Samhällsreformen på Åland. Alternativa byggstenar

Transkript

1 Samhällsreformen på Åland Alternativa byggstenar

2 2

3 Förord Landskapsregeringen tillsatte i januari i år en arbetsgrupp vars uppgift var att utarbeta logiska organisationsmodeller för produktion av samhällsservicen på Åland. Arbetsgruppen, som arbetat under arbetsnamnet ASAM (Arbetsgruppen för Samhällsservice), gavs relativt stor frihet att ta fram förslag för hur det offentliga Åland kan organisera sin verksamhet med tanke på framtidens utmaningar. Uppdraget inkluderade en översyn av såväl landskapets som kommunernas verksamhet. I våra nordiska grannländer har samhällsorganisatoriska reformer avlöst varandra och kommunernas antal har successivt minskat. I riket presenterade en arbetsgrupp så sent som i vintras ett förslag som kraftigt skulle reducera antalet kommuner där. Pressade ekonomier, en förändrad befolkningsstruktur och små kommuners sårbarhet har generellt utgjort argumenten för behovet kommunreform. Motiven för ASAM:s uppdrag är i stort sett desamma. I ASAM:s uppdrag har fokus dock inte varit riktad på hur många kommuner Åland ska indelas i. Däremot har individperspektivet särskilt lyfts fram dvs. det är invånarens tillgång till offentlig producerad service som har varit i centrum. Tiden för uppdraget har varit ytterst begränsad med beaktande av uppdragets omfattning, att se över 16 kommuners samt landskapets verksamhet. Detta har medfört att de olika funktioner som finns inom den kommunala sektorn eller hos landskapet har synats relativt ytligt. De modeller som arbetsgruppen presenterar i rapporten ska därför betraktas som schematiserande och de kan anpassas alltefter politiska viljeyttringar. I arbetsgruppen har förutom undertecknad ingått Katarina Fellman (ÅSUB), Niklas Eriksson (kommunsektorn), Robert Lindfors (Lindro Konsult AB) och Runa Tufvesson (Ålands kommunförbund, sekreterare). Samtliga medlemmar i arbetsgruppen har aktivt deltagit i skrivarbetet med denna rapport. Arbetsgruppen vill rikta ett tack till alla personer som bidragit med värdefull information. Gruppen vill särskilt rikta ett tack till professor emeritus Erland Eklund och Siv Sandberg, projektforskare vid Åbo Akademi. Erland och Siv har förutom att de delgett arbetsgruppen sina ovärderliga kunskaper, stått för skrivarbetet av avsnitt 6.3 respektive avsnitt 3.1. Mariehamn i maj 2012 Robert Sundström, Ålands landskapsregering ASAM:s ordförande 3

4 4

5 Innehåll Förord... 3 Sammanfattning Inledning Varför behöver Åland en samhällsreform? Uppdraget Metoder, avgränsningar och begrepp Landskapets och kommunernas uppgifter Landskapets verksamhet Kommunernas verksamhet Reformer i Norden Samhällsstrukturreformer i Norden under 2000 talet Kommunernas roller i den nordiska välfärdsmodellen Grundläggande utgångspunkter för samhällsservicen, organisationen och finansieringen Allmänna principer och kriterier Ökad valfrihet för invånarna Flera möjliga serviceproducenter med enkla och samlade strukturer Principiell finansieringsdiskussion Alternativa organisationsmodeller för den åländska samhällsservicen Allmänt om modellerna Värdkommunmodellen Samarbetskommunmodellen Regionkommunmodellen En kommun modellen Modellerna i jämförelse Flera centrala reformprocesser E förvaltning en parallell process Konkurrensutsättning, privatisering och bolagisering Den fysiska planeringen i landskapet De åländska modellerna i ett nordiskt reformperspektiv Referenser BILAGA 1: Utveckling av offentliga konsumtionsutgifter BILAGA 2: Kommunal samverkan

6 Figurförteckning Figur 1. Utvecklingen av den demografiska försörjningskvoten för Åland Figur 2. Landskapsregeringens förvaltningsorganisation Figur 3. Inkomsterna enligt inkomstart i Ålands landskapsregerings bokslut för år Figur 4. Nettodriftskostnader per avdelning vid Ålands landskapsregering år Figur 5. Kommunernas samlade inkomstkällor enligt boksluten Figur 6. Kommunernas nettodriftskostnader efter sektor, bokslut Figur 7. Översikt av kommunernas funktioner som är riktade till invånarna Figur 8. Skiss över modellen med värdkommuner Figur 9. Schematisering av värdkommunmodellen Figur 10. Skiss över modellen med samarbetskommun Figur 11. Schematisering av samarbetskommunmodellen Figur 12. Skiss över modellen med regionkommun och närkommuner Figur 13. Schematisering av regionkommunmodellen Figur 14. Skiss över modellen med en kommun Figur 15. Schematisering av modellen med en kommun Figur 16. De åländska reformidéerna i ett nordiskt reformperspektiv 61 Tabellförteckning Tabell 1. Den kommunala och regionala förvaltningen i Norden Tabell 2. Jämförelse av hur modellerna förhåller sig till de fem kriterierna för samhällsservicen

7 Sammanfattning Landskapsregeringen tillsatte i januari 2012 en arbetsgrupp med uppdrag att ta fram alternativa och logiska organisationsmodeller för att producera samhällsservice. I denna rapport presenterar arbetsgruppen fyra modeller med servicen till invånarna i fokus. Syftet med modellerna är att de ska skapa långsiktigt bärkraftiga lösningar som kan klara en rimlig och likvärdig servicenivå. Det finns en rad olika varianter av modellerna mellan de renodlade exemplen. Värdkommunmodellen är mest lik dagens struktur. Värdkommuner är ekonomiskt och personalmässigt starkare kommuner som får ansvar för att utföra vissa uppgifter för andra kommuner (särkommuner). Värdkommunen har hand om specialiserade uppgifter som till exempel specialomsorg och barnskydd. Uppgifter som värdkommunen sköter kan omfatta alla kommuner eller uppgifter för enskilda resurssvagare kommuner. Ansvaret för att producera välfärden kan antingen ligga kvar hos särkommunen eller genom lagstiftning flyttas över till värdkommunen. En värdkommun blir knappast så stark att den kan ta över uppgifter från landskapet. Samarbetskommunmodellen samlar de mest specialiserade uppgifterna inom kommunsektorn inom en kommunal samarbetsorganisation, en samarbetskommun. Samarbetskommunen är en utvecklad form av kommunalförbund och kan samla flera större uppgiftsområden som specialomsorg, missbrukarvård och avfallshantering. Primärkommunerna har kvar bland annat barnomsorg och grundskola. Samarbetskommunens beslutandeorgan är indirekt valda och består av kommunernas presidier. Det går sannolikt att flytta över enstaka uppgifter från landskapet till samarbetskommunen. Regionkommunmodellen har en stark samlad kommunal organisation, regionkommunen, medan de traditionella kommunerna fungerar som närkommuner. Modellen innebär direkta val på tre nivåer: till kommunerna, till regionkommunen och till lagtinget. Med direktdemokrati och egen beskattningsrätt blir regionkommunen en resursstark huvudman för alla tyngre kommunala uppgifter, medan närkommunerna har hand om bland annat barnomsorgen och grundskolan. En stark regionkommun kan också ta över specialiserade och ekonomiskt tunga uppgifter från landskapet som hälso och sjukvården samt gymnasieutbildningen. I en kommun modellen går dagens kommuner samman till en kommun. Den kommunen blir en renodlad välfärdskommun eftersom den samlar alla resurser. Därför kan den enda kommunen både klara de uppgifter som idag ligger inom den kommunala sektorn och ta över tyngre uppgifter som hälso och sjukvården samt gymnasieutbildningen från landskapet. Exempelvis kommundelar, brukarinflytande och medborgarkontor kan bidra till att upprätthålla den lokala demokratin och engagemanget. Oberoende av modell lyfter rapporten fram flera reformprocesser, som att utveckla en gemensam e förvaltning och överväga vilka offentliga uppgifter som kan konkurrensutsättas eller bolagiseras. Annat som kan vara gemensamt för landskapet och den kommunala sektorn är exempelvis den fysiska planeringen, kollektivavtalen och teknik som rör fastigheter och vägunderhåll med mera. 7

