GRANSKNINGSRAPPORT. Upplåtelser av offentlig plats. Projektledare: Per Nilsson. Beslutad av revisorskollegiet Malmö stad Revisionskontoret

Transkript

1 GRANSKNINGS Upplåtelser av offentlig plats Projektledare: Per Nilsson Beslutad av revisorskollegiet Upplåtelser av offentlig plats Postadress: Stadshuset, Malmö Besöksadress: August Palms plats 1 Telefon (exp): Hemsida: malmostadsrevision@malmo.se

2 1 SAMMANFATTNING INLEDNING/BAKGRUND SYFTE, REVISIONSFRÅGOR OCH AVGRÄNSNING Syfte Revisionsfrågor Avgränsning REVISIONSKRITERIER GRANSKNINGSANSVARIGA OCH STYRGRUPP METOD RESULTAT AV GRANSKNINGEN Rutiner för upprättande av remissyttrande Policyns roll i upprättandet Dokumentation Rutiner Efterlevnad av policyn Stickprovsgranskningen Tillsyn Avgifter enligt policyn SLUTSATS BILAGOR KÄLLOR RAPP UPPLÅTELSE OFFENTLIG PLATS 2014(264606)_TMP 2 (11)

3 1 Sammanfattning Principer för upplåtelse av offentlig plats i Malmö Stad fastställdes av Tekniska nämnden En policy, med utgångspunkt från bland annat principerna för upplåtelse av offentlig plats, antogs av Tekniska nämnden Policyn uppdaterade de tidigare fastställda principerna och ersatte därmed dessa. Ansökan om upplåtelse av offentlig plats lämnas till Polismyndigheten, som skickar ansökan på remiss till kommunen för yttrande. Polisen är den myndighet som utfärdar tillståndet, men kommunen ska ges tillfälle att yttra sig. Om kommunen avstyrker en ansökan kan Polisen inte ge tillstånd, detta är det s.k. kommunala vetot. Denna gransknings syfte har varit att ta ställning till om Gatukontoret i sitt arbete följer policyn för upplåtelser av offentlig plats. Granskningen har visat att Gatukontoret kan utveckla sin dokumentation och sina rutiner vad gäller upplåtelser av offentlig plats. De kontakter och de svar som ges till medborgare via e-post innan formell ansökan hos Polismyndigheten görs samt den begäran om åtgärd enligt Ordningslagen som skickas till Polismyndigheten, bör alltid registreras eller hållas ordnade genom exempelvis postlista, såvida det inte kan anses uppenbart att de är av ringa betydelse. Samtliga relaterade handlingar och medborgarkontakter i ett ärende bör finnas i ärendehanteringssystemet Markus, så att ärendet kan anses komplett enligt policyn. Bedömningen är att checklistor och rutiner bör utvecklas och bli så aktuella och enhetliga som möjligt, så att arbetet med upplåtelser bedrivs på ett så likartat sätt som möjligt mot medborgarna. Vissa mindre avvikelser mellan formuleringar i policyn, den lokala ordningsstadgan och remissyttranden kunde konstateras i granskningen. Gatukontoret bör utvärdera huruvida policyn är införlivad i de allmänna villkoren och i deras yttranden. Om policyn ska uppdateras via beslut i Tekniska nämnden, bör policydokumentet revideras inom rimlig tid. Det förekommer att offentlig plats används helt utan tillstånd. Då har kommunen rätt att agera om belamringen kan anses som skräp, övergivet gods, hittegods eller om belamringen återfinns i vägbana och stör trafiken. I andra fall är det Polismyndigheten som ska upprätthålla Ordningslagen. I ett första steg brukar upplåtelseenheten upplysa innehavaren om att tillstånd måste sökas. Om ingen rättelse sker gör upplåtelseenheten en bedömning från fall till fall huruvida Polismyndigheten ska kontaktas och skickar via e- post begäran om åtgärd enligt Ordningslagen till Polismyndighetens funktionsbrevlåda. Enligt uppgift registreras inte denna begäran i något ärendehanteringssystem. Upplåtelseenheten uppger att Polismyndigheten saknar resurser för att hantera den här typen av brott mot Ordningslagen. Om ingen åtgärd från Polismyndigheten sker förekommer det istället, efter muntlig överenskommelse med enhetschefen, att Serviceförvaltningen i form av Kommunteknik kontaktas för att omhänderta belamringen. Detta förekommer även om belamringen inte kan anses som skräp, övergivet gods, hittegods eller som ett hinder för trafiken. RAPP UPPLÅTELSE OFFENTLIG PLATS 2014(264606)_TMP 3 (11)

