Styrning och kontroll av större investeringar. Sollentuna kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Styrning och kontroll av större investeringar Fredrik Jehrèn Gabriel Uhlin Januari 2018

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfråga och kontrollmål Metod och avgränsning Iakttagelser och bedömningar Det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investeringsprojekt Övergripande riktlinjer Riktlinjer för investeringsprojekt Bedömning Investeringsprocessen tydliggör ansvar och befogenheter avseende initiering, planering, beslut och genomförande av investeringar Iakttagelser Bedömning Beslutsunderlagen inkluderar kalkyler och är utformade på ett sådant sätt att de ger rimliga möjligheter för styrelsen och nämnderna att få tillräcklig information om projektet för att kunna prioritera, styra och kontrollera detsamma Iakttagelser Kalkyler i utvalda investeringsprojekt Bedömning Uppföljning och återrapportering sker så att nämndernas kontroll av projekten säkerställs Iakttagelser Bedömning Slutredovisning av projekt sker för att säkerställa kommunstyrelsens/nämndernas helhetsbild och för att återföra erfarenheter till kommande projekt Iakttagelser Bedömning Revisionell bedömning Bilagor 17 Januari av 19

3 Sammanfattning Kommunen står inför omfattande investeringar de kommande åren. För perioden planeras investeringar på drygt mnkr (enligt budget 2017) och det är viktigt att redan i nuläget se vilka effekter investeringarna får på kommunens ekonomi på längre sikt. Det är därför av stor betydelse att styrningen och uppföljningen av investeringarna fungerar väl för att nå kommunens mål om god ekonomisk hushållning. Syftet med granskningen är att bedöma hur riktlinjer och rutinbeskrivningar för beslut, genomförande och uppföljning av investeringar tillämpas. Frågor som bör beaktas är bl.a. kalkylmetoder för investeringsutgifter och driftskostnader, beräkning av kapitalkostnader samt förekomst av efterkalkyler. Granskningen syftar också till att bedöma om de förtroendevalda ges rimligt goda möjligheter att prioritera, styra och kontrollera investeringarna utifrån det beslutsunderlag de erhåller. Hög kvalitet på beslutsunderlagen har en väsentlig betydelse mot bakgrund av att de ska användas i en demokratiskt styrd organisation. Beslutsunderlagen ska kunna utgöra grund för prioritering mellan olika angelägna projekt. Granskningen syftade till att besvara följande revisionsfråga: Är Kommunstyrelsens och berörda nämnders interna kontroll avseende investeringsprocessen tillräcklig? Efter genomförd granskning är vår sammanfattade bedömning att kommunstyrelsen och nämndernas interna kontroll avseende investeringsprocessen inte är helt tillräcklig. Den sammanfattade bedömningen grundar sig på de individuella bedömningarna för nedanstående kontrollmål: Det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investeringsprojekt. Vi bedömer att kontrollmålet i allt väsentligt är uppfyllt. Det finns dokumenterade ändamålsenliga riktlinjer som avser investeringsprocessen. Det finns även ett antal skriftliga rutinbeskrivningar som beskriver arbetet i projekt inom projektavdelningen på TFK som dock upplevs behöva kompletteras. Vi rekommenderar att rutindokumenten uppdateras för att anpassas till den nya organisationen (se vidare ang. beskrivning av ny organisation under avsnitt 2.2.1) samt att arbetet med framtagande av mallar och riktlinjer för projektavdelningen fortgår. Vi har också noterat att det i dokumenten inte finns en beskrivning av styrgruppens roll och ansvar, detta bör förtydligas. Investeringsprocessen tydliggör ansvar och befogenheter avseende initiering, planering, beslut och genomförande av investeringar. Vi bedömer att kontrollmålet i allt väsentligt är uppfyllt. En organisationsförändring pågår med syfte att tydliggöra ansvarsfördelningen i investeringsprocessen. Framförallt Januari av 19