8 Modellerna har värderats utifrån en handfull kriterier för samhällsservicen. Modellerna med regionkommun och en kommun kan ha fördelar för dem som betonar vikten av kompetens och kvalitet, integritet och rättssäkerhet samt ekonomisk bärkraft. Alternativen med värdkommun och samarbetskommun kan tilltala dem som prioriterar närhet och tillgänglighet. Det är politikernas uppgift att göra ett vägval. 8

9 1 Inledning 1.1 Varför behöver Åland en samhällsreform? Den offentliga sektorn på Åland står i likhet med den offentliga sektorn i övriga Norden inför betydande utmaningar med att klara det framtida välfärdsuppdraget. Vi lever allt längre samtidigt som det föds färre barn. Andelen mycket gamla kommer succesivt att öka tack vare goda levnadsförhållanden i kombination med medicinsk utveckling. Behovet av sjukvård och olika former av åldringsvård kommer att växa. Det betyder också att en minskande andel personer i arbetsför ålder ska försörja allt fler. Långsiktiga lösningar behövs för att säkra förutsättningarna för en hållbar välfärd. För att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av försörjningsansvaret brukar man använda den så kallade demografiska försörjningskvoten. Den beräknas som relationen mellan antalet personer i arbetsför ålder (20 64 år) och summan av antalet personer utanför detta ålderintervall (0 19 och 65+ år; Se till exempel SCB, 2012). I figur 1 presenteras den demografiska försörjningskvoten för Åland fram till år 2040 totalt samt uppdelat för den delen av försörjningskvoten som härrör från de unga respektive från de äldre. Den totala försörjningskvoten beräknas stiga från dagens knappt 70 till 82 inom tio år och till 91 inom 20 år. Förändringen är snabbare på Åland än i Norden i genomsnitt. Det innebär att varje person i yrkesverksam ålder inom två decennier förutom sig själv ska försörja nästan en person till. Den del av försörjningskvoten som härleds från de äldre (65+ år) stiger nu relativt snabbt, medan kvoten från de yngre (0 19 år) hålls relativt stabil under hela perioden. Figur 1. Utvecklingen av den demografiska försörjningskvoten för Åland (Källa: ÅSUB och bearbetningar av Statistikcentralens befolkningsprognos) 9

10 Den demografiska utvecklingen innebär även att de regionala skillnaderna inom landskapet växer. I Mariehamn, och framför allt i kommunerna närmast Mariehamn, sker en snabb inflyttning medan befolkningen i de fyra skärgårdskommuner som inte ligger inom pendlingsavstånd till fasta Åland minskar. I dessa skärgårdskommuner är försörjningskvoten redan hög. Ytterligare en faktor som påverkar förutsättningarna för äldrevården är att andelen enpersonershushåll ökar, vilket medför att det även bland de äldre blir allt vanligare med ensamboende och då ökar hjälpbehovet snabbare än om de äldre lever i familj. Dessutom tenderar efterfrågan på tjänster, och särskilt på personliga tjänster, att öka i takt med stigande välstånd. Förväntningarna på vad den offentliga sektorn bör leverera tenderar att stiga. På samma gång medför samhällsutvecklingen att nya politikområden betonas, till exempel klimatfrågorna, integrationen och olika former av missbrukarvård. Det här betyder sammantaget att utgifterna inom den offentliga sektorn stiger snabbare än vad de demografiska förändringarna skulle förutsätta. Till exempel steg kostnaderna för hälso och sjukvården samt socialvården sammantaget på Åland med i genomsnitt drygt tre procent per år under perioden efter att förändringarna i befolkningsstrukturen har beaktats. Motsvarande ökningstakt inom utbildningssektorn är också närmare tre procent om landskapets och kommunernas verksamhet ses som en helhet. Om ingenting görs kommer utgifterna att fortsätta att öka, och när andelen riktigt gamla växer accelererar tillväxten i kostnaderna för servicen (se bilaga 1). Samtidigt är det viktigt att framhålla att strukturella reformer inte ensamma kan klara de beskrivna utmaningarna. Beslutsfattarna bör kombinera de organisatoriska reformerna med utveckling av produktiviteten och effektiviteten. Det genomsnittliga arbetsutbudet över livscykeln kommer att behöva öka, liksom arbetskraftsinflyttningen. Gränsdragningen för den offentliga sektorns uppdrag måste kontinuerligt värderas och det är möjligt att såväl skatteuttaget som avgiftsfinansieringen kommer att behöva ses över. Analysen av dessa övriga åtgärdsområden ligger dock utanför den här arbetsgruppens uppdrag. 1.2 Uppdraget Arbetsgruppens uppdrag har varit att utarbeta alternativa logiska organisationsmodeller för produktion av samhällsservicen på Åland. Utgångspunkten bör enligt beslutet vara att skapa en effektiv och ändamålsenlig organisation för serviceproduktionen. Nuvarande kommunstruktur behöver inte vara bindande och möjligheter att använda modern informations och kommunikationsteknik i serviceproduktionen ska särskilt beaktas. Landskapsregeringen citerar i beslutet regeringsprogrammet där det bland annat framgår följande om samhällsservicereformen (ÅLR 2012/68): En helhetsöversyn av servicen i landskapet och kommunerna görs och ett reformarbete inleds omgående i syfte att skapa mer effektiva former för den offentligt finansierade serviceproduktionen. Målet är att nå ökad ekonomisk effektivitet, säkerställa skola och omsorger, öka kompetensen, uppnå en likvärdig behandling och ökad rättssäkerhet. Bland sådana områden som är i behov av särskild uppmärksamhet nämns barnskyddet, handikappservicen, missbrukarvården och specialomsorgen. 10

