Revisionsrapport. Nynäshamns kommun. Granskning av ombyggnation av förskolan Midgård avseende projektstyrning och uppföljning

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av ombyggnation av förskolan Midgård avseende projektstyrning och uppföljning Leif Karlsson, Fredrik Birkeland

2 Midgård förskola Innehåll Sammanfattning 1 1 Inledning Revisionsfråga Avgränsning och metod 3 Styrning och uppföljning Politiska beslut Utrednings-/programskede Förkalkyler och beslut Upphandling Bygg- och ekonomimöten Slutkostnadsprognos Uppföljning Ekonomistöd Revisionell bedömning och rekommendation Bilaga 1 Utvärdering av upphandling 11 14

3 Sammanfattning PwC har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i genomfört en granskning av förskolan Midgård avseende projektstyrning och uppföljning. Revisionsfrågan: Har Miljö- och samhällsbyggnadsnämndens styrning och kontroll av upprustningen av förskolan Midgård varit tillräcklig? Vår samlade bedömning är att Miljö- och samhällsbyggnadsnämndens styrning och kontroll av ombyggnationen av förskolan Midgård inte har varit tillräcklig. Vi rekommenderar nämnden att: - Säkerställa och kvalitetssäkra att total investeringsbudget fastställs innan projektstart. Upprätta rutinmallar för hur det ska hanteras tillsammans med kommunens ekonomichef. - Dokumentera och fastställ ekonomiska styrprinciper för att tydliggöra ansvars- och rollfördelning i projektorganisationen. - Uppföljning och återrapportering sker vid varje nämndsammanträde. Det ska vara avtalade tidpunkter där fastighetschefen föredrar väsentlig information för projektet. - En översyn görs av fastighetsorganisationen. Utifrån vår bedömning finns det en otydlighet i projektet, vilket har skapat brister både avseende ledning och ekonomisk styrning i samband med ombyggnad av förskolan Midgård.. 1 av 14

4 1 Inledning Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen har genomfört en miljöinventering av förskolan Midgård där fuktskador i byggnaden konstaterades. Byggnaden som är från 1981 ansågs även vara i behov av verksamhetsanpassning för att motsvara dagens verksamhetskrav. Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden beslutade i april 2014 att genomföra upprustning av förskolan. Finansiering skulle ske genom ianspråktagande av 6,6 mnkr av nämndens investeringsram. Nämnden hemställde även till kommunstyrelsens att bereda hur resterande medel kunde tillskjutas. Förskolan evakuerades till Södra flygeln och åtgärder planerades att starta sommaren Av tertialuppföljning framgår att upprustningen är klar och förskolan invigd. Ur ett risk- och väsentlighetsperspektiv har kommunens revisorer valt att granska investeringen av den färdigställda förskolan Midgård som har betydelse för kommunens ekonomi och verksamhet. Total investering har uppgått till 12,7 mnkr och planerat underhåll till 7,6 mnkr. Mot den bakgrunden har revisorerna prioriterat att granska hur beslut, styrning och uppföljning av projektet genomförts. Nyttoinvesteringskalkyl Investeringar påverkar kommunens ekonomi på både kort och lång sikt. När ett beslut fattas om att investera i en ny- eller ombyggnad så skapar utgiften för grundinvesteringen långsiktiga driftskostnader. Med hänsyn till driftpåverkan över tid så är det väsentligt att säkerställa totalekonomiska konsekvenser i samtliga led från planeringsstadiet tills att byggnaden är färdigställd och slutbesiktad. En tydlig projektledning och ekonomistyrning i investeringsprojektet är betydelsefull för fastighetens driftskostnader. Med totalekonomiska konsekvenser avses investeringens kostnader under hela dess livslängd (investeringsutgift i förhållande till t ex drifts-, underhålls- och energikostnader). 1.1 Revisionsfråga Granskningen avser att besvara följande revisionsfråga: Har Miljö- och samhällsbyggnadsnämndens styrning och kontroll av upprustningen av förskolan Midgård varit tillräcklig? Kontrollmål Det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investerings/ombyggnadsprojekt. Investeringsprocessen tydliggör ansvar och 2 av 14

