Granskning av projekt Slussen

Transkript

1 Granskning av projekt Slussen Rapport från expertgruppen Stockholm Mats Olsson Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman

2 1 Inledning 1.1 Bakgrund Slussen har under en lång tid varit en plats och ett projekt som diskuterats och debatterats av stockholmarna. Slussen har byggts om och anpassats ungefär vart hundrade år. Dagens Slussen-projekt har formats sedan slutet av 1990-talet. Då hade Stockholms stad under årtiondet diskuterat Slussen och bland annat genomfört en idétävling om Slussens framtid Den 21 juni 2010 fattade kommunfullmäktige det genomförandebeslut som sätter ramarna för projekt Slussen omfattande totala investeringsutgifter om 8 mdr SEK. Den 16 oktober 2014 behandlade exploateringsnämnden ärendet Lägesredovisning Slussen. Ärendet överlämnades därefter till kommunstyrelsen utan eget ställningstagande. Lägesredovisningen visade bland annat att projektets kostnadsprognos överstiger ramen i genomförandebeslutet och att det finns osäkerheter vad gäller projektets intäkter. Stadsledningskontoret konstaterade att ett antal frågor rörande projektet Slussen behövde klargöras och utredas närmare. Vid sammanträde den 12 november 2014 beslutade därför kommunstyrelsen att tillsätta en oberoende expertgrupp med uppdraget att granska projektet Slussen, inklusive bussterminalen. Expertgruppens uppdrag har varit att granska 11 specifika frågeställningar i enlighet med kommunstyrelsens beslut. Expertgruppen redovisar härmed resultatet av sitt arbete. Rapporten består av två delar: denna inledning som beskriver bakgrund, genomförande, huvudsakliga slutsatser och rekommendationer samt granskningsutlåtanden inom vart och ett av de 11 frågeområdena. Stockholm 31 januari 2015 Mats Olsson, ordförande Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman 1.2 Projekt Slussen Slussen omfattar ny grundläggning med gator och torg, kajer och park, ny bebyggelse samt broar mellan Södermalm och Gamla Stan. Södermalmssidan omfattas av flera olika plan, dels torgplanet som utgör gatuplanet, dels underbyggda ytor på mellanplan och kajplan. Enligt projektplanen är visionen med projektet är att skapa en mötesplats för 2

3 ett Stockholm i världsklass. Syftet är att ersätta dagens anläggning med en ny som är anpassad efter vår tids förutsättningar och krav. Det övergripande effektmålet är att Slussen ska bli en kostnadseffektiv och miljöanpassad anläggning över hela livscykeln. Detta effektmål bryts ner i specifika effektmål för de tre bärande funktionerna i nya Slussen: Trafik: Smidigare möjligheter att resa, bo och mötas Stadsliv: Attraktiv, trygg och levande del av Stockholm Vatten: Trygga bebyggelse och dricksvatten för hela Mälardalen Projektet sorterar under exploateringsnämnden och tillhör exploateringskontorets avdelning Stora projekt. Projektorganisationen är en renodlad byggherreorganisation för att styra planering och genomförande av projektet. All projektering och alla entreprenadarbeten utförs av upphandlade och kontrakterade projektörer respektive entreprenörer. Projektets styrgrupp leds av förvaltningsdirektören för exploateringskontoret. Övriga deltagare består av representanter för stadsledningskontoret, trafikkontoret och stadsbyggnadskontoret. I bilaga återfinns en tidslinje över centrala beslut och händelser i projektet under åren Expertgruppen och dess uppdrag På uppdrag av kommunstyrelsen utsåg stadsdirektören den 17 november 2014 följande personer att ingå i den oberoende expertgruppen: Mats Olsson, ordförande Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman Gruppens uppgift har varit att ta del av och granska de utredningar och underlag som tagits fram inom ramen för Slussen-projektet. Expertgruppen har i enlighet med uppdraget granskat om befintliga beslutsunderlag är rättvisande och om beslut därmed kunnat fattas på relevanta grunder. Utgångspunkten för granskningen har varit den detaljplan för Slussen som vunnit laga kraft. Gruppen har inte haft i uppgift att ta fram nya förslag om hur Slussen skulle kunna utformas, med undantag av förbättringar för cykel- och gångtrafik inom den gällande detaljplanen. Gruppen har heller inte haft i uppgift att granska alternativa förslag till utformning av Slussen. Granskningen har omfattat följande 11 frågeställningar: 1. Den Nya Slussens och bussterminalens funktionalitet för gång, cykel och kollektivtrafik, inklusive effekten för biltrafiken 3

4 2. Den Nya Slussens och bussterminalens föreslagna lösningar utifrån säkerhets- och riskaspekter samt kapacitetsbedömningar 3. Projektets totalekonomi avseende risker, samt eventuella besparingsmöjligheter och nuvarande avtal angående samfinansieringar 4. Det offentliga rummens utformning med avseende på utblickar och siktlinjer, trygghet och säkerhet för gående och cyklister 5. Befintliga Slussen-anläggningens tekniska status; möjligheten att renovera nuvarande anläggning, risker samt dess relevans i dagens trafiksituation och med dagens prioritering av trafikslag 6. Vilka avtal och överenskommelser som ingåtts i form av markanvisningar m.m. och vilka ekonomiska effekter för projektet eventuellt hävande av avtal ger samt hur detta påverkar tidsplanen 7. Ekonomiska konsekvenser av ett uteslutande av den planerade kontorsbebyggelsen 8. Beslutsunderlag avseende bussterminallösning för Ostsektorn; framtida kapacitetsbehov som en följd av tunnelbaneutbyggnaden till Nacka samt befolkningsökningar och ökad andel kollektivtrafikresenärer 9. Granska vad som kan göras inom nu gällande detaljplan med fokus på förbättringar för cykel- och gångtrafik samt nuvarande, befintlig anläggnings planenlighet 10. Ekonomiska beräkningar som gjorts för nollalternativet 11. Slussens roll i avbördningen av Mälaren samt bedömning och kvalitetssäkring av liggande plans beredskap för havsnivåhöjningen Projektmålet för granskningen har varit att senast den 31 januari 2015 leverera utlåtanden inom samtliga områden inklusive ev. rekommendationer. 1.4 Genomförande av uppdraget Expertgruppen har, som beskrivits ovan, haft i uppdrag att granska utredningar och beslutsunderlag rörande projekt Slussen rörande de 11 frågeställningarna. Dessa har preciserats och utgjort separata delprojekt. Det finns ett granskningsutlåtande inom vart och ett av frågeområdena. Granskningen har varit en renodlad dokumentgranskning. Expertgruppen har inte genomfört intervjuer, hearings eller liknande. I samtliga utlåtanden finns lista över granskade dokument. Följande frågeställningar har utgjort utgångspunkt i granskningen och använts för att säkerställa att samtliga frågor besvaras enligt samma struktur. Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har fattats (av vem, när, innehåll)? Är samtliga aspekter av området utredda? Är det något område som saknas? 4

5 Är underlaget rättvisande? Är de bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Gruppen har kopplat till sig expertis inom relevanta sakområden, sammantaget har 12 experter deltagit. Vi har säkerställt att ingen av experterna tidigare arbetat med Slussenprojektet. Vidare har expertgruppen biståtts av berörda förvaltningar i staden med att få tillgång till dokument och information om projektet. Korta CV för expertgruppen och anlitade experter finns att ta del av. För att stödja expertgruppen i sitt uppdrag har vidare Governo AB upphandlats via stadens ramavtal för organisationskonsulter, för att utgöra ett samordningssekretariat. Expertgruppen har haft åtta gemensamma möten och har mellan dessa haft kontakt via e-post och telefon. 2 Granskningens huvudsakliga slutsatser Efter att vi har genomfört vår granskning finner vi att besluten om projekt Slussen i huvudsak vilar på rättvisande underlag och rimliga bedömningar samt att beslut tagits på relevanta grunder. Granskningen visar att vissa frågor kräver fortsatt och ytterligare uppmärksamhet och granskningens slutsatser kan därför användas i den fortsatta utvecklingen av projektet. Slussens tekniska skick och planenlighet Slussens tekniska skick är, och har under relativt lång tid, varit mycket dåligt. Ett stort antal kontroller och inspektioner visar att Slussens tillstånd successivt har försämrats. Att renovera nuvarande anläggning anses som svårgenomförbart och svårt att motivera ekonomiskt. Renoveringen är snarare att likställa med rivning/ återuppbyggnad. Minst 85 % av anläggningen måste rivas och återuppbyggas för att uppnå tillfredsställande livslängd (minst 100 år). Vi kan konstatera att beslutet 2001 att gå vidare med en helt ny konstruktion byggde på analys av det tekniska skicket och viljan att tillföra nya kvaliteter samt en omfattande dialog med berörda, bland annat genom ett stort antal möten, en trafikantenkät och remiss. Kostnader för olika alternativ bedömdes vara relativt likvärdiga. Expertgruppens slutsats är vidare att den existerande Slussen-anläggningen inte är planenlig i förhållande till nu gällande detaljplan. Exempelvis ligger delar av trafikanläggningen på mark avsedd för annat ändamål som park, vattenverksamhet, bebyggelse etc. i den gällande planen. Om slussanläggningen ska bevaras eller återuppbyggas kan inte avbördningen av Mälaren enligt Mark och Miljööverdomstolens dom genomföras, eftersom delar av den befintliga anläggningen inkräktar på avbördningens genomförande enligt domen. 5

6 De offentliga rummens utformning De offentliga rummens utformning är en viktig fråga för att nå målet om att omvandla Slussen från en trafikplats till en mötesplats. Expertgruppens bedömning är att gällande detaljplan i huvudsak ger lika eller bättre utsiktsmöjligheter än nuvarande förhållanden, dock från delvis andra platser. Staden har successivt minskat den föreslagna exploateringen i olika utformningsalternativ till förmån för utblickar och siktlinjer. Expertgruppen menar dock att ett fördjupat gestaltningsprogram bör utarbetas i det fortsatta arbetet, liksom att programfrågorna för den planerade bebyggelsen (C1 och C2) klarläggs. Funktionalitet för olika trafikslag Funktionalitet avser kapacitet, framkomlighet, tillgänglighet och säkerhet. När det gäller framkomlighet i framtida Slussen konstaterar expertgruppen att framkomligheten för gång och cykel har förbättrats i jämförelse med dagens lösning. Biltrafikens framkomlighet och volym är oförändrad och busstrafiken har lika låg framkomlighet som idag vilket vi finner anmärkningsvärt. Vi gör bedömningen att prioritering av trafikslag inte överensstämmer med stadens framkomlighetsstrategi som antogs 2013 och att det finns behov av att utreda bättre lösningar, särskilt för busstrafiken. Dessa förbättringar bör kunna hanteras inom gällande plan. Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning är betydligt bättre i nya Slussen i jämförelse med idag, även om det även här finns ytterligare förbättringar som kan övervägas. Trafiksäkerhet och trygghet för gående och cyklister är bättre i nya Slussen än i befintlig anläggning. Det finns dock vissa frågor som behöver få bättre lösningar och vi lämnar därför, i enlighet med uppdraget i denna fråga, vissa förslag till förbättringar för gående och cyklister. Vi delar den bedömning rörande framtida kapacitetsbehov i en kommande bussterminallösning (som tar sikte på behoven 2050 istället för 2030) som landstinget hittills har genomfört. Risk och säkerhet Med genomförande av föreslagna säkerhetshöjande lösningar bedöms förutsättningarna som goda för att Stadsgårdsledstunneln ska kunna uppfylla relevanta säkerhetskrav. Det går från tillgängligt underlag inte säga att den planerade bussterminalen skulle ha blivit säker med föreslagna lösningar eftersom risk- och säkerhetsfrågorna behöver förtydligas eller utredas vidare på flera områden. Här är det följaktligen viktigt att i det nya planarbetet fortsatt utreda dessa frågor. 6

7 Ekonomin i projektet Projektets kostnader har i oktober 2014 beräknats ökat från 8 mdr i budget i genomförandebeslutet 2010 till cirka 10 mdr hösten Kostnadsökningen beror på fördyringar främst i form av områdets tekniska förutsättningar och förseningar i besluts- och domstolsprocesser. Det budgeterade riskpåslaget är för lågt. För att åstadkomma besparingar krävs mer genomgripande förändringar av projektet. För att identifiera sådana krävs en fördjupad analys av projektets övergripande mål för att kunna identifiera större delar som skulle kunna minskas, alternativt väljas bort. Det finns vissa kvarstående ekonomiska risker, exempelvis avseende samfinansieringen av den planerade bussterminalen liksom finansieringen av Mälarens avbördning. Vi kan konstatera att staden har möjlighet till ändringar/reduceringar av byggrätter inom ramen för ingångna markanvisningsavtal. Det finns ekonomiska konsekvenser av förändringar/hävande men expertgruppens bedömning är att i grunden är detta troligen inte en fråga som Slussen-projektet står och faller med, utan det handlar ytterst om vilket Slussen som staden vill bygga för framtiden. Ingånget avtal om nedsättning av tomträttsavgäld gäller oberoende av markanvisningsavtalet. Vi har också haft i uppgift att studera nollalternativet. Med detta avses hur staden bedömde möjligheten att renovera den befintliga Slussen-anläggningen istället för att gå vidare med en ny anläggning (under åren ). De kostnadssammanställningar vi har tagit del av är grova till sin karaktär, vilket är naturligt utifrån det skede projektet befann sig i då (idéstadium). De olika alternativen låg relativt lika i kostnader. Givet Slussens tekniska status då och nu, samt den målbild som då beskrevs, delar granskarna bedömningen att det var rimligt att gå vidare med en ny lösning i stället för renovering. Enligt vår bedömning behövs ett reviderat genomförandebeslut enligt stadens investeringsregler. Havsnivå och avbördning Vi anser att projektets bedömning rörande havsnivåhöjning om 100 cm fram till år 2100 är rimlig. Finska FMI bedömer den högsta höjningen av havsnivån till 125 cm fram till 2100, med 70 cm som den mest troliga nivån. SMHI har angivit en högsta nivå om 100 cm, som är på samma nivå som IPCC:s övre gräns för havsnivåhöjningen inom detta århundrade. Under perioden sker också en landhöjning som bedöms uppgå till cm fram till 2100 och nettoeffekten är därför lägre. Projekt Slussen har nyligen i dom i Mark- och miljööverdomstolen fått beviljat en utökning av avbördningskapaciteten (med vissa villkor). När det gäller finansieringen av Mälarens avbördning vill vi understryka att det är angeläget att finna en lösning, dock är detta primärt en fråga för regionen som helhet, inte för Slussen-projektet. 7

8 3 Avslutande reflektioner Efter avslutad granskning gör expertgruppen följande reflektioner: Dagens Slussen-anläggning är nedsliten, grundläggningen är undermålig och renoveringsbehoven mycket stora. Det finns ett behov av att anpassa Slussen till dagens och morgondagens trafikbehov. Det handlar både om anpassningar för att möta behov hos cyklister, gående, kollektiv- och biltrafik och om att kunna möta den framtida avbördningen av Mälaren. På så sätt är Slussen ett måste-projekt som inte kan skjutas upp på längre sikt. Stockholms stad har utöver att möta dessa behov formulerat en övergripande vision för att samtidigt skapa en ny attraktiv mötesplats i Stockholm. Slussen är inte längre tänkt att enbart vara en trafikplats utan också en mötesplats. Ett omfattande projektarbete är igångsatt, projektet har lång historia och ett stort antal parter och intressenter. Det finns många åsikter kring hur trafiklösningen och bebyggelsen ska utformas och inte sällan motstridiga intressen. I den fortsatta utvecklingsprocessen ser vi att det är angeläget att skapa ett starkare samband mellan den övergripande visionens framgångskriterier, vilka behöver definieras tydligare, och arbetet med projektets funktion och gestaltning. Detta för att tydligare kunna kommunicera på vilket sätt projektet uppnår visionen. Vidare noterar vi att projektets storlek, komplexitet och behov av riskhantering ställer stora krav på avancerad styrning mot tid, ekonomi och kvalitet. Målet är ett väl genomfört och väl förankrat portalprojekt som uppfyller visionen för Slussen som nav och mötesplats i framtidens Stockholm. 8

9 Bilaga: Tidsaxel över Slussen 9

10 Granskning av projekt Slussen frågeområde 1 Den Nya Slussens och bussterminalens funktionalitet för gång, cykel och kollektivtrafik, inklusive effekten för biltrafiken Stockholm 31 januari 2015 Mats Olsson Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman

11 1 Sammanfattning Granskningens huvudsakliga slutsatser: De olika trafikslagen är överlag väl studerade och vår bedömning är att beslut och bedömningar hittills, har fattats baserade på rättvisande underlag och på relevanta grunder. Framkomligheten och standarden har förbättrats för gång och cykel i nya Slussen medan bil har oförändrad framkomlighet jämfört med idag. Busstrafiken har lika låg framkomlighet som idag vilket är anmärkningsvärt. Vi rekommenderar att prognoser och mål för trafikslagen uppdateras och att en samlad analys görs som underlag för beslut beträffande gaturummens disposition. Vi rekommenderar att följande frågor utreds vidare Påverkan på framkomlighet med respektive utan rampen mellan Stadsgårdsleden och Skeppsbron. Trafiksäkerhet och framkomlighet för cyklister särskilt i Katarinavägen och i korsningen Götgatan/Hornsgatan Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar särskilt att klara krav på längslutningar, separering av gång- och cykelytor och reglering av korsningspunkter mellan gång- och cykelvägnätet samt vilplatser. Framkomlighet för stombusslinje 2 från Katarinavägen via huvudbron till Skeppsbron som måste ökas kraftigt för att uppnå övergripande mål Framkomlighet för bussar på Stadsgårdsleden när höjden är begränsad till 4,0 meter Anslutning av bussterminalen åt väster Vändmöjlighet för bussar vid Södermalmstorg Eventuell sänkning av dimensionerande hastighet för biltrafiken från 50 km/tim 2 Inledning 2.1 Bakgrund För att genomföra en granskning av utredningar och beslutsunderlag rörande projekt Slussen beslutade kommunstyrelsen den 12 november 2014 att tillsätta en oberoende expertgrupp samt direktiv för denna. Gruppen skulle koppla till sig expertis inom relevanta sakområden och bistås i utredningen av berörda förvaltningar i staden. Gruppens uppgift har varit att granska de utredningar och underlag som tagits fram inom ramen för Slussen-projektet utifrån 11 identifierade områden. Syftet med utredningen har varit att säkerställa att befintliga beslutsunderlag är rättvisande samt att beslut fattats på relevanta grunder. 2

12 Detta delprojekt hanterar den nya Slussens och bussterminalens funktionalitet för gång, cykel och kollektivtrafik, inklusive effekten för biltrafiken (område 1). Föreliggande dokument utgör resultatet av granskningen i form av ett slutligt utlåtande. 2.2 Preciseringar och frågeställningar Funktionalitet handlar om förmåga att fungera för gång, cykel och kollektivtrafik. Detta rör kvaliteten i funktionen Slussen, respektive bussterminal, för gång, cykel och kollektivtrafik. Kvaliteten i trafikplatsen respektive bussterminalen kan uttryckas i termer av kapacitet, framkomlighet, tillgänglighet och säkerhet. Effekt avser trafikkapacitet. Det finns beröringspunkter med andra områden i granskningen: Bussterminalen hanteras i stor utsträckning i frågeområde 8. Trafikfrågor finns dessutom i område 2, 4, 5 och 9. Följande frågeställningar har utgjort utgångspunkt för granskningen som helhet Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har fattats (av vem, när, innehåll)? Är samtliga aspekter av området utredda? Är det något område som saknas? Är underlaget rättvisande? Är de bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Specifika frågeställningar inom frågeområde 1 är Hur är funktionaliteten, dvs. förmågan att fungera, i Nya Slussen för gång, cykel och kollektivtrafik? Vilka skillnader finns i förhållande till dagens lösning? Hur har tillgänglighetsaspekter hanterats (Nya Slussen och bussterminalen)? Vilka särskilda aspekter finns att beakta rörande bussterminalens funktionalitet, dvs. förmågan att fungera? Vilka prognoser för biltrafik ligger till grund för utformningen? Hur påverkas kapaciteten för biltrafik? 3 Genomgång av aktuella beslutsdokument Nedan redovisas aktuella beslut och beslutsunderlag som granskats för att besvara frågeställningarna: Översiktsplan för Stockholm-Promenadstaden. KF mars 2010 Trafiksäkerhetsprogram för Stockholm KF november 2010 Detaljplan Nya Slussen med planbeskrivning Rev Fördjupnings-PM Trafik april 2011och Fördjupnings-PM Stadsliv april 2011 Framkomlighetsstrategi. KF januari Cykelplan för Stockholm. KF februari Stomnätsplan för kollektivtrafik del 1 och 2. SLL februari års Stockholmsförhandling. Regeringen mars