11 Vidare framhålls att landskapet ska gå i riktning mot att minska sin serviceproduktion snarare än att öka den med uppgifter som idag sköts av kommunsektorn 1. Samhälls och servicereformens fokus är enligt regeringsprogrammet individernas behov av samhällets tjänster. Närservice och demokratisk delaktighet ska tryggas i alla delar av landskapet. För att säkra allas rätt till service kommer landskapsregeringen enligt regeringsprogrammet att stifta en garantilag om alla invånares jämlika rätt till service oavsett var på Åland de bor. I uppdraget med att utarbeta de logiska organisationsmodellerna har arbetsgruppen sålunda beaktat följande målsättningar för samhällsservicereformen: Ökad effektivitet och högre kompetens i serviceproduktionen Ökad rättssäkerhet och likvärdig behandling Individens behov ska vara i fokus; närhet och demokratisk delaktighet tryggas Landskapets serviceproduktion får inte öka med nya uppgiftsområden 1.3 Metoder, avgränsningar och begrepp Tidsramen för arbetsgruppens uppdrag har varit snäv och det har inte funnits någon särskild utredare knuten till uppdraget. Arbetsgruppen har därför för det första använt sig av det gedigna material som redan finns framtaget inom området för servicestrukturer och organisering av offentlig service. Inom Åland finns en rad tämligen färska utredningar producerade av landskapsregeringen, ÅSUB samt Ålands kommunförbund. Därtill har gruppen tagit del av en lång rad nordiska utrednings och forskningsrapporter inom ämnesområdet. För det andra har vi intervjuat och hört ett betydande antal sakkunniga, tjänstemän samt forskare under arbetet med uppdraget. 2 Arbetsgruppen har således inte producerat något mera omfattande nytt underlagsmaterial inom ramen för uppdraget. Arbetsgruppen har fokuserat på olika logiska, principiella modeller för hur resurserna för produktionen av samhällsservicen bäst kan samordnas i en åländsk kontext, hur såväl kompetensmässiga som finansiella resurser bäst tas till vara. Tyngdpunkten i förslagen ligger på den institutionella strukturen för samhällsservicen. Presentationen av modeller har begränsats till fyra relativt renodlade alternativ, även om det för varje modell finns en lång rad möjliga varianter. Tydlighet och samverkan präglar förslagen. Till följd av den begränsade tiden för uppdraget har det inte varit möjligt att utreda den exakta finaniseringen av varje modell eller hur tjänsteutbudet inom modellerna exakt ska fördelas. Den valda metoden ger möjligheter att koncentrera diskussionen till de principiella grundmodellerna och förslagen för organisering och samordning, framom att diskutera gränsdragningen mellan kommunerna eller den exakta finansieringsutformningen. Den närmare preciseringen av 1 I landskapsregeringens förslag till första tilläggsbudget 2012 nämns följande som tangerar arbetsgruppens riktlinjer: En helhetsgranskning görs av landskapsförvaltningen i syfte att särskilja centralförvaltningens kärnuppgifter från uppgifter som kan utföras av andra såsom underlydande myndigheter, tredje sektorn eller bolag. Syftet är att den serviceproducerande verksamheten ska ha ett klart avgränsat verksamhetsområde och ekonomiskt ansvar gentemot centralförvaltningen som fungerar som tillsyns och övervakande myndighet med uppgift att verkställa lagtingets beslut. 2 De intervjuade finns listade i källförteckningen. 11

12 finansieringsmodell samt hur servicen mera i detalj ska anordnas blir en naturlig fortsättning av samhällsservicereformen efter det att de politiska prioriteringarna om vilken väg som är mest ändamålsenlig i ett samåländskt perspektiv har gjorts. Arbetsgruppen har inte heller ställt upp kriterier för hur stor en kommun bör vara för att handha de mest specialiserade serviceuppdragen. Enligt lagen om kommun och servicestrukturreformen i Finland (169/2007) bör organiseringen av såväl social som hälsovård ske inom enheter (kommuner eller samarbetsområden) som har minst invånare. I den danska kommunreformen som genomfördes 2007 uppställdes ett mål om att de nya kommunerna skulle ha minst invånare. Flera av de förslag som presenteras i den här rapporten kan dock kombineras med initiativ som uppmuntrar till frivilliga kommunsammanslagningar. Vid sidan av de fyra grundmodellerna för serviceproduktionen har arbetsgruppen i enlighet med riktlinjerna i uppdraget på en övergripande nivå lyft fram e förvaltning och e tjänster som en väsentlig del i organisationsutvecklingen. Inom området för e tjänster finns dels en arbetsgrupp inom landskapsregeringen som utreder e förvaltning inom den egna organisationen, dels har en diskussion om en digital agenda för det offentliga Åland inletts, varför arbetsgruppen för samhällsservicereformen endast på ett generellt plan har framhållit de möjligheter som utvecklade e tjänster ger i anslutning till organisationsutvecklingen. Därtill för arbetsgruppen i rapporten en diskussion om vilket slag av tjänster som den offentliga sektorn idag producerar i egen regi, där konkurrensutsättning och värdering av uppgiftsfördelningen mellan offentlig och privat sektor kan vara ett alternativ. Målet med att skapa långsiktigt bärkraftiga lösningar betyder att om uppgifter ska överföras från den offentliga sektorn till den privata eller tredje sektorn så är detta ändamålsenligt att genomföra endast om det blir förmånligare på sikt eller om invånarna får mer service för samma pengar. Slutligen har individperspektivet betonats i rapporten genom att arbetsgruppen ställt upp övergripande kriterier och principer som samhällsservicen bör fylla ur den enskilde individens synvinkel, och för varje modell strävat efter att uppfylla kriterierna i så hög grad som möjligt. Samtliga modeller som presenteras har således servicen till invånarna i fokus. De diskuterade strukturerna är ämnade att skapa långsiktigt bärkraftiga lösningar för att säkerställa en rimlig och likvärdig servicenivå för ålänningarna. Begreppet samhällsservice, som är ett nyckelbegrepp i uppdraget, kan förstås på olika sätt. Arbetsgruppen har i rapporten tolkat begreppet som sådan service som den offentliga sektorn har ett ansvar för, dvs. offentlig service. Begreppet offentlig service används om sådan service där den offentliga sektorn har ansvaret för att servicen tillhandahålls, men den offentliga sektorn behöver inte nödvändigtvis producera servicen i egen regi. Den offentliga servicen kan vara antingen lagstadgad eller frivillig. Begreppet offentlig service har vi gett samma innebörd som Ansvarskommittén i Sverige (SOU 2007:10) och liknande tolkning som tillämpades i samband med reformen av regionförvaltningen i Finland. Den offentliga servicen kan delas in i tre huvudfunktioner, nämligen välfärdstjänster, utvecklingsuppdrag och myndighetsutövning. Till välfärdstjänsterna hör de stora serviceområdena vård, skola och omsorg, men även tjänster som bibliotek, fritids och ungdomsverksamhet och liknande. Med utvecklingsuppdrag avses i det här sammanhanget uppgifter som är av 12