4 vad gäller samordning och initiering i samband med framtagande av lokalförsörjningsplan och tidiga skeenden. Ansvaret för genomförandet av projekt är tydligt ålagt Trafik-och fastighetsnämnden i den nuvarande organisationen. Vi rekommenderar dock att ansvarsfördelningen vad gäller beslutsmandat kopplat till ändringar i redan pågående projekt förtydligas. Beslutsunderlagen inkluderar kalkyler och är utformade på ett sådant sätt att de ger rimliga möjligheter för styrelsen och nämnderna att få tillräcklig information om projektet för att kunna prioritera, styra och kontrollera detsamma. Vi bedömer att kontrollmålet är delvis uppfyllt. Vi konstaterar att det finns framtagna projektkalkyler för de två granskade projekten men att de inte alltid bifogats beslutsunderlag i samband med beslut. Beslutsunderlagen för det granskade projektet fotbollshallen bedömer vi även vara mycket kortfattade. Det uppges även i intervjuer att driftkalkyler tidigare saknats vid första beslutstillfället för vissa projekt samt att underlagen upplevts något vaga vilket bekräftas i de granskade projekten. Uppföljning och återrapportering sker så att nämndernas kontroll av projekten säkerställs. Vi bedömer att kontrollmålet är delvis uppfyllt. Kommunstyrelsen tar endast del av övergripande återrapportering kring kommunens samlade investeringsprojekt i samband med delårsbokslut, årsbokslut och tertialbokslut 1. Återrapporteringen sker dock inte på projekt-nivå. TFN uppges ta del av informationsärenden från projektkontoret vid samtliga sammanträden utöver den ekonomiska sammanställningen för projekten i samband med slutrapportering. Löpande ekonomisk rapportering för enskilda projekt sker inte till Trafik- och fastighetsnämnden och Kommunstyrelsen med undantag för avvikelser. Utöver detta har vi även tagit del av motstridiga uppgifter kring hur ofta avstämning med beställarverksamheterna sker. Vi rekommenderar att större investeringar över en viss beloppsgräns redovisas löpande till nämnd och kommunstyrelse för att säkra uppföljning och kontroll av projekten. Slutredovisning av projekt sker för att säkerställa Kommunstyrelsens/nämndernas helhetsbild och för att återföra erfarenheter till kommande projekt. Vi bedömer att kontrollmålet i allt väsentligt är uppfyllt. Färdigställda projekt ska slutredovisas till nämnden enligt riktlinjer och projektledarna sammanställer slutrapport i därför avsedd mall. Projektledarna närvarar även vid nämnden för slutredovisning. Mall för slutredovisning finns framtagen men innehåller inga anvisningar för innehåll, endast rubriker. Utöver detta slutredovisas projekt enligt uppgift även skriftligt till Kommunstyrelsen samt i årsredovisningen. Projektavdelningen har även enligt uppgift erfarenhetsåterföringsmöten tillsammans med förvaltare och hyresgäst, vi har dock varken kunnat verifiera att så sker i praktiken eller dess innehåll. Under året har slutredovisningarnas kvalité förbättrats och kompletterats med information om exempelvis kostnadsbokförda delar i projekten. Utifrån detta bedömer vi att slutredovisningarna i allt väsentligt är tillfredställande. Vi anser dock att slutredovisning bör ske snarast efter att projekten är avslutade vilket i nuläget kan dröja upp till 6 månader. Januari av 19

5 1. Inledning 1.1. Bakgrund Kommunen står inför omfattande investeringar de kommande åren. För perioden planeras investeringar på drygt mnkr (enligt budget 2017) och det är viktigt att redan i nuläget se vilka effekter investeringarna får på kommunens ekonomi på längre sikt. Det är därför av stor betydelse att styrningen och uppföljningen av investeringarna fungerar väl för att nå kommunens mål om god ekonomisk hushållning. Syftet med granskningen är att bedöma hur de riktlinjer och rutinbeskrivningar för beslut, genomförande och uppföljning av investeringar tillämpas. Frågor som bör beaktas är bl.a. kalkylmetoder för investeringsutgifter och driftskostnader, beräkning av kapitalkostnader samt förekomst av efterkalkyler. Granskningen syftar också till att bedöma om de förtroendevalda ges rimligt goda möjligheter att prioritera, styra och kontrollera investeringarna utifrån det beslutsunderlag de erhåller. Hög kvalitet på beslutsunderlagen har en väsentlig betydelse mot bakgrund av att de ska användas i en demokratiskt styrd organisation. Beslutsunderlagen ska kunna utgöra grund för prioritering mellan olika angelägna projekt Revisionsfråga och kontrollmål Granskningen syftar till att besvara följande revisionsfråga Är Kommunstyrelsens och berörda nämnders interna kontroll avseende investeringsprocessen tillräcklig? För att besvara revisionsfrågan har vi utgått från följande kontrollmål i granskningen: Det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investeringsprojekt. Investeringsprocessen tydliggör ansvar och befogenheter avseende initiering, planering, beslut och genomförande av investeringar. Beslutsunderlagen inkluderar kalkyler och är utformade på ett sådant sätt att de ger rimliga möjligheter för styrelsen och nämnderna att få tillräcklig information om projektet för att kunna prioritera, styra och kontrollera detsamma. Uppföljning och återrapportering sker så att nämndernas kontroll av projekten säkerställs. Slutredovisning av projekt sker för att säkerställa Kommunstyrelsens/nämndernas helhetsbild och för att återföra erfarenheter till kommande projekt Metod och avgränsning Granskningen har utförts genom intervjuer med Förvaltningschef trafik- och fastighetskontoret, Controller trafik- och fastighetskontoret, ekonomichef, Budget- och investeringskontroller, Projektchef, Projektledare Ebbas förskola, Projektledare Fotbollshallen Januari av 19

6 Norrviken IP. Vi har även genomfört en dokumentgranskning av styrande dokument och dokumentation som rör de båda utvalda projekten. Granskningsobjekt är kommunstyrelsen och berörda nämnder. Granskningen avgränsas till att omfatta två investeringsprojekt som väljs ut i dialog med de förtroendevalda revisorerna. De två projekt som valts ut för djupare granskning är Fotbollshallen Norrviken IP samt Ebbas förskola. Januari av 19