13 Överenskommelse om finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn. Juli 2014 Startpromemoria för planläggning av ny bussterminal för Nacka- och Värmdöbussarna i Katarinaberget invid Slussen. Stadsbyggnadsnämnden september PM Kollektivtrafik i Ostektorn och behov av bussterminal i Slussen. SLL, trafikförvaltningen Arbetsmaterial, Slussenprojektet, pågående bearbetningar och alternativstudier, bland annat Systemhandlingarna T1 och T9. ÖP, Promenadstaden Innehåller bl a skrivningar om Planeringsinriktning för ett modernt transportsystem och hållbart resande : Planera för ett effektivt genomförande av Stockholmsförhandlingen 2007 (inne-håller en rad infrastrukturprojekt med på påverkan på Nya Slussen) Verka för en långsiktig satsning på kollektivtrafik Inrikta planeringen på ökad rörlighet för gående och cyklister Trafiksäkerhetsprogram Trafiksäkerhetsprogrammet innehåller nio delmål, varav fem stycken har relevans för Nya Slussen: Hastighetsefterlevnad: Strategier och åtgärder för säkra hastigheter och för att få en bättre efterlevnad av hastigheterna. Säkra huvudgator: Åtgärder för säkra och lättförståeliga korsningspunkter, säkra gångoch cykelpassager och säkra sidoområden. Drift och underhåll: Ökad kunskap om samband mellan olyckor och nivå på drift och underhåll i staden, främst på gång- och cykelytor. Tunga fordon: Punktåtgärder på platser med verkliga trafiksäkerhetsrisker samt ställa trafiksäkerhetskrav vid egna och upphandlade transporter. Säkra lokalgator: Punktåtgärder vid platser med verkliga trafiksäkerhetsrisker Framkomlighetsstrategin Framkomlighetsstrategin innehåller fyra planeringsinriktningar med relevans på arbetet med Nya Slussen. A. Fler människor och mer gods ska kunna förflyttas genom att fler använder kapacitetsstarka färdmedel, d.v.s. kollektivtrafik, cykel och gång, samt godsfordon med hög beläggning B. Framkomligheten i väg- och gatunätet ska förbättras genom att öka reshastigheten för de kapacitetsstarka färdmedlen och höja restidspålitligheten för alla trafikanter. C. Vägarnas och gatornas roll som attraktiva platser ska förstärkas genom att förbättra gångvänligheten i staden. D. De negativa effekterna av väg- och gatutrafiken ska minimeras genom att styra bilanvändning till de resor där bilen gör mest samhällsnytta. 4

14 Cykelplan Cykelplanen anger principer, med relevans för Nya Slussen. Enligt dessa behöver en cykelstad i världsklass en välfungerande cykelinfrastruktur som Är sammanhängande och framkomlig Har gott om parkeringsmöjligheter Har en tydlig vägvisning Driftas och underhålls med en hög frekvens Är trafiksäker och trygg Stomnätsplan för Stockholms län Stomnätsplanen anger viktiga förutsättningar för stomnätets utformning och planering med relevans för Nya Slussen: Attraktiva resor: Stomnätet ska utformas för en ökad attraktivitet och konkurrenskraft med hög framkomlighet, hög turtäthet och korta restider. Kollektivtrafikens andel av det motoriserade resandet ska öka med 5 %- enheter till Tillgänglig och sammanhållen region: Stomnätet ska knyta samman länets olika delar och skapa tydliga, långsiktiga samband mellan olika områden och utgöra en grund för bebyggelseplaneringen. De utpekade regionala stadskärnorna ska infogas i stomnätet på ett bättre sätt. Effektiva resor med låg miljö- och hälsopåverkan: Stomnätet i kollektivtrafiken ska ha en hög beläggningsgrad. Genom att samla kapacitetsstark kollektiv-trafik i stråk med god framkomlighet skapas förutsättningar för god driftsekonomi och ett totalt sett ytoch resurseffektivare transportsystem. De huvudsakliga utmaningarna, med relevans för Nya Slussen är: Trängsel i de centrala delarna som kräver åtgärder för att trafiksystemet ska fungera och för att kollektivtrafiken ska ha en god framkomlighet. Behov av strukturerande och attraktiv stomtrafik i hela länet. Ett särskilt fokus behövs för utvecklingen av de regionala stadskärnorna, där en stark utveckling av arbetsplatser förväntas. I stora delar av det befintliga stomnätet finns framkomlighetsproblem som be-gränsar kollektivtrafikens attraktivitet. Detta gäller stombusslinjer såväl i innerstaden som i övriga länet. Ett behov som föreligger är således att tydligare prioritera den ytliggande stomtrafiken genom förbättrad framkomlighet, genare linjedragningar och tydligare utformningsprinciper års Stockholmsförhandling Stockholmsförhandlingen innehåller överenskommelse innebärande tunnelbaneutbyggnader, varav en får konsekvenser för Nya Slussen: Utbyggnad av tunnelbana till Nacka i enlighet med sträckningsalternativ nr 6 (enligt rapport från Trafikförvaltningen vid Stockholms läns landsting ), och med stationer vid Sofia, Hammarby kanal, Sickla, Järla och Nacka C. Utbyggnaden ska starta senast 2018 och trafikstart sker ca

15 Förutsättningar för upprättande av ny detaljplan för Bussterminal Detaljplanen för bussterminalen i Katarinaberget upphävdes av miljö- och markdomstolen den 6 dec Överprövning i miljö- och marköverdomstolen beviljades inte, vilket meddelades den 31 mar 2014, varför planen är upphävd. Överenskommelse om finansiering, startpromemoria för planläggning och landstingets trafikförvaltnings behovsbedömningar för ny bussterminal innehåller behovsbedömningar och dimensionering för upprättande av detaljplan för bussterminal. 1 jul 2014: Undertecknades en Överenskommelse om finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn av Stockholms läns landsting, Nacka kommun, Stockholm stad och Värmdö kommun. Överenskommelsen innebär att följande bussterminaler byggs: o o Bussterminalen vid Slussen byggs i Katarinaberget. Den får 17 avgångsrespektive reglerplatser och 8 ankomstplatser. Bussterminal byggs vid Nacka Centrum. Antalet påstigningsplatser vid bussterminalen vid Nacka Centrum sätts till 15 platser. 22 aug 2014: Startpromemoria för planläggning av ny bussterminal för Nacka- och Värmdöbussarna i Katarinaberget invid Slussen 11 sep 2014: Stadsbyggnadsnämnden Stockholm stad tar beslut om att ge Stadsbyggnadskontoret i uppdrag att påbörja planarbetet i enlighet med kontorets tjänsteutlåtande 12 nov 2014: PM Kollektivtrafiken i Ostsektorn och behov av bussterminal i Slussen, SLL, Trafikförvaltningen Arbetsmaterial Slussenprojektet, pågående bearbetningar och alternativstudier Inom Slussenprojektet pågår studier av gatudispositioner, utformning av gång- och cykelvägar, hållplatser, körfältsanalyser mm inom ramen för gällande detaljplan för Nya Slussen som underlag för system- och arbetshandlingar. 4 Analys 4.1 Inledande slutsatser angående funktionalitet De generella slutsatser angående stadens och trafikhuvudmannen SLL:s ambitioner, som kan dras av granskade dokument, kan i princip sammanfattas i nedanstående tre punkter. Dessa har alla tydlig relevans vid bedömning av Nya Slussens funktionalitet: Ökat fokus på de kapacitetsstarka färdmedlen gång, cykel och kollektivtrafik. Ändrat fokus från att förflytta fordon till att förflytta människor och gods. Gatumiljön behöver steg för steg få fler kollektivtrafikkörfält, fler cykelbanor, färre parkeringsplatser, och bättre gatumiljöer för dem som går. Utformningen av gator, gång- och cykelvägar i Slussen anges relativt översiktligt i detaljplanen. Detaljplanen bygger i dessa avseenden på förstudier som de upprättade fördjupningspromemoriorna (dessa ingick ej som i bilagor under detaljplanens beslutsprocess). Efter detaljplanens antagande och lagakrafts vinnande har arbetet 6

16 fortsatt och fördjupats med detaljstudier för utformningen av trafiklösningar, bl. a. i syfte att lösa konfliktpunkter som ej till fullo lever upp till målen i strategiska beslut i staden. I ett stadsbyggnadsprojekt av Slussens storlek är det naturligt att det under planerings- och genomförandeprocessen kommer fram nya målsättningar och övergripande beslut, som t ex är fallet med Cykelplanen. Pågående projektplanering anpassas då i möjligaste mån till nya förutsättningar. Våra analyser av funktionalitet bygger dels på den gällande detaljplanens redovisningar, dels på pågående ännu inte färdigt arbete inom staden. 4.2 Hur är funktionaliteten i Nya Slussen för gång, cykel och kollektivtrafik? Vilka skillnader finns i förhållande till dagens lösning? Den övergripande bilden är att Nya Slussen innebär stora förbättringar för gång- och cykeltrafiken samtidigt som gång- och cykeltrafiken ökar. Det handlar om tillgänglighet, struktur, kapacitet osv. Arbete pågår för att finna förbättringar i gång- och cykelvägnätet i ett antal problempunkter som i första hand gäller konflikter med andra trafikslag. När det gäller busstrafikens framkomlighet i Nya Slussens gatunät blir standarden ungefär lika låg som i dag. Utredningsarbete pågår inom slussenprojektet rörande busskörfältens och hållplatsernas placering, utformning av signalregleringar mm. Slussens nuvarande trafiklösning erbjuder vändningsmöjligheter för bussar, vilket nyttjas bl.a. vid trafikstopp i tunnelbanan, vid gatuavstängningar etc. Den möjligheten synes ej finnas i nya Slussen. Biltrafiken får med tänkta lösningar en standard/framkomlighet som liknar dagens, dock med fler signalreglerade korsningar. Bilvägnätet dimensioneras för 50 km/timme istället för möjliga 30 km/timme vilket känns motsägelsefullt mot bakgrund av övergripande målsättningar om trafiksäkerhet och prioritering. Slussen är en plats där alla trafikslag måste samsas på en med nödvändighet begränsad yta. Det kommer naturligt att finnas platser där varje trafikslag inte kan ges önskad framkomlighet och säkerhet. Gångtrafik Gångtrafiken får väsentligt bättre villkor i nya Slussen, såväl när det gäller kapacitet, framkomlighet som tillgänglighet. Flera platser ges möjlighet att fungera som attraktiva mötesplatser, t ex Slussenterassen, Gångbron, Södermalmstorg och Katarinaparken. Detta betyder att tryggheten väsentligt kan förbättras. Gångtrafikens bidrag till stadslivet har noggrant utretts och beskrivits i Fördjupnings-PM Stadsliv. När det gäller kapaciteten för gående är denna god inom i stort sett hela det i planen aktuella gångnätet. Trängsel finns endast på övergångsstället över Katarinavägen öster om tunnelbaneuppgången, där fortsatta studier rekommenderas. Utformningen av Nya Slussen bidrar till bättre förutsättningar för gångtrafiken genom förbättrad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar och andra med liknande tillgänglighetsanspråk, t ex personer som går med barnvagn. Nya Slussen blir även en tryggare och mer attraktiv plats för barn och unga. Det bör noteras att de stora höjdskillnaderna inom Slussenområdet, från kajplanet till torgplanet förutsätter att tillräckliga och över dygnets alla timmar välfungerande hissar och rulltrappor installeras 7

17 och sköts. Minst tre rulltrappor och två hissar behövs för att klara tillgängligheten även vid eventuella driftstopp. I detaljplanen redovisas sådana lösningar inom det stora glashuset vars innehåll och utformning ännu ej är klart. Trafiksäkerheten för gående kommer att öka genom att antalet konfliktpunkter minskar. Det finns dock ett antal platser där konflikter mellan gående och cyklister är svåra att undvika. Sådana platser är t ex där huvudgångstråket från korsningen Hornsgatan/Götgatan via Västra Slussenbron/Munkbron korsar cykelstråk. Här blir detaljutformningen viktig, och olika beläggning på gång- resp. cykelyta väsentlig. Cykeltrafik Cykeltrafiken får väsentligt bättre villkor i nya Slussen än i dagens anläggning, trots en beräknad dubblering av trafiken. Kapaciteten är god, och oacceptabel trängsel bör inte uppkomma trots att Slussen fungerar som genomfartsplats för stor del av cykeltrafiken från söderförort till centrala Stockholm och vice versa. Två platser i planen innebär särskilda utmaningar för cykeltrafiken. Den ena är korsningen Götgatan/Hornsgatan med korsande gång- och biltrafik med kopplingen från korsningen till den nya cykelbron utmed tunnelbanebron. Cykelstråket är starkt trafikerat och leds i detaljplanens illustrationer i snäva svängar runt ett av glashusen. I pågående bearbetningar prövar projektörerna andra dragningar av cykelstråket. Den andra svåra punkten är Katarinavägen där kombinationen av stark busstrafik med hållplatser, genomgående biltrafik och cykeltrafik inom begränsad yta gör det svårt att skapa säkra cykelkörfält. Man synes ha prioriterat biltrafikens framkomlighet. För båda dessa punkter görs fördjupade studier inom ramen för systemhandlingsarbetet. Framkomligheten kan vara begränsad i vissa korsningspunkter, men samtliga signalkorsningar, utom en på Munkbroleden, är utförda med tillbakadragen stopplinje, sk cykelbox. Detta ökar såväl framkomlighet som trafiksäkerhet. Vid slussning kommer de två lågbroarna inte att öppnas samtidigt, vilket innebär att en av dem alltid kommer att vara öppen för cykeltrafik, och medge att cyklisterna (och fotgängarna) i lågbrodelen alltid kan ta sig över. Med tanke på de övriga möjligheter som finns (nya cykelbron vid tunnelbanebron, och cykelbanorna på huvudbron) bör denna lösning vara acceptabel trots att det i vissa fall blir en omväg. De föreslagna bredderna uppfyller kraven i Cykelplanen. Däremot har många relationer dålig genhet, även i de fall när cykelstråken angetts som pendlingsstråk. Exempel är anslutningen från Götgatan resp Hornsgatan mot tunnelbanebron, och plankorsning över Skeppsbron för att komma till Stadsgården. Tillgängligheten för cyklister är över lag god. Dock finns enstaka platser med brant lutning. Detta gäller främst cykelrampen till cykelbron vid tunnelbanan, med 10 % lutning. Man kan konstatera att 9 % av cyklisterna över Saltsjö-Mälarsnittet beräknas använda denna ramp. Enligt VGU är maximal lutning för cykelväg 8 % (Vägar och gators utformning, Trafikverket och SLK). Frågan bör gå att lösa med annan utformning av rampen. Busstrafik i Slussens vägnät (Katarinavägen, Hornsgatan, bron mot Skeppsbron) Busstrafiken prognostiserades i detaljplaneskedet till att transportera trafikanter per dygn enligt underlag från SLL. Denna prognos är gjord innan beslutet om tunnelbana till Nacka hade fattades. Senare prognoser, som är underlag till Stomnätsstrategin, och inkluderar tunnelbana till Nacka, visar på

18 trafikanter/dygn. Av dessa återfinns 88 procent på stomlinje 2. Stomlinje 2 trafikerar planområdet från Katarinavägen, via huvudbron över Slussen, till Skeppsbron. Övriga busslinjer i Slussens trafik (exklusive bussar till och från bussterminalen) trafikerar huvudbron från Skeppsbron och Katarinavägen alternativt Hornsgatan och ska samsas om utrymmet med bil- och cykeltrafik. Mål A1 i Framkomlighetsstrategin lyder: Transportkapaciteten i personer per timme i högtrafik på väg- och gatunätet ska öka mer än den procentuella befolkningsökningen till år Under rubriken Vad behöver göras för att uppfylla målet? kan man läsa: För att locka fler resenärer måste kollektivtrafik, cykel och gång vara attraktiva, snabba och pålitliga färdsätt. Detta kräver en prioritering på just de platser och vid de tider då det är mest trängsel. En strategi för stomtrafiken pekar ut de stråk där kollektivtrafiken bör ges eget körfält och prioritet i trafiksignaler. Cykelplanen kommer att göra likadant för de viktigaste regionala pendelstråken. Detta innebär att plats kommer att tas från parkeringar eller biltrafik. Det finns även potential att öka antalet personer per bil. Inom aktuellt planområde har stomlinje 2 och övriga linjer eget ostört körfält endast över huvudbron. Det visar sig i de gjorda trafikanalyserna (Slussen, Trafikanalyser, Sweco, ) att framkomligheten för stombusslinje 2 med föreslagen lösning är lika låg som i dagsläget. Detta betyder en medelhastighet mellan hållplats Slussen hållplats Räntmästartrappan på 5-6 km/h. Den antagna planen medger troligen inte busskörfält från huvudbron till Katarinavägen. Komplexiteten i trafiksignalanläggningarna kommer att också att göra det svårt att ge bussarna prioritet i trafiksignalerna. Särskild lösning finns för eventuell kommande spårväg på stomlinje 2. Vid nybyggnation är det rimligt att redan från början förbereda för en övergång till spårväg. Man kan konstatera att det endast är 4,0 meters fri höjd i Stadsgårdstunneln. Detta är en förbättring jämfört med de 3,8 meter som gäller i befintlig anläggning. I stomnätsstrategin finns en regional stombuss Värmdö-Slussen-Sthlm C- Norrtälje, som är tänkt att gå via Stadsgårdsleden/Centralbron. Den fria höjden på 4.0 meter klarar inte dubbeldäckade bussar (allt vanligare i regional kollektivtrafik) som har en höjd på 4,2 m. Vändmöjligheter för bussar i Nya Slussen saknas vid Södermalmstorg. Detta är en brist dels om man i framtiden vill tillskapa en busslinje som vänder vid Slussens T- banestation, dels också för ersättningsbussar för tunnelbanan. 4.3 Hur har tillgänglighetsaspekter hanterats (nya Slussen och bussterminalen)? Underlaget bedöms som rättvisande. Bedömningar gjorda i rapporten Tillgänglighet vid Slussen en jämförande granskning är rimliga och grundar sig på tillgänglighetskrav i PBL och ALM (utifrån tolkning i Tillgänglig stad ) samt på Stockholms stads riktlinjer för tillgänglighet. Den jämförande granskningen konstaterar att tillgängligheten för personer med funktionsnedsättningar förbättras väsentligt i Nya Slussen jämfört med dagens utformning. Många stråk som inte är tillgängliga för alla idag har nu blivit det. För alla grupper med funktionsnedsättning finns minst en tillgänglig gångväg mellan start- och målpunkterna i Nya Slussen. 9