4 Situationer då offentlig plats belamras utan tillstånd ska hanteras av Polismyndigheten. En annan möjlighet är att kontakta kronofogden och begära särskild handräckning. Upplåtelseenheten känner till att de inte har tillstånd att konfiskera belamringen, såvida inte belamringen kan anses som skräp, övergivet gods, hittegods eller som ett hinder för trafiken, men gör detta likväl, eftersom de inte ser något annat sätt att beivra lagbrottet. Förfarandet är inte lämpligt och bör omedelbart ses över. Avsaknaden av dokumentation av dessa konfiskeringar är också en brist. 2 Inledning/bakgrund Principer för upplåtelse av offentlig plats i Malmö Stad fastställdes av Tekniska nämnden En policy, med utgångspunkt från bland annat principerna för upplåtelse av offentlig plats, antogs av Tekniska nämnden Policyn uppdaterade de tidigare fastställda principerna och ersatte därmed dessa. Malmös och Öresundsregionens starka utveckling har lett till ökad efterfrågan att använda offentlig plats för bl.a. uteservering, försäljning, arrangemang, reklam eller byggbelamring. Ansökan lämnas till Polismyndigheten, som skickar ansökan på remiss till kommunen för yttrande. Polisen är den myndighet som utfärdar tillståndet, men kommunen ska ges tillfälle att yttra sig. Om kommunen avstyrker en ansökan kan Polisen inte ge tillstånd, detta är det s.k. kommunala vetot. Denna granskning inriktas på om stadens hantering av remisser avseende ansökan hanteras enligt gällande riktlinjer. Granskningen berör Tekniska nämnden/gatukontoret. 3 Syfte, revisionsfrågor och avgränsning 3.1 Syfte Syftet med granskningen är att ta ställning till om Gatukontoret i sitt arbete följer policyn för upplåtelser av offentlig plats. 3.2 Revisionsfrågor Revisionsfrågorna: Finns ändamålsenliga rutiner upprättade för remissyttrande och följs dessa av Gatukontoret? Följer Gatukontoret i sitt arbete policyn och principer för upplåtelser av offentlig plats? RAPP UPPLÅTELSE OFFENTLIG PLATS 2014(264606)_TMP 4 (11)

5 3.3 Avgränsning Granskningen avser Tekniska nämnden/gatukontoret. Avgränsning har skett till ärenden avseende år I de fall det varit nödvändigt för bakgrundsförståelsen för ett ärende, har även ärenden från tidigare år granskats. 4 Revisionskriterier Ordningslag (1993:1617) Lag (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. Lokal ordningsstadga Policy för upplåtelser av offentlig plats X Beaktat kriterier för jämställdhetsintegrerad revision 5 Granskningsansvariga och styrgrupp Projektledare från revisionskontoret: Per Nilsson Biträder i granskningen: Fredrik Jerntorp Kvalitetsgranskare från revisionskontoret: George Smidlund Styrgrupp ur revisorskollegiet: Tomas Nordin, Robabeh Taeri, Andreas Holmgren, Göran Hellberg, Bertil Ekelund. Sakkunnig revisor har prövat sitt oberoende med mera i enlighet med SKYREV:s rekommendation och inte funnit något hinder mot att utföra granskningen. 6 Metod Granskningen har utförts genom kvalitativa metoder i form av dokumentstudier samt intervjuer med ansvariga inom Gatukontoret. Stickprovsmässig kontroll av vissa ärenden har genomförts. RAPP UPPLÅTELSE OFFENTLIG PLATS 2014(264606)_TMP 5 (11)