5 befogenheter avseende initiering, planering, beslut och genomförande av investeringar. Nämnden/förvaltningen har haft en god följsamhet till förekommande riktlinjer och fastställd process enligt ovan. Beslutsunderlagen inkluderar kalkyler och är utformade på ett sådant sätt att nämnden getts rimliga möjligheter att kunna prioritera, styra och kontrollera projektet. Uppföljning och återrapportering har skett så att nämndens kontroll av projektet kunnat säkerställas. Slutredovisning av projekt har skett för att säkerställa nämndens helhetsbild och för att återföra erfarenheter till kommande projekt. 1.2 Avgränsning och metod Granskningsobjekt är Miljö- och samhällsbyggnadsnämnd. Granskningen avgränsas till ombyggnationen av förskolan Midgård. Vi har tagit del av för granskningen relevant dokumentation som kalkyler, entreprenadavtal, slutrapport, mötesprotokoll, beslut och underliggande dokument samt e-postkonversationer. En okulärbesiktning av förskolan har också genomförts. Intervjuer har genomförts med: Fastighetschef på miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen Kommunens projektledare för projektet förskolan Midgård Extern projektsamordnare från Skyhill AB Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 3 av 14

6 2 Styrning och uppföljning 2.1 Politiska beslut Förskolan var i behov av en totalrenovering. Den bedömning som gjordes var att det var ekonomiskt lönsamt att renovera och göra en ombyggnad istället för att bygga nytt. I förstudien togs tre alternativ fram: 1) Enbart genomföra sanering 2) Genomföra sanering samt verksamhetsanpassning av lokalerna 3) Genomföra sanering, verksamhetsanpassning samt utbyggnad Alternativ 2) valdes på beställning från barn- och utbildningsförvaltningen. I beslut från Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden anges att; Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden uppdrar till förvaltningen att åtgärda inneklimatproblem och samtidigt vidta nödvändig verksamhetsanpassning i förskolan Midgård. Finansiering sker genom att ta i anspråk kronor av fastighet- och serviceavdelningens investeringsram för år Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden hemställer hos kommunstyrelsen att bereda hur resterande medel kan tillskjutas för att genomföra de erforderliga åtgärderna. Kommunfullmäktige beslutar att godkänna en förändring av investeringsbudgeten genom ianspråktagande av 6 mkr, som avsatts för gymnasiets aula, till att åtgärda fuktskador och vidta nödvändiga verksamhetsanpassningar i Midgårds förskola. Fastighetsavdelningen har dessutom bedömt att 7,6 mnkr kan anses som eftersatt underhåll i fastigheten, vilket också har tagits från underhållsbudgeten och använts för att kunna färdigställa ombyggnationen. Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden beslutade att: ur avdelningen Fastighet och service ram för underhåll 2015 flytta kronor till investeringen, inklusive kronor som redan överförts till T1. Det finns således politiska beslut på att åtgärda fuktproblem samt göra verksamhetsanpassning om 20,3 miljoner kronor. Investering 12,7 mnkr Planerat underhåll1 7,6 mnkr Total 20,3 mnkr Det som har skapat otydlighet, argumentation och olika uppfattning i Midgårdprojektet är bedömning i ett sent skede om att använda 7,6 mnkr som planerat underhåll. Eftersom byggnaden stomrevs så kunde ombyggnationen av Midgård förskola bedömts som en investering. 1 4 av 14