19 Det är dock svårt att utifrån den jämförande granskningen se var på de studerade stråken tillgänglighetsproblemen finns rapporten konstaterar främst att de finns. Ett underlag som tydligare pekar ut problemens lokalisering samt möjliga åtgärder kopplade till respektive problem är därmed önskvärt. Det gör det sannolikt lättare för kommunen och andra aktörer att säkerställa att tillgänglighetskraven uppnås. I den jämförande granskningen pekas en rad viktiga åtgärder ut som krävs för att full tillgänglighet ska uppnås för alla grupper med funktionsnedsättning. Dessa åtgärder (med undantag för kraven om en längslutning om max 1:50 på samtliga gångytor) bör vara fullt rimliga att åstadkomma inom gällande detaljplan. Trappor/terrasser på Södermalmssidan är svåra att göra tillgängliga för alla med tanke på höjdskillnaderna. Samtidigt planeras här hissar och rulltrappor som avses vara öppna dygnet runt. Det är viktigt att placera hissar/rulltrappor rätt samt att tydligt markera hur de nås så att de är lätta att hitta. Rapporten anger att hissar/rulltrappor har dimensionerats för att klara mängden beräknade gående, men det är inte helt klart hur denna bedömning gjorts. Minst tre rulltrappor och två hissar behövs för att säkra tillgängligheten vid eventuella driftstopp. Den framtida bussterminalen planeras i ett bergrum. Resenärer och bussfordon hålls åtskilda och bussarna angör genom dockning. Positivt med den nya bussterminalen är att resenärerna inte behöver passera korsande bussgator. Plattformarna blir inte heller trånga då väntande resenärer samsas om utrymmet i mitten av anläggningen. Att hitta rätt hållplatsläge kan dock vara svårt för personer med kognitiva funktionsnedsättningar om hållplatsernas läge ändras och anvisas på digital tavla. Information om hållplatsläge ska vara tillgänglig för alla oavsett funktionsnedsättning. Rapporten nämner även att gångavstånd kan kompenseras med rullband eller likande som i tunnelbanan. Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar har även till viss del bedömts i Fördjupnings-PM Stadsliv. Det är dock inte en helt transparent bedömningsprocess och det är därmed svårt att bedöma tillförlitligheten och systematiken i bedömningen. Till exempel följer bedömningen inte samma systematik vad gäller hinder för olika specifika grupper av funktionsnedsättningar som föreskrivs i t ex Tillgänglig stad och andra vedertagna verktyg. För barn och unga kommer tillgängligheten att förbättras genom att de ofta rör sig i staden som främst gående och kollektivtrafikresenärer, men till viss del även som cyklister. Det finns möjlighet att göra Nya Slussen till en ännu mer trygg och attraktiv plats för barn och unga i olika åldersgrupper se förslag på åtgärder i BKA Barnkonsekvensanalys Slussen. 4.4 Vilka särskilda aspekter finns att beakta rörande bussterminalens funktionalitet? Denna frågeställning fördjupas inom granskningens frågeområde 8. Tunnelbanan till Nacka är nu med i de utredningar om behov och kapacitet för bussterminal som gjorts under Dessa förutsättningar redovisas som underlag för detaljplanearbetet i den startpromemoria som godkändes av stadsbyggnadsnämnden i september Detaljplanearbetet har nyss påbörjats. Det kommer dels att bygga på utredningar som gjordes inför framtagande av den detaljplan som ej vann laga kraft, dels på de nya förutsättningar som tunnelbanebeslutet skapat. Under detaljplanearbetet ska en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) utarbetas. Det krävs att 10

20 MKB bland annat ska behandla alternativa lösningar för kollektivtrafiken/busstrafiken från Ostsektorn som grund för beslut om utbyggnad av bussterminal i berget vid Slussen. Det innebär att landstingets trafikförvaltnings alternativresonemang och slutsatser kommer att fördjupas och bli föremål för remissbehandling inför beslut om utbyggnad av bussterminal i berget vid Slussen. De skisser som finns visar en princip med dockning. Dimensioneringen blir då fordonsberoende och eventuella framtida nya typer av fordon som t ex dubbeldäckare eller ledbussar är svåra att ta hänsyn till. Bussterminalen i Katarinaberget ansluts till vägnätet på Stadsgårdsleden. Infart till bussterminalen kan ske i plan eller under Stadsgårdsleden. Trafik-PM diskuterar både plan och planskildhet men i systemhandlingen tycks planskildheten ha försvunnit. Frågan får klarläggas i detaljplanearbetet. Anslutningen tillåter endast bussar till och från Ostsektorn. I Stomnätsplan för kollektivtrafiken finns en regional stomlinje som går från Värmdö via Slussen (Stadsgårdsleden) och Centralen (via Centralbron) till Norrtälje. Denna busslinje har behov av hållplats vid Slussen. Om den eller andra busslinjer i framtiden ska angöra bussterminalen krävs anslutning även västerut. 4.5 Vilka prognoser för biltrafik ligger till grund för utformningen? Prognoserna för de olika trafikslagen är framtagna var och en för sig. Detta gör att överflyttningen mellan olika färdmedel inte är beräknad, vilket betyder att osäkerheten i antagandena blir större. Prognoserna har endast indirekt beslutats genom att de sammanställts och varit underlag för bland annat Fördjupnings-PM trafik som är en av rapporterna bakom detaljplanen. Biltrafiken: Den dimensionerande nivån är satt till fordon/dygn med utgångspunkt från oförändrad biltrafiksvolym. Siffran är att betrakta som ett mål, och är alltså ingen prognos. Arbetsmetoden med mål- i stället för prognosstyrning stämmer väl med intentionerna i ÖP och Framkomlighetsstrategin. Det kan noteras att enligt uppgift har biltrafiken i Slussen ej räknats sedan 2009 varför det är okänt vilken trafikvolym som är aktuell. Möjligen skulle målnivån kunna sänkas till förmån för utrymme för andra trafikslag. Kollektivtrafiken: Nivån på trafikanter/dygn över huvudbron kommer från SLL, och är gjord innan beslut om tunnelbana till Nacka. Senast tillgängliga prognos för 2030, från SLL, med tunnelbana till Nacka, visar trafikanter/dygn i bussarna. Av dessa är 88 procent på stomlinje 2. Cykeltrafiken: Antalet cyklister över Slussenbroarna bedöms bli ca cyklister/dygn, vilket utgör planeringsunderlag för dimensionering av cykelvägar etc. Detta bygger på dagens cykeltrafik, med ett antagande om en ökning om 5 procent per år från Gångtrafik: Prognosen på gående över Slussenbroarna bygger på en stor mängd olika antaganden om ökad attraktivitet, nya verksamheter och ökat kollektivresande. Detta betyder att prognoserna inte utgår från en samlad beräkning av totala antalet personer som förväntas passera Slussensnittet En sådan prognos skulle kunna göras utifrån målet om fordon eller vald lägre mål-siffra, där resterande trafikanter fördelas mellan buss, cykel och gång. 11

21 Som prognosen nu är gjord blir det totalt personpassager per dygn. Om denna siffra är rätt går inte att verifiera utifrån framtagna underlag. Bortsett från gångtrafiken borde en sådan prognos kunna göras utifrån tillgängliga trafikmodeller. Eftersom prognoserna är grunden för dimensioneringen av trafikytorna för de olika trafikslagen kan en felaktig prognos leda till en felaktig fördelning av ytor för respektive trafikslag. Eftersom prognosen är osäker är det heller inte möjligt att fullt ut bedöma om trafikytorna är rätt dimensionerade, främst när det gäller buss och cykel. En samlad prognos rekommenderas för de olika trafikslagen/trafikanterna. Då kan också en samlad simulering av effekter i vägnätet utföras och användas för bedömning av olika lösningar. En jämförelse av körbanebredder över Huvudbron med angivet antal trafikanter ger följande bild, tabell 1 Trafikslag Total körbanebredd (m) Andel körbanebredd (%) Trafikanter Andel trafikanter (%) Trafikanter per körbanebreddmeter Bil Kollektivtrafik Cykel Gång Tabell 1 Jämförelse körbanebredd och antal trafikanter över Slussenbroarna Kollektivtrafiken har en låg andel körbanebredd, men är naturligtvis också mycket mer yteffektiv. Att transportera trafikanter med buss på i två körfält, innebär en ledbuss var 50:e sekund per riktning i högtrafik. Det kan i sammanhanget vara värt att notera att på 1960-talet var trafiken uppe i ca bilar och ca cyklar per dygn. 4.6 Hur blir effekten på biltrafiken? Den frågeställning som bildar underlag för vår granskning gäller effekten för biltrafiken. Vi har med den utgångspunkten analyserat Nya Slussens trafikkapacitet för biltrafiken. Kapaciteten för biltrafiken har enligt Fördjupnings-PM Trafik varit dimensionerande. Eftersom man utgår från befintlig trafikmängd, fordon per dygn, minskar man inte på biltrafikmängderna. Detta stämmer också med skrivningar i flera andra dokument där biltrafiken ges prioritet som ibland drabbar kollektivtrafik och cykeltrafik negativt. I systemhandlingar under arbete har man förkastat ett alternativ som skulle gett bättre säkerhet för cyklister, och bättre framkomlighet för buss med följande motivering Men med en 12

22 sådan lösning kommer Katarinavägen inte att klara av de dimensionerande biltrafikmängderna varför den nuvarande lösningen har valts. En analys av kapaciteten i Slussen 2011 redovisas i rapporten Slussen Trafikanalys, Sweco. Den plats där längre köer i biltrafiksystemet (upp till 255 m) kan uppkomma är Katarinavägen. Köer på Katarinavägen försämrar kollektivtrafikens framkomlighet. Bussar kommer enligt rapporten ledas i blandtrafik inte alla bussar kan köra ut från Katarinavägen via det högersvängskörfält som finns eftersom två busslinjer har sina hållplatser i anslutning till körfältet. För att undvika onödig stopptid kör bussar som inte angör vid dessa hållplatser i blandtrafik. Analyser visar att kapaciteten klaras precis på gränsen i de flesta tillfarter, men detta gör också känsligheten för fel i prognoserna stor. En liten ökning av prognostiserad biltrafik ger stora negativa effekter för bil- och kollektivtrafikens framkomlighet, men ger också en mindre attraktiv stadsmiljö och sämre förhållanden inte minst för cykeltrafiken. En fråga som ej synes ha förts fram till särskild prövning är biltrafikens koppling mellan Stadsgårdsleden och Skeppsbron via ramp genom den sk slitsen i Huvudbron. Det kan finnas anledning att i de fortsatta studierna redovisa och pröva effekterna på biltrafiken i stadens gatusystem med respektive utan denna förbindelse i relation till de övergripande ställningstaganden som finns rörande prioritering av trafikslag i Stockholm. Skulle det visa sig vara möjligt att avstå från rampen vinns utrymme i huvudbron för andra trafikslag alternativt kan bron göras smalare och den planerade trevägskorsningen i Stadsgårdsledens tunnel kan utgå. 5 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Vi kan konstatera att lösningar för de olika trafikslagen överlag är väl studerade och lösningarna väl illustrerade och analyserade med utgångspunkt från de underlag och antaganden som finns. Den övergripande bilden är att nya Slussen innebär stora förbättringar för gång- och cykeltrafiken i förhållande till nuvarande anläggning. Vi noterar att biltrafiken ges oförändrad dimensionering i förhållande till nuläget. Det vi finner mest anmärkningsvärt är att framkomligheten för busstrafiken bedöms vara lika låg som i nuvarande slussenanläggning. Sammantaget gör vi bedömningen att de bedömningar och beslut som fattats i arbetet hittills, har fattats baserade på rättvisande underlag och på relevanta grunder. Det finns emellertid frågor som fortsatt bör belysas och utredas och vi vill därför lämna följande rekommendationer. Prognoserna/målen för olika trafikslag är inte samordnade varför det finns risk att det totala antalet trafikanter antingen är över- eller underskattat och att de tillämpningar som görs i form av disponering av tillgängligt utrymme blir felaktiga. Vidare finns kvarstående konflikter och problem med framkomlighet, osäkerhet för oskyddade trafikanter och dimensionering av trafikytor. I en befintlig innerstadsmiljö som Slussen med begränsat utrymme i angränsande gatunät och med ambitionen att skapa så stora ytor som möjligt för en trivsam mötesplats, går det dock inte att helt undvika intressekonflikter. 13

23 Vi rekommenderar att prognoser/mål för trafikslagen uppdateras och blir föremål för ett samlat ställningstagande med inriktningsbeslut om gaturummets disposition. Prognoser/målen bör läggas till grund för nya analyser av kapacitet och framkomlighet som görs samlat samt att en trafiksimulering genomförs i en modell där olika lösningar kan testas. Utöver detta rekommenderar vi att följande frågor fortsatt studeras Påverkan på framkomlighet med respektive utan rampen mellan Stadsgårdsleden och Skeppsbron. Trafiksäkerhet och framkomlighet för cyklister särskilt i Katarinavägen och i korsningen Götgatan/Hornsgatan Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar särskilt att klara krav på längslutningar, separering av gång- och cykelytor och reglering av korsningspunkter mellan gång- och cykelvägnätet samt vilplatser Framkomlighet för stombusslinje 2 från Katarinavägen via huvudbron till Skeppsbron Framkomlighet för bussar på Stadsgårdsleden när höjden är begränsad till 4,0 meter Anslutning av bussterminalen åt väster Vändmöjlighet för bussar vid Södermalmstorg Eventuell sänkning av dimensionerande hastighet för biltrafiken från 50 km/tim 14

24 Bilaga Dokument Namn på dokument Författare/ansvarig Datum Expertutlåtande trafik Per Gunnar Andersson och Christer Ljungberg Trivector, Lund års Stockholmsförhandling ÖK finansiering av bussterminallösning ostsektorn Start PM planläggning av ny bussterminal för Nackaoch Värmdöbussarna i Katarinaberget PM Kollektivtrafik i Ostsektorn och behov av bussterminal i Slussen Regeringen Mars 2014 SLL, Stockholm, Nacka Värmdö (LF/KF) SBN Trafikförvaltningen SLL Möten Gemensamma möten i granskningsgruppen , , , , , , , Möten med Trivector , Möte med samtliga experter, första version utlåtande

25 Granskning av projekt Slussen frågeområde 2 Den Nya Slussens och bussterminalens föreslagna lösningar utifrån säkerhets- och riskaspekter samt kapacitetsbedömningar Stockholm 31 januari 2015 Mats Olsson Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman

26 1 Sammanfattning Granskningens huvudsakliga slutsatser: Delfråga A. Den Nya Slussens och bussterminalens föreslagna lösningar utifrån säkerhets- och riskaspekt Med föreslagna säkerhetshöjande lösningar bedöms förutsättningarna som goda för att Stadsgårdsledstunneln ska kunna uppfylla relevanta säkerhetskrav. Vi rekommenderar att säkerhets- och riskfrågorna för Stadsgårdsledstunneln blir föremål för ställningstagande inom Stockholms stad. Det går från tillgängligt underlag inte att säga att bussterminalen skulle ha blivit säker med föreslagna lösningar (dels pga otydliga acceptanskriterier, dels eftersom risk- och säkerhetsfrågorna behöver förtydligas eller utredas vidare inom flera områden). Säkerhets- och riskaspekter bör utgöra prioriterade frågor i den nu påbörjade planeringen av bussterminal och med tillräcklig detaljeringsgrad redovisas som del i beslutsunderlaget för kommande detaljplan. Projektet bör säkerställa att acceptanskriterier tydliggörs för personsäkerhet och samhällrisk inom områden där detta saknas. Delfråga B. Kapacitetsbedömningar Framkomligheten och standarden har förbättrats för gång och cykel i nya Slussen medan bil har oförändrad framkomlighet jämfört med idag. Busstrafiken har lika låg framkomlighet som idag vilket är anmärkningsvärt. Vi rekommenderar en samlad analys inklusive uppdaterade prognoser och mål för trafikslagen. Vi rekommenderar att följande frågor utreds vidare: Framkomlighet för stombusslinjerna från Katarinavägen via huvudbron till Skeppsbron som måste ökas kraftigt för att uppnå övergripande mål Framkomlighet för bussar på Stadsgårdsleden när höjden är begränsad till 4,0 meter Anslutning av bussterminalen åt väster Vändmöjlighet för bussar vid Södermalmstorg Påverkan på framkomlighet med respektive utan rampen mellan Stadsgårdsleden och Skeppsbron. Eventuell sänkning av dimensionerande hastighet för biltrafiken från 50 km/tim Frågor som rör planeringen för bussterminal: Expertgruppen bedömer att arbetet med bussterminalen så här långt har tagit hänsyn till aktuella fakta om resande och nya invånare i Ostsektorn samt beaktat förlängning av tunnelbanan till Nacka Centrum. Vi understryker betydelsen av de alternativanalyser som ska göras i den miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som görs under detaljplanearbetet där alternativa placeringar/lösningar fördjupas, redovisas och prövas. 2

27 2 Inledning 2.1 Bakgrund För att genomföra en granskning av utredningar och beslutsunderlag rörande projekt Slussen beslutade kommunstyrelsen den 12 november 2014 att tillsätta en oberoende expertgrupp samt direktiv för denna. Gruppen skulle koppla till sig expertis inom relevanta sakområden och bistås i utredningen av berörda förvaltningar i staden. Gruppens uppgift har varit att granska de utredningar och underlag som tagits fram inom ramen för Slussen-projektet utifrån 11 identifierade områden. Syftet med utredningen har varit att säkerställa att befintliga beslutsunderlag är rättvisande samt att beslut fattats på relevanta grunder. Detta delprojekt hanterar den Nya Slussens och bussterminalens föreslagna lösningar utifrån säkerhets- och riskaspekter samt kapacitetsbedömningar (område 2). Föreliggande dokument utgör resultatet av granskningen i form av ett slutligt utlåtande. 2.2 Preciseringar och frågeställningar Delprojektet har omfattat följande: A. Den nya Slussens och bussterminalens föreslagna lösningar utifrån säkerhets- och riskaspekter samt B. Kapacitetsbedömningar Följande frågeställningar har utgjort utgångspunkt för granskningen som helhet: Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har fattats (av vem, när, innehåll)? Är samtliga aspekter av området utredda? Är det något område som saknas? Är underlaget rättvisande? Är de bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Redovisningen i detta granskningsutlåtande är uppdelad på respektive delfråga enligt ovan. Delfråga A redovisas i avsnitt 3 och delfråga B redovisas i avsnitt 4. Avseende säkerhets- och riskaspekter har följande avgränsningar/preciseringar gjorts: Säkerhet och risk avser inte terrorhandlingar eller hälsorisker, utan frågor som trafikolyckor, brand etc. Föreslagna lösningar syftar på bussterminalen i bergrum och Stadsgårdsleden i tunnel. Utgångspunkten är följande frågeställningar: Hur uppfyller lösningen med Stadsgårdsleden i tunnel gällande krav på risk och säkerhet? Hur uppfyller bussterminalen i bergrummet gällande krav på risk och säkerhet? 3

28 Viktigt att notera är att vår bedömning utgår från gällande krav. Kraven kan komma att ändras i framtiden, vilket måste beaktas vid den pågående planeringen av bussterminalen. Avseende kapacitetsaspekter är utgångspunkten följande frågeställning: På vilka grunder, exempelvis prognoser för trafik, är bedömningar rörande kapacitet gjorda? Kapacitetsbedömningar avser trafikkapacitet. Noteras att kapacitetsbedömningar för bussterminalen är gjorda av landstingets trafikförvaltning inte av Stockholms stad. Det finns beröringspunkter med andra frågor i granskningen. Frågeområde 1 innehåller en samlad analys av den nya Slussens och bussterminalens funktionalitet för gång, cykel och kollektivtrafik, inklusive effekten för biltrafiken. I frågeområde 8 hanteras beslutsunderlag för bussterminallösningen. I frågeområde 4 behandlas trygghet och säkerhet för gående och cyklister. I frågeområde 5 behandlas frågor om trafiken i nuvarande slussen-anläggning. 3 Delfråga A: Den Nya Slussens och bussterminalens föreslagna lösningar utifrån säkerhets- och riskaspekter 3.1 Genomgång av aktuella beslutsdokument Detaljplanehandlingar 2011 Tjänsteutlåtande Genomförandebeskrivning Planbeskrivning Plankarta 1 Plankarta 2 MKB bussterminal Samrådsbrev Samrådsredogörelse, Stadsbyggnadskontoret, DNR , Tjänsteutlåtande Fördjupnings-PM Risk Riskanalys Detaljplanehandlingar 2012 och senare Tjänsteutlåtande 4