7 2. Iakttagelser och bedömningar 2.1. Det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investeringsprojekt Övergripande riktlinjer Antalet skriftliga riktlinjer och rutiner för investeringsprocessen på central nivå är begränsade. I dokumentet Regler för ekonomi och verksamhetsstyrning (senast reviderat ) tydliggörs att lokalresursplanen utgör underlag för budgetprocessens planering och budgetering för investeringar i fastigheter. Vidare fastslås att lokalresursplanen grundar sig på nämndernas framtida lokalbehov ur ett långsiktigt perspektiv. I reglerna fastslås även de övergripande riktlinjerna för kommunens investeringsprocess i fastigheter och anläggningar. Inför budgetprocessen ska varje nämnd inkomma med underlag som både motiverar de framtida behoven och innehåller konsekvensanalyser av förändrade förutsättningar som investeringarna kommer ge upphov till. Nämndernas äskande sammanställs i samband med lokalförsörjningsprocessen och budgetprocessen i en lokalförsörjningsplan av centralt placerade lokalstrateger. Fram till nyligen skedde samordningen av nämndernas investeringar inom Trafik- och Fastighetskontoret(TFK). Resultatet går som en del i underlagen för investeringsbudgeten som slutligen behandlas och beslutas av fullmäktige. Vi har tagit del av en intern processkarta över investeringsprocessen som är framtagen av TFK. 1 Enligt processkartan och utifrån de intervjuer vi har genomfört lägger respektive nämnd beställningar av Trafik- och fastighetsnämnden(tfn) utifrån tilldelningen i investeringsbudgeten. TFN fattar sedan beslut om genomförande av investeringen som sedan går upp till Kommunstyrelsen för godkännande. Uppdraget att genomföra investeringen ges till fastighetskontoret på TFK som lägger upp investeringskoder och gör en beställning av projektavdelningen inom TFK. På kommunledningskansliet finns en relativt nytillsatt position som budget- och investeringskontroller. Controllern går igenom varje beslut om investering som fattats av TFN innan det går vidare till Kommunstyrelsen för godkännande och förtydligar samt fyller ut tjänsteskrivelsen vid behov. Denna kontrollprocess sker även i de fall en nämnd behöver göra omfördelningar i sin investeringsbudget med anledning av fördyrningar i projekt eller om investeringarna saknar budget Riktlinjer för investeringsprojekt Inom TFK och projektavdelningen finns det ett antal skriftliga riktlinjer som beskriver genomförandeprocessen för projekt när ett beslut väl är fattat av nämnden och godkänt av kommunstyrelsen. Det finns totalt sex stycken av dessa skriftliga rutinbeskrivningar och varje dokument omfattar en specifik del av investeringsprojektet enligt följande: 1 Se bilaga 1. Januari av 19

8 Behovsanalys Förstudie Programbeskrivning Genomförandeskedet Överlämningsfas Utvärderingsfas Dokumenten beskriver respektive fas i investeringsprojekten och går igenom syfte, genomförande, arbetsgång och ansvarsfördelning. Dokumenten beskriver de delar av arbetsgången som ska göras men lämnar projektledaren visst utrymme att anpassa arbetet efter det enskilda projektet. Vi har noterat att det i dokumenten inte finns en beskrivning av styrgruppens roll och ansvar. Vid intervjuerna uppges att det utöver dessa arbetsbeskrivningar inte finns några direkta riktlinjer för projektavdelningen och projektledarnas arbete. Detta uppge i viss utsträckning bero på att det inte funnits tid att ta fram ytterligare riktlinjer. Det finns dock funktionsprogram för respektive verksamhet som i viss mån är styrande för projektarbetet. När det gäller mallar för arbetet så uppges det finnas en mall för projektrapporter inför styrgruppsmötena i projekten samt en kommunövergripande mall för tjänsteskrivelser till nämnderna som också används inom projektavdelningen. Enligt tjänstemännen på projektavdelningen förmedlar fastighetsavdelningen beställningen till projektavdelningen. Fastighetsavdelningen i sin tur har mottagit beställningen från beställande nämnd. Varje projekt uppges starta genom en behovsanalys och utifrån de behov som fastställs i denna genomförs sedan en förstudie. Förstudien ligger i sin tur som grund för den faktiska programhandlingen som beslutas av beställande nämnd. I programhandlingen så ska kalkyler och kostnader framgå. I de fall där oväntade kostnader uppstår som överskrider budget uppges projektledarna meddela ansvarig förvaltare på fastighetskontoret. Sedan involveras beställarna för att diskutera hur kostnaderna ska hanteras, antingen genom anpassningar och omprioriteringar inom projektet eller genom tilläggsbeslut. Beställande nämnd beslutar sedan om ett tilläggsbeslut som ligger till grund för eventuella nya beslut i TFN i form av omdisponeringar och utökning av investeringsbudgeten som även skickas vidare till Kommunstyrelsen Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet i allt väsentligt är uppfyllt. Det finns dokumenterade ändamålsenliga riktlinjer som avser investeringsprocessen. Det finns även ett antal skriftliga rutinbeskrivningar som beskriver arbetet i projekt inom projektavdelningen på TFK som dock upplevs behöva kompletteras. Vi rekommenderar att rutindokumenten uppdateras för att anpassas till den nya organisationen (se vidare ang. beskrivning av ny organisation under avsnitt 2.2.1) samt att arbetet med framtagande av mallar och riktlinjer för projektavdelningen fortgår. Vi har också noterat att det i dokumenten inte finns en beskrivning av styrgruppens roll och ansvar, detta bör förtydligas. Januari av 19