13 infrastrukturell karaktär som trafik, näringslivspolitik och regional utveckling. Myndighetsutövningen omfattar här uppgifter inom tillsyn, tillstånd och annan rättstillämpning. Tyngdpunkten i arbetsgruppens arbete har legat på organisationsmodeller för de två första omfattande funktionerna, välfärdstjänster och utvecklingsuppdrag, men vi behandlar även uppgifter inom myndighetsutövningen och har därmed inbegripit alla tre huvudfunktionerna inom begreppet samhällsservice. 13

14 2 Landskapets och kommunernas uppgifter 2.1 Landskapets verksamhet Landskapsregeringens allmänna förvaltning Landskapslag (1998:70) om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning innehåller grundläggande bestämmelser om hur den allmänna förvaltningen ska vara uppbyggd. Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning ska enligt lagen bestå av sex avdelningar (Kansli, Finans, Social och miljö, Utbildning och kultur, Trafik samt Näringsavdelningen) som i sin tur är indelade i byråer vilka dessutom enligt lagen kan indelas i enheter. I landskapsförordning (2011:35) om landskapsregeringens allmänna förvaltning finns mera ingående bestämmelser om indelningen av avdelningarna i byråer och enheter och de uppgifter som ankommer på dessa. Totalt finns det 19 byråer inom den allmänna förvaltningen. Flera av byråerna är ytterligare indelade i enheter, se figur 2. Förutom de sex avdelningarna finns en lagberedning som i ett organisatoriskt hänseende utgör en del av landskapsregeringens allmänna förvaltning. Enligt landskapslag (1972:13) om lagberedningen hör det till lagberedningen att bereda och för landskapsregeringen föredra lagoch andra författningsförslag. Landskapsregeringen kan emellertid ge annan byrå eller enhet i uppdrag att bereda författningsförslag. Externa myndigheter och underlydande myndigheter Under landskapsregeringen existerar ett antal förvaltningsmyndigheter som inte räknas till den allmänna förvaltningen. Dessa myndigheter är organisatoriskt separerade från den allmänna förvaltningen och har en viss administrativ självständighet. Dessa myndigheters verksamhet baseras i regel på speciallagstiftning och de är organisatoriskt ordnade under avdelningarna inom den allmänna förvaltningen i enlighet med landskapsförordning (2011:35) om landskapsregeringens allmänna förvaltning. Bland de underlydande myndigheterna finns bland annat Ålands polismyndighet, Ålands gymnasium, Motorfordonsbyrån, Ålands miljö och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM), Ålands hälso och sjukvård (ÅHS) och Ålands arbetsmarknadsoch studieservicemyndighet (AMS). Diskrimineringsombudsmannen (DO), Datainspektionen (DI) och landskapsregeringens revisionsbyrå bildar på sätt och vis en egen grupp av inrättningar som är separerade från den allmänna förvaltningen och vars verksamheter till flera delar har en övervakande funktion i förhållande till landskapsförvaltningen och det offentliga Åland. Ålands statistik och utredningsbyrå (ÅSUB) har däremot till uppgift att verka som den officiella åländska statistikmyndigheten samt att bedriva utrednings och forskningsverksamhet. Landskapets verksamhet finansieras till övervägande del av avräkningsbeloppet, den så kallade klumpsumman, se figur 3. 14

15 Figur 2. Landskapsregeringens förvaltningsorganisation 15

16 Uppgifter Allmänt Enligt 1 landskapslag (1998:70) om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning har den allmänna förvaltningen till uppgift att biträda landskapsregeringen och dess medlemmar i ärenden och andra uppgifter som ankommer på landskapsregeringen samt att ge service till allmänheten. Vare sig i lagen eller i dess förarbeten har man närmare begrundat vad sådana ärenden och andra uppgifter som avses i lagrummet kan bestå av. Inte heller har man närmare dryftat innebörden av begreppet service till allmänheten. Landskapslagstiftningen innehåller däremot en mängd bestämmelser som påtvingar eller ger landskapsregeringen (och dess underlydande myndigheter) rätt att fatta beslut i något ärende eller att utföra någon särskild uppgift. Landskapsregeringen sköter genom sina avdelningar och separata myndigheter de uppgifter som i riket handhas av ministerier och andra myndigheter inom centralförvaltningen och den regionala statsförvaltningen samt av kommunerna. Detta medför att landskapets verksamhet är synnerligen mångfacetterad och täcker ett väldigt stort fält av olika samhällsfunktioner. Myndighetsutövning Till myndighetsutövning hör först och främst beslutsfattande och vidtagande av andra åtgärder som har direkta verkningar i förhållande till enskilda juridiska och fysiska personer. Besluten kan även vara av mera allmängiltig karaktär (normbeslut), såsom beslut som avser fastställande av avgifter (taxor), beslut om fredande av markområde eller beslut som medför klassificering av vägnät. Den vanligaste typen av ärende inom landskapsförvaltningen som avslutas med ett administrativt avgörande är beslut som fattas med anledning av ansökningar där sökanden anhåller om olika rättigheter (till exempel jordförvärv, jakttillstånd), om sociala förmåner och bidrag eller om dispenser av olika slag. Dessa ärenden går under den gemensamma benämningen ansökningsärenden. Till myndighetutövning hör även handläggning av s.k. tillsynsärenden. Tillsynsärenden kan antingen vara kopplade till olika rättigheter som beviljats genom ett ansökningsärende eller direkt initieras/aktualiseras utifrån lagstiftning. I det tidigare fallet är det vanligvis frågan om övervakning av villkor i ett tillståndsbeslut medan det i det senare fallet rör sig om direkt övervakning av lagbestämmelser. I flera landskapslagar har man särskilt intagit bestämmelser som ger landskapsregeringen en övergripande övervakningsskyldighet i förhållande till underlydande myndigheter och dess verksamhet. Dessutom ankommer det på landkapsregeringen med stöd av kommunallagen (4 ) att övervaka att kommunerna och kommunalförbunden iakttar gällande lagstiftning. Utlåtanden, yttranden och bemötanden Enligt 2 i landskapslag (1971:42) om Ålands landskapsregering ankommer det på landskapsregeringen bland annat att bevaka landskapets rätt och bästa. Till denna bestämmelse ansluter, åtminstone indirekt, en mängd ärenden som gäller lämnande av utlåtanden, yttranden och bemötanden till EU institutioner och riksmyndigheter. Det är i detta sammanhang relevant att speciellt framhäva självstyrelselagen som ger landskapet rättigheter att delta i det nationella 16