6 7 Resultat av granskningen Granskningsresultatet presenteras med utgångspunkt från revisionsfrågorna. 7.1 Rutiner för upprättande av remissyttrande Policyns roll i upprättandet Den av Tekniska nämnden beslutade policyn för upplåtelser av offentlig plats ger de övergripande riktlinjer som gäller för olika typer av upplåtelser av offentlig plats. Utöver bestämmelserna i policyn har Gatukontoret tagit fram mer detaljerade instruktioner såsom Malmö stads allmänna villkor och information för begagnande av offentlig plats samt Riktlinjer för uteserveringar i Malmö. Det ska enligt uppgift inte finnas någon konflikt mellan policyn och dessa mer ingående instruktioner. Vid en avstämning mellan policyn och de allmänna villkoren hittas ett antal mindre skillnader i formuleringar. I de allmänna villkoren framgår att anordningar ska regelbundet underhållas och saneras från klotter. I policyns avsnitt 2.3 som beskriver vad som gäller för alla upplåtelser, är kraven hårdare uttryckta och klotter ska saneras omgående, senast inom 24 timmar. Avsnitt 2.3 i policyn innehåller också uppgifter om fri bredd på gångstråk och fri höjd över gångbana och körbana. Dessa uppgifter saknas i de allmänna villkoren. I de allmänna villkoren framgår heller inte att avgifter följer taxa enligt beslut från kommunfullmäktige (4.2 i policyn) Dokumentation Ansökningsblanketter skickas av Polismyndigheten till en gemensam mailadress på Gatukontoret. De skickas när ansökningsavgiften är betald. Ansökningarna registreras i verksamhetssystemet Markus och tilldelas en handläggare enligt ansvarsområde. Ansökningarna skrivs ut och lämnas till enhetschefen på Gatukontorets upplåtelseenhet för kännedom. Handläggarna kan ha ansvar för både upplåtelser i ett visst geografiskt område och en viss typ av upplåtelse. När det gäller ärendehantering har Gatukontoret i samråd med Stadskontoret gjort valet att diarieföring och ärendehantering av upplåtelserna sker i Markus och inte i Platina. I Markus arkiveras all dokumentation kopplad till ärendena, vanligen ansökan, yttrande och Polismyndighetens utfärdade tillstånd. Här registreras också eventuell kontakt med medborgare relaterat till ärendena. I Markus finns mallar inlagda som genererar en standardskrivning för yttrande. Dessa mallar uppdateras enligt uppgift en gång om året och är även redigeringsbara från fall till fall. RAPP UPPLÅTELSE OFFENTLIG PLATS 2014(264606)_TMP 6 (11)

7 Det är vanligt att de ansökande kontaktar Malmö stad innan ansökan görs hos Polismyndigheten för att få ett förhandsbesked om det är troligt att tillstånd kan utfärdas eller för att de ansökande tror att det är kommunen som är den myndighet som i första hand ska kontaktas. Kontakt kan ske direkt med handläggare på upplåtelseenheten, med Gatukontorets centrala kundservice eller med företagslotsen. I samtal med tjänstemän på upplåtelseenheten framkommer det att hanteringen av dessa medborgarkontakter inte alltid registreras eller hålls ordnade. I vissa fall kan dessa förhandsdiskussioner vara omfattande och om de förs via e-post finns det en risk att de stannar i handläggarens e-postlåda. Så länge som frågor kommer till Gatukontorets gemensamma mailadresser eller via post, blir de registrerade. Om frågorna kommer till Gatukontorets kundservice, så blir de registrerade där Rutiner I samtal med tjänstemän på upplåtelseenheten framgår det att det finns ett upplevt behov av bättre och fler skriftliga rutiner och riktlinjer. Det finns en uppfattning om att handläggarna arbetar på olika sätt. De checklistor på exempelvis krav på innehåll i ett ärende är inte uppdaterade och hänvisar till systemstöd som inte längre finns i bruk. Enligt uppgift finns dessa punkter som prioriterade i enhetens pågående arbete att ta fram en verksamhetsplan för Problemen med att handläggarna arbetar på olika sätt, uppvägs till viss del av de gemensamma markmöten som upplåtelseenheten håller, där aktuella ärenden diskuteras. Markmötena protokollförs. Tidigare uppdaterades en så kallad beslutslista, men den hanteringen har blivit sämre och uppdatering sker inte lika frekvent. När handläggningen är klar, skrivs ärendet ut och yttrandet undertecknas av enhetschef och handläggaren. Därefter exporteras en fil till ekonomisystemet Raindance för import och fakturering sker sedan därifrån. Ingen attest sker i Raindance. Påminnelse och inkasso sköts sedan via Raindance. Vid längre upplåtelser, till exempel för uteserveringar, återkallas tillståndet först. Oftast betalas avgiften i det läget. Om inte så går ärendet vidare till inkasso. Vid kortare upplåtelser går ärendet till inkasso direkt då upplåtelsen oftast redan har upphört. Enligt uppgifter sker ingen intern kontroll eller kvalitetsgranskning av ärendehanteringen i Markus. Det uppges att IT-stödet upplevs som bristande vad gäller möjligheten att lägga upp dokument, bilder och liknande från den tillsyn som sker på plats fattade Tekniska nämnden Delegation 1 beslut om en revidering av policyn avseende så kallade beachflaggor (TN ), men någon revidering av policydokumentet har inte skett ännu. RAPP UPPLÅTELSE OFFENTLIG PLATS 2014(264606)_TMP 7 (11)