29 Tjänsteutlåtande godkännande Genomförandebeskrivning Planbeskrivning Plankarta 1 Plankarta 2 reviderad plankarta MKB bussterminal Underrättelse om antagande bussterminalen Utställningsutlåtande Kommunicering efter utställning Riskanalys Remissyttranden mm under planärendet, varav särskilt kan nämnas yttranden från StorStockholms Brandförsvar (SSBF) Överklaganden och dom Överklaganden av detaljplanen Mark och miljööverdomstolens beslut Påbörjande av nytt detaljplanearbete Stadsbyggnadskontorets start-pm för ny detaljplan för bussterminal , beslut i SBN Fattade beslut och yttranden under detaljplanearbetet rörande säkerhets- och riskfrågor I planprocessens inledning följde bussterminalen och Stadsgårdsleden samma process, men senare lyftes bussterminalen ut för att följa en egen parallell detaljplaneprocess medan Stadgårdsledstunneln ingår i huvudprojektet för Nya Slussen. Stadsbyggnadsnämnden fattade den 31 mars 2011 beslut om att bedriva planarbete för ny bussterminal inom Katarinaberget separat. Kommunfullmäktige antog detaljplanen för Nya Slussen respektive bussterminalen Som underlag för dessa beslut fanns bl.a. miljökonsekvensbeskrivning för Slussen respektive bussterminalen. o o De MKB som hör till planärendena innehåller en sammanfattning av området Risk och Säkerhet med förslag på riskreducerande åtgärder. Dessa baseras båda på det mer detaljerade dokumentet SLUSSEN Fördjupnings-PM Risk (Riskbedömning för nya Slussen gäller både bussterminalen och Stadsgårdsleden). Resultatet av riskbedömningen visade att risknivån ur ett planperspektiv är acceptabel i föreliggande detaljplaneförslag för varje analyserad olyckshändelse 5

30 och riskkälla, men det finns riskreducerande åtgärder som behöver beaktas och kopplat till det behov av detaljerade riskanalyser. I genomförandebeskrivningen för bussterminalen ( ) finns ingen beskrivning av risker, brand eller säkerhet. o I detaljplanebeskrivningen för bussterminalen ( ) anges att en riskanalys kopplat till brand, trafik, transport och hantering av farligt gods med mera visar att risken för olyckor är acceptabel i planförslaget, förutsatt att åtgärder vidtas bland annat kopplat till den bensinstation som idag finns i Katarinagaraget. Det finns även en kort beskrivning om säkerhet för ovanliggande byggnader och trafiksäkerhet samt användning av ett befintligt schakt för rökgasevakuering vid en eventuell brand i terminalen. Samrådsredogörelsen ( ) sammanfattar de många remissyttranden och kommentarer som inkommit i samband med plansamråd och utställning. Denna beskrivs ytterligare nedan. Remissyttranden från räddningstjänsten, Storstockholms brandförsvar, (SSBF) och Länsstyrelsen har studerats explicit. o Yttranden från SSBF i samband med programsamråd 2007 tar upp framför allt fyra punkter: - Framkomligheten för brandförsvarets fordon beaktas. - Utrymningsmöjlighet av fastighet i området säkerställs. - Området förses med brandpostnät i enlighet med VAV. - Den fortsatta projekteringen av området sker i samråd med brandförsvaret. Länsstyrelsen har i sina yttranden över planförslagen knappt berört riskfrågorna. I början av 2011 ( ) har SSBF fått möjlighet att kommentera genomförd risk- och sårbarhetshantering. I deras kommentarer har de flera åsikter om risknivåer och att risknivåer för nuläge och nollalternativ bör beskrivas och värderas. De saknar även en helhetsbild och t.ex. hur utrymningsstrategi och ventilationstekniska lösningar för byggnadsverk under mark påverkar utformning av byggnadsverk ovan mark. o En viktig punkt är att det generellt är otydligt och svårt att följa på vilket sätt riskvärderingen genomförts och SSBF rekommenderade att det tydliggörs vilka värderingskriterier av riskerna som har använts, vad de avser och att de tydligt beskrivs i miljökonsekvensbeskrivningen som bedömningsgrund samt att de förankras och beskrivs så att beslutsfattaren förstår dess innebörd (avsaknaden av acceptanskriterier diskutera ytterligare i avsnitt ). o Vidare anser SSBF att det är olyckligt att den initiala bedömningen baseras på en relativ jämförelse med risknivån för nuläge/nollalternativ, särskilt som den inte finns beskriven eller definierad. SSBF poängterar också att tunnel som kategoriseras som E-tunnel inte innebär totalt förbud mot ADR-transporter och att de UN-nummer som tillåts bör beaktas i samband med riskanalyser eller 6

31 liknande som upprättas för tunneln. SSBF anser att det är centralt att i större utsträckning än vad som gjorts ta hänsyn till alternativa drivmedel (t ex gas). o SSBF pekar även på att Stadsgårdsledstunneln kommer att bli unik med speciella risk- och insatsproblem i och med sin icke-planskilda korsning. SSBF går inte in i detalj på vad detta innebär, men menar att frågan behöver beaktas mer utförligt än vad som hade gjorts i upprättade dokument. o SSBF konstaterar vidare att man i dokumentet studerat avbrott i ett dygn, fem dygn och en månad, men att man inte finner vad detta innebär i konsekvensbeskrivningen. SSBF framför också att man bör stämma av med Stockholm stads säkerhetschef vad som är acceptabel risk. Behovet av att fastställa nivåer för acceptabel risk är något som även har identifierats av expertgruppen som en mycket viktig punkt. SSBFs konstaterar i utlåtande om behovsbedömning för detaljplan ( ) o o o Att stora mängder kontaminerat släckvatten och släckmedelsrester kan genereras av den fasta släckmedelsinstallationen och från brandförsvarets släckinsats. Detta bör beaktas i den fortsatta utredningen kring hantering och rening av vatten från den driftsatta bussterminalen. Man skriver vidare att man är positiv till att den bensinstation (OK/Q8) som är inrymd i Katarinaberget avvecklas i samband med uppförandet av den nya bussterminalen. Vilka risker och miljökonsekvenser som nya energibärare för fordonsflottan, t.ex. biogas och bränsleceller, kan innebära behöver också analyseras. I samband med utställningen av detaljplanen för Nya Slussen i maj-juni 2011 upprepar SSBF i ett yttrande vikten av o o "ett holistiskt synsätt på hela projektet, Slussen, Tunneln och Bussterminalen avseende miljö, risk och säkerhetsfrågor och de kumulativa konsekvenser som kan uppstå både inom och i angränsning till utställt planområde. SSBF saknar vidare "redogörelse för utrymmesbehov för flera funktioner både för det byggnadstekniska brandskyddet och för brandförsvarets insatsmöjlighet". Länsstyrelsen konstaterar i sitt utställningsyttrande ( ) angående förslag till detaljplan för ny bussterminal endast o "Utifrån framtagen riskbedömning har risksituationen återgivits i MKB. Länsstyrelsen anser att beslut lämpligen tas inom detaljplaneprocessen till vilka 7

32 föreslagna riskreducerande åtgärder som bör införas och att dessa i så stor utsträckning som möjligt regleras i planhandlingarna." På motsvarande sätt skriver Länsstyrelsen i sitt yttrande angående Förslag till detaljplan för Nya Slussen i Stockholms stad ( ) att o "I dokumentet Riskbedömning för nya Slussen (april 2011) identifieras och beskrivs på ett ändamålsenligt sätt ett stort antal olycksrisker av varierande karaktär. För de risker där det bedöms nödvändigt lämnas förslag till riskreducerande åtgärder. Riskbilden beskrivs på motsvarande sätt i MKB:n. I planbeskrivningen hänvisas till att o "Riskanalysen visar på acceptabel risk förutsatt att föreslagna åtgärder genomförs", utan att närmare redovisa vilka åtgärder som avses. Plankartan bör ange bestämmelser som reglerar de föreslagna åtgärderna." "Länsstyrelsen bedömer att det finns goda möjligheter att hantera riskerna med ovanliggande bebyggelse (på Stadsgårdsledens tunnel) på ett tillfredsställande sätt mot bakgrund av att tunnelns preliminära säkerhetskoncept (handling daterad ) omfattar tvärventilation, bärförmåga vid brand, fast släcksystem, explosionsskydd lägst i enlighet med minimikrav i Tunnel 2004 samt förutses kategoriseras som tunnelkategori E (förbud mot transporter med farligt gods) enligt ADR-S." Samrådsredogörelse daterad innehåller många yttranden, men få som berör de områden som är aktuella för detta delprojekt. Flera remissinstanser menar att situationen för in- och utfarten för bussterminalen mot Stadsgårdsleden inte är tillräckligt tydligt redovisad. Några enskilda yttranden frågar på vilket sätt giftiga brandgaser från en eventuell brand i bussterminalen kommer att påverka fastigheter i närheten av ventilationsöppningar. Tjänsteutlåtande från till Stadsbyggnadsnämnden innehåller därför inte heller något av speciellt intresse för detta delprojekt. Inför det fortsatta arbetet med bussterminalen togs en miljökonsekvensbeskrivning ( ) fram. Denna baseras på dokumentet Projekt Slussen Riskbedömning. Ny bussterminal för Nacka- och Värmdöbussarna vid Slussen ( ). Delen om risk och säkerhet i MKBn är relativt kortfattad: o Att risknivåerna rörande brand och biogasdrivna bussar i bussterminalen bedöms acceptabla om åtgärder vidtas för att säkerställa att tillräckligt god luftkvalitet kan upprätthållas i händelse av brand samt att utrymningsvägarna är säkra. Det sägs vidare att detta kommer att behandlas i arbetet med detaljutformningen av bussterminalen. 8

33 Planförslag för ny bussterminal i Katarinaberget ställdes ut 16 januari 27 februari Efter utställningen 2012 har Stadsbyggnadskontoret reviderat plankartan genom att kompletterat med en bestämmelse avseende grundläggning för byggnader, anläggningar och samhällsviktig verksamhet. Planbeskrivningen ( ) innehåller mycket lite om risker, endast en kommentar att drivmedelshanteringen avses avvecklas på platsen. Genomförandebeskrivningen innehåller inget om risk, brand och säkerhet. Till planen hör en MKB (se ovan). Länsstyrelsen skrev i sitt yttrande ( ) till utställningen 2012: o "Brandfrågorna har hanterats med en riskbedömning som hanterar utrymningsproblematiken. Länsstyrelsen anser att dessa frågor bör föras in i planhandlingarna med tanke på de speciella förutsättningar som gäller vid undermarksbyggnation, i synnerhet med avseende på anläggningens storlek och användningsområde. Utformningen av brandgasventilation bör förtydligas. Exempelvis bör läget för utsläppspunkterna kunna utläsas i plankartan." o De skriver vidare att "SL påpekar i sitt yttrande att planen ska anpassas till tillräcklig höjd för att medge trafik med dubbeldäckade bussar. Vidare ska in- och utfartstunnlarnas breddmått anpassas till att ge möjlighet att bärga havererade bussar. Det framgår inte av planhandlingarna om dessa mått innehålls." I utställningsutlåtandet ( ) påpekar SL att bussarna inte kan stå i kö i redovisad lutning om 5 %. Detta kan tolkas som att SL ser en risk för köbildning i rampen från Stadsgårdsleden. De menar vidare att bussterminalen måste utformas för att möjliggöra trafikering med dubbeldäckade bussar. Det finns även enskilda yttranden som berör oron för olika risker i samband med bussterminalen: t.ex. risk för explosion, utrymning, risk för kollisioner, risk för köbildning i infarten, problem för räddningstjänsten. Stadsbyggnadskontoret menar i sitt svar att Länsstyrelsen har också underhand informerats om brandfrågan i terminalen, bland annat genom den utredning som tagits fram i frågan och där det konstateras att riskfrågan är under kontroll. o Kontoret anser att frågan på ett fullgott sätt belyses och utreds inom projektet och i samråd med alla berörda parter." I sitt tjänsteutlåtande från föreslår stadsbyggnadskontoret att Stadsbyggnadsnämnden godkänner förslag till detaljplan och överlämnar det till kommunfullmäktige för antagande. o Stadsbyggnadskontoret noterar att rampen, som är en av de svaga punkterna i bussterminalens utformning, kommer att få markvärme, vilket minskar risken problem för bussar som stannar i lutande plan. o Stadsbyggnadskontoret sammanfattar riskfrågan med: "Avseende riskfrågor och däribland brand i bussterminalen pågår kontinuerliga samtal mellan projektet, räddningstjänsten och länsstyrelsen. Vidare har ett s.k. säkerhetsforum startat 9

34 inom projektet där fördjupade samtal sker mellan berörda parter. Flera utredningar har också tagits fram i frågan där det konstateras att riskfrågan är under kontroll." I september 2013 fastställde mark- och miljööverdomstolen detaljplanen (den s.k. huvudplanen) för Nya Slussen och domstolens beslut gick inte att överklaga. Detaljplanen för Slussen har därmed vunnit laga kraft. Mark- och miljödomstolen upphäver detaljplanen för bussterminalen på formella grunder, bl.a. p.g.a. att något programsamråd eller samråd om miljökonsekvensbeskrivningen kan sägas ha hållits för bussterminalen. Efter överklagande från Stockholms Stad beslutar Mark- och miljööverdomstolen att den inte meddelar prövningstillstånd. Mark- och miljödomstolens dom står därför fast. Nytt detaljplanearbete för bussterminal påbörjas Den 1 juli 2014 presenterades en överenskommelse om finansiering av bussterminal mellan Stockholms läns landsting, Stockholms stad, Nacka kommun och Värmdö kommun. Överenskommelsen innebär att en bussterminal avses byggas i Katarinaberget vid Slussen som omfattar 8 ankomstplatser, 17 avgångsplatser samt 17 reglerplatser. Detta ska jämföras med den tidigare bussterminalens omfattning som rymde 8 ankomstplatser, 20 avgångsplatser samt 20 reglerplatser. Stadsbyggnadsnämnden beslutar 11 september 2014 att ge stadsbyggnadskontoret i uppdrag att påbörja planarbete i enlighet med kontorets startpromemoria. Stadsbyggnadskontoret anser att plansamråd kan hållas i början av Inget om risk, säkerhet eller brand nämns i startpromemorian. SSBF har fått möjlighet att yttra sig om startpromemorian. De viktigaste kommentarerna från SSBF har funnits med även tidigare: Att det kan genereras stora mängder kontaminerat släckvatten och att risker förknippade med biogas som drivmedel för bussar hanteras som en förutsättning för planarbetet. Dessutom poängteras möjligheten för framkomlighet och åtkomlighet för SSBFs fordon, även under byggtid och vikten av att dialog förs med SSBF kring förutsättningarna för räddningsinsats. 3.3 Analys den nya Slussens och bussterminalens föreslagna lösningar utifrån säkerhets- och riskaspekter Analys av fattade beslut och beslutsunderlagets relevans med avseende på säkerhetsoch riskaspekter Under hela den ovan beskrivna detaljplaneprocessen kom det in flera synpunkter som gäller brand och risk. Framförallt har SSBF yttrat sig i säkerhets- och riskfrågor. SSBF gav i januari 2011 synpunkter och kommentarer angående riskfrågorna, vilka fortfarande är mycket relevanta: att man behöver beakta helheten utifrån samtliga processer som pågår och ur ett brandtekniskt perspektiv. 10

35 SSBF rekommenderar att det tydliggörs vilka riskvärderingskriterier som använts. Vad som är acceptabel risk och dess konsekvenser bör stämmas av med Stockholms stads säkerhetschef. SSBF anser att det är viktigt att risk- och insatsproblematiken i Stadsgårdsledstunneln med dess icke-planskilda korsning behandlas mer utförligt Konsekvenserna för olika långa eventuella avbrott bör beskrivas. SSBF har vidare i ett senare yttrande 2011 kommenterat behovet av att ytterligare studera risker med nya energibärare som biogas. Länsstyrelsen har 2011 påpekat att: Utifrån framtagen riskbedömning har risksituationen återgivits i MKB. Länsstyrelsen anser att beslut lämpligen tas inom detaljplaneprocessen till vilka föreslagna riskreducerande åtgärder som bör införas och att dessa i så stor utsträckning som möjligt regleras i planhandlingarna." I de två detaljplaner som antogs av Kommunfullmäktige är MKB den handling som behandlar säkerhets- och riskfrågor. Stadsbyggnadskontoret sammanfattar i sitt tjänsteutlåtande inför detaljplanegodkännande i stadsbyggnadsnämnden riskfrågan med: "Avseende riskfrågor och däribland brand i bussterminalen pågår kontinuerliga samtal mellan projektet, räddningstjänsten och länsstyrelsen. Vidare har ett s.k. säkerhetsforum startat inom projektet där fördjupade samtal sker mellan berörda parter. Flera utredningar har också tagits fram i frågan där det konstateras att riskfrågan är under kontroll." Beslutsunderlaget när det gäller brand och risk är relativt sparsamt när kommunfullmäktige ska fatta sina beslut, men de riskanalyser som genomförts och ligger till grund för riskdelen i MKB:erna visar att riskerna kan anses acceptabla om vissa riskreducerande åtgärder genomförs. Man kan säga att besluten om detaljplanerna byggde på bedömningen att ett fortsatt säkerhetsarbete skulle kunna leda till att riskerna reduceras till acceptabla nivåer. Med dessa förutsättningar som grund kan man säga att detaljplanebesluten ur ett planperspektiv fattades på relevanta grunder. Flera riskreducerande åtgärdsförslag och tekniska lösningar är av den karaktären att de tas fram stegvis under planerings- och projekteringsprocessen fram till färdiga bygghandlingar, vilket är normalt. Sådant arbete pågår inom slussen-projektet vad avser bland annat Stadsgårdsledstunneln. Som nämnts ovan, fattades mark- och miljödomstolens beslut angående bussterminalen, på formella grunder som handlade om detaljplaneprocessen. Därför finns inga beslut eller ställningstaganden kring brand, risk eller säkerhetsfrågor i domslutet. I vår granskning har vi i flera delar kommit fram till samma saker som SSBF påpekade redan Dessa frågor och ytterligare kommentarer presenteras i följande analysavsnitt. Analys av i dag tillgängliga dokument som grund för bedömning av säkerhets- och riskaspekter 11

36 Stora delar av utredningarna inom området risk, brand och säkerhet har genomförts och gjorts tillgängliga först efter besluten i kommunfullmäktige. I vårt granskningsarbete har fokus legat på det arbete som pågått och pågår inom slussen-projektet efter att detaljplanerna behandlades i kommunfullmäktige. Vi gör påpekanden dels om grunder för bedömning av säkerhets- och risknivåer, sk acceptanskriterier som behöver utvecklas och vilka regelverk som ska följas, del om ett antal delfrågor som måste lösas i projekterings- och utredningsarbetet för Stadsgårdsledstunneln respektive under framtagande av detaljplan och projekthandlingar för bussterminalen. För bussterminalen har stadsbyggnadsnämnden fattat beslut om utarbetande av ny detaljplan. Vår bedömning är att säkerhets- och riskfrågor behöver uppmärksammas och lösningar tas fram med högre detaljeringsgrad än vad som var fallet under arbetet med den tidigare detaljplanen. Granskningen av dokument som berör Stadsgårdsledstunneln respektive bussterminalen har lett fram till ett antal olika områden som är speciellt viktiga att beskriva. Detta görs i form av kommentarer och frågor och dessa har delats in i generella kommentarer och kommentarer som berör specifikt antingen Stadsgårdsledstunneln eller bussterminalen. Generellt Acceptanskriterier Tydliga acceptanskriterier avseende individkonsekvenser respektive samhällskonsekvenser saknas i det granskade underlaget. Avsaknad av acceptanskriterier gör det svårt att ta ställning till vilken säkerhetsnivå man ska uppnå och därmed också svårt att analysera kvaliteten på planerade och vidtagna riskförebyggande åtgärder. Kriterier för acceptabla samhällskonsekvenser kan t.ex. gälla hur långa avbrott i samhällsviktig infrastruktur som kan tolereras. I Stadsgårdsledstunneln saknas beslut om s.k. förhöjd skydd för att säkerställa att tunneln kan tas i drift snabbt efter en olycka. Analys om vad detta innebär och vilka konsekvenser det kan få i samhället saknas. För bussterminalen saknas på samma sätt analys av detta. Vidare har inte riktlinjerna i Trafikverkets kravdokument för tunnlar, TRVK 11 tillämpats trots att detta är den aktuella version som borde ha tillämpats, åtminstone för Stadsgårdsledstunneln. Analys av vad detta innebär saknas. För bussterminalen är det inte lika tydligt vilka regelverk som är relevanta men likheterna med förutsättningar för tunnlar bör beaktas och analyseras. Riskanalysen avseende bussar med fordonsgas efterfrågar acceptanskriterier för personsäkerhet vilket verkar saknas i projektet. Resultatet av riskanalysen visar oacceptabla risker jämfört med andra riskmått (från Den Norske Veritas, DNV). Eftersom nationella kriterier saknas i Sverige på detta område är det viktigt att fastställa sådana i projektet i samråd med beställaren. Vad gäller Stadsgårdsledstunneln får det anses vara Stockholms stad som är beställare. Vad gäller bussterminalen får det anses vara landstinget som huvudman för kollektivtrafiken och nyttjare av terminalen som är beställare. Avsteg från normer och alternativa lösningar 12