7 2.2 Utrednings-/programskede I internhyresavtalet finns rutiner och rutinbeskrivningar kopplade till investerings/ombyggnadsprocessen. I bilaga 11 till internhyresavtalet finns till exempel rutinbeskrivning för hur verksamhetsanpassning av lokaler ska ske samt vem som ansvarar för vilken del. Processen illustreras nedan: När vi var på plats i Nynäshamn och intervjuade fastighetschef, kommunens projektledare och inhyrd extern projektsamordnare, så var vi ute och okulärbesiktade nya Midgård. Kort beskrivet så är vår bedömning att det idag är en ny förskola. Det enda som finns kvar av den gamla förskolan är grundstommen. Barn- och utbildningsnämndens uppfattning är att de har beställt en ombyggnation av Midgård som inte skulle överstiga 12,7 mnkr, vilket det också finns politiskt fattade beslut på vid två tillfällen (miljö- och samhällsbyggnadsnämnd samt i kommunstyrelsen). Vi redogör i vår granskningsrapport kring hantering och redovisning av investeringen och tillägget (eftersatt underhåll) för planerat underhåll om 7,6 mnkr. Det planerades, i ett första läge, som vi har uppfattat, för en mögelsanering där fasaden skulle kapas av ca 0,5 m runt om, som sedermera efter nytt beslut blev en nygammal förskola, slutkostnadsprognos ca 20,2 mnkr. I intervjuerna framkommer att ombyggnation till en verksamhetsanpassad förskola, med mer ändamålsenliga lokaler bidrar till driftsamordningsvinster i flera avseenden. Det som bland annat lyfts fram beträffande förskoleverksamheten är att pedagogik och logistik för barn och personal förbättras med en genomtänkt och verksamhetsanpassad lokalutformning. 5 av 14

8 2.3 Förkalkyler och beslut Vid vår granskning så saknar vi en preliminär förkalkyl för total ombyggnation av förskolan Midgård. När det fattas beslut tidsmässigt i efterhand som i det här fallet så ökar riskerna avseende otydlighet och kvalitetsbrister i projektuppföljning. Det finns från början ett beslut om investering om 6,7 mnkr tillsammans med överlämnandet från Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden till kommunstyrelsen att hitta finansiering till resterande investeringsbehov. Beslut i olika nämnder tillsammans med finansieringslösning av ombyggnaden av Midgård har skapat problem som påverkat tillit och trygghet i projektet. Ett beslut fattades så sent som vid Miljö- och byggnadsnämndens sammanträde 17 december 2015: Överföring av underhållsmedel från ram underhåll 2015 till investeringsprojekt , Midgårds förskola Miljö- och samhällsbyggnadsnämndens beslut Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden beslutar att: Ur avdelningen Fastighet och Service ram för underhåll 2015 flytta kronor till investeringen, inklusive kronor som redan överförts i T1. För upprustningen av Midgårds förskola anslogs alltså investeringsmedel om kronor. Därutöver beslutades att genomföra utvändigt underhåll av byggnationer och gård om kronor. Projektets samlade kostnader ligger idag bokförda på projektet. Midgårds förskola är taget i bruk av verksamheten och för närvarande pågår mindre injusteringar för att säkerställa funktioner. Projektet beräknas avslutas och stängas senast till bokslut Slutrapport för återrapporteringen till nämnden biläggs detta beslutsunderlag. Midgård förskola är 674 kvm BTA (bruttoarea). Slutkostnadsprognos för ombyggnaden är 20,2 mnkr, vilket motsvarar produktionskostnad/kvm på ca kronor (inklusive åtgärder kring tomt och lekgården 2,3 mkr). 2.4 Upphandling Förfrågan som gick ut var en totalentreprenad i samverkan. Det inkom fem anbud varav ett diskvalificerades. Entreprenadavtalet som tecknades efter stomrivning (avtalades separat, kostnad ca 0,7 mnkr) var en samverkansentreprenad (partnering) med ett riktpris som parterna var överens om, 13,6 mnkr. I ett senare skede tillkom även utvändig schaktning med ny gård och utemiljö (2,3 mnkr) samt lekutrustning, totalt 2,7 mnkr. Totalt var ombyggnationen kalkylerad till 17,6 mnkr. Arbetet i tidigt skede bestod av projektering (1,7 mnkr) och byggherrekostnader (0,5 mnkr), totalt 2,2 mnkr. Dessutom tillkom projekteringskostnader som entreprenören bekostade om 0,9 mnkr. Inkomna anbud var utvärderade i slutet av juni 2014, vilket redovisas i separat bilaga (se bilaga 1). Efter utvärdering och diskvalificering av entreprenören Esterand AB, som hade lägsta anbud, så vann Hantverksjouren Sverige AB. 6 av 14