8 7.2 Efterlevnad av policyn För att kontrollera om policyn följs har ett antal stickprov av ärenden gjorts och uppföljning mot policyn har skett. Stickprovsgranskningen har kompletterats med intervjuer med tjänstemän på upplåtelseenheten Stickprovsgranskningen Stickprovsmässigt valdes totalt tio ärenden från Vissa ärenden från tidigare år studerades också för att ge en bakgrund till de observationer som gjorts i övrigt i granskningen. I policyns avsnitt 2.2 framgår det att uppgift på sökanden (juridisk eller fysisk person), ansvarig anordnare (fysisk person), val av plats, datum och syfte ska finnas med i ansökan samt en ritning med samtliga anordningar som ska utplaceras angivna. I flera av stickproven saknas ritning och i samtal med ansvariga på Gatukontoret framgår det att det är ganska vanligt att sådan saknas, framför allt om tillstånd har beviljats tidigare för samma plats. I ett fall med containerupplåtelse, framgår av policyn att tillfällig upplåtelse kan medges på gågator och torg, vardagar kl Tidsangivelsen saknas i stickprovets yttrande, utan här anges bara att placering inte är tillåten på gågator och torg på helger. Gatukontoret uppger att skrivelsen i policyn inte riktigt går ihop med verkligheten. Gatukontoret uppger då att det snarare är policyn som bör justeras. I stickprovet över containerupplåtelse saknas ritning. I yttrandet saknas även viss information om krav på att containern ska vara täckt om den är placerad inom 6 m från husfasad samt den exakta tidsangivelsen av när klotter och reklam senast ska vara sanerad. I ett fall avseende byggbelamring i form av byggställning framgår inte av yttrandet att byggställningen ska täckas av väv eller plast, vilket ska finnas enligt policyn. I de fall kring uteservering som granskats har foton, bilder eller tydliga beskrivningar på utrustningen saknats. Enligt Malmö stads riktlinjer för uteserveringar i Malmö ska detta finnas. I ett fall saknades ritning i ansökan. I ett ärende kring uteservering saknades dokumenterad uppföljning av ett klagomål på bristande plats på gångstråk och buller från uteserveringen. Intervjuad personal på Gatukontoret berättar att det vid etablering av uteservering alltid ingår en på-plats tillsyn, men i dokumentationen framgår inte att någon sådan har gjorts i de ärenden som granskats. När det gäller arrangemang kan tillsyn ske före, efter och under arrangemangen. Några sådana aktiviteter är inte dokumenterade i Markus för de stickprov som gjorts. RAPP UPPLÅTELSE OFFENTLIG PLATS 2014(264606)_TMP 8 (11)

