Rapporten överlämnas härmed till kommunfullmäktige för vidare handläggning

Transkript

1 Leksands kommun Kommunrevisionen Kommunfullmäktige Revisionsrapport På uppdrag av kommunfullmäktiges presidium har kommunrevisionen genom PwC granskat nybyggnation av förskolan Källbacken avseende projektstyrning och konsekvensanalys. Rapporten överlämnas härmed till kommunfullmäktige för vidare handläggning Leksand Ove Axelsson PwC Kommunal sektor

2 Revisionsrapport Granskning av nybyggnation förskolan Källbacken avseende projektstyrning och konsekvensanalys Leksands kommun Leif Karlsson, Fredrik Anderberg April 2013

3 Totalekonomiska konsekvenser vid investeringar Innehållsförteckning Sammanfattning 1 1 Inledning Revisionsfråga Metod och avgränsning 2 2 Granskningsresultat - nybyggnation förskolan Källan 4 3 Revisionell bedömning och rekommendation 8 Bilaga 1 Utvärdering av upphandling 10

4 Sammanfattning PwC har på uppdrag av kommunfullmäktiges presidium i Leksands kommun genomfört en granskning av förskolan Källbacken avseende projektstyrning och konsekvensanalys. Revisionsfrågan har varit: Beaktas investeringars totalekonomiska konsekvenser vid beslut och uppföljning på ett ändamålsenligt sätt? Med totalekonomiska konsekvenser avses investeringens kostnader under hela dess livslängd (investeringsutgift i förhållande till t ex drifts-, underhålls- och energikostnader). Granskningen har avgränsats till förskolan vid Källbacken som beställdes av utskottet för lärande och stöd. Nybyggnationen har utförts i delentreprenader med fem utvalda entreprenörer. Som stöd till kommunens projektledare har också en extern byggkonsult anlitats i projektet. Granskningens övergripande bedömning är att investeringens totalekonomiska konsekvenser inte beaktats på ett ändamålsenligt sätt och att det funnits brister i projektledningen. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att: - Upprätta rutinmallar för utvärdering av anbud. Det är viktigt för att kunna utvärdera och analysera eventuella avvikelser i anbudsunderlag som kan påverka beslutad budget för byggprojektet. - Dokumentera och fastställ styrprinciper för att tydliggöra ansvars- och rollfördelning i projektorganisationen. - Säkerställa att det finns rutiner för uppföljning och återrapportering. Det ska finnas ett regelsystem för åtgärder när entreprenörer inte fullgör givna direktiv om att vid avtalade tidpunkter lämna väsentlig information för projektet. Förutom ovan nämnda åtgärder så föreslår vi att det genomförs en översyn av fastighetsorganisationen inom kommunkoncernen. Vår bedömning är att nuvarande organisation har skapat otydliga roller, vilket har föranlett brister i styrning och ledning i samband med granskat byggprojekt förskolan Källbacken. Leksands kommun 1 av 10

5 1 Inledning Investeringar påverkar kommunens ekonomi på både kort och lång sikt. När ett beslut fattas om att investera i en ny byggnad så skapar kostnaden för grundinvesteringen långsiktiga driftskostnader. Med hänsyn till driftpåverkan över tid så är det väsentligt att säkerställa totalekonomiska konsekvenser i samtliga led från planeringsstadiet tills att byggnaden är färdigställd och slutbesiktad. En tydlig projektledning och ekonomistyrning i investeringsprojektet är betydelsefull för fastighetens driftskostnader. Med totalekonomiska konsekvenser avses investeringens kostnader under hela dess livslängd (investeringsutgift i förhållande till t ex drifts-, underhålls- och energikostnader). Ur ett väsentlighets- och riskperspektiv har kommunfullmäktiges presidium valt att granska investeringen av den snart färdigställda förskolan Källbacken som får betydelse för kommunens ekonomi och verksamhet. 1.1 Revisionsfråga Revisionsfrågan är: Beaktas investeringars totalekonomiska konsekvenser vid beslut och uppföljning på ett ändamålsenligt sätt? Frågan kommer att besvaras om huruvida totalekonomiska konsekvenser har beaktats i nedanstående moment: Utrednings- och programskede Förkalkyler Beslut Upphandling Uppföljning 1.2 Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till investeringen avseende förskolan Källbacken. Vi har tagit del av för granskningen relevant dokumentation som kalkyler, protokoll, beslut och underliggande dokument samt e-postkonversation. Leksands kommun 2 av 10

6 Intervjuer har genomförts med: Kommunchef Kommunalråd (tillika kommunstyrelsens ordförande) Utskottet för lärande och stöd ordförande Lärande och stöd sektorchef Fastighetsansvarig Structor AB, inhyrd projektledare Leksands kommun 3 av 10