9 Samverkansentreprenaden har varit uppdelad i två avtal: FAS 1 Samarbetsavtal (ABK 09)2: Entreprenörens ersättning är löpande debitering (självkostnad) under FAS 1, se AFB.143. Projektchef 650 kr/tim., Platschef 650 kr/tim., Kalkylator 650 kr/tim. samt Arbetsledare 650 kr/tim. Arvode är 8 % påslag på ovanstående timkostnader. FAS 2 Totalentreprenadkontrakt (ABT 06)4: Ersättning för arvode utgår med 8 % påslag på redovisade kostnader. Timkostnad för yrkesarbetare är 370 kr/tim. Riktkostnad för projektet är inte preciserad, ÄTA (ändrings-, tilläggs- och avgående arbeten ska i första hand överenskommas om fast pris). Om inte överenskommelse kan träffas så ersätts entreprenören enligt självkostnadsprincipen enligt ABT 06 kap Fastighetschef Projektledare Extern/ inhyrd projektsamordnare Hantverksjouren AB Skyhill AB Projektorganisation vid samverkansentreprenaden 2.5 Bygg- och ekonomimöten Under projektets genomförande har det enligt uppgift varit 13 byggmöten. Vi har tagit del av byggmötesprotokoll från de 13 byggmötena, vilka bedöms som tillräckliga. Alla byggmötesprotokoll förutom protokoll 13 har underskrift. Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverksamhet. Reglerar vilken ersättningsform som gäller för utförandet (fast pris utan indexreglering etc.). 4 Allmänna bestämmelser för totalentreprenader avseende byggnads-anläggnings- och installationsarbeten av 14

10 Enligt uppgift har det också hållits tre stycken ekonomimöten. I byggmötesprotokoll från byggmöte 4 ( ) anges i punkt att kommunens projektledare omnämner att avstämningar av ekonomin ska utföras vid varje byggmöte, Hantverksjouren AB ska presentera underlag i form av ÄTA liggare och en bedömning på framtida kostnader, viktigt att /Skyhill AB får ta del av kostnader i tidigt skede, Hantverksjouren AB tar fram underlag. I byggmötesprotokoll 5 anges att ekonomimöte är inbokat till I byggmötesprotokoll 6 anges att ekonomimöte är utfört. Vidare inbokades ett ekonomimöte till enligt byggmötesprotokoll 9, men det blev inställt och framflyttat till då det också utfördes enligt byggmötesprotokoll 11. I det sista protokollet, byggmötesprotokoll 13, anges att ekonomimöte är inbokat till Enligt byggmötesprotokollen har ekonomimöten skett eller planerats vid följande datum: (planerat och genomfört) (planerat och genomfört) (planerat) Vad gäller ekonomimötena har revisionen efterfrågat men inte erhållit några protokoll från dessa, däremot har revisionen tagit del av ekonomiska sammanställningar som i mejlkonversation med revisionen beskrivs vara den dokumentation som använts vid dessa ekonomimöten. De ekonomiska sammanställningarna är daterade till följande datum: Trots att det enligt uppgift hållits tre ekonomimöten finns det alltså fyra ekonomiska sammanställningar som sägs härröra från dessa ekonomimöten. Samtidigt har det enligt byggmötesprotokollen hållits ett ekonomimöte samt planerats för ett ekonomimöte Det är således oklart hur många ekonomimöten som faktiskt har hållits och revisionen har inte kunnat verifiera om det har hållits tre eller fler möten. Dokumentationen från de ekonomimöten som hållits under projektgenomförandet bedöms som undermålig, vi har till exempel inte kunnat verifiera eller säkerställa när i tiden man enades om slutkostnadsprognosen. 2.6 Slutkostnadsprognos Enligt slutrapporten framgår att fakturerade kostnader hänförliga till Hantverksjouren Sverige AB uppgår till 17,6 mnkr (13,6 mnkr var anbudssumma för byggdel invändigt och utvändigt) medan anbudspriset som lämnades var 5,3 mnkr. I och med att det uppdagats betydligt mer fukt- och mögelangrepp än vad 8 av 14