17 beslutsfattande i ärenden som gäller som internationella förpliktelser i allmänhet och ärenden som gäller Europeiska unionen i synnerhet. Utöver utlåtanden som anknyter till Ålands position i olika internationella sammanhang avger landskapsregeringen (och dess underlydande myndigheter) årligen en mängd utlåtanden bland annat till domstolar, riksdagens justitieombudsman samt justitiekanslern. Välfärdstjänster, utvecklingsuppgifter och stödfunktioner Hälso och sjukvården (ÅHS) och skolor på gymnasialstadiet samt högskolan på Åland handhas av landskapet och inte av kommunerna såsom i till exempel riket. De stora förvaltningsenheter som hälso och sjukvården samt skolorna utövar faktisk förvaltningsverksamhet och sorterar under begreppet välfärdstjänster. Inom den allmänna förvaltningen finns flera enheter vars arbetsuppgifter i allmänhet inte förnippas med offentlig verksamhet som till exempel teknikutveckling, rederi och fiskodlingsverksamhet. Dessa verksamheter kan snarast liknas vid utvecklingsuppgifter. Det är värt att notera att utvecklingsuppgifterna styrs och förvaltas sida vid sida med myndighetsutövningen hos avdelningarna. Budgetmässigt finns de stora utgiftsposterna inom välfärdstjänsterna och de utvecklingsuppgifter som landskapsregeringen producerar. Figur 4 visar att välfärdstjänster och utvecklingsuppgifter är betungande utgiftsposter i landskapsbudgeten. Skärgårdstrafiken (15,6 milj. ), ÅHS (58,7 milj. ) och utbildning (17,1 milj. ) 3 står här för 72 procent. Till den stora förvaltningsapparaten som landskapet idag utgör tillkommer en mängd nödvändiga stödfunktioner som anknyter till landskapets primära verksamhet (fastighetsskötsel, verkstad etc.). Dessa stödfunktioner sköter landskapet i stor utsträckning i egen regi. Figur 3. Inkomsterna enligt inkomstart i Ålands landskapsregerings bokslut för år 2010 Avräkningsbelopp, 175 milj 7% 15% Skattegottgörelse, 3,2 milj Övriga inkomster av skattenatur, 7,3 milj Återbetalade lån, 3,7 milj 5% 1% 1% 1% 3% 1% 65% Finansiella poster, 3,9 milj EU stöd, 3 milj Penningautomatmedel, 14 milj Överföring från utjämningsfond, 20 milj Övriga inkomster, 40 milj 3 Ålands folkhögskola, Ålands musikinstitut, skolfartyget Michael Sars, Ålands sjösäkerhetscentrum, Ålands naturbruksskola, Ålands gymnasium. Uppgifterna gäller år

18 Figur 4. Nettodriftskostnader per avdelning vid Ålands landskapsregering år % 2% 2% Social och miljö inkl ÅMHM, ÅHS 63,2 milj 3% 3% Utbildning och kultur 25,6 milj Trafik 20,4 milj 16% Kansli 5,8 milj Närings 4,4 milj 20% 50% Finans 3,6 milj Lagtinget 2,3 milj Landskapsregeringen 2,3 milj 2.2 Kommunernas verksamhet De funktioner som finns inom kommunförvaltningen idag är antingen lagstadgade eller frivilliga och kommunen kan ägna sig åt både myndighetsutövning och att ge olika former av service. Det är kommunallagen för Åland (1997:73) som i första hand styr hur kommunernas förvaltning är organiserad, utöver det har olika områden speciallagstiftning som ger ramarna för verksamheten. Kommunen kan välja att utföra sina uppgifter i egen regi, tillsammans med andra kommuner eller genom att beställa tjänster från andra tjänsteproducenter. Inom vissa områden kan man också köpa tjänster från privata företag och icke vinstsyftande organisationer. Det är i första hand kommunalskatten och landskapsandelarna som finansierar kommunernas verksamhet, tillsammans står de för 71 procent av kommunernas inkomster. Figur 4 beskriver kommunernas samlade inkomstkällor, medan figur 5 visar att den sociala sektorn och grundskolan tillsammans står för 80 procent av driftskostnaderna. 18

19 Figur 5. Kommunernas samlade inkomstkällor enligt boksluten 2010 (Källa: ÅSUB, Kommunernas och kommunalförbundens ekonomi och verksamhet, Statistik 2011:6) 1% 0% 0% 4% 4% 4% 48% Kommunalskatt 77,9 milj Landskapsandelar för drift 37,7 milj Försäljningsintäkter 25,7 milj 16% Avgiftsintäkter 6,3 milj Andel av samfundsskatten 5,8 milj Övriga intäkter 5,7 milj Fastighetsskatt 1,6 milj 23% Understöd och bidrag 0,8 milj Övriga skatteintäkter 0,8 milj Figur 6. Kommunernas nettodriftskostnader efter sektor, bokslut 2010 (Källa: ÅSUB, Kommunernas och kommunalförbundens ekonomi och verksamhet, Statistik 2011:6) 4% 8% 8% 15% Allmän förvaltning 5,0 milj Barnomsorg 17,6 milj 6% Specialomsorgen Äldreomsorg 28,9 milj 27% Övrig socialvård 15,5 milj Grundskola 32,2 milj 25% Övrig bildning, kultur, fritid 8,8 milj 7% Övriga tjänster 9,2 milj 19

