hantering av varor som inte innebär utsläppande på marknaden. Enligt 31 har den kommunala nämnden ansvar för tillsynen i fråga om hantering av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor i en verksamhet som inte är en miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken (exempelvis detaljhandeln), utom den tillsyn som Kemikalieinspektionen utövar över primärleverantörers utsläppande på marknaden. För anmälningspliktiga verksamheter, samt när kommunen har tagit över tillsynen av tillståndspliktiga verksamheter, har den kommunala nämnden enligt 32 även tillsyn över: 1. primärleverantörers hantering av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som inte innebär utsläppande på marknaden 7

8 2. annan än primärleverantörers hantering av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor. Tillsynsansvaret sammanfattas i nedanstående tabell: Kemikalieinspektionens ansvar Tillverkares (primärleverantörers) utsläppande på marknaden/utförsel av kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor Införares /importörers (primärleverantörers) utsläppande på marknaden av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor Utsläppande på marknaden i övrigt av varor (alla led) Länsstyrelsens ansvar Annan hantering av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor än utsläppande på marknaden i tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter (primärleverantör och annan än primärleverantör) vattenverksamheter (som kommunen inte ansvarar för) Kommunens ansvar Annan hantering av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor än primärleverantörers utsläppande på marknaden i miljöfarliga verksamheter som inte är tillståndspliktiga eller, miljöfarliga verksamheter där tillsyn har överlåtits till kommunen. Hantering (även utsläppande på marknaden) av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor i annan verksamhet än miljöfarlig verksamhet (exempelvis detaljhandeln), förutom primärleverantörers utsläppande på marknaden BILAGEFÖRTECKNING (Bilagorna bifogas som separata filer) Bilaga 1 Checklista Bilaga 2 Kommentarer till checklistan Bilaga 3 Förslag till utskicksbrev Bilaga 4 - Reach och straffsanktioner Bilaga 5 - Viktiga definitioner för projektet 8