11 som förväntades så har ombyggnaden blivit dyrare tillsammans med att ambitionsnivån succesivt har höjts under projektets gång. Entreprenören har utöver byggdel om 13,6 mnkr haft kostnader för projektering och rivning om 1,6 mnkr. Dessutom så tillkom iordningställande av gård och lekområden om 2,3 mnkr. Vår uppfattning är att det är svårt att följa upp projektet från start till mål eftersom vi inte kan verifiera att det tidigt i projektet fanns en total slutkostnadsprognos för ombyggnaden av Midgård. Då de faktiskt fakturerade kostnaderna från Hantverksjouren Sverige AB uppgick till 17,6 mnkr samtidigt som det överenskomna riktpriset uppgick till 13,6 mnkr bedömer vi att slutkostnadsprognosen är 4 mnkr högre än förväntat. Det som bland annat har påverkat är att kommunen som beställare hade projekteringskostnader i tidigt skede av projektet om 1,7 mnkr. 2.7 Uppföljning Vi uppfattar att uppföljningen har fungerat tillfredsställande i samverkansentreprenaden med kontinuerliga byggmöten, men vi har som tidigare nämnt inte kunnat följa ekonomimötena. Vad gäller kommunens egna interna uppföljning i Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden finns det brister. Det framkommer vid intervjuer att det under hösten 2015, enligt uppgift vid ett nämndsammanträde, inte redovisades förväntad ekonomisk slutkostnadsprognos för ombyggnationen. Vi har inte fått en rimlig förklaring till orsaken till att punkten, enligt uppgift, togs bort på dagordningen. I den här typen av samverkansentreprenad med gemensam slutkostnadsprognos för projektet, så är det mycket viktigt att det görs avrapportering och uppföljning för ansvariga politiker i ansvarig nämnd och kommunstyrelsen. Förskolan har slutbesiktats, det finns ett åtgärdsprotokoll som betas av. En slutrapport har tagits fram för projektet beträffande bland annat ekonomisk avvikelse. Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden godkände slutrapporten för projektet Midgård förskola samt överlämnade rapporten till kommunfullmäktige på nämndssammanträdet , vilket är samma slutrapport som vi tagit del av i denna granskning. Vi bedömer att det funnits brister beträffande strukturerade rutiner för uppföljning av projektet. Vidare framgår det av intervjuer att kontrollmoment och rutiner för återrapportering har brustit på alla nivåer i kommunens organisation. 2.8 Ekonomistöd Fastighetsavdelningen har stöd av en ekonom och en controller som är anställda på ekonomiavdelningen, men som stödjer Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen. Ekonomen jobbar främst med löpande drift, redovisning med mera, men inte med investeringsprojekt. Controllern arbetar förvaltningsövergripande med både drift och investeringar. Fastighetsavdelningen har även tillgång till annat centralt ekonomistöd. 9 av 14

12 På grund av sjukskrivning och bristande ekonomistöd från centralt håll fanns inget ekonomistöd i Midgårdsprojektet. Fastighetschefen menar att ekonomifunktionen inte kunde bidra med ekonomistöd gällande fastighetsekonomi, och menar samtidigt att fastighetsavdelningen är i stort behov av ytterligare resurser gällande ekonomistödet. Fastighetschefen menar att det behövs en fastighets- eller investeringsekonom med kunskap om fastigheter då flera av projekten numera är samverkansentreprenader som kräver en ekonom som är delaktig i projekten. Projektet Midgård förskola är ett exempel på en samverkansentreprenad. 10 av 14