9 2.2. Investeringsprocessen tydliggör ansvar och befogenheter avseende initiering, planering, beslut och genomförande av investeringar Iakttagelser I dokumentet Regler för ekonomi och verksamhetsstyrning förtydligas: Investeringar i fastigheter och anläggningar får enbart göras av trafik- och fastighetsnämnden, med undantag av de kommunala bolagen. Innan trafik- och fastighetsnämnden tar beslut om att påbörja en investering i ny-, om- och tillbyggnad av fastighet eller anläggning ska det från berörd nämnd finnas en beställning med en redovisning av hur den löpande driften av investeringen ska finansieras. Vi har i samband med genomförda intervjuer konstaterat att det vid tillfället för granskningen pågår en omorganisation i kommunen med syfte att förtydliga och förbättra fastighetsverksamheten. Denna omorganisation förväntas även få en effekt på investeringsprocessen som omfattar fastigheter. Fastighetsverksamheten kommer från och med 2018 att organiseras i ett bolag. Detta innebär att både fastighetskontoret och projektavdelningen införlivas i det framtida bolaget. Lokalstrategerna har redan omplacerats centralt i organisationen inom kommunledningskontoret. Tidigare fanns lokalsamordnare ute på respektive förvaltning. Tjänstemännen uppger att verksamheten befinner sig mitt emellan den nya och äldre organisationen. Nya regler för behovs- och lokalinvestering uppges också vara under framtagande för att anpassa arbetet till den nya organisationen. Lokalstrategerna planeras att ta över arbetet med lokalförsörjningsplanen. Förvaltningarna äskar till den centralt placerade lokalstrateg som ansvarar för den specifika nämndens behov. Lokalstrategen sammanställer sedan verksamhetens behov innan dessa går till styrgruppen och lokalberedningsgruppen där prioriteringar görs utifrån ett tjänstemannaperspektiv. Sedan är tanken att politikerna i respektive nämnd ska vara delaktiga i prioriteringsprocessen i större utsträckning än tidigare. Ansvaret ska genom denna organisationsförändring i större utsträckning än tidigare flytttas över till Kommunstyrelsen från TFN. Anledningen till denna förändring uppges vara att Kommunstyrelsen önskat mer kontroll över processen samt en tydligare samordnad beställarroll mot det nya fastighetsbolaget. Tjänstemännen uppger att styrningen och kontrollen gentemot det nya bolaget måste bli tydligare än vad det har varit i den tidigare organisationen. Detta med anledning av att verksamheten flyttas utanför ordinarie kommunal förvaltningsorganisation. Vid intervjuerna ger de tjänstemän vi har talat med en bild av att de generellt anser att ansvarsfördelningen i processen är tydlig. Ett område lyfts dock i flera sammanhang som problematiskt utifrån ett ansvarsperspektiv. Detta gäller upplevda otydligheter kopplat till vilka kostnader som ska belasta beställaren av ett projekt i samband med att verksamheten inkommer med förfrågningar om lokalanpassningar i redan påbörjade projekt. Det uppges förekomma relativt ofta att önskemål kommer in efter att budgeten är beslutad och projekten påbörjade. I dessa fall är förvalta- Januari av 19

10 ren och beställaren sällan överens om var gränsdragningen går mellan hyreskostnader och verksamhetsanpassningar vilket beskrivs som problematiskt. Inom projektavdelningen beskrivs riktlinjerna som tydliga när det gäller hur ändringar och ökade kostnader ska hanteras i ett projekt men att det är otydligt vem som sitter på beslutsmandatet i specifika fall. Om beställning från beställande nämnd saknas har inte förvaltaren befogenheter att utöka budgeten med anledning av att hyran i ett senare skede skall bekostas av beställande nämnd. Det förekommer dock att det finns motstridiga intressen mellan kund och förvaltare vilket beskrivs som en utmaning. Det uppges ha tagits fram en gränsdragningslista kopplat till projekten över vems ansvar det är att betala vad. Denna lista anses ha förtydligat gränsdragningen men samtidigt uppstår fortfarande oväntade kostnader som blir diskussionspunkter. Vi har inte tagit del av denna lista. På senare tid uppges även tjänstemännen inom TFK i större utsträckning än tidigare informera beställarna om att ifall de vill ha en justering eller anpassning måste en ny beställning lämnas in till TFK. Ett exempel på detta problem uppges vara Projektet Ebbas förskola vilken vuxit till ett betydligt större projekt än vad tanken var från början. Projektet var från början en fastighetsinitierad investering (dvs. initierad av TFK) men allt eftersom har projektet växt för att slutligen klassas som en verksamhetsinitierad investering. Gränsen mellan vad som klassas som en fastighetsinitierad kontra verksamhetsinitierad investering uppges vara i behov av en utvärdering av TFK och kommunledningskansliet. Projektorganisationen för varje projekt uppges variera beroende på behov och projekt. Olika varianter och sammansättningar av styrgruppen i projekten utnyttjas också Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet i allt väsentligt är uppfyllt. En organisationsförändring pågår med syfte tydliggöra ansvarsfördelningen i investeringsprocessen. Framförallt vad gäller samordning och initiering i samband med framtagande av lokalförsörjningsplan och tidiga skeenden. Ansvaret för genomförandet av projekt är tydligt ålagt Trafik-och fastighetsnämnden i den nuvarande organisationen. Vi rekommenderar dock att ansvarsfördelningen vad gäller beslutsmandat kopplat till ändringar i redan pågående projekt förtydligas. Januari av 19