37 I projektdokumentet X1-TB finns en lista över avsteg i förhållande till Tunnel 2004, Trafikverkets regelsamling. Det är önskvärt att man sammanställer och konsekvensbedömer en komplett lista över avsteg från olika krav och riktlinjer och även inkluderar de aktuella versionerna av sådana, t.ex. TRVK 11 som är det senaste kravdokumentet från Trafikverket (se ovan). För både Stadsgårdsledstunneln och bussterminalen är det önskvärt med en övergripande beskrivning av de avsteg och tillägg som gjorts i förhållande till tillämpade regelverk och riktlinjer. Helhet Det finns ett behov av att kombinera alla utredda projektdelar till en samverkande enhet/helhet för att förstå hur de olika systemen och objekten påverkar varandra och olika egenskaper. Hur ser exempelvis brandscenarierna ut i tunnelbanan och hur påverkas bussterminalen av en eventuell brand i tunnelbanan eller Saltsjöbanan? Hur en brand i tunnelbanan eller annan väsentlig del av Slussenanläggningen påverkar utrymningen för Bussterminalen och anslutande anläggningsdelar diskuteras inte i de granskade handlingarna. Stadsgårdsledstunneln Det finns vissa förutsättningar som innebär att Stadsgårdsledstunneln har särskilda risker som behöver beaktas: T-korsning med trafiksignaler, enkelrörstunnel med dubbelriktad trafik, lutning samt ilastningszon i anslutning till tunneln. Man planerar emellertid för och beskriver olika säkerhetshöjande system/lösningar som gör att brandsäkerheten och utrymningssäkerheten bör vara acceptabel. De viktigaste säkerhetshöjande lösningarna är: god tillgång till utrymningsvägar, sprinklersystem samt tvärventilation. Det finns ett antal risker som behöver beskrivas ytterligare och de presenteras kort nedan. Utrymning Det är otydligt i dokumentationen vilken utrymningsstrategi som faktiskt gäller idag. I projektdokumentet X1-TB från finns alla utrymningsvägar i den norra sidan av tunneln. Detta innebär att alla ska utrymma åt det hållet. Det är även otydligt hur man ska minimera riskerna för att utrymmande från den södra körbanan blir påkörda när de ska passera den norra körbanan. I dokumentet A7-SK-0016 (översiktsritning) visas ett förslag på utrymning söderut via servicetunneln. Det är inte tydligt hur eventuell utrymning via servicetunneln ska ordnas och hur krav på skalskydd påverkar detta. Utrymningssituationen i tunneln är i dagsläget oklar på den punkten och vad gäller vilken strategi som faktiskt gäller, d.v.s. utrymning åt endast ena hållet eller utrymning åt båda hållen. En viktig punkt att hantera är eventuella samhällsviktiga installationer (t.ex. externa ledningsägare) och utreda vilka risker som finns och hur dessa ska hanteras. Detta nämns i dokumenten men hanteras inte explicit. 13

38 Ilastningszonen Det är oklart hur ilastningszonen i Stadsgårdsledstunneln ska användas och hur man hanterar riskerna vid filbyte in i och ut från ilastningszonen. Detta behöver beskrivas tydligare. T-korsning Eventuella risker med T-korsningen i tunneln behöver beskrivas tydligare. Detta är en fråga som har lyfts fram tidigare t.ex. av SSBF. Bussterminalen Risker med gasbussar I projektdokumentet X4-PM kan man läsa följande: Fordonsgasdrivna bussar innebär en högre brandrisk än t.ex. dieseldrivna bussar. Detta påstående är inte underbyggt med referens eller redovisad analys. I vår granskning har vi inte kunnat se någon jämförelse med risker för andra typer av drivmedel. I Helsingfors har man valt att förbjuda gasbussar i underjordisk bussterminal. Det är ett faktum som projektet åtminstone bör analysera och kommentera. Helsingforslösning med glaspartier riskerade att inte klara en eventuell explosion. Acceptanskriterier och risker med fordonsgas Med tanke på slutsatserna från projektdokumentet X4-RA angående oacceptabel risknivå enligt DNV:s kriterier och resultat från känslighetsanalys behöver riskerna i bussterminalen avseende fordonsgas analyseras vidare. Utredarna anger att Det konstateras att Slussens bussterminal utgör en ur riskperspektiv komplex anläggning samt att risknivån utan särskild hänsyn till extra säkerhetsåtgärder förväntas vara hög. Det bedöms därigenom att för att erhålla en acceptabel risknivå krävs en helhetssyn där säkerheten balanseras mellan övervakning, styrning och säkerhetshöjande installationer samt inneboende passivt skydd. Det krävs en kombination av åtgärder av olika karaktär, vilka tillsammans leder till robust system som är väl anpassat till riskbilden och okänsligt för tillfälliga störningar eller framtida oförutsedda händelser. Detta innebär att denna del måste utredas ytterligare och de kunskapsluckor som finns när det gäller risker med gasbussar behöver fyllas. Antaganden och sannolikhetsnivåer Många antaganden och ansatta sannolikheter för olyckor etc. är mycket osäkra då det saknas statistik och kunskap i flera fall. En noggrannare analys bör göras där man försöker hitta eller ta fram värden för olika parametrar. Riskbedömningar för gasbussar i terminalen bör utredas ytterligare. Ett väl underbyggt kunskaps- och beslutsunderlag saknas. Antalet personer i bussterminalen Hela utrymningskonceptet i bussterminalen bygger på att högst 5000 personer befinner 14

39 sig i bussterminalen. Går detta att kontrollera och reglera. Vem gör detta och hur genomför man detta i praktiken? Påverkas tunnelbanan av detta? Kommer man att stoppa bussar? I så fall var? Eftersom detta är en grundläggande förutsättning behöver detta beskrivas bättre än bara en förutsättning given av beställaren. Om utrymning har påbörjats i bussterminalen står det att tunnelbanan inte får stanna vid Slussen, men hur är det i ett fall där man har en situation där det riskera att bli fler än 5000 personer? Köbildning i infarten till bussterminalen I infartstunneln till terminalen antar man (riskanalys fordonsgas) att endast en buss påverkas vid olycka. Det finns inget resonemang kring eventuell köbildning eller scenario med trafikolycka som skulle kunna leda till att fler bussar påverkas. Finns det någon möjlighet för detta och vilka risker leder det i så fall till? Det verkar som att även SL räknar med att det blir kö eftersom de har kommenterat att detta blir problem då lutningen är så stor som planerad (5 %). Dubbeldäckare Har man i riskanalysen tagit hänsyn till att det kan bli dubbeldäckare som trafikerar busterminalen? Dubbeldäckare innebär dels ett större antal passagerare (84 enligt publika nyhetsartiklar från juni 2011 angående SLs nya dubbeldäckare jämfört med 75 personer som antas i riskanalysen), dels att det är två våningar som ska utrymmas. Det är otydligt om hänsyn är tagen till detta i analyserna. Hur påverkar detta utrymningstider och hur många personer som kan påverkas i olika scenarier? Komplexa system Skyddslösningen bygger på ett mycket komplext detektions- och styrningssystem. Allt sköts via en ledningscentral, vilket ställer mycket stora krav på personalen och funktionsstyrning. Här krävs samverkan mellan alla tekniska system, aktiveringsstrategi, utrymningsplan, räddningsplan, räddningstjänst, bussförare och de som ska arbeta i ledningscentralen. Krav på övningar och genomförande av scenariospel bör beaktas. Man kan även notera att de högsta riskerna i Risklistan är kopplade till fel i styrsystem för detektionssystem. Säkerhetsventiler för fordonsgastankar Flera slutsatser när det gäller riskavstånd mm för strålning från sk jetflamma från gasbussar (som kan uppstå när en gastank överhettas t ex orsakat av brand) bygger på att säkerhetsventilen där flamman uppstår om utströmmande gas antänds med stor sannolikhet är riktad uppåt (75 % ifrån människor), men det finns inget i underlaget som styrker detta antagande. Detta bör undersökas. Hur påverkar detta riskanalysen? Personer med funktionsnedsättning I dokument X4-PM Utrymning av personer med funktionsnedsättning beskrivs på ett uttömmande sätt hur man avser att hantera och underlätta utrymning för personer med rörelsenedsättning. Däremot nämns inte andra funktionsnedsättningar mer än att t.ex. taktila gångstråk m.m. ska preciseras i 15

40 bygghandlingsskedet. För personer med nedsatt hörsel, syn eller psykiska funktionsnedsättningar kan utrymningssituationen kräva hjälp och insatser då t.ex. informationen kan uppfattas på annat sätt än vad som är tänkt. Här kommer t.ex. förarnas roll bli väldigt viktig. Detta bör inkluderas i det fortsatta arbetet. Släcksystem Förhållandena för utrymmande när släcksystemet har aktiverats vid brand och rökutveckling diskuteras inte i dokumenten. Detta bör åtminstone beskrivas. Man bör utreda möjligheten och effekterna av att ha automatisk aktivering av släcksystemet. Detta används oftast i fordonsgarage där lufthastigheterna är mycket låga. Räddningstjänstens insatsmöjlighet I projektdokumentet X4-PM finns en relativt detaljerad strategi för räddningstjänstens och dess insatsmöjligheter. SSBF har emellertid inte fått möjlighet att lämna synpunkter och detta måste lösas så att det kan bekräftas att det föreslagna genomförandet är möjligt. Det finns även vissa antagande som behöver motiveras, t ex vad gäller säkerhets-/övertrycksventilerna på gastankar. Om man inte med säkerhet vet i vilken riktning säkerhetsventilerna är riktade så skapas en stor osäkerhet för räddningstjänsten vilken kan påverka deras fortsatta agerande, risker och möjligheter. Man behöver även analysera mer på vilken väg räddningstjänsten ska ta sig in om det av någon anledning är kö i infartstunneln och vilka avstånd och tider det då handlar om. Förorenat släckvatten För bussterminalen står väldigt lite om hur det förorenade släckvattnet ska tas omhand vid en brand. 3.4 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Granskningen har omfattat två olika undermarksanläggningar: Stadsgårdsledstunneln respektive bussterminalen i Katarinaberget. Denna granskning har omfattat dels det underlag som funnits tillgängligt i samband med att olika detaljplanebeslut fattats, dels de dokument som finns tillgängliga idag. Med tanke på att bedömningarna vid beslut om detaljplanerna gjordes ur ett planperspektiv, kan man säga att besluten fattades på relevanta grunder. Besluten har dock fattats under förutsättning av att säkerhetsfrågor kan lösas i detaljprojektering med stöd i ytterligare riskanalyser för att säkerställa att säkerheten blir acceptabel. Det saknas tydliga acceptanskriterier för både personsäkerhet och samhällrisk, vilket försvårar för projektering liksom för bedömning och värdering av senare mer detaljerade riskanalyser, värdering av planerade säkerhetsfunktioner mm. Arbete pågår inom Slussen-projektet med ett flertal återstående frågor vad gäller helhetssyn på slussen-anläggningens delar ur säkerhets- och riskperspektiv, bland annat utrymningsfrågor. Vi har i granskningen pekat på ett antal frågeställningar som behöver 16

41 utredas och klarläggas, lämpligen i samarbete med StorStockholms Brandförsvar och andra myndigheter. Med föreslagna säkerhetshöjande lösningar bedöms förutsättningarna som goda för att Stadsgårdsledstunneln ska kunna uppfylla relevanta säkerhetskrav. Vi rekommenderar att säkerhets- och riskfrågorna för Stadsgårdsledstunneln blir föremål för ställningstagande inom Stockholms stad där såväl acceptanskriterier och regelverk som tillämpningar och konkreta lösningar kan bedömas och fastställas. En sådan redovisning behöver omfatta och utgå från en helhetsbedömning av slussenanläggningens olika samverkande delar. Enligt våra anlitade säkerhetsexperter går det inte från tillgängligt underlag att säga att bussterminalen skulle ha blivit säker med föreslagna lösningar, dels på grund av otydliga acceptansregler, dels eftersom risk- och säkerhetsfrågorna behöver förtydligas eller utredas vidare på flera områden. Expertutlåtandet från SP understryker vikten av att säkerhets- och riskaspekter bör utgöra prioriterade frågor i den nu påbörjade planeringen av bussterminalen och redovisas som del i beslutsunderlaget för kommande detaljplan med högre detaljeringsnivå än vad som var fallet när den tidigare detaljplanen behandlades. 4 Delfråga B: Kapacitetsbedömningar 4.1 Genomgång av aktuella beslutsdokument Nedan redovisas aktuella beslut och beslutsunderlag som granskats för att besvara frågeställningarna: Översiktsplan för Stockholm-Promenadstaden. KF mars 2010 Trafiksäkerhetsprogram för Stockholm KF november 2010 Detaljplan Nya Slussen med planbeskrivning Rev Fördjupnings-PM Trafik april 2011och Fördjupnings-PM Stadsliv april 2011 Framkomlighetsstrategi. KF januari Cykelplan för Stockholm. KF februari Stomnätsplan för kollektivtrafik del 1 och 2. SLL februari års Stockholmsförhandling. Regeringen mars Överenskommelse om finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn. Juli 2014 Startpromemoria för planläggning av ny bussterminal för Nacka- och Värmdöbussarna i Katarinaberget invid Slussen. Stadsbyggnadsnämnden september PM Kollektivtrafik i Ostektorn och behov av bussterminal i Slussen. SLL, trafikförvaltningen Arbetsmaterial, Slussenprojektet, pågående bearbetningar och alternativstudier, bland annat Systemhandlingarna T1 och T9. 17

42 ÖP, Promenadstaden Innehåller bl a skrivningar om Planeringsinriktning för ett modernt transportsystem och hållbart resande : Planera för ett effektivt genomförande av Stockholmsförhandlingen 2007 (innehåller en rad infrastrukturprojekt med på påverkan på Nya Slussen) Verka för en långsiktig satsning på kollektivtrafik Inrikta planeringen på ökad rörlighet för gående och cyklister Trafiksäkerhetsprogram Trafiksäkerhetsprogrammet innehåller nio delmål, varav fem stycken har relevans för Nya Slussen: Hastighetsefterlevnad: Strategier och åtgärder för säkra hastigheter och för att få en bättre efterlevnad av hastigheterna. Säkra huvudgator: Åtgärder för säkra och lättförståeliga korsningspunkter, säkra gångoch cykelpassager och säkra sidoområden. Drift och underhåll: Ökad kunskap om samband mellan olyckor och nivå på drift och underhåll i staden, främst på gång- och cykelytor. Tunga fordon: Punktåtgärder på platser med verkliga trafiksäkerhetsrisker samt ställa trafiksäkerhetskrav vid egna och upphandlade transporter. Säkra lokalgator: Punktåtgärder vid platser med verkliga trafiksäkerhetsrisker Framkomlighetsstrategin Framkomlighetsstrategin innehåller fyra planeringsinriktningar med relevans på arbetet med Nya Slussen. A. Fler människor och mer gods ska kunna förflyttas genom att fler använder kapacitetsstarka färdmedel, d.v.s. kollektivtrafik, cykel och gång, samt godsfordon med hög beläggning B. Framkomligheten i väg- och gatunätet ska förbättras genom att öka reshastigheten för de kapacitetsstarka färdmedlen och höja restidspålitligheten för alla trafikanter. C. Vägarnas och gatornas roll som attraktiva platser ska förstärkas genom att förbättra gångvänligheten i staden. D. De negativa effekterna av väg- och gatutrafiken ska minimeras genom att styra bilanvändning till de resor där bilen gör mest samhällsnytta. Cykelplan Cykelplanen anger principer, med relevans för Nya Slussen. Enligt dessa behöver en cykelstad i världsklass en välfungerande cykelinfrastruktur som Är sammanhängande och framkomlig Har gott om parkeringsmöjligheter Har en tydlig vägvisning 18

43 Driftas och underhålls med en hög frekvens Är trafiksäker och trygg Stomnätsplan för Stockholms län Stomnätsplanen anger viktiga förutsättningar för stomnätets utformning och planering med relevans för Nya Slussen: Attraktiva resor: Stomnätet ska utformas för en ökad attraktivitet och konkurrenskraft med hög framkomlighet, hög turtäthet och korta restider. Kollektivtrafikens andel av det motoriserade resandet ska öka med 5 %- enheter till Tillgänglig och sammanhållen region: Stomnätet ska knyta samman länets olika delar och skapa tydliga, långsiktiga samband mellan olika områden och utgöra en grund för bebyggelseplaneringen. De utpekade regionala stadskärnorna ska infogas i stomnätet på ett bättre sätt. Effektiva resor med låg miljö- och hälsopåverkan: Stomnätet i kollektivtrafiken ska ha en hög beläggningsgrad. Genom att samla kapacitetsstark kollektiv-trafik i stråk med god framkomlighet skapas förutsättningar för god driftsekonomi och ett totalt sett yt- och resurseffektivare transportsystem. De huvudsakliga utmaningarna, med relevans för Nya Slussen är: Trängsel i de centrala delarna som kräver åtgärder för att trafiksystemet ska fungera och för att kollektivtrafiken ska ha en god framkomlighet. Behov av strukturerande och attraktiv stomtrafik i hela länet. Ett särskilt fokus behövs för utvecklingen av de regionala stadskärnorna, där en stark utveckling av arbetsplatser förväntas. I stora delar av det befintliga stomnätet finns framkomlighetsproblem som begränsar kollektivtrafikens attraktivitet. Detta gäller stombusslinjer såväl i innerstaden som i övriga länet. Ett behov som föreligger är således att tydligare prioritera den ytliggande stomtrafiken genom förbättrad framkomlighet, genare linjedragningar och tydligare utformningsprinciper års Stockholmsförhandling Stockholmsförhandlingen innehåller överenskommelse innebärande tunnelbaneutbyggnader, varav en får konsekvenser för Nya Slussen: Utbyggnad av tunnelbana till Nacka i enlighet med sträckningsalternativ nr 6 (enligt rapport från Trafikförvaltningen vid Stockholms läns landsting ), och med stationer vid Sofia, Hammarby kanal, Sickla, Järla och Nacka C. Utbyggnaden ska starta senast 2018 och trafikstart sker ca Förutsättningar för upprättande av ny detaljplan för Bussterminal Detaljplanen för bussterminalen i Katarinaberget upphävdes av miljö- och markdomstolen den 6 dec Överprövning i miljö- och marköverdomstolen beviljades inte, vilket meddelades den 31 mar 2014, varför planen är upphävd. 19