13 3 Revisionell bedömning och rekommendation Kontrollfrågor Det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investerings/ombyggnadsprojekt. Investeringsprocessen tydliggör ansvar och befogenheter avseende initiering, planering, beslut och genomförande av investeringar? Vi bedömer att det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investerings-/ombyggnadsprojekt samt att investeringsprocessen tydliggör ansvar och befogenheter. Internhyresavtalet innefattar grunden för riktlinjer och rutinbeskrivningar och kompletteras även med material på intranätet i form av handböcker, checklistor med mera. Nämnden/förvaltningen har haft en god följsamhet till förekommande riktlinjer och fastställd process enligt ovan? Vår bedömning är att det finns brister avseende följsamhet till gällande riktlinjer beträffande investeringsbudget och ekonomisk uppföljning. Beslutsunderlagen inkluderar kalkyler och är utformade på ett sådant sätt att nämnden getts rimliga möjligheter att kunna prioritera, styra och kontrollera projektet? Det finns omständigheter och otydlig hantering av kalkylen för projektet som påverkat kvaliteten i uppföljningen till nämnder/styrelse. Sammanblandning med planerat underhåll 7,6 mnkr och beviljad investering 12,7 mnkr har skapat trovärdighetsproblem för fastighetsavdelningen. Vår bedömning är att det hade kunnat undvikas om allt hade redovisats öppet vid projektstart för Barn- och utbildningsnämnden, total investering 20,3 mnkr. Uppföljning och återrapportering har skett så att nämndens kontroll av projektet kunnat säkerställas? Vi bedömer att återrapporteringen har varit bristfällig och otydlig. Det är till och med så att förvaltningen vid ett kritiskt tillfälle, enligt uppgift, inte har återrapporterats slutkostnadsprognos för Midgård. Slutredovisning av projekt har skett för att säkerställa nämndens helhetsbild och för att återföra erfarenheter till kommande projekt? Slutrapport är framtagen och redovisades i decembernämnden till Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden. Vår bedömning är att slutrapporten ger nämnden en helhetsbild av Midgårdprojektet, och förhoppningen är att slutrapporten används som erfarenhetsbank och lärdom inför liknande investeringsprojekt. 11 av 14

14 Sammanfattande revisionsbedömning Har Miljö- och samhällsbyggnadsnämndens styrning och kontroll av upprustningen av förskolan Midgård varit tillräcklig? Vår samlade bedömning är att Miljö- och samhällsbyggnadsnämndens styrning och kontroll av ombyggnationen av förskolan Midgård inte har varit tillräcklig. Vi rekommenderar nämnden att: - Säkerställer och kvalitetssäkrar att total investeringsbudget fastställs innan projektstart. Upprätta rutinmallar för hur det ska hanteras tillsammans med kommunens ekonomichef. - Dokumentera och fastställ ekonomiska styrprinciper för att tydliggöra ansvars- och rollfördelning i förvaltning och projektorganisation. - Uppföljning och återrapportering sker vid varje nämndsammanträde. Det ska vara avtalade tidpunkter där fastighetschefen föredrar väsentlig information för projektet. - En översyn görs av fastighetsorganisationen. Utifrån vår bedömning finns det en otydlighet i projektet, vilket har skapat brister både avseende ledning och ekonomisk styrning i samband med ombyggnad av förskolan Midgård. 12 av 14

15 Leif Karlsson Anders Hägg Projektledare Uppdragsledare 13 av 14

16 Bilaga 1 Utvärdering av upphandling Utvärderingsprotokoll Midgårds förskola, totalentreprenad i samverkan: Bygg- & Anläggning, Entreprenader och enstaka köp Utvärdering Helt anbud Avtalsform Avtal/Ramavtal/Enstaka köp Diarienummer SUN 60/2014 Namn Midgårds förskola, totalentreprenad i samverkan. Ansvarig upphandlare Björn Collin Alla anbud är inkomna i tid och öppning av anbuden gjordes Inkomna anbud Anbudslämnare Esterand AB Hantverksjouren Sverige AB M3 Bygg AB NCC Construction Sverige Aktiebolag Nynäs Bygg & Takservice AB Diskvalificerat anbud Esterand AB Organisationsnummer Orsak Anbudsgivaren har inte påvisat några samverkansprojekt varken för organisationen/nyckelpersonerna eller referenserna. Godkända anbud Hantverksjouren Sverige AB Pris ,00 SEK Jämförelsetal Rang Antagen ,00 1. Ja M3 Bygg AB ,00 SEK ,00 NCC Construction Sverige Aktiebolag ,00 SEK ,00 Nynäs Bygg & Takservice AB ,00 SEK ,00 14 av 14