11 2.3. Beslutsunderlagen inkluderar kalkyler och är utformade på ett sådant sätt att de ger rimliga möjligheter för styrelsen och nämnderna att få tillräcklig information om projektet för att kunna prioritera, styra och kontrollera detsamma Iakttagelser Enligt fastighetskontorets programdokument ansvarar projektledaren för att en kostnadsuppskattning för hela investeringsprojektet tas fram baserad på programhandlingen. Tanken är att programhandlingen och kalkylen tillsammans ska utgöra underlag för TFNs investeringsbeslut. Det finns en kommungemensam mall för tjänsteskrivelser men det saknas en specifik mall för hur kalkylerna ska se ut som går med som underlag för beslut. Vid intervjuerna uppger tjänstemännen att kalkyler ska tas fram för samtliga projekt och utgöra underlag till nämndens beslut. Det uppges dock att det ibland saknats driftkalkyler i samband med första beslutstillfället av vissa projekt och att dessa tillkommit först i ett senare skede. Vissa av tjänstemännen beskriver att de upplever att tidigare underlag som gått till TFN i samband med investeringsbeslut varit något vaga. Generellt uppges inte själva projektkalkylen gå med som underlag till nämnden utan istället så finns det beskrivet i tjänsteskrivelsen att kalkylunderlag har tagits fram och vad de i stora drag visar. Framtagande av projektkalkyler upphandlas av externa konsulter. Innehållet uppges variera något i komplexitet beroende på vilken typ av projekt som är aktuellt och hur stort det är. Projektledarna uppges gå igenom kalkylerna som tagits fram av de externa konsulterna för att säkerställa att samtliga delar av projektet är med och att siffrorna är rimliga. I de fall det har gått en längre tid sedan kalkylerna togs fram justeras kalkylerna för kostnadsutvecklingen. Ett exempel på en sådan situation är fotbollshallen som, på grund av överklaganden, tog över fyra år att påbörja efter att kalkylerna var framtagna. Projektledarna uppges kontrollera att ett antal punkter som de anser kalkylen innehålla finns med, denna lista uppges inte vara dokumenterad utan bero på erfarenhet. Projektledarna uppges även jämföra kalkylerna med tidigare liknande projekt som har genomförts för att bedöma om kalkylen är rimlig. Tjänstemännen vi har intervjuat anser att underlagen som går till TFN inför beslut har blivit både tydligare och beskriver bättre förväntade kostnader under det senaste året. En anledning till detta uppges vara tydliggjorts vilka kostnader som ska belasta projektet och vilka ska belasta beställande verksamhet Kalkyler i utvalda investeringsprojekt Vi har tagit del av kalkylerna som är framtagna för projekten Ebbas Förskola och Fotbollshallen. Januari av 19