44 Överenskommelse om finansiering, startpromemoria för planläggning och landstingets trafikförvaltnings behovsbedömningar för ny bussterminal innehåller behovsbedömningar och dimensionering för upprättande av detaljplan för bussterminal. 1 jul 2014: Undertecknades en Överenskommelse om finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn av Stockholms läns landsting, Nacka kommun, Stockholm stad och Värmdö kommun. Överenskommelsen innebär att följande bussterminaler byggs: o o Bussterminalen vid Slussen byggs i Katarinaberget. Den får 17 avgångsrespektive reglerplatser och 8 ankomstplatser. Bussterminal byggs vid Nacka Centrum. Antalet påstigningsplatser vid bussterminalen vid Nacka Centrum sätts till 15 platser. 22 aug 2014 : Startpromemoria för planläggning av ny bussterminal för Nacka- och Värmdöbussarna i Katarinaberget invid Slussen 11 sep 2014: Stadsbyggnadsnämnden Stockholm stad tar beslut om att ge Stadsbyggnadskontoret i uppdrag att påbörja planarbetet i enlighet med kontorets tjänsteutlåtande 12 nov 2014: PM Kollektivtrafiken i Ostsektorn och behov av bussterminal i Slussen, SLL, Trafikförvaltningen Arbetsmaterial Slussenprojektet, pågående bearbetningar och alternativstudier Inom Slussenprojektet pågår studier av gatudispositioner, utformning av gång- och cykelvägar, hållplatser, körfältsanalyser mm inom ramen för gällande detaljplan för Nya Slussen som underlag för system- och arbetshandlingar. 4.2 Analys Inledande slutsatser angående kapacitet De generella slutsatser angående stadens och trafikhuvudmannen SLL:s ambitioner, som kan dras av granskade dokument, kan i princip sammanfattas i nedanstående tre punkter. Dessa har alla tydlig relevans vid bedömning av Nya Slussens funktionalitet: Ökat fokus på de kapacitetsstarka färdmedlen gång, cykel och kollektivtrafik. Ändrat fokus från att förflytta fordon till att förflytta människor och gods. Gatumiljön behöver steg för steg få fler kollektivtrafikkörfält, fler cykelbanor, färre parkeringsplatser, och bättre gatumiljöer för dem som går. Utformningen av gator, gång- och cykelvägar i Slussen anges relativt översiktligt i detaljplanen. Detaljplanen bygger i dessa avseenden på förstudier som de upprättade fördjupningspromemoriorna (dessa ingick ej som i bilagor under detaljplanens beslutsprocess). Efter detaljplanens antagande och lagakrafts vinnande har arbetet fortsatt och fördjupats med detaljstudier för utformningen av trafiklösningar, bl. a. i syfte att lösa konfliktpunkter som ej till fullo lever upp till målen i strategiska beslut i staden. I ett stadsbyggnadsprojekt av Slussens storlek är det naturligt att det under planerings- och genomförandeprocessen kommer fram nya målsättningar och 20

45 övergripande beslut, som t ex är fallet med Cykelplanen. Pågående projektplanering anpassas då i möjligaste mån till nya förutsättningar. Våra analyser av funktionalitet bygger dels på den gällande detaljplanens redovisningar, dels på pågående ännu inte färdigt arbete inom staden. Hur är kapaciteten i Nya Slussen för gång, cykel, biltrafik och kollektivtrafik? Vilka skillnader finns i förhållande till dagens lösning? Den övergripande bilden är att Nya Slussen innebär stora förbättringar för gång- och cykeltrafiken samtidigt som gång- och cykeltrafiken ökar. Det handlar om tillgänglighet, struktur, kapacitet osv. Arbete pågår för att finna förbättringar i gång- och cykelvägnätet i ett antal problempunkter som i första hand gäller konflikter med andra trafikslag. När det gäller busstrafikens framkomlighet i Nya Slussens gatunät blir standarden ungefär lika låg som i dag. Utredningsarbete pågår inom slussenprojektet rörande busskörfältens och hållplatsernas placering, utformning av signalregleringar mm. Slussens nuvarande trafiklösning erbjuder vändningsmöjligheter för bussar, vilket nyttjas bl.a. vid trafikstopp i tunnelbanan, vid gatuavstängningar etc. Den möjligheten synes ej finnas i nya Slussen. Biltrafiken får med tänkta lösningar en standard/framkomlighet som liknar dagens, dock med fler signalreglerade korsningar. Bilvägnätet dimensioneras för 50 km/timme istället för möjliga 30 km/timme vilket känns motsägelsefullt mot bakgrund av övergripande målsättningar om trafiksäkerhet och prioritering. Slussen är en plats där alla trafikslag måste samsas på en med nödvändighet begränsad yta. Det kommer naturligt att finnas platser där varje trafikslag inte kan ges önskad framkomlighet och säkerhet. Gångtrafik Gångtrafiken får väsentligt bättre villkor i nya Slussen, såväl när det gäller kapacitet, framkomlighet som tillgänglighet. Flera platser ges möjlighet att fungera som attraktiva mötesplatser, t ex Slussenterassen, Gångbron, Södermalmstorg och Katarinaparken. Detta betyder att tryggheten väsentligt kan förbättras. Gångtrafikens bidrag till stadslivet har noggrant utretts och beskrivits i Fördjupnings-PM Stadsliv. När det gäller kapaciteten för gående är denna god inom i stort sett hela det i planen aktuella gångnätet. Trängsel finns endast på övergångsstället över Katarinavägen öster om tunnelbaneuppgången, där fortsatta studier rekommenderas. Utformningen av Nya Slussen bidrar till bättre förutsättningar för gångtrafiken genom förbättrad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar och andra med liknande tillgänglighetsanspråk, t ex personer som går med barnvagn. Nya Slussen blir även en tryggare och mer attraktiv plats för barn och unga. Det bör noteras att de stora höjdskillnaderna inom Slussenområdet, från kajplanet till torgplanet förutsätter att tillräckliga och över dygnets alla timmar välfungerande hissar och rulltrappor installeras och sköts. Minst tre rulltrappor och två hissar behövs för att klara tillgängligheten även vid eventuella driftstopp. I detaljplanen redovisas sådana lösningar inom det stora glashuset vars innehåll och utformning ännu ej är klart. Trafiksäkerheten för gående kommer att öka genom att antalet konfliktpunkter minskar. Det finns dock ett antal platser där konflikter mellan gående och cyklister är svåra att 21

46 undvika. Sådana platser är t ex där huvudgångstråket från korsningen Hornsgatan/Götgatan via Västra Slussenbron/Munkbron korsar cykelstråk. Här blir detaljutformningen viktig, och olika beläggning på gång- resp. cykelyta väsentlig. Cykeltrafik Cykeltrafiken får väsentligt bättre villkor i nya Slussen än i dagens anläggning, trots en beräknad dubblering av trafiken. Kapaciteten är god, och oacceptabel trängsel bör inte uppkomma trots att Slussen fungerar som genomfartsplats för stor del av cykeltrafiken från söderförort till centrala Stockholm och vice versa. Två platser i planen innebär särskilda utmaningar för cykeltrafiken. Den ena är korsningen Götgatan/Hornsgatan med korsande gång- och biltrafik med kopplingen från korsningen till den nya cykelbron utmed tunnelbanebron. Cykelstråket är starkt trafikerat och leds i detaljplanens illustrationer i snäva svängar runt ett av glashusen. I pågående bearbetningar prövar projektörerna andra dragningar av cykelstråket. Den andra svåra punkten är Katarinavägen där kombinationen av stark busstrafik med hållplatser, genomgående biltrafik och cykeltrafik inom begränsad yta gör det svårt att skapa säkra cykelkörfält. Man synes ha prioriterat biltrafikens framkomlighet. För båda dessa punkter görs fördjupade studier inom ramen för systemhandlingsarbetet. Framkomligheten kan vara begränsad i vissa korsningspunkter, men samtliga signalkorsningar, utom en på Munkbroleden, är utförda med tillbakadragen stopplinje, sk cykelbox. Detta ökar såväl framkomlighet som trafiksäkerhet. Vid slussning kommer de två lågbroarna inte att öppnas samtidigt, vilket innebär att en av dem alltid kommer att vara öppen för cykeltrafik, och medge att cyklisterna (och fotgängarna) i lågbrodelen alltid kan ta sig över. Med tanke på de övriga möjligheter som finns (nya cykelbron vid tunnelbanebron, och cykelbanorna på huvudbron) bör denna lösning vara acceptabel trots att det i vissa fall blir en omväg. De föreslagna bredderna uppfyller kraven i Cykelplanen. Däremot har många relationer dålig genhet, även i de fall när cykelstråken angetts som pendlingsstråk. Exempel är anslutningen från Götgatan resp Hornsgatan mot tunnelbanebron, och plankorsning över Skeppsbron för att komma till Stadsgården. Tillgängligheten för cyklister är över lag god. Dock finns enstaka platser med brant lutning. Detta gäller främst cykelrampen till cykelbron vid tunnelbanan, med 10 % lutning. Man kan konstatera att 9 % av cyklisterna över Saltsjö-Mälarsnittet beräknas använda denna ramp. Enligt VGU är maximal lutning för cykelväg 8 % (Vägar och gators utformning, Trafikverket och SLK). Frågan bör gå att lösa med annan utformning av rampen. Busstrafik i Slussens vägnät (Katarinavägen, Hornsgatan, bron mot Skeppsbron) Busstrafiken prognostiserades i detaljplaneskedet till att transportera trafikanter per dygn enligt underlag från SLL. Denna prognos är gjord innan beslutet om tunnelbana till Nacka hade fattades. Senare prognoser, som är underlag till Stomnätsstrategin, och inkluderar tunnelbana till Nacka, visar på trafikanter/dygn. Av dessa återfinns 88 procent på stomlinje 2. Stomlinje 2 trafikerar planområdet från Katarinavägen, via huvudbron över Slussen, till Skeppsbron. Övriga busslinjer i Slussens trafik (exklusive bussar till och från bussterminalen) trafikerar 22

47 huvudbron från Skeppsbron och Katarinavägen alternativt Hornsgatan och ska samsas om utrymmet med bil- och cykeltrafik. Mål A1 i Framkomlighetsstrategin lyder: Transportkapaciteten i personer per timme i högtrafik på väg- och gatunätet ska öka mer än den procentuella befolkningsökningen till år Under rubriken Vad behöver göras för att uppfylla målet? kan man läsa: För att locka fler resenärer måste kollektivtrafik, cykel och gång vara attraktiva, snabba och pålitliga färdsätt. Detta kräver en prioritering på just de platser och vid de tider då det är mest trängsel. En strategi för stomtrafiken pekar ut de stråk där kollektivtrafiken bör ges eget körfält och prioritet i trafiksignaler. Cykelplanen kommer att göra likadant för de viktigaste regionala pendelstråken. Detta innebär att plats kommer att tas från parkeringar eller biltrafik. Det finns även potential att öka antalet personer per bil. Inom aktuellt planområde har stomlinje 2 och övriga linjer eget ostört körfält endast över huvudbron. Det visar sig i de gjorda trafikanalyserna (Slussen, Trafikanalyser, Sweco, ) att framkomligheten för stombusslinje 2 med föreslagen lösning är lika låg som i dagsläget. Detta betyder en medelhastighet mellan hpl Slussen hpl Räntmästaretrappan på 5-6 km/h. Den antagna planen medger troligen inte busskörfält från huvudbron till Katarinavägen. Komplexiteten i trafiksignalanläggningarna kommer att också att göra det svårt att ge bussarna prioritet i trafiksignalerna. Särskild lösning finns för eventuell kommande spårväg på stomlinje 2. Vid nybyggnation är det rimligt att redan från början förbereda för en övergång till spårväg. Man kan konstatera att det endast är 4,0 meters fri höjd i Stadsgårdstunneln. Detta är en förbättring jämfört med de 3,8 meter som gäller i befintlig anläggning. I stomnätsstrategin finns en regional stombuss Värmdö-Slussen-Sthlm C- Norrtälje, som är tänkt att gå via Stadsgårdsleden/Centralbron. Den fria höjden på 4.0 meter klarar inte dubbeldäckade bussar (allt vanligare i regional kollektivtrafik) som har en höjd på 4,2 m. Vändmöjligheter för bussar i Nya Slussen saknas vid Södermalmstorg. Detta är en brist dels om man i framtiden vill tillskapa en busslinje som vänder vid Slussens T- banestation, dels också för ersättningsbussar för tunnelbanan. Kapacitetet för biltrafiken Kapaciteten för biltrafiken har enligt Fördjupnings-PM Trafik varit dimensionerande. Eftersom man utgår från befintlig trafikmängd, fordon per dygn, minskar man inte på biltrafikmängderna. Detta stämmer också med skrivningar i flera andra dokument där biltrafiken ges prioritet som ibland drabbar kollektivtrafik och cykeltrafik negativt. I systemhandlingar under arbete har man förkastat ett alternativ som skulle gett bättre säkerhet för cyklister, och bättre framkomlighet för buss med följande motivering Men med en sådan lösning kommer Katarinavägen inte att klara av de dimensionerande biltrafikmängderna varför den nuvarande lösningen har valts. En analys av kapaciteten i Slussen 2011 redovisas i rapporten Slussen Trafikanalys, Sweco. 23

48 Den plats där längre köer i biltrafiksystemet (upp till 255 m) kan uppkomma är Katarinavägen. Köer på Katarinavägen försämrar kollektivtrafikens framkomlighet. Bussar kommer enligt rapporten ledas i blandtrafik inte alla bussar kan köra ut från Katarinavägen via det högersvängskörfält som finns eftersom två busslinjer har sina hållplatser i anslutning till körfältet. För att undvika onödig stopptid kör bussar som inte angör vid dessa hållplatser i blandtrafik. Analyser visar att kapaciteten klaras precis på gränsen i de flesta tillfarter, men detta gör också känsligheten för fel i prognoserna stor. En liten ökning av prognostiserad biltrafik ger stora negativa effekter för bil- och kollektivtrafikens framkomlighet, men ger också en mindre attraktiv stadsmiljö och sämre förhållanden inte minst för cykeltrafiken. En fråga som ej synes ha förts fram till särskild prövning är biltrafikens koppling mellan Stadsgårdsleden och Skeppsbron via ramp genom den sk slitsen i Huvudbron. Det kan finnas anledning att i de fortsatta studierna redovisa och pröva effekterna på biltrafiken i stadens gatusystem med respektive utan denna förbindelse i relation till de övergripande ställningstaganden som finns rörande prioritering av trafikslag i Stockholm. Skulle det visa sig vara möjligt att avstå från rampen vinns utrymme i huvudbron för andra trafikslag alternativt kan bron göras smalare och den planerade trevägskorsningen i Stadsgårdsledens tunnel kan utgå. Vilka prognoser/mål för trafikslagen ligger till grund för utformningen? Prognoserna för de olika trafikslagen är framtagna var och en för sig. Detta gör att överflyttningen mellan olika färdmedel inte är beräknad, vilket betyder att osäkerheten i antagandena blir större. Prognoserna har endast indirekt beslutats genom att de sammanställts och varit underlag för bland annat Fördjupnings-PM trafik som är en av rapporterna bakom detaljplanen. Biltrafiken: Den dimensionerande nivån är satt till fordon/dygn med utgångspunkt från oförändrad biltrafiksvolym. Siffran är att betrakta som ett mål, och är alltså ingen prognos. Arbetsmetoden med mål- i stället för prognosstyrning stämmer väl med intentionerna i ÖP och Framkomlighetsstrategin. Det kan noteras att enligt uppgift har biltrafiken i Slussen ej räknats sedan 2009 varför det är okänt vilken trafikvolym som är aktuell. Möjligen skulle målnivån kunna sänkas till förmån för utrymme för andra trafikslag. Kollektivtrafiken: Nivån på trafikanter/dygn över huvudbron kommer från SLL, och är gjord innan beslut om tunnelbana till Nacka. Senast tillgängliga prognos för 2030, från SLL, med tunnelbana till Nacka, visar trafikanter/dygn i bussarna. Av dessa är 88 procent på stomlinje 2. Cykeltrafiken: Antalet cyklister över Slussenbroarna bedöms bli ca cyklister/dygn, vilket utgör planeringsunderlag för dimensionering av cykelvägar etc. Detta bygger på dagens cykeltrafik, med ett antagande om en ökning om 5 procent per år från Gångtrafik: Prognosen på gående över Slussenbroarna bygger på en stor mängd olika antaganden om ökad attraktivitet, nya verksamheter och ökat kollektivresande. Detta betyder att prognoserna inte utgår från en samlad beräkning av totala antalet personer som förväntas passera Slussensnittet En sådan prognos skulle kunna 24

49 göras utifrån målet om fordon eller vald lägre mål-siffra, där resterande trafikanter fördelas mellan buss, cykel och gång. Som prognosen nu är gjord blir det totalt 242m000 personpassager per dygn. Om denna siffra är rätt går inte att verifiera utifrån framtagna underlag. Bortsett från gångtrafiken borde en sådan prognos kunna göras utifrån tillgängliga trafikmodeller. Eftersom prognoserna är grunden för dimensioneringen av trafikytorna för de olika trafikslagen kan en felaktig prognos leda till en felaktig fördelning av ytor för respektive trafikslag. Eftersom prognosen är osäker är det heller inte möjligt att fullt ut bedöma om trafikytorna är rätt dimensionerade, främst när det gäller buss och cykel. En samlad prognos rekommenderas för de olika trafikslagen/trafikanterna. Då kan också en samlad simulering av effekter i vägnätet utföras och användas för bedömning av olika lösningar. En jämförelse av körbanebredder över Huvudbron med angivet antal trafikanter ger följande bild, tabell 1 Trafikslag Total körbanebredd Andel körbanebredd (%) Trafikanter Andel trafikanter (%) Trafikanter per körbanebreddmeter (m) Bil Kollektivtrafik Cykel Gång Tabell 1 Jämförelse körbanebredd och antal trafikanter över Slussenbroarna Kollektivtrafiken har en låg andel körbanebredd, men är naturligtvis också mycket mer yteffektiv. Att transportera trafikanter med buss på i två körfält, innebär en ledbuss var 50:e sekund per riktning i högtrafik. Det kan i sammanhanget vara värt att notera att på 1960-talet var trafiken uppe i ca bilar och ca cyklar per dygn. Vilka särskilda aspekter finns att beakta rörande bussterminalens kapacitet/funktionalitet? Denna frågeställning fördjupas inom granskningens frågeområde 8. Frågeställningen är: Vilka prognoser rörande kapacitetsbehov, befolkningsökningar samt kollektivtrafikresenärer har gjorts och är de relevanta för planeringen av en bussteminal vi Slussen? Senast tillgängliga dokument som behandlar frågeställningen är landstingets trafikförvaltnings pm enligt ovan (daterat den 12 november 2014). 25