7 2 Granskningsresultat - nybyggnation förskolan Källan Utrednings-/programskede I samband med att avtalstiden gick ut för Mosippan 1 ville kommunens utskott för lärande och stöd göra en översyn av externa hyreskontrakt. Lärande och stöds sektorchef ansvarade för lokalöversynen på uppdrag av utskottet för lärande och stöd enligt beslut den 13 april I det framtagna underlaget presenterades kostnadsberäkningar med jämförelse av aktuell hyra och potentiella besparingsvolymer. Uppgifterna fungerade sedan som underlag till framtaget beslutsförslag till Kommunstyrelsen om att anslå investeringsmedel för byggnation av förskolan Källbacken. Kostnadssänkningar Hyreskostnader kr Mat tillagning kr Städ Pedagoger Totalt kr I tabellens illustreras besparingsvolym förutsatt att nuvarande externt hyresavtal avslutas. I kalkylunderlaget bedömdes en besparingsvolym till drygt 1,4 mkr. Dessutom beräknades ytterligare driftbesparingar motsvarande 0,5 mkr vid nybyggnation av förskolan Källbacken. I samband med uppsägning av externt hyresavtal tillkom dock en avvecklingskostnad avseende hyresvärdens tidigare investering för verksamhetsanpassning vilken uppskattades till kronor. Vid vår granskning så råder det samstämmighet hos både fastighetsansvarig och sektorchef om att en ny förskola med mer ändamålsenliga lokaler skapar samordningsvinster i flera avseenden. Det som bl.a lyfts fram är att pedagogik för barnen förbättras med en genomtänkt lokalutformning. Ett bra exempel är i samband med ojämn beläggning av barn på förskoleavdelningarna. Förkalkyler och beslut Investeringsunderlaget överlämnades och behandlades av utskottet för lärande och stöd vid sammanträdet Beslut togs om att under år 2012 bygga en ny förskola med fyra avdelningar med vardera 15 barn vid förskolan Källbacken i Åkerö. Investeringsbudget för projektet var 11,3 mnkr. Kommunstyrelsen beslutade om investeringen Kommunal förskola där lokal hyrdes av extern hyresvärd. Leksands kommun 4 av 10

8 Kostenheten begärde ett budgetanslag på 3,7 mkr hos kommunstyrelsen för ett tillagningskök. Det nya tillagningsköket skulle enligt enheten innebära utökad kapacitet och möjliggöra en effektivisering av samordning för leverans och tillagning av mat till kringliggande skolor och förskolor, totalt 300 portioner dagligen varav 60 portionen avser förskolan Källbacken. Kostenheten tog fram en tjänsteskrivelse med en konsekvensbeskrivning som underbyggde slutsatsen att ett nytt tillagningskök var mer ekonomiskt fördelaktigt med framförallt samordningsvinster i tillagning och leverans till skolor och förskolor i närområdet. Ett nytt kök var ett bättre alternativ eftersom det var dyrare att bygga om och renovera kommunens befintliga mottagningskök. Kommunfullmäktige beslutade att bevilja tilläggsanslag för det nya tillagningsköket i förskolan Källan. Dessutom togs ett beslut om ett ytterligare tilläggsanslag på grund av ändringar i utemiljön och lekområdet vid förskolan. Kommunfullmäktige beslutade att anta tilläggsanslaget 0,9 mkr i samband med fastställande av kommunstyrelsens förslag till Mål och budget (innehållande inriktningsmål, ramar för sektorers driftbudgetar och investeringsbudgetar). Efter beslutet så var total budget för projektet 15,9 mkr när första spadtaget togs i juni Av intervjuer och tillgängliga dokument så framkommer det att nybyggnationen ska präglas och styras så att bästa möjliga energilösningar och material valdes. Det är viktigt för att bli energieffektiv vilket positivt påverkar fastighetens framtida driftkostnader. Vid vårt besök på den nybyggda förskolan så gjorde vi en övergripande okulärbesiktning av fastigheten som bekräftar arbetet med energioptimering. Upphandling I slutet av februari månad 2012 var förfrågningsunderlaget klart inför upphandling av entreprenaden. Entreprenadformen som valdes var en delad samverkansform där Leksands kommun skulle stå för funktionsansvaret. Entreprenörer skulle upphandlas innan projekteringen var färdig. Motivet var att tillgodogöra sig entreprenörernas erfarenhet och kunnande för att optimera projektet både ekonomiskt och kvalitetsmässigt. Fastighetsansvarig och extern inhyrd byggkonsult uppgav att beslutet för val av entreprenadform och projektorganisation togs mot bakgrund av ett framgångsrikt renoveringsprojekt av kommunens simhall. Vi noterar att det påpekades för fastighetsansvarige att en utförandeentreprenad till fast pris, uppdelad i en eller flera del entreprenörer var mer passande för en renodlad nybyggnation. Inkomna anbud var utvärderade i slutet av mars månad Utvärdering av anbuden gjordes av fastighetsansvarig och extern inhyrd byggkonsult. Efter utvärdering 3 daterad var vinnande entreprenör avseende entreprenadens byggdel DE2 entreprenören Nils Skoglunds AB (NSAB). Vi noterar entreprenörens låga procentpåslag för CAK (centrala administrationskostnader) jämfört med övriga an- 2 Ändringar i utemiljö och lekområde illustreras i underliggande dokument till Mål och budget gällande investeringsbudgeten. 3 Utvärdering avseende byggdelen DE2 illustreras i bilaga 1. Leksands kommun 5 av 10