12 Fotbollshallen Kalkylen(daterad ) som är framtagen för Fotbollshallen är en kortfattad övergripande budgetkalkyl som beskriver de beräknade kostnaderna för projektets olika delar. Kostnaderna är uppdelade efter anläggningskostnader och byggherrekostnader. Kalkylen innehåller en post på 8 % för oförutsedda avgifter och totalt beräknades projektet kosta 40 miljoner kr. Kalkylen innehåller inte någon uppgift om ökade hyreskostnader för beställande nämnd. Kalkylen var inte bifogade underlaget till TFN inför beslutet om att genomföra investeringen och tjänsteskrivelsen innehåller inte heller någon beskrivning av vilka delar som ingår i totalkostnaden om 40 mkr. Vi har även tagit del av de tilläggsbeslut om utökning av budgetram som fattades i ärendet. I detta fall konstateras att de ökade kostnaderna i stort beror på fördröjningar efter byggstart med anledning av överklaganden av bygglovet. Ebbas Förskola Inför beslutet om förelåg två olika förslag på investeringsprojekt för Ebbas Förskola. Till varje förslag fanns en framtagen budgetkalkyl daterade ( ). Den ena kalkylen beskrev en renovering av dåvarande fastighet och kostnader för tillfälliga evakueringslokaler. Det andra förslaget som slutligen beslutades beskrev uppförande av förskola av prefabricerad modultyp för en total investeringsutgift på 39 mkr. Kalkylerna innehåller poster för oförutsedda avgifter. Budgetkalkylerna för de båda förslagen redovisar de olika kostnaderna för respektive post i projektet. Kostnaderna är uppdelade efter renoveringskostnader, kostnader för nyproduktion samt kostnader för paviljonghyran. Tjänsteskrivelsen redogör tydligt men översiktligt kostnaderna för de två olika alternativen utifrån budgetkalkylerna. I tjänsteskrivelsen diskuteras även hur stora hyreshöjningar beställande nämnds verksamhet kan hantera med anledning av investeringen. Kalkylen innehåller dock inte någon uppgift om ökade hyreskostnader för beställande nämnd. I fallet med Ebbas Förskola var kostnadskalkylerna en del av beslutsunderlaget till TFN Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet är delvis uppfyllt. Vi konstaterar att det finns framtagna projektkalkyler för båda granskade projekt men att de inte alltid bifogats beslutsunderlagen i samband med beslut. Beslutsunderlagen för det granskade projektet fotbollshallen bedömer vi även vara mycket kortfattade. Det uppges även i intervjuer att driftkalkyler tidigare saknats vid första beslutstillfället av vissa projekt samt att underlagen upplevts något vaga vilket bekräftas i de granskade projekten Uppföljning och återrapportering sker så att nämndernas kontroll av projekten säkerställs Iakttagelser Enligt den internt framtagna processkartan på TFK över investeringsprocessen så ska löpande projektredovisning ske tillsammans med ekonomisk sammanställning till nämnd Januari av 19

13 eller arbetsutskott. Innan ett investeringsprojekt avslutas så ska också en slutredovisning av projektet ske i nämnden. Inom verksamheterna har nyligen projektledningssystemet Antura införts. Samtliga aktiva projekt har migrerats till det nya systemet som förenklar sammanställningen av rapporter och projektdokumentation. Både sammanställningar och specifika ekonomiska rapporter kan plockas fram för varje enskilt projekt i systemet. Inom TFK så hålls månadsvisa avstämningar med samtliga avdelningar, vilket inkluderar fastighetskontoret och projektavdelningen. Lokalförsörjningsplanen uppges stämmas av en gång i månaden med fastighetssamordnarna och i samband med detta görs även en genomgång av projektekonomin i respektive projekt tillsammans med controller på fastighetskontoret. I de fall där överskridande av investeringsutgiften riskeras i något projekt tar projektchefen först en diskussion med förvaltningschefen för att sedan kalla in controller och andra delaktiga. Den ekonomiska rapporteringen i Antura sammanställs för att ge en överblick över situation. Sedan meddelas ordförande i nämnden för att diskutera hur informationen ska förmedlas vidare för beslut i TFN. Avstämning med beställarverksamheterna uppges ske en gång i månaden eller varannan månad. Med barn och utbildningskontoret sker månadsvisa avstämningar eftersom de är beställare till förhållandevis många och större projekt. Avstämningen sker med en genomgång av projektstatus där projektchefen deltar. Hur ofta avstämning sker är osäkert då vi tagit del av motstridiga uppgifter. TFN uppges ta del av informationsärenden från projektkontoret vid samtliga sammanträden utöver den ekonomiska sammanställningen för projekten i samband med slutrapportering. Kommunstyrelsen tar del av övergripande återrapportering kring kommunens samlade investeringsprojekt i samband med Delårsbokslut, årsbokslut och tertialbokslut 1. Återrapporteringen sker dock inte på projektnivå. Kommunstyrelsen uppges framförallt vara intresserade av återrapportering vid omdisponeringar eller större avvikelser men inte löpande återrapportering kring enskilda projekt Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet är delvis uppfyllt. Kommunstyrelsen tar endast del av övergripande återrapportering kring kommunens samlade investeringsprojekt i samband med delårsbokslut, årsbokslut och tertialbokslut 1. Återrapporteringen sker dock inte på projektnivå. TFN uppges ta del av informationsärenden från projektkontoret vid samtliga sammanträden utöver den ekonomiska sammanställningen för projekten i samband med slutrapportering. Löpande ekonomisk rapportering för enskilda projekt sker inte till Trafik-och fastighetsnämnden och kommunstyrelsen med undantag för avvikelser. Utöver detta har vi även tagit del av motstridiga uppgifter kring hur ofta avstämning med beställarverksamheterna sker. Vi rekommenderar att större investeringar över en viss beloppsgräns redovisas löpande till nämnd och kommunstyrelse för att säkra uppföljning och kontroll av projekten. Januari av 19