50 I landstingets trafikförvaltnings promemoria gör man sammanfattningsvis följande analys som grund för bedömningen av behov och kapacitet för en bussterminal i Slussen: I förstudien för tunnelbanan till Nacka C antogs att resenärer från Värmdö och delar av vissa delar av Nacka fortsatt reser med buss in till Slussen. (beroende på försämrad restid med byte till t-bana i Nacka - 25 %). Den samhällsekonomiska förlusten genom förlängda restider skulle inte heller uppvägas av minskade driftkostnader Analyser av kapaciteten i t-banan visar att man överskrider maxkapaciteten om alla bussar matas till Nacka C. 5-minuterstrafik planerasför tunnelbanan. 4- minuterstrafik skulle innebära utnyttjande av 88 % av kapaciteten. En bussterminal för Nackas lokalbussar byggs i Nacka C med plats för 15 bussar. Så som väginfrastrukturen är utformad ses Slussen som den målpunkt som ger störst nytta för busstrafiken från Värmdö, Orminge, Kvarnholmen och Älta. Följande altenativa målpunkter för busstrafiken har studerats men av olika skäl inte bedömts som lämpliga: o o o Gullmarsplan Cityterminalen Sickla För Slussens bussterminal har antagits att trafik fram till 2050 ska kunna rymmas i bussterminalen. Annars skulle kompletterande anläggningar behöva byggas kort efter att Slussens bussterminal öppnar beroende på bostadsbyggande och befolkningstillväxt i kommunerna. Landstingets trafikförvaltnings analys ligger till grund dels för ställningstagandet att inrymma en bussterminal för Ostsektorn i Slussenområdet, dels för den fortsatta dimensioneringen av bussterminalen. Det bör noteras att detaljplanearbetet nyligen har påbörjats. Det kommer att dels bygga på utredningar som gjordes inför framtagande av den detaljplan som ej vann laga kraft, dels på de nya förutsättningar som tunnelbanebeslutet skapat och det prognosunderlag som landstingets trafikkontor har redovisat. Under detaljplanearbetet ska en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) utarbetas. Det krävs att MKB bland annat ska behandla alternativa lösningar för kollektivtrafiken/busstrafiken från Ostsektorn som grund för beslut om utbyggnad av bussterminal i berget vid Slussen. Det innebär att landstingets trafikförvaltnings alternativresonemang och slutsatser kommer att fördjupas och bli föremål för remissbehandling. Trafikförvaltningens pm angående den framtida kollektivtrafiken i Ostsektorn baseras också på den utbyggnad av nya bostäder som planeras i området. Analysen blickar fram till målåret Slutsatsen är att bussterminalen behöver bestå av 17 påstigningshållplatser, 17 reglerhållplatser samt 6 avstigningshållplatser (Dvs 2 avstigningsplatser färre än i överenskommelsen från juli 2014). Från det att bussterminalen tas i bruk (Trafikförvaltningen anger 2021) till tunnelbanan till Nacka öppnas 2025 kommer terminalen att vara något underdimensionerad enligt figur nedan. Trafikförvaltningens 26

51 utredning är saklig och innehåller övergripande programunderlag för dimensionering av en bussterminal. Antagandet att varje dockningsplats kan användas för en avgång var 5 minut är rimligt. Dimensioneringsschema för bussterminal (Källa SLL, trafikförvaltningen) Kommande frågeställningar för planeringsarbetet Planeringen av bussterminalfunktionen i Slussenområdet har nyligen fått en omstart. Landstingets trafikförvaltnings bedömningar av trafikbehov och dimensionering har legat till grund för en överenskommelse mellan berörda kommuner och landstinget. Trafikförvaltningens beräkningar i november 2014 pekar mot en marginell minskning av antalet hållplatser jämfört med siffrorna som redovisas i överenskommelsen. Stockholms stad får anledning att i miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) till detaljplanen fördjupat analysera och redovisa de alternativ som prövats till en förläggning av bussterminalen i Katarinaberget. Bussterminalen dimensioneras för 17 påstigningshållplatser, 17 reglerhållplatser och 6 avstigningshållplatser. Tack vare beslutet om tunnelbana till Nacka C minskas dimensioneringen från 20 avgångshållplatser, 20 reglerhållplatser och 8 ankomsthållplatser som redovisades i det detaljplaneförslag som ej vann laga kraft genom Mark- och miljööverdomstolens dom. I samrådet 2010, när bussterminalen låg utanför berget var dimensioneringen 18 påstigningshållplatser, 13 reglerhållplatser (15-20 reglerhållplatser behövs på annat håll) samt 8 avstigningshållplatser. Den nu gällande dimensioneringen är i storleksordning med den som gällde 2010, men nu antagen detaljplan för Nya Slussen tillåter inte längre ett alternativ med bussterminal utanför berget. För bussterminalens planering och framtida flexibilitet kan noteras att en dockningsterminal i berget dimensioneras och utformas för en viss typ av fordon som används vid projekteringstillfället. Eventuella nya typer av fordon som kommer i 27

52 framtiden kan komma att ha svårt att användas i anläggningen om den inte dimensioneras rymligt. (Kan jämföras med när boggiebussen kom på bred front under 1990-talet och när ledbussar började användas.) En busstyp som diskuteras få större användning för framtiden är tvåvåningsbussen som i dag används i Norrtäljetrafiken. Tunnelbanan till Nacka är nu med i de utredningar om behov och kapacitet för bussterminal som gjorts under Dessa förutsättningar redovisas som underlag för detaljplanearbetet i den startpromemoria som godkändes av stadsbyggnadsnämnden i september Detaljplanearbetet har nyss påbörjats. Det kommer dels att bygga på utredningar som gjordes inför framtagande av den detaljplan som ej vann laga kraft, dels på de nya förutsättningar som tunnelbanebeslutet skapat. Under detaljplanearbetet ska en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) utarbetas. Det krävs att MKB bland annat ska behandla alternativa lösningar för kollektivtrafiken/busstrafiken från Ostsektorn som grund för beslut om utbyggnad av bussterminal i berget vid Slussen. Det innebär att landstingets trafikförvaltnings alternativresonemang och slutsatser kommer att fördjupas och bli föremål för remissbehandling inför beslut om utbyggnad av bussterminal i berget vid Slussen. De skisser som finns visar en princip med dockning. Dimensioneringen blir då fordonsberoende och eventuella framtida nya typer av fordon som t ex dubbeldäckare eller ledbussar är svåra att ta hänsyn till. Bussterminalen i Katarinaberget ansluts till vägnätet på Stadsgårdsleden. Infart till bussterminalen kan ske i plan eller under Stadsgårdsleden. Trafik-PM diskuterar både plan och planskildhet men i systemhandlingen tycks planskildheten ha försvunnit. Frågan får klarläggas i detaljplanearbetet. Anslutningen tillåter endast bussar till och från Ostsektorn. I Stomnätsplan för kollektivtrafiken finns en regional stomlinje som går från Värmdö via Slussen (Stadsgårdsleden) och Centralen (via Centralbron) till Norrtälje. Denna busslinje har behov av hållplats vid Slussen. Om den eller andra busslinjer i framtiden ska angöra bussterminalen krävs anslutning även västerut. 4.3 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Vi kan konstatera att lösningar för de olika trafikslagen överlag är väl studerade och lösningarna väl illustrerade och analyserade med utgångspunkt från de underlag och antaganden som finns. Den övergripande bilden är att nya Slussen innebär stora förbättringar för gång- och cykeltrafiken i förhållande till nuvarande anläggning. Vi noterar att biltrafiken ges oförändrad dimensionering i förhållande till nuläget. Det vi finner mest anmärkningsvärt är att framkomligheten för busstrafiken bedöms vara lika låg som i nuvarande slussen-anläggning. Sammantaget gör vi bedömningen att de bedömningar och beslut som fattats i arbetet hittills, har fattats baserade på rättvisande underlag och på relevanta grunder. Det finns frågor som fortsatt bör belysas och utredas och vi vill därför lämna följande rekommendationer. Prognoserna/målen för olika trafikslag är inte samordnade varför det finns risk att det totala antalet trafikanter antingen är över- eller underskattat och att de tillämpningar som görs i form av disponering av tillgängligt utrymme blir felaktiga. Vidare finns kvarstående konflikter och problem med framkomlighet, osäkerhet för oskyddade trafikanter och dimensionering av trafikytor. I en befintlig innerstadsmiljö 28

53 som Slussen med begränsat utrymme i angränsande gatunät och med ambitionen att skapa så stora ytor som möjligt för en trivsam mötesplats, går det dock inte att helt undvika intressekonflikter. Vi rekommenderar att prognoser/mål för trafikslagen uppdateras och blir föremål för ett samlat ställningstagande med inriktningsbeslut om gaturummets disposition. Prognoser/målen bör läggas till grund för nya analyser av kapacitet och framkomlighet som görs samlat samt att en trafiksimulering genomförs i en modell där olika lösningar kan testas. Utöver detta rekommenderar vi att följande frågor fortsatt studeras Påverkan på kapacitet och framkomlighet med respektive utan rampen mellan Stadsgårdsleden och Skeppsbron. Framkomlighet för stombusslinje 2 från Katarinavägen via huvudbron till Skeppsbron Framkomlighet för bussar på Stadsgårdsleden när höjden är begränsad till 4,0 meter Anslutning av bussterminalen åt väster Vändmöjlighet för bussar vid Södermalmstorg Eventuell sänkning av dimensionerande hastighet för biltrafiken från 50 km/tim Bussterminal De inledande bedömningar och prognoser som ligger till grund för det påbörjade detaljplanearbetet för bussterminal vid Slussen synes ha tagit hänsyn till nödvändiga fakta och prognoser om resande och befolkningsutveckling i Ostsektorn och beaktat tunnelbanan till Nacka. Expertgruppen understryker betydelsen av de alternativanalyser som ska göras i den miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som görs under detaljplanearbetet. Denna rekommendation grundar sig på att risken för felaktig formaliahantering i detaljplaneprocessen därigenom minimeras samt att en prövning av alternativa resmönster och dimensioneringar av bussterminalen kvalitetssäkrar detaljplaneförslagets terminalutformning. 29

54 Bilaga Dokument Namn på dokument Författare/ansvarig Datum Expertutlåtande Säkerhets- och riskaspekter Anders Lönnermark Michael Strömgren SP Sveriges Tekniska Expertutlåtande Kapacitetsbedömningar Detaljplanehandlingar bussterminalen 2011 Forskningsinstitut, Lund Per Gunnar Andersson Christer Ljungberg Trivector, Lund Startpromemoria för planläggning av ny bussterminal Genomförandebeskrivning Planbeskrivning - bussterminalen Plankarta 1 - bussterminalen Plankarta 2 - bussterminalen Miljökonsekvensbeskrivning Samrådsbrev Samrådsredogörelse Tjänsteutlåtande - Redovisning av plansamråd och ställningstagande inför utställning av förslag till detaljplan för bussterminal för Nacka- och Värmdöbussarna vid Slussen i stadsdelen Södermalm "Slussen Fördjupnings-PM Risk" ("Riskbedömning för nya Slussen) Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Norén, Storckenfeldt, Rantatalo FSD

55 Detaljplanehandlingar 2012 och senare Tjänsteutlåtande "Godkännande av förslag till detaljplan för ny bussterminal för Nacka- och Värmdöbussarna vid Slussen i stadsdelen Södermalm" "Bussterminal för Nackaoch Värmdöbussarna vid Slussen Genomförandebeskrivning" "Bussterminal för Nackaoch Värmdöbussarna vid Slussen Planbeskrivning" Plankarta 1 Plankarta 2 Reviderad plankarta Bussterminal för Nacka- och Värmdöbussarna vid Slussen Miljökonsekvensbeskrivning för detaljplan" Utställningsutlåtande Underrättelse om antagande "Antaget förslag till detaljplan avseende ny bussterminal för Nacka- och Värmdöbussarna vid Slussen i stadsdelen Södermalm" Yttrande till "Inbjudan till samråd om program för Slussen i stadsdelen Södermalm, Dp " "Synpunkter och kommentarer på genomförd risk- och sårbarhetshantering rörande nybyggnation av Slussen" Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms Stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms Stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms Stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms Stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms Stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms Stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Hornyak, I. och Glenting, M.; Storstockholms brandförsvar Carlsson, B. och Langéen, H.; Storstockholms brandförsvar

56 Yttrande över utställning av detaljplan för Slussen, Dp " Jidling, S. och Strindberg, H.; Storstockholms brandförsvar Möten Gemensamma möten i granskningsgruppen , , , , , , , Möten med Trivector , Möte med samtliga experter, första version utlåtande

57 Granskning av projekt Slussen frågeområde 3 Slussen-projektets totalekonomi avseende risker, samt eventuella besparingsmöjligheter och nuvarande avtal angående samfinansiering Stockholm 31 januari 2015 Mats Olsson Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman

58 1 Sammanfattning Granskningens huvudsakliga slutsatser: Projektets ekonomi har belysts i ett antal olika beslutsunderlag och beslut, med olika kalkylprinciper som grund. Uppföljning sker löpande. Vår bedömning är att beslut och bedömningar hittills har fattats baserade på rättvisande underlag och på relevanta grunder. Projektets kostnader har i oktober 2014 beräknats ökat från 8 mdr i budget i genomförandebeslutet 2010 till cirka 10 mdr hösten Kostnadsökningen beror på fördyringar främst i form av områdets tekniska förutsättningar och förseningar i besluts- och domstolsprocesser. Projektets budget och upplupna kostnader framgår av aktuella beslutsunderlag, inkl. kalkyler och uppföljning i tertialrapporteringen. Vi kan konstatera att projektets kalkylprinciper varierat, och rekommenderar att en tydlig metod tillämpas framöver för stringent ekonomiskt uppföljning. Det budgeterade riskpåslaget är i dagsläget för lågt dels utifrån projektets omfattning och komplexitet dels utifrån att projektet fortfarande befinner sig i projekteringsskedet. Riskpåslaget bör i detta skede vara %. Detta jämfört med andra liknande stora projekt utifrån såväl byggförhållanden som risk för förseningar etc. Projektet har verkställt och planerat besparingar inom flera områden. Ytterligare besparingsmöjligheter förutsätter identifiering med kalkylunderlag av någon projektdel som kan uteslutas, vilket dock skulle innebära beslut om grundläggande förändring av Slussens roll utifrån projektmålen. Utan att detta görs är det svårt att i besparingssyfte separera vissa delar som skulle kunna uteslutas eller göras om. Vissa risker finns avseende finansieringen av bussterminalen, där den statliga tilläggsfinansieringen samt Värmdö kommuns finansiering ännu inte realiserats i aktuella beslutsdokument. Detsamma gäller finansieringen av Mälarens avbördning, som bör hanteras som en regionfråga framåt. Enligt stadens investeringsregler Anvisningar för beslut, styrning och uppföljning av investeringar och andra stora projekt bedömer vi att kommunfullmäktige i Stockholms stad fatta ett reviderat genomförandebeslut för att kunna hantera både strategiska förändringar och fördyringar av projektet. 2 Inledning 2.1 Bakgrund För att genomföra en granskning av utredningar och beslutsunderlag rörande projekt Slussen beslutade kommunstyrelsen den 12 november 2014 att tillsätta en oberoende expertgrupp samt direktiv för denna. Gruppen skulle koppla till sig expertis inom relevanta sakområden och bistås i utredningen av berörda förvaltningar i staden. Gruppens uppgift har varit att granska de utredningar och underlag som tagits fram 2

59 inom ramen för Slussen-projektet utifrån 11 identifierade områden. Syftet med utredningen har varit att säkerställa att befintliga beslutsunderlag är rättvisande samt att beslut fattats på relevanta grunder. Detta delprojekt hanterar Slussen-projektets totalekonomi avseende risker, samt eventuella besparingsmöjligheter och nuvarande avtal angående samfinansiering (område 3). Föreliggande dokument utgör resultatet av granskningen i form av ett slutligt utlåtande. 2.2 Preciseringar och frågeställningar Delprojektet har arbetat utifrån följande avgränsningar/preciseringar: Delprojektet omfattar granskning av redovisade ekonomiska risker samt besparingsmöjligheter. Delprojektet omfattar granskning av de i dagsläget icke ingångna samfinansieringsavtalen rörande avbördningen av Mälaren och bussterminalen i Katarinaberget. Följande frågeställningar har utgjort utgångspunkt för granskningen som helhet Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har fattats (av vem, när, innehåll)? Är samtliga aspekter av området utredda? Är det något område som saknas? Är underlaget rättvisande? Är de bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Specifika frågeställningar inom frågeområde 3 är: Vilka ekonomiska risker har identifierats och vilken bedömning av dessa är gjorda? Vilka bedömningar har gjorts avseende eventuella besparingsmöjligheter? Hur är de föreslagna avtalen rörande avbördningen av Mälaren och bussterminalen utformade? Vilka är de ekonomiska konsekvenserna om dessa samfinansieringsavtal inte ingås? 3 Genomgång av aktuella beslutsdokument Vad gäller projekt Nya Slussens totalekonomi har följande beslut fattats, baserat på ett antal beslutsunderlag: /14/15 Beslut om detaljplan Nya Slussen (SBN, ExplN, TN) Genomförandebeslut inklusive kalkyler, efter tjänsteutlåtanden i berörda nämnder (ExplN, SBN, TN) Genomförandebeslut kommunfullmäktige Stockholms stad. Uppföljning av totalekonomin har skett inom ramen för projektets arbete med kalkylen och redovisats i styrgruppen samt i stadens löpande rapportering (tertialrapporter och 3

60 årsredovisning). Relevant för att bedöma totalekonomin i projektet vid datum för denna granskning är utöver ovanstående dokument: Uppföljning av budget 2014 Tertialrapport 2 med delårsbokslut per den 31 augusti 2014, som godkänts av KF. Finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn, dnr /2014. Utdrag av projektets kostnader ur stadens ekonomisystem Agresso per december Tjänsteutlåtande. Förslag till VP 2015 för Exploateringsnämnden, inkl. bilaga 8.1, 8.2 och 8.3. Bussterminalen i Katarinaberget bygger på följande beslut och beslutsunderlag: Kommunfullmäktige i Stockholms stad tar beslut om detaljplan avseende bussterminalen Mark- och miljödomstolens tar beslut om att upphäva detaljplanen för Slussen Detaljplan för Slussen vinner laga kraft fastställs i samband med Markoch miljööverdomstolens dom Mark- och miljödomstolen tar beslut om att upphäva detaljplanen för bussterminalen Mark- och miljööverdomstolen beslutar att upphäva detaljplan avseende bussterminalen Start-PM för att påbörja arbete med ny detaljplan för bussterminalen godkänns av stadsbyggnadsnämnden (SBN). Vad gäller finansieringen av bussterminalen har följande beslut och beslutsunderlag förekommit: Överenskommelse om finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn, undertecknat av SLL samt Stockholms stad, Nacka kommun och Värmdö kommun Landstingsfullmäktige inom SLL fattar beslut om sin andel av finansieringen av bussterminalen. samt beslutade att ge Trafiknämnden i samråd med landstingsstyrelsen uppdrag att utreda tillkommande investeringsbehov med anledning av 2013 års Stockholmsförhandling (befintlig T-bana, bytespunkter, angränsande anläggningar) Kommunfullmäktige i Nacka kommun fattar beslut om sin andel av finansieringen av bussterminalen Kommunstyrelsen i Värmdö. Återremittering av frågan om finansiering Länsstyrelsen i Stockholm: Länsplan , där 300 MSEK finns avsatta för finansiering av bussterminalen : Landshövding Chris Heister vid Länsstyrelsen i Stockholm har undertecknat ett letter of intent om finansiering av bussterminalen 50 % (300 MSEK i länsplan samt upp till 50 %, ytterligare 415 MSEK i 2014 års kostnadsnivå). 4

61 Stockholms läns landsting, Landstingsstyrelsens budgetförslag avseende bussterminal vid Slussen, protokoll 11/ KS återkommer kring finansiering av bussterminalen. Förslaget är att godkänna överenskommelsen om utbyggnad och finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn, att projekt Slussen medges utökade investeringsutgifter om 890,0 MSEK och uppgår därmed totalt till MSEK varav MSEK (1 430 MSEK 2014) för bussterminallösning för Ostsektorn. Investeringsinkomsterna ska uppgå till MSEK i enlighet med Överenskommelse om utbyggnad och finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn. Avbördningen av Mälaren bygger på följande beslut och beslutsunderlag: Uppdraget från Försvarsdepartementet till utredare Ingemar Skogö att utreda behov och ta fram en modell för avtal om samfinansiering mellan berörda parter Försvarsdepartementet presenterade en mall för avtal om samfinansiering mellan Stockholms stad och övriga parter Mark- och miljödomstolen, Nacka Tingsrätt, beslut om tillstånd för alla arbeten och nya anläggningar i vatten, grundvattenbortledning och den nya regleringen av Mälaren Miljödom i Mark- och miljööverdomstolen. Domen innebär att markoch miljödomstolens deldom i huvudsak står fast, med ändringar endast av villkor vad gäller bullerbegränsning och former för skadereglering på grund av grundvattenbortledning. Kravet på lagakraftvunnen detaljplan för Katarinaberget upphävs. Tillägg görs i form av ett nytt prövotidsförordnande (utredningsvillkor) om faunapassage. Utöver dessa avtal finns även: Samfinansieringen av Katarinahissen: Samarbetsavtal med bilagor träffat mellan ExplN och Tranbodarne 11 genom Renmarken. efter beslut i ExplN Arbetena är redan igång och har till stor del genomförts och är dessutom av mindre betydelse och har därför endast noterats i granskningen. Ledningsrättsavtal: Samarbetsavtal om Ledningsfrågor mellan staden och Stockholm Vatten VA AB, Fortum distribution AB, AB Fortum Värme Stockholm Gas AB, TeliaSonera Skanova Access AB samt AB Stokab. Genomförandeavtal avseende etapp 1 med de ledningsdragande bolagen Arbetena är redan igång och har till stor del genomförts och är dessutom av mindre betydelse och har därför endast noterats i granskningen. 5