20 Förvaltning inom fyra områden Kommunernas förvaltning kan delas in i fyra olika områden: centralförvaltning; utbildning, kultur och fritid; socialvård samt infrastruktur. Det finns en mängd kommunala samarbeten inom alla dessa områden, se översikt i bilaga 2. Kommunernas centralförvaltning består av ett kansli vars huvuduppgift är att administrera och bereda ärenden till de folkvalda organen. Kommunerna utför det mesta inom centralförvaltningen i egen regi. Få funktioner inom centralförvaltningen ligger på privata företag, men många kommuner har outsourcat it driften. Utbildning, kultur och fritid hör till bildningssektorn vilket omfattar grundskola, bibliotek, kultur, ungdoms, idrotts och fritidsverksamhet med mera. I enstaka kommuner hör även barnomsorgen till bildningssektorn, men hos flertalet sorterar den under sociala sektorn. Träningsundervisningen är gemensam för alla kommuner. Medborgarinstitutet arbetar också för hela Åland men med Mariehamn som huvudman. Biblioteken bedrivs i kommunernas egen regi och har sedan länge ett tätt samarbete som även sträcker sig till Högskolan på Åland och ett tiotal specialbibliotek. Den sociala sektorn har fyra hörnstenar: barnomsorg, äldreomsorg, specialomsorg och övrig social service. Barnomsorg, äldreomsorg och handikappservice finns lokalt ute i kommunerna, men institutionsvård för äldre är ett samarbetsområde. Alkohol och drogmottagningen är gemensam för hela Åland med Mariehamn som huvudman, liksom specialomsorgen som ligger under Ålands omsorgsförbund. Fältarna och barnskyddsjouren är andra samarbetsområden, medan kommunerna till exempel köper familjerådgivning från Folkhälsan. Till området med infrastruktur hör till exempel kommunal teknik, trafikleder, byggnadsinspektion, brand och räddning (inkl. befolkningsskyddet), avfallshantering med mera. Samarbeten finns till exempel inom byggnadsinspektionen och räddningstjänsten där vissa kommuner även har gemensamma nämnder, men även inom avfallshanteringen genom kommunalförbundet Ålands miljöservice, Ålands Problemavfall AB och Svinryggens deponi AB. 20

21 Figur 7. Översikt av kommunernas funktioner som är riktade till invånarna Centralförvaltning Bildning Socialvård Infrastruktur/teknik Kommunkansli Grundskola Barnomsorg Lantbruk/näringsliv Träningsundervisning Äldreomsorg Samhällsplanering Medis Handikappservice Byggnadsinspektion Bibliotek Barnskydd Mark och mätning Kultur Specialomsorg Miljö Idrott och ungdom Övrig social service Brand och räddning Fritid Befolkningsskydd Muséer Hamnar Fastigheter Elförsörjning Vatten och avlopp Avfallshantering Kollektivtrafik Vägar/gc leder Parker o allm. områden 21

22 3 Reformer i Norden 3.1 Samhällsstrukturreformer i Norden under 2000 talet Av Siv Sandberg Finland Reformpolitiken har sedan 2005 präglats av fokus på kommunindelningen och de kommunala samarbetsstrukturerna. Syftet med kommun och servicestrukturreformen som initierades 2005 var att stärka kommunernas förutsättningar att klara av sina uppgifter. Ramlagen för reformen (L 16/2007) gav kommunerna två huvudalternativ för att utveckla strukturerna: kommunsammanslagningar eller samarbetsområden för social och hälsovården. Genom frivilliga kommunsammanslagningar minskade antalet fastlandskommuner från 436 år 2000 till 320 år Nya samarbetsstrukturer innebar nästan en halvering (från 237 till 122) av antalet huvudmän för social och hälsovården (primärkommuner eller samkommuner) mellan 2007 och Det faktum att reformen genomförts frivilligt innebär att slutresultatet växlar mellan olika delar av landet. Utvärderingar pekar ut problem med bl.a. oenhetliga lösningar och samarbetsområden som bildats på tvärs av befolkningens dagliga rörelsemönster (Stenvall 2009, Meklin 2010, Heinämäki 2011). Regeringen Katainen som tillträdde sommaren 2011 deklarerade att det är nödvändigt att reformerna av kommunstrukturen fortsätter och sjösatte hösten 2011 en kommunreform, vars syfte är att åstadkomma starka primärkommuner, som består av ett pendlingsområde eller en annan naturligt sammanhängande helhet. I februari 2012 presenterades ett första utkast till ny kommunindelning (Finansministeriet 2012). Enligt detta skulle den framtida kommunindelningen i Finland bestå av ungefär 70 kommuner. Politiska beslut om de fortsatta riktlinjerna för reformen fattas på försommaren 2012, efter att kommunernas ställningstaganden till reformförslaget analyserats. Danmark En heltäckande strukturreform genomfördes från och med ingången av Strukturreformen innebar både territoriella, funktionella och ekonomiska förändringar. Kommunernas antal minskade från 271 till 98. De tidigare 13 amtskommunerna upplöstes. Amtskommunernas uppgifter inom social och miljöområdena överfördes till primärkommunerna. De amtskommunala gymnasierna förstatligades. Ansvaret för specialsjukvården överfördes till fem nya regioner. Regionerna leds av folkvalda fullmäktigeförsamlingar, men saknar beskattningsrätt och kommunal kompetens. Norge Kommunstruktur Den sittande koalitionsregeringen i Norge utgår ifrån att eventuella kommunsammanslagningar ska ske på frivillig väg. Under tidsperioden mellan 1994 och 2012 har antalet kommuner till följd av frivilliga sammanslagningar minskat med sex stycken från 435 till 429. Behovet av interkommunalt samarbete har ökat, både till följd av statliga åtgärder (till exempel samhandlingsreformen, se nedan) och kommunernas egna val. Kommunallagen har enligt finländsk modell kompletterats med stadganden som underlättar samarbete om lagstadgade uppgifter ( 22

23 Regioner År 2002 överfördes ansvaret för den specialiserade sjukvården från fylkeskommunerna till fem statliga hälsoföretag. Förstatligandet av sjukvården innebar att fylkeskommunerna tappade ungefär 80 procent av sina uppgifter. Fylkeskommunen kvarstod som folkvald nivå med ansvar för bl.a. gymnasier och översiktlig samhällsplanering. Avsikten med projektet Förvaltningsreform 2010 var att skapa en ny folkvald regionnivå, med färre (7 9) regioner som skulle få en bredare uppgiftsportfölj med ansvar för bl.a. miljöfrågor och näringspolitik. Reformen strandade p.g.a. motstånd både från fylkeskommunerna och från statliga myndigheter. NAV och samhandlingsreformen De två mest omfattande reformerna under senare år bygger på samordning mellan statliga och kommunala aktörer. NAV den nya arbets och välfärdsförvaltningen infördes NAVförvaltningen samlar statliga och kommunala individinriktade insatser inom arbetsmarknadspolitik och social trygghet under samma paraply. NAV fungerar både nationellt och lokalt. Samhandlingsreformen trädde ikraft 1 januari Den bärande tanken i reformen är samordning mellan kommunerna, som har ansvar för primärhälsovården, och de statliga hälsoföretagen, som har ansvar för den specialiserade sjukvården. Samhandlingsreformen ger kommunerna ett medfinansieringsansvar för den specialiserade sjukvården och stimulerar till större kommunala satsningar på förebyggande hälsovård (Prop. 115 S ). Sverige Kommun och regionstruktur Kommunindelningen i Sverige, har med undantag för ett fåtal kommundelningar, varit intakt sedan 1974, när den sista stora kommunindelningsreformen slutfördes. Diskussionen om de territoriella indelningarna har gällt den regionala nivån. Ansvarskommittén, vars mandat var att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen, föreslog 2007 att de 20 landstingen skulle ersättas av 7 9 regioner, som skulle få ett brett ansvar för välfärdspolitik och utvecklingspolitik. Regeringen öppnade upp för nya regionbildningar på frivillig väg, men har inte vidtagit aktiva åtgärder för att driva på regionfrågan. De tidigare försöksregionerna Skåne och Västra Götaland, samt Halland och Gotland, har sedan 2011 permanent status som regionala utvecklingsorgan. Majoriteten av de regionbildningsprocesser som initierats regionalt har blivit resultatlösa till följd av politiskt motstånd. Valfrihetssystem Den mest påtagliga förändringen av den offentliga sektorn i Sverige sedan 1990 talet är att den offentliga sektorns monopol på produktionen av offentligfinansierade tjänster brutits. Lagen om valfrihetssystem (2008:962) beskrivs som ett led i strävandena att sätta brukaren i fokus och att åstadkomma en förskjutning av maktbalansen från politiker och tjänstemän till den enskilde. Systemet går ut på att kommunerna ska stimuleras att knyta kontrakt med privata utförare av vård och omsorg. Kommuninvånarna väljer sedan vilken producent man vill anlita. Motsvarande system finns inom skolan, där finansieringssystemet, den s.k. skolpengen ger möjlighet att välja mellan kommunala och fristående skolor. 23