14 2.5. Slutredovisning av projekt sker för att säkerställa kommunstyrelsens/nämndernas helhetsbild och för att återföra erfarenheter till kommande projekt Iakttagelser Enligt ett beslut i TFN( ) ska TFK genomföra en slutredovisning av färdigställda investeringsprojekt till nämnden. I styrdokumenten för projektavdelningen beskrivs hur återföring av erfarenheter från respektive genomfört projekt ska hanteras. Detta ska ske genom erfarenhetsåterföringsmöte mellan projektdeltagare exklusive hyresgäst. I hyresgästinitierade investeringar genomförs en projektmätning vilket är en enkät som ska kartlägga hur hyresgästen upplevt projektet. Detta ska göras tillsammans med representant för hyresgäst och kundansvarig fastighetsförvaltare. Erfarenhetsåterföringsmöte med projektledning, entreprenörer, fastighetsförvaltare och hyresgäst uppges ännu inte ha genomförts i fotbollshallsprojektet. Detta uppges vanligen ske ett par månader efter fastigheten tagits i bruk för att de involverade ska få en känsla för hur den färdiga fastigheten mår och går. Erfarenhetsåterföringsmöte rörande fotbollshallen planeras att genomföras i januari 2018 och projektet Ebbas förskola är inte klart ännu. Vi har alltså inte verifierat varken dessa mötens genomförande i praktiken eller innehåll. Det finns en mall för slutrapportering av projekt. Mallen innehåller inga anvisningar för exakt vad som ska ingå eller hur det ska presenteras utan endast rubriker för rapportens disposition. Vid intervjuerna uppges att projektledarna generellt brukar sammanställa projektets kostnader och orsaken till dessa i slutrapporten. Projektledarna uppges även delta vid slutredovisningen i nämnden för att svara på frågor. Utöver presentationen i TFN uppges även slutredovisning gå som skriftlig information till KS och sammanfattas i årsredovisningen. Enligt förvaltningen så sker slutredovisningen av projekt först när de är säkra på att inga extra kostnader tillkommer. Detta innebär att projekt kan slutredovisas upp till ett halvår efter att de egentligen avslutats. Vid tiden för vår granskning var endast projektet Fotbollshallen färdigställt. Slutrapportering till TFN var planerat till nämndens sammanträde den 15 november. Vi har tagit del av ett utkast av slutrapporten. Rapporten följer framtagen mall för slutrapporter och innehåller en beskrivning av projektets bakgrund, målsättning, tidplan och genomförande. Det redogörs även för kostnaderna i projektet, såväl värdehöjande som icke värdehöjande samt hyresberäkning till Kultur och fritidsnämnden. I rapporten finns även ett kapitel som summerar erfarenheter som dragits av projektets genomförande. Denna redogörelse innehåller en beskrivning av hur TFK förändrat sitt arbetssätt och hur kommunen ska undvika att hamna liknande negativa situationer som uppstått inom projektet i framtiden. Januari av 19

15 Vi har även tagit del av slutrapporten för ett annat projekt som slutförts nyligen, Friidrottshallen. Slutredovisningen är relativt omfattande och innehåller separata kapitel som innehåller en beskrivning av projektet, dess målsättning och bakgrund, beslutsgång och tidplan. Utöver detta så beskrivs även projektets ekonomiska utfall samt en analys av de lärdomar som kan dras av projektets genomförande samt hur dessa lärdomar kan utnyttjas i framtida projekt. I årsbokslutet 2016 redovisades att upparbetade medel för projektet var 185,3 mnkr samtidigt som prognosen för hela projektet var 205 mnkr. I slutredovisningen av friidrottshallen redovisas det slutliga resultatet som 185,3 mnkr. Enligt tjänstemännen inom TFK är anledningen till denna skillnad att de i samband med årsbokslutet endast redovisade utgifterna som ännu var godkända. I prognosen uppges kostnader för ett antal ändringar och tillägg som då ännu inte hade godkänts ingått. Ytterligare 8,2 mnkr som under 2015 och 2016 bedömts vara icke värdehöjande kostnader ingick inte heller i slutredovisningen av projektet. De icke värdehöjande kostnaderna uppges ha redovisats muntligt till nämnden. Dessa uppges även ha redovisats i samband med årsredovisningen 2015 och Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet i allt väsentligt är uppfyllt. Färdigställda projekt ska slutredovisas till nämnden enligt riktlinjer och projektledarna sammanställer slutrapport i därför avsedd mall. Projektledarna närvarar även vid nämnden för slutredovisning. Mall för slutredovisning finns framtagen men innehåller inga anvisningar för innehåll, endast rubriker. Utöver detta slutredovisas projekt enligt uppgift även skriftligt till KS samt i årsredovisningen. Projektavdelningen har även enligt uppgift erfarenhetsåterföringsmöten tillsammans med förvaltare och hyresgäst, vi har dock inte kunnat verifiera varken att så sker i praktiken eller dess innehåll. Under året har slutredovisningarnas kvalité förbättrats och kompletterats med information om exempelvis kostnadsförda delar i projekten. Utifrån detta bedömer vi att slutredovisningarna i allt väsentligt är tillfredställande. TFK har även själva uppmärksammat att Dock anser vi att slutredovisning bör ske snarast efter att projekten är avslutade vilket i nuläget kan dröja upp till 6 månader. Januari av 19