9 budsgivares entreprenörspåslag vilket gav maximal poäng vid utvärderingen. (se bilaga). I NSAB:s kontrakt och av intervjuer framgår det att entreprenaden är på löpande räkning vilket har gjort det svårt att uppskatta och bedöma total kostnad för byggentreprenaden. Ur kontraktet illustreras följande utklipp ur avsnittet ekonomi i vilken ersättningen till NSAB regleras: I utförandeentreprenaden i samverkansform utöver byggdelen DE2 upphandlades fyra olika entreprenörer inom mark, värme och sanitet, luftbehandling och styrteknik samt el. Projektorganisationen illustreras nedan. Kommunchef Entreprenörer 5 stycken Fastighetsansvarig projektledare Extern byggkonsult Av erhållna dokument framgår det inte på ett tydligt och dokumenterat sätt hur projektorganisationens ansvar och roller har fördelats. Vid genomförda intervjuer framkommer att otydlighet har funnits kring ansvar i rollerna som visas ovan. Leksands kommun 6 av 10

10 Uppföljning Kommunens fastighetsansvarig har varit projektledare för byggnationen av den nya förskolan. Samtliga entreprenörer har, efter samtal i samband med upphandlingsförfarandet, fått direktiv om att löpande lämna in uppdaterade slutkostnadskalkyler4 för sina respektive delentreprenader. En överenskommelse gjordes enligt uppgift om att alla entreprenörer skulle lämna en slutkostnadsprognos för respektive delentreprenad senast 29 juni Efter sammanställning5 uppgick slutkostnadsprognosen den 3 juli 2012 för förskolan till 20,9 mnkr vilket inkluderade ökade kostnader för markentreprenaden. Entreprenören NSAB lämnade ingen slutkostnadsprognos vilket gjorde att kommunens fastighetsansvarige fick schablonmässigt uppskatta entreprenörens slutkostnadsprognos. Ökningen till 20,9 (jämfört med tidigare budgeterade 15,9 mnkr) motsvarade i juli månad en ökning på 31 procent. Vid genomgång av protokoll från byggmöten och projektredovisning6 framgår att det påpekades till kommunens fastighetsansvarige att budget för nybyggnationen var otillräcklig i juni månad Entreprenören NSAB lämnade sin slutkostnadsprognos den 29 augusti. Prognosen var vid det tillfället 14,5 mnkr för byggdelen vilket ska jämföras med ursprungskalkylen 8 mnkr som innebär en budgetavvikelse uppgående till 6,5 mnkr7. Vid den tidpunkten var slutkostnadsprognosen totalt för projektet uppskattad till 27,2 mnkr. Kommunchefen rapporterade i kommunfullmäktige den 17 september om delårsbokslut med årsprognos och avgav även muntlig information om nybyggnationens avvikande siffror. Avvikelsen som angavs vid kommunfullmäktiges sammanträde var enligt uppgift 2,5 mnkr. Kommunfullmäktige beslutade den 26 november att bevilja ytterligare tilläggsanslag med 9 mnkr för förskolan Källbacken. Vi noterar att det inte har funnits dokumenterade och strukturerade rutiner för uppföljning av projektet. Vidare framgår det av intervjuer att kontrollmoment och rutiner för återrapportering har brustit på flera nivåer i projektorganisationen. 4 Samverkansdirektiv om löpande slutkostnadsprognoser lämnades enligt uppgift till respektive delentreprenör i april månad Sammanställning utfördes av Structor AB. 6 Kortfattad redovisning av projekthanteringen från externt inhyrd konsult. 7 Uppgifter är tagna från genomförda intervjuer samt av erhållna dokument Leksands kommun 7 av 10