24 Socialstyrelsens utvärdering av valfrihetssystemen inom vård och omsorg 2012 visar att ungefär 160 av 290 kommuner (55 procent) tagit i bruk valfrihetssystem. Lagstiftningen har ökat kommunernas intresse för valfrihetssystemen. Enligt SCB:s demokratidatabas har användningen av valfrihetssystem ökat markant i kommunerna. År 2007 tillämpade 20 procent av de svenska kommunerna någon form av valfrihetssystem, 2002 och 1998 var siffrorna 9 respektive 7 procent. Tabell 1. Den kommunala och regionala förvaltningen i Norden 2012 Antal primärkommuner Andel kommuner med färre än invånare Danmark Finland Norge Sverige (exkl. Åland) % 45 % 57 % 3 % Antal regioner Har den regionala nivån beskattningsrätt? 5 regioner Indirekt regional nivå 18 landskapsförbund 20 sjukvårdsdistrikt 18 fylkeskommuner Nej Nej Ja (samma skattöre i hela landet) 20 landsting/regioner Ja Leds den regionala nivån av ett direktvalt organ? Ja Nej (undantag Kajanaland) Ja Ja 3.2 Kommunernas roller i den nordiska välfärdsmodellen Ett särdrag i de nordiska ländernas samhällsorganisation jämfört med många europeiska länder är den kommunala nivåns jämförelsevis starka ställning. Kommunerna är till betydande del basen i förverkligandet av den nordiska välfärdsmodellen. De nordiska länderna har i stor utsträckning använt kommunerna i genomförandet av välfärdsuppdraget och reglerat genomförandet genom lagar och förordningar. Det här förutsätter dock tillräckligt bärkraftiga kommuner som har tillräcklig kapacitet för att möta de lokala utmaningarna och behoven. Att bevara en småskalig stark lokal demokrati samtidigt som kommunernas välfärdsansvar växer utan att den ekonomiska basen växer är en besvärlig ekvation. Kommunernas reella handlingsutrymme i genomförandet av välfärdsuppdraget kringskärs. Mot bakgrund av den utvecklingen har den nordiska diskussionen om kommunernas roll och organisation vuxit fram (Hansen & Heløe, 2004). 24

25 Centralt i den nordiska diskussionen är den grundläggande synen på kommunernas roll för den nordiska samhällsmodellen. Om kommunerna roll primärt är att ta tillvara lokal politisk mobilisering och engagemang är sannolikt många små kommuner utan alltför stort ansvar för de mest krävande välfärdsuppdragen att föredra. Om kommunerna i stället primärt uppfattas som garanter för produktionen av välfärdsservicen och den offentliga infrastrukturservicen blir det istället viktigt med så bärkraftiga kommuner som möjligt (ÅSUB 2006:5). I den nordiska kommundiskussionen har fyra olika grundsyner om kommunernas roll lyfts fram: baskommunen, samarbetskommunen, värdkommunen och den utvidgade välfärdskommunen (Fritt efter Hansen & Heløe, 2004) Den förstnämnda baskommunen svarar då grovt sett mot en kommun vars viktigaste roll är lokal politisk mobilisering och sammanhållning, och som därmed så långt som möjligt bör befrias från den serviceproduktion som kräver mest specialkompetens, där utrymmet för lokal styrning är begränsad och serviceproduktionen ofta är detaljreglerad. Det här synsättet innebär att alla kommuner avlyfts den här typen av specialiserade välfärdstjänster och tjänster av infrastrukturkaraktär som istället överförs på någon annan organisation, till exempel samkommun, fylkeskommun eller landsting. Detta möjliggör en kommunstruktur präglad av många och små kommunala enheter. Samarbetskommunmodellen är ett sätt att bibehålla baskommunen som den grundläggande kommunala byggstenen. Detta förverkligas genom olika former av interkommunalt samarbete för att skapa ekonomiskt bärkraftiga enheter för den omfattande serviceproduktion, som välfärdssamhället kräver. En invändning mot de minsta kommunerna har varit rättsäkerheten, det vill säga kompetensen, kapaciteten och integriteten i de minsta kommunerna. Även det argumentet möts i de fall då de mest specialiserade välfärdstjänsterna och utvecklingsuppdragen lyfts bort från de minsta kommunerna. Baskommunens motpol är den utvidgade välfärdskommunen. Här handlar det om en kommun med ett betydande ansvar för samhällets allmänna välfärdsproduktion i form av hälso och sjukvård, social service, utbildning, infrastrukturutbyggnad och liknande. Detta förutsätter i realiteten en kommunstruktur som domineras av få kommuner som är så stora att befolkningsunderlaget och ekonomin räcker till för den omfattande tjänsteproduktion som präglar den nordiska välfärdsmodellen. En viktig princip som tidigare legat till grund för den nordiska lokalförvaltningen är generalistkommunkravet, som innebär att alla kommuner oavsett storlek ska ha samma uppgifter i förhållande till sina invånare samma tjänsteproduktion, rättssäkerhet och utvecklingsfunktioner. En möjlighet att ge avkall på generalistkommunkravet är att introducera särkommuner där uppgifter som blir för krävande för små kommuner överförs till exempelvis ett interkommunalt organ eller en större kommun, en värdkommun. I den här värdkommunmodellen kan kommunernas serviceansvar anpassas till storlek och verksamhetsförutsättningar så att befolkningsmässigt små, ekonomiskt svaga eller perifert belägna kommuner kan ha mindre ansvar för specialiserade välfärdsåtaganden och utvecklingsuppdrag än större kommuner i befolkningstätare och ekonomiskt mer bärkraftiga områden. På så sätt kan små kommunenheter baserade på traditionell lokal demokrati bevaras. 25