16 3. Revisionell bedömning Granskningen syftade till att besvara följande revisionsfråga Är Kommunstyrelsens och berörda nämnders interna kontroll avseende investeringsprocessen tillräcklig? Efter genomförd granskning är vår sammanfattade bedömning att kommunstyrelsen och nämndernas interna kontroll avseende investeringsprocessen inte är helt tillräcklig. Den sammanfattade bedömningen grundar sig på de individuella bedömningarna för nedanstående kontrollmål: Det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investeringsprojekt. Vi bedömer att kontrollmålet i allt väsentligt är uppfyllt. Det finns dokumenterade ändamålsenliga riktlinjer som avser investeringsprocessen. Det finns även ett antal skriftliga rutinbeskrivningar som beskriver arbetet i projekt inom projektavdelningen på TFK som dock upplevs behöva kompletteras. Vi rekommenderar att rutindokumenten uppdateras för att anpassas till den nya organisationen (se vidare ang. beskrivning av ny organisation under avsnitt 2.2.1) samt att arbetet med framtagande av mallar och riktlinjer för projektavdelningen fortgår. Vi har också noterat att det i dokumenten inte finns en beskrivning av styrgruppens roll och ansvar, detta bör förtydligas. Investeringsprocessen tydliggör ansvar och befogenheter avseende initiering, planering, beslut och genomförande av investeringar. Vi bedömer att kontrollmålet i allt väsentligt är uppfyllt. En organisationsförändring pågår med syfte tydliggöra ansvarsfördelningen i investeringsprocessen. Framförallt vad gäller samordning och initiering i samband med framtagande av lokalförsörjningsplan och tidiga skeenden. Ansvaret för genomförandet av projekt är tydligt ålagt Trafik-och fastighetsnämnden i den nuvarande organisationen. Vi rekommenderar dock att ansvarsfördelningen vad gäller beslutsmandat kopplat till ändringar i redan pågående projekt förtydligas. Beslutsunderlagen inkluderar kalkyler och är utformade på ett sådant sätt att de ger rimliga möjligheter för styrelsen och nämnderna att få tillräcklig information om projektet för att kunna prioritera, styra och kontrollera detsamma. Vi bedömer att kontrollmålet är delvis uppfyllt. Vi konstaterar att det finns framtagna projektkalkyler för båda granskade projekt men att de inte alltid bifogats beslutsunderlagen i samband med beslut. Beslutsunderlagen för det granskade projektet fotbollshallen bedömer vi även vara mycket kortfattade. Det uppges även i intervjuer att driftkalkyler tidigare saknats vid första beslutstillfället av vissa projekt samt att underlagen upplevts något vaga vilket bekräftas i de granskade projekten. Januari av 19

17 Uppföljning och återrapportering sker så att nämndernas kontroll av projekten säkerställs. Vi bedömer att kontrollmålet är delvis uppfyllt. Kommunstyrelsen tar endast del av övergripande återrapportering kring kommunens samlade investeringsprojekt i samband med delårsbokslut, årsbokslut och tertialbokslut 1. Återrapporteringen sker dock inte på projekt-nivå. TFN uppges ta del av informationsärenden från projektkontoret vid samtliga samman-träden utöver den ekonomiska sammanställningen för projekten i samband med slutrapportering. Löpande ekonomisk rapportering för enskilda projekt sker inte till Trafik-och fastighetsnämnden och kommunstyrelsen med undantag för avvikelser. Utöver detta har vi även tagit del av motstridiga uppgifter kring hur ofta avstämning med beställarverksamheterna sker. Vi rekommenderar att större investeringar över en viss beloppsgräns redovisas löpande till nämnd och kommunstyrelse för att säkra uppföljning och kontroll av projekten. Slutredovisning av projekt sker för att säkerställa Kommunstyrelsens/nämndernas helhetsbild och för att återföra erfarenheter till kommande projekt. Vi bedömer att kontrollmålet i allt väsentligt är uppfyllt. Färdigställda projekt ska slutredovisas till nämnden enligt riktlinjer och projektledarna sammanställer slutrapport i därför avsedd mall. Projektledarna närvarar även vid nämnden för slutredovisning. Mall för slutredovisning finns framtagen men innehåller inga anvisningar för innehåll, endast rubriker. Utöver detta slutredovisas projekt enligt uppgift även skriftligt till KS samt i årsredovisningen. Projektavdelningen har även enligt uppgift erfarenhetsåterföringsmöten tillsammans med förvaltare och hyresgäst, vi har dock inte kunnat verifiera varken att så sker i praktiken eller dess innehåll. Under året har slutredovisningarnas kvalité förbättrats och kompletterats med information om exempelvis kostnadsbokförda delar i projekten. Utifrån detta bedömer vi att slutredovisningarna i allt väsentligt är tillfredställande. TFK har även själva uppmärksammat att Dock anser vi att slutredovisning bör ske snarast efter att projekten är avslutade vilket i nuläget kan dröja upp till 6 månader. Januari av 19

18 Bilagor Bilaga 1. Investeringsprocessen processbeskrivning inom TFK Januari av 19

19 Januari av 19

20 Anders Hägg Uppdragsledare Fredrik Jehrén Projektledare Januari av 19