11 3 Revisionell bedömning och rekommendation Nedan redovisas bedömning kring varje kontrollmål för nybyggnationen: Utrednings-/planeringsarbetet I utrednings-/planeringsarbetet framgår det att det tagits hänsyn till kalkyler avseende genomförd lokalöversyn, besparingsvolymer (bl.a. driftbesparingar) och pedagogiska samordningsvinster. Vi bedömer att totalekonomiska konsekvenser i utrednings-/planeringsarbetet i vissa delar har beaktats. Förkalkyler och beslut I förkalkyler, beslut och underliggande dokument som tjänsteskrivelser redovisas ytterligare samordningsvinster med ett nytt tillagningskök. Efter genomgång av tillgängliga dokument och underlag så noterar vi att fokus har varit produktionskostnad för nya förskolan samtidigt som drift, underhållsbehov och energibesparingar har belysts. Vi bedömer att totalekonomiska konsekvenser avseende drift, underhåll och energi har beaktats vid förkalkyler och beslut. Upphandling Vi konstaterar att vid upphandlingsförfarandet har inget särskilt beaktande gjorts av entreprenörers anbudsunderlag vid utvärdering vilket vi anser vara en brist. Entreprenören NSAB lämnade in väsentligt lägre påslag för CAK (centrala administrationskostnader, 2 %) vilket borde ha ifrågasatts när anbudsutvärderingen gjordes. Vår bedömning grundar vi på att fokus har varit produktionskostnad för byggdelens entreprenad. Dessutom framgår det inte tydligt av underlagen om beaktande har gjorts avseende drift, underhåll, samt energiaspekter. Vi bedömer att totalekonomiska konsekvenser inte har beaktats vid upphandlingen. Uppföljning Vi anser att det har funnits brister i vald entreprenadform och projektorganisation. Det finns ett samband med bristande kontroll och uppföljning i samband med nybyggnationen av förskolan. När beslut fattades om aktuell entreprenadform så var tidigare utförd ombyggnad av Leksands simhall förebild eftersom motsvarande samverkansentreprenad var lyckosam. En analys och utvärdering av lämplig entreprenadform, men även projektorganisation, borde ha genomförts innan projektet startade. Vi bedömer att det har skapats otydlighet avseende ansvars- och rollfördelning beroende på att det inte finns dokumenterade kontrollmoment och rutiner för återrapportering. Vår erfarenhet av andra granskningar inom området visar att det är väsentligt att det finns en tydlig ansvars- och rollfördelning för att skapa nödvändiga kontrollmoment och uppföljningsrutiner. Det fanns tillfälle innan sommaren att avbryta samarbetet med byggentreprenören om styrning och kontroll hade Leksands kommun 8 av 10

12 fungerat. När slutkostnadsprognos som senast skulle lämnas 29 juni från samtliga del entreprenörer så var både projektledning och kommunen enligt vår bedömning valhänta i sin hantering. Vi kan, utifrån genomgångna dokument och intervjuer, inte se att det finns en struktur för uppföljning av totalekonomiska konsekvenser. Vi gör således bedömningen att beaktande av investeringens totalekonomiska konsekvenser inte gjorts vid uppföljning. Sammanfattande bedömning Granskningens revisionsfråga är om investeringars totalekonomiska konsekvenser beaktas på ett ändamålsenligt sätt. Vår bedömning är att investeringars totalekonomiska konsekvenser inte beaktats på ett ändamålsenligt sätt och att det funnits brister i projektledningen. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att: - Upprätta rutinmallar för utvärdering av anbud. Det är viktigt för att kunna utvärdera och analysera eventuella avvikelser i anbudsunderlag som kan påverka beslutad budget för byggprojektet. - Dokumentera och fastställ styrprinciper för att tydliggöra ansvars- och rollfördelning i projektorganisationen. - Säkerställa att det finns rutiner för uppföljning och återrapportering. Det ska finnas ett regelsystem för åtgärder när entreprenörer inte fullgör givna direktiv om att vid avtalade tidpunkter lämna väsentlig information för projektet. Förutom ovan nämnda åtgärder så föreslår vi att det genomförs en översyn av fastighetsorganisationen inom kommunkoncernen. Vår bedömning är att nuvarande organisation har skapat otydliga roller, vilket har föranlett brister i styrning och ledning i samband med granskat byggprojekt förskolan Källbacken Leif Karlsson Projektledare Leksands kommun 9 av 10

13 Bilaga 1 Utvärdering av upphandling Leksands kommun 10 av 10