26 4 Grundläggande utgångspunkter för samhällsservicen, organisationen och finansieringen 4.1 Allmänna principer och kriterier Eftersom fokus enligt arbetsgruppens uppdrag ska ligga på individens behov av samhällets tjänster och medborgarnas intressen bedöms de presenterade organisationsmodellerna för den framtida servicen utgående från ett invånarperspektiv. Ur invånarperspektivet kan den offentliga servicen och organiseringen av servicen diskuteras med beaktande av följande fem kriterier, som tillämpas i värdering av modellerna i kapitel 5 (ÅSUB, 2009; SOU 2007:10). Kriterierna är inte varandra uteslutande och listas utan inbördes prioritetsordning. Närhet och tillgänglighet Servicen bör finnas inom rimligt tidsavstånd för alla invånare, där man tar i beaktande hur ofta servicen används och servicens karaktär, om servicen är beroende av platsbesök eller om tjänsten kan erbjudas via telefon eller internet. Ju oftare invånarna behöver besöka en servicepunkt, desto viktigare blir närheten till servicen. Även tillräckliga öppettider och telefontider är en del i tillgänglighetskriteriet. Också begreppet närhet kan ha olika innebörd. Närhet kan innebära nära hemmet, nära arbetsplatsen eller på vägen till arbetsplatsen. Demokrati och delaktighet Det är angeläget att samhällsorganisationen tillgodoser högt ställda krav på att invånarna skall kunna få en överblick, information om och reella möjligheter till delaktighet. Det finns flera perspektiv på demokrati och inflytande. Deltagardemokrati ställer ett stort antal förtroendevalda i centrum, medan valdemokrati lägger fokus på väljarnas möjlighet att utkräva politiskt ansvar. Det demokratiska inflytandet kan vara direkt eller indirekt. Därtill finns olika former av brukarinflytande för offentlig service. Väsentligt är dock att samhällsorganisationer har demokratiska system som klarar att både fånga upp invånarnas politiska önskemål och förverkliga dem. Även organisationens möjligheter att ta tillvara invånarnas engagemang är betydelsefullt. Kvalitet och kompetens Kvalitet och kompetens i genomförandet innebär att personalen har tillräcklig erfarenhet och specialkunskap om det specifika sakområdet, formell behörighet och tillräcklig kapacitet. Inom kompetenskriteriet finns även dimensionerna kompetens att möta nya behov och uppgifter samt kontinuitet i kompetensen, kompetensförsörjningen borde inte vara sårbar och avhängig av enskilda personer. Integritet, rättssäkerhet och jämlikhet Servicen ska vara jämlik och likvärdig samt klara av att garantera den personliga integriteten. Med likvärdighet avses att en tjänst är av lika värde för alla oavsett ålder, kön, ekonomiska förutsättningar eller boendeort. Alla invånare ska ha den trygghet som skapas genom rättsregler som tillämpas på ett förutsebart och effektivt sätt. Den här likheten inför lagen säkras bland annat genom möjlighet för alla invånare att överklaga beslut som fattats av ett kommunalt eller statligt organ. Rättssäkerheten kan garanteras av en tydlig ansvarsfördelning mellan den som utför servicen och den som svarar för övervakningen. 26

27 Ekonomisk bärkraft och effektivitet Organisationen av servicen bör skapa tillräcklig inkomstbas och kapacitet för att möta omvärldsförändringar, framtidens utmaningar och behov. Organisationen bör främja kostnadseffektivitet samt att avsedda resultat och effekter uppnås. Offentlig verksamhet bör även uppfylla krav på hållbarhet i ekonomiskt, socialt och miljömässigt hänseende. Tillräckliga ekonomiska resurser skapar därtill förutsättningar för reella prioriteringar mellan verksamheter och ger därmed substans till demokratiaspekten. En utgångspunkt av betydelse är också att beslutsmakten så långt som möjligt sammanfaller med det ekonomiska ansvaret, så att den som fattar beslut om verksamheten även ansvarar för finansieringen. Om uppdraget att sköta en verksamhet ges av landskapet via lagstiftning borde det således också inbegripa att landskapet har ett ansvar för att verksamheten finansieras utgående från den kvalitetsnivå som lagstiftningen anger. 4.2 Ökad valfrihet för invånarna Betoningen av individernas behov och intressen i kombination med att närservice och delaktighet framhålls i uppdraget, kan motivera åtgärder för att öka invånarnas valfrihet. Invånarna kunde i större utsträckning ha möjligheter att anlita sådan service som en annan kommun tillhandahåller. Den egna kommunens servicepunkter är inte alltid de närmaste eller mest ändamålsenliga ur individens perspektiv. Det här framkom även i den invånarundersökning som ÅSUB gjorde på kommunförbundets uppdrag De regler som idag anger vilken servicepunkt, till exempel skola eller daghem, som invånaren är hänvisad till representerar i högre grad kommunens än invånarens perspektiv. Här kunde finansieringssystemen utvecklas för att underlätta flexiblare lösningar. Inom äldreomsorgen finns redan idag en möjlighet att välja institutionsboende i en annan kommun än hemkommunen, till exempel i den kommun där den vårdbehövandes barn bor. Finansieringsmodellen är reglerad i lag. Systemet för serviceboende är på så vis en föregångare i utvecklingen mot ökad tillämpning av invånarperspektivet. 4.3 Flera möjliga serviceproducenter med enkla och samlade strukturer Grunden för serviceproduktionen bör således så långt som möjligt uppfylla de ovan nämnda kvalitetskriterierna men samtidigt bör också generella krav på enkla och samlade strukturer ställas på producenterna av själva servicen. De administrativa gränserna bör minimeras med tanke på en smidig och effektiv hantering av servicen till den enskilde invånaren och dennes servicebehov under olika skeden av sitt liv. De alternativa serviceproducenterna kan i stort uppdelas i fyra grundaktörer: Landskapet Åland och under landskapet verksamma organisationer (ex. ÅHS) Kommuner och under kommuner verksamma organisationer (ex. kommunalförbund) Privata sektorn (näringslivet) Tredje sektorn (icke vinstsyftande organisationer) Serviceproduktionen har idag ett flertal offentliga aktörer (landskapsstyrda organisationer, kommuner, kommunalförbund mm.) och därmed administrativa gränser. Dessa gör det svårt att 27