9 7.2.2 Tillsyn Det är uppenbart att upplåtelseenheten upplever en frustration över sina möjligheter att se till att medborgarna verkligen följer policyn. Om handläggaren vid tillsyn upptäcker att villkoren för upplåtelse inte följs, kan upplåtelseenheten ta ut en avgift på 590 kronor per tillsynstillfälle. Detta leder inte alltid till rättning. Då har Gatukontoret möjlighet att anmoda Polismyndigheten att återkalla tillståndet, vilket ofta är effektivare. Det finns också möjligheten att avstyrka förnyat tillstånd. I ett fall med en restaurang kring Möllevångstorget konstateras att villkoren i tillståndet inte följs, men någon tillsynsavgift är inte uttagen. Upplåtelseenheten har som rutin att inte ta ut tillsynsavgift vid första tillsynen, vilket förklarar detta. Denna rutin finns dock inte dokumenterad. En handläggare berättar att det ofta kan vara mer konstruktivt att föra en dialog med näringsidkaren om rättelse än att ta ut en tillsynsavgift. Tillsynsavgift ska tas ut i nära anslutning till tillsynsbesöket och denna administrativa rutin upplevs som svår, då den faktureringen inte sker per automatik från Markus utan istället via manuell faktura från Raindance. Det händer också att offentlig plats används helt utan tillstånd. Då har kommunen rätt att agera om belamringen kan anses som skräp, övergivet gods, hittegods eller om belamringen återfinns i vägbana och stör trafiken. I andra fall är det Polismyndigheten som ska upprätthålla Ordningslagen. Upplåtelseenheten uppger att Polismyndigheten saknar tillräckliga resurser för att hantera den här typen av brott mot Ordningslagen. Tidigare gjorde Gatukontoret tillsyn ihop med uniformerad polis, men det görs inte längre. Två gånger om året har upplåtelseenheten en avstämning med Polismyndigheten om de gemensamma rutinerna och då tas detta upp. I ett första steg brukar upplåtelseenheten upplysa innehavaren om att tillstånd måste sökas. Om ingen rättelse sker gör upplåtelseenheten en bedömning från fall till fall huruvida Polismyndigheten ska kontaktas och skickar via e-post begäran om åtgärd enligt Ordningslagen till Polismyndighetens funktionsbrevlåda. Enligt uppgift registreras inte denna begäran i något ärendehanteringssystem, eftersom Markus inte erbjuder möjligheten att lägga upp ärenden utan de uppgifter som normalt levereras via de regelrätta ansökningarna om tillstånd. Upplåtelseenheten uppger som tidigare nämnts att Polismyndigheten saknar tillräckliga resurser för att hantera den här typen av brott. Om ingen åtgärd från Polismyndigheten sker förekommer det istället, efter muntlig överenskommelse med enhetschefen, att Serviceförvaltningen i form av Kommunteknik kontaktas för att omhänderta belamringen. Detta förekommer även om belamringen inte kan anses som skräp, övergivet gods, hittegods eller som ett hinder för trafiken. Kommunteknik fakturerar Gatukontoret för dessa tjänster, men enligt uppgift sker detta inte specificerat utan som en del av en allmän fakturering av tjänster mellan Kommunteknik och Gatukontoret. Föremålet/-en deponeras i ett lager på Augustenborgsgatan. Föremålets ägare har möjlighet att hämta ut detta på plats. Enligt uppgifter har sådana deponeringar skett sju gånger under år Det finns ingen skriftlig dokumentation av konfiskeringarna. Ga- RAPP UPPLÅTELSE OFFENTLIG PLATS 2014(264606)_TMP 9 (11)