62 4 Analys 4.1 Inledning Slussen-projektet har numera pågått under flera decennier, där det nuvarande projektet formats sedan slutet av 90-talet. Slussen-projektet är förmodligen ett av de mest diskuterade och omdebatterade stockholmsprojektet sedan rivningen av Klarakvarteren. Slussen belägen mitt i den äldsta delen av Stockholm leder till höga förväntningar om att historiska och kulturella värden bevaras och lyfts fram, att platsen har en tydlig egen profil, är en fungerande mötesplats samt att närheten till vattnet utnyttjas på bästa sätt. Det grundläggande uppdraget är att skapa en hållbar anläggning med funktionalitet för kollektivtrafiken, fungerande reglering av Mälaren, tillgänglighet för cyklister, gående, bilister och inte minst för sjöfarten. Projektets mångfacetterade och höga mål tillsammans med nuvarande anläggnings undermåliga tekniska kondition gör projektet till ett måste-projekt. Projektet har en komplex sammansatt struktur som i huvudsak förutsätter ett samlat genomförande. Komplexiteten förutsätter en konsekvent och stram ekonomisk styrning. Vid en granskning av besparingsmöjligheter i projektet utöver normala vardagsbesparingar behöver man i första hand klarlägga vilka delar och kvaliteter som behöver genomföras för att det Nya Slussen ska anses som ett långsiktigt framgångsrikt genomfört projekt i staden och i andra hand pröva om det finns delar eller kvaliteter som man kan man spara in på? I detta avsnitt redogörs för den samlade analysen av frågorna indelat i följande avsnitt: Projektets totalekonomi inkl. risker Besparingsmöjligheter Samfinansieringsavtal bussterminalen Samfinansieringsavtal Mälarens avbördning 4.2 Projektets totalekonomi inkl. risker I det genomförandebeslut som fattades 2010 uppgick den beräknade totala byggkostnaden till 8 mdr SEK i löpande prisnivå. Vidare beräknades investeringsinkomster uppgå till 1950 MSEK och försäljningsinkomster till 900 MSEK. I underliggande tjänsteutlåtande beskrevs försäljningsinkomsterna som oklara. Kalkylen förutsatte i övrigt full finansiering av bussterminalen (då placerad på kajen) och uppgång till T- banan ingick i planen station i Katarinaberget för Saltsjöbanan och Tvärbanan. I dagsläget har tvärbanan utgått ur planen, liksom Saltsjöbanans stationsläge. Bussterminalen och uppgång till T-banan beräknades då till 910 mkr. Beräknad årlig prisutveckling angavs vara 5 %. Under hösten 2014 har projekt Slussen redovisat kraftigt ökande kostnader (lägesrapporten i oktober). Utifrån detta tillsattes sedan expertgruppens granskning för att genomlysa projektet utifrån 11 frågeställningar. 6

63 I stadens investeringsregler (som beslutades i KF 2010) framgår att alla projekt ska upprätta följande ekonomiska dokument: Utredningsutgifter (för första fasen initiera) Projektram Projektbudget Lönsamhetskalkyl (nuvärdeskalkyl) Projektprognos I den fas som Slussen-projektet är nu så handlar det om att hantera projektbudget (från senaste genomförandebeslutet i KF) i relation till projektprognosen. Uträkningar av kostnader och intäkter sker i lönsamhetskalkylen. I dokumenten ska samtliga intäkter och kostnader i projektets alla faser finnas med, för alla inblandade förvaltningar och bolag. Uppföljning ska ske minst en gång per tertial. Vid avvikelse gäller att: Om avvikelse mot kommunfullmäktiges tidigare investeringsbeslut beräknas överstiga 15 procent av investeringens nettoutgift, dock minst 20 mnkr, ska nämnden lämna underlag till kommunfullmäktige för ett reviderat inriktnings- respektive genomförandebeslut. Det gäller även vid annan avvikelse av strategisk vikt, t.ex. om investeringens innehåll, funktion, lönsamhet eller kommande driftskostnader förändras avsevärt. Riskområden och risknivåer har bl.a. redovisats i ett gemensamt tjänsteutlåtande ( ), nedan utdrag: Sammanfattning av risker Riskmoment Val av tekniska lösningar: Påverkan på Tid Ekonomi Risk grundläggning Liten Stor Måttlig avbördning Måttlig Stor Måttlig kajer Liten Måttlig Måttlig tunnel Måttlig Måttlig Måttlig Tidsförskjutningar: miljödom Stor Liten Stor ledningsomläggning Måttlig Liten Måttlig detaljplan Stor Liten Stor Beslut om Saltsjöbanan Prisutveckling fram till färdigställande Stor Stor Stor Liten Stor Stor Oklara inkomster Måttlig Stor Stor Ersättningar och skadestånd Liten Stor Stor 7

64 I projektets kostnadskalkyler kan följande ändringar konstateras utifrån genomförandebeslutet till 2014: Kostnad 2010 Lägesred okt 2014 Nedlagda kostnader Entreprenadkostnader (4835) Byggherrekostnader Risk Index (1560) KF VP 2015 ExplK Totalt (10 005) ,5 Siffror inom parentes avser den uppräknade kostnaden för bussterminalen (från 910 mkr 2010 till 1800 mkr 2014 i löpande priser beräknade för byggperioden). Staden är dessutom medfinansiär i bussterminalen. I kommande avsnitt beskrivs de ekonomiska riskerna som har kunnat konstateras. Kostnader Genomförandebeslutet förutsatte lagakraftvunnen detaljplan 1:a halvåret 2011, byggstart under 2012 samt driftsättning av trafikanläggningen Detaljplanen vann laga kraft 27/ Byggstart förutsatte förberedande arbeten i form av ledningsomläggningar vilka kräver miljödom. Ansökan var planerad att lämnas in till domstolen slutet av 2010 men inlämnades först 9/ Domslut från MÖD avgavs Projektet har uppskattat kostnaden av förseningar till cirka 160 MSEK per halvår. Projektet har enligt vår bedömning underskattat tidsåtgång och risker i tillståndsprocesserna. Både osäkerheten i Miljödomsärendet och risken för överklaganden nämns i genomförandebeslutet men utan att det fått påverkan på tidplanen. Tidskrävande tillståndsprocesser har förskjutit byggstart från planerat 2012 till 2015 och projektets preliminära tidplan sträcker sig nu fram till 2021, då trafikanläggningen beräknas tas i drift. P.g.a. upphävd detaljplan för bussterminalen sker en förnyad översyn av tidplanen. Identifierade tidsrisker inkluderar tillståndsprocessen för bussterminal, arkeologiska utgrävningar samt val av lösningar för tillfälliga bussterminaler. I Lägesredovisningen i oktober 2014 uppskattas kostnaden av förseningen till 350 MSEK. En tidsmässig risk med ekonomiska konsekvenser är även avtalet kring Mälarens avbördning, där förhandlingen med övriga intressenter ännu inte lett till resultat. Lägesredovisningen i oktober 2014 rapporterar en projektkostnad uppgående till mnkr. Till detta ska läggas ökade kostnader för bussterminalen. Det innebär en kostnadsökning om 890 MSEK, inkl. indexuppräkning, dvs. projektkostnaden uppgår till MSEK. Med ett mer realistiskt riskpåslag i det här skedet i projektet skulle det innebära ett totalt riskpåslag kostnadssidan om %, istället för 10 % som idag. 8

65 Slussen-projektet kan i sin komplexitet jämföras med stora anläggningsprojekt som centralstationen, Citybanan, Öresundsbron, Norra Länken eller Citytunneln, men med verksamheten i drift under byggtiden. Kostnadsberäkningarna i ett så pass omfattande projekt förfinas allteftersom projektet framskrider. Den första bedömningen är med all säkerhet fel eftersom djupare kunskap normalt saknas i det tidiga stadiet. Ett generellt riskpåslag kan i och för sig användas, men med hänsyn till att Slussen-projektet olika delar har olika risknivåer bör varje del kostnadsberäknas med ett angivet riskpåslag. Det budgeterade riskpåslaget sjunker allteftersom projektet fortskrider och kostnaderna blir kända. Dolda riskpåslag är svåra att följa upp, varför riskpåslag anges separat och tydligt På grund av svårigheterna med att budgetera stora och komplexa projekt i tidiga skeden blir det allt vanligare med successiv kalkylering, som också bygger på en noggrann och detaljerad kalkylering samt systematiska kalkyleringsavstämningar under projektets gång. Då finns även möjlighet till att låta externa experter som är obundna till projektet och den tidigare kalkyleringen genomföra en second opinion. Projektet har förändrats på väsentliga punkter under tiden sedan genomförandebeslutet 2010, men som räkneexempel för att få en överblick av hur en projektförsening påverkar budgeterad kostnad över tid kan följande konstateras. Som räkneexempel en projektkostnad om 8 mdr SEK 2010 uppräknat med en genomsnittlig kostnadsökning om 300 MSEK/år enligt index, efter 5 års försening är motsvarande belopp 9,5 mdr SEK. Projektets inkomster Genomförandebeslutet innebär investeringsinkomster uppgående till 1950 MSEK. Detta förutsätter full extern finansiering av bussterminal, ny tunnelbaneuppgång samt Mälarens avbördning. Inga riskavsättningar har gjorts. Av försvarsdepartementet utsedd förhandlingsman har lagt förslag till fördelning av kostnaderna för Mälarens avbördning mellan berörda kommuner och Trafikverket innebärande externa investeringsinkomster om 560 MSEK att jämföra med i genomförande-beslutet förutsatte 900 MSEK (inkl. stadens egen finansiering genom Stockholm Vatten). Förslaget har ännu inte accepterats av parterna, varför finansieringsrisken kvarstår. Någon särskild risk för ökade kostnader har inte åsatts i de senaste kalkylerna. Extern finansiering av bussterminalen kommer att uppgå till högst 75 % och inte till full finansiering som genomförandebeslutet förutsatte. Det innebär högst 1350 MSEK i investeringsinkomster för bussterminalen. Den föreslagna överenskommelsen om samfinansiering av bussterminalen utgår från en kostnad om 1800 mkr i utförandeskedet, varav Staden andel är minst 25 %. Stadens andel kan höjas till 30 % om Länsstyrelsen inte finansierar 50 % av den nya kostnadsnivån utan kvarstår vid tidigare beslutat belopp om 300 MSEK. För kostnadsökningar utöver MSEK står staden 40 % och landstinget 60 % Totala investeringsinkomster uppgår således till högst MSEK, att jämföras med genomförandebeslutets MSEK. Genomförandebeslutet innebär försäljningsinkomster uppgående till 900 MSEK. Beslutet omnämner oklarheter och osäkerheter kring värden på markanvisningar och byggrätter men ingen riskavsättning har gjorts. Omfattningen av bebyggelse och handelsytor minskade kraftigt i samband med plansamrådet, varför försäljningsinkomsterna 9

66 beräknas uppgå till 500 MSEK i lägesredovisningen i oktober 2014, att jämföras med 900 MSEK, det belopp som presenterades som oklara inkomster inför genomförandebeslutet. Tekniska risker Förutom ovanstående osäkerheter redovisar genomförandebeslutet ett antal övriga risker och osäkerheter: grundförhållanden, arkeologi, förorenade massor, regelverket för tunnelsäkerhet, intrångsersättningar och skadestånd. Någon fördjupad riskanalys och värdering har inte dokumenterats i det material som vi har granskat. Dock innehåller genomförandebeslutets investeringskostnad en post för Identifierade risker uppgående till MSEK, d.v.s. ett mer schablonmässigt riskpåslag om cirka 25 %, räknat på summan av entreprenad och byggherrekostnaden. Då projektet vid den här tidpunkten närmast befinner sig i skisskedet, är ytterst komplext och med stor riskexponering borde ett schablonmässigt riskpåslag ligga på 40-50%, detta utan att betrakta eventuella finansieringsrisker. I lägesrapporten identifieras ett antal generella risker och en riskreserv på 860 MSEK. Riskkostnader för markåtkomst, ersättningar, skadestånd och arkeologi anges medan övriga risker ingår med 500 MSEK. Riskarbetet har inte redovisat fördjupade riskanalyser och riskvärderingar av utförandeskedet varför den samlade värderingen är otillräcklig. Baserat på framtagna systemhandlingar och projektets komplexitet bör ett rimligt riskpåslag i nuvarande skede läggas på %. Prisutveckling Genomförandebeslutet har förutsatt en årlig prisutveckling om 5 %. Under de senaste fyra åren har den faktiska prisökningen totalt varit knappa 15 %, det vill säga 3,5-4% per år. Besparingsmöjligheter En frågeställning har varit vilka besparingsmöjligheter som finns inom ramen för projektet. Projektet rapporterar i lägesredovisning i oktober 2014 ett omfattande besparingsarbete. På fråga till projektledningen framgår att identifierade besparingar är inarbetade och utgör förutsättningar för kostnadsbedömningen MSEK. Ytterligare reella besparingar förutsätter enligt vår bedömning att projektets målsättningar och innehåll revideras, för att delar av projektet ska kunna välja bort. 4.3 Samfinansieringsavtal bussterminalen Enligt tidigare avtal (1961,1968, 1971) skall staden upplåta mark till kollektivtrafikändamål. Tidigare avtal avser Saltsjöbanans station samt bussterminalen om kvm samt kvm vid Slussen. I och med att Stockholmsöverenskommelsen kom till 2013 och därigenom lade grunden för beslutet att bygga T-bana till Nacka har resandeflöden setts över av SLL och den prognos som avsåg år 2030 har uppdaterats med utgångspunkt i år Behoven av terminalytor 2050 med utbyggd tunnelbana motsvarar i sak bedömningen av volymerna 2030 utan tunnelbana. Vad gäller bussterminalens placering framgår av underlagen att placering i Katarinaberget beräknades medföra lägre kostnader än exempelvis placering på kaj. 10

67 Som angivits ovan träffades en överenskommelse mellan de politiska ledningarna för SLL, Stockholms stad, Nacka kommun och Värmdö kommun. Avtalet är giltigt under förutsättning att parternas beslutande församlingar fattar erforderliga beslut. I dagsläget har SLL (LF) och Nacka kommun (KF) fattat beslut om finansiering av sin del av avtalet Stockholms stad inväntar föreliggande granskning och Värmdö kommun har ännu inte fattat beslutet. I avtalet anges också att staten genom Länsstyrelsen i Stockholm ska finansiera 50 % av utbyggnaden ( MSEK i 2014 års nivå). 300 MSEK finns angivna i nu gällande länsplan, resterande belopp upp till 50 % har utfästs genom skrivelse från landshövding Chris Heister. Kostnaden är beräknad till MSEK i 2014 års penningvärde. En framräkning i löpande penningvärde ger MSEK. Finansieringen (1 430 MSEK) ska enligt avtalet fördelas enligt följande: 50 % av Länsstyrelsen (300 MSEK MSEK) 25 % Stockholms Läns landsting 357,5 MSEK 25 % Stockholms stad 357,5 MSEK. Om inte den statliga finansieringen om de 415 MSEK uteblir finns ett andra alternativ beskrivet: Länsstyrelsen 300 MSEK Stockholms Läns landsting 523,5 MSEK Stockholms stad 523,5 MSEK. Värmdö kommun 83 MSEK Om kostnaderna överstiger budget står SLL 60 % och Stockholms stad 40 % av den överskjutande kostnaden. Ett nytt genomförandebeslut togs av SLL:s trafiknämnd den 11 februari SLL har i sin budget angivit det totala beloppet för utbyggnad av bussterminalen, vilket innebär att övriga aktörers finansiering ska tillskjutas SLL: Genomförandebeslut trafiknämnden (17.5.4, s 147) Uppgifter om totalkostnader och årliga medelsbehov för objekten nedan är preliminära. Utgift Bu 2015 Plan Bussterminal Slussen 1 891,0 10,0 775,0 Program Slussen 2 120, 0 588, ,0 Program Bussdepåer 4 243,0 757, ,0 Program Citybanan 182,0 53,0 88,0 I stadens tertialrapport 2 föreslås att Projekt Slussen medges utökade investeringsutgifter om 890 MSEK och uppgår till totalt mnkr, varav MSEK för 11

68 bussterminallösning för Ostsektorn. Investeringsinkomsterna redovisades att uppgå till MSEK i enlighet med Överenskommelse om utbyggnad och finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn. Staden anser att det kommer att gå att bygga bussterminalen i berget. Riskerna handlar framförallt om när terminalen är i drift. Bussar som finns inomhus hanteras på andra ställen på liknande sätt, och motsvarande plan för utrymning har man också i exempelvis tunnelbanan. Det är inte troligt att staden skulle vilja återgå till annan bussterminallösning, exempelvis på kaj. Frågan är utredd sedan tidigare och beslut fattat om att terminalen bör ligga i berget. Skulle terminalen flyttas ut på kajen, så kräver detta både en stor förändring av dispositionen av utrymmet (exempelvis vad gäller överdäckningen av Stadsgårdsleden och de två markanvisade byggnaderna ovanpå) och förmodligen en ändrad eller ny detaljplan. En annan fråga handlar om vilket handlingsutrymme som staden har i detta och andra motsvarande samfinansieringsavtal, med många olika parter och intressenter. I avtalet förutsätts för dess giltighet att aktuella beslut fattas i behöriga forum. Förutom juridiska konsekvenser finns också praktiska konsekvenser vid denna typ av samfinansiering behöver parterna också samverkan i utförandet och olika vägvalsfrågor. En annan aspekt är fastighetsägare som motsätter sig nya fastighetsbildningar. Äganderätten sträcker sig ner i marken, samtidigt som offentliga aktörer behöver kunna tas mark i anspråk för den här typen av samhällsinvesteringar. Här pågår dialog med fastighetsägare om 3D-fastighetsbildning. Det är framförallt bostadsrättsföreningar som berörs, samt Folksam som förmodligen inte kommer motsätta sig fastighetsbildning bl.a. med anledning av den nya markanvisningen. Skulle det bli fråga om ersättning handlar det om cirka SEK per fastighet, enligt de principer som staden använt (vilka bygger på de principer som använts vid byggandet av Citybanan). Många är neutralt inställda, men finns två fastighetsägare som motsätter sig. Vår bedömning är att detta är en fråga som kommer kunna lösas av projektet. 4.4 Samfinansieringsavtal Mälarens avbördning Mälarens första vattendom kom år 1941 och gällde fr.o.m Syftet med regleringen var att motverka översvämningar av jordbruksmark och att höja de låga vattenstånden. Ny reglering fastslogs 1966 och gällde från Dagens vattendom beslutad 1989 skiljer sig inte nämnvärt från 1966 års version. Mälarens reglering bedöms ha en mycket stor samhällsekonomisk betydelse inleddes diskussioner mellan berörda kommuner och län om en översyn av gällande dom från 1966/1989. Behovet av nya avbördningsregler för Mälaren beror på ändrade klimatförhållanden med ökad risk för översvämningar, vård om dricksvattentäkten samt att Stockholms stad ska bygga om Slussen. Vidare har staden inväntat dom från MÖD, vilken lämnades den 21 januari Domen innebär att markoch miljödomstolens