10 tukontoret har också rutiner för att fakturera motparten för kommunens kostnader att hämta föremålet. Någon sådan fakturering ska dock inte ha skett i år Avgifter enligt policyn Enligt policyn grundar sig taxorna på beslut från kommunfullmäktige och de indexregleras årligen. Det senaste beslutet om taxor fattades av kommunfullmäktige den 6 september 2012 och började gälla från den 1 januari Någon indexreglering gjordes inte mellan 2013 och 2014, då ökningen av konsumentprisindex enbart var 0,09%. Stickprovsmässig kontroll av tre upplåtelser visar att de taxor som är beslutade även har använts vid fakturering från Raindance. 8 Slutsats Bedömningen är att de kontakter och de svar som ges till medborgare via e-post innan formell ansökan hos Polismyndigheten görs samt den begäran om åtgärd enligt Ordningslagen som skickas till Polismyndigheten, alltid bör registreras eller hållas ordnade genom exempelvis postlista, såvida det inte kan anses uppenbart att de är av ringa betydelse (Offentlighets- och sekretesslagen 5:1). Samtliga relaterade handlingar och medborgarkontakter i ett ärende bör finnas i Markus, så att ärendet kan anses komplett och myndighetsbeslutet så tydligt som möjligt. Utifrån granskningsresultatet bör det säkerställas att ärenden är kompletta enligt policy och riktlinjer och att eventuella klagomål från medborgare följs upp och dokumenteras. Information och foton från tillsyn ska alltid finnas i Markus och ritning ska alltid finnas i ansökan för att den ska anses komplett enligt policyn. Bedömningen är vidare att checklistor och rutiner bör utvecklas och bli så aktuella och enhetliga som möjligt, så att arbetet med upplåtelser bedrivs på ett så likartat sätt som möjligt mot medborgarna. Upplåtelseenheten uppger att detta är något som ska tas med i verksamhetsplanen för 2015 och att detta görs är något som Gatukontoret bör bevaka. Vissa mindre avvikelser mellan formuleringar i policyn, den lokala ordningsstadgan och remissyttranden kunde konstateras i granskningen. Bedömningen är att yttrandemallar i Markus och Gatukontorets allmänna villkor bör stämmas av på nytt mot policyn så att det inte finns motstridiga uppgifter mellan dessa, inte minst eftersom det är de allmänna villkoren som biläggs yttrandet och inte policyn. Gatukontoret bör utvärdera huruvida policyn är införlivad i de allmänna villkoren och i deras yttranden. I de allmänna villkoren och i yttranden bör det framgå att det finns en beslutad policy på området. I de fall då policyn inte bedöms fungera i praktiken bör detta speciellt hanteras och förklaras i yttrandet. Om policyn ska uppdateras via beslut i Tekniska nämnden, bör policydokumentet revideras inom rimlig tid. Situationer då offentlig plats belamras utan tillstånd ska hanteras av Polismyndigheten. En annan möjlighet är att kontakta kronofogden och begära särskild handräckning. Det RAPP UPPLÅTELSE OFFENTLIG PLATS 2014(264606)_TMP 10 (11)

11 är Polismyndigheten som upprätthåller Ordningslagen och det är inte kommunens sak att omhänderta dessa föremål såvida inte belamringen kan anses som skräp, övergivet gods, hittegods eller som ett hinder för trafiken. Upplåtelseenheten känner till att de inte har tillstånd att konfiskera belamringen, såvida inte belamringen kan anses som skräp, övergivet gods, hittegods eller som ett hinder för trafiken, men gör detta likväl, eftersom de inte ser något annat sätt att beivra lagbrottet. Förfarandet är inte lämpligt och bör ses över. Avsaknaden av dokumentation av dessa konfiskeringar är en brist. Att Polismyndigheten upplevs ha bristande resurser för att hantera överträdelserna är ingen anledning till att kommunen sätter sig i en situation att en tjänsteman eventuellt skulle kunna göra sig skyldig till ett egenmäktigt förfarande enligt brottsbalken. Dessa rutiner bör ses över omedelbart. 9 Bilagor Policy för upplåtelser av offentlig plats Lokal ordningsstadga Malmö stads allmänna villkor och information för begagnande av offentlig plats Riktlinjer för uteserveringar i Malmö 10 Källor Jan-Olof Harvigsson, Gatukontoret, upplåtelseenheten Henrik Gunée, Gatukontoret, upplåtelseenheten Pia Askenberg, Gatukontoret, upplåtelseenheten Eva Lundqvist, Gatukontoret, jurist, förvaltningsledningen RAPP UPPLÅTELSE OFFENTLIG PLATS 2014(264606)_TMP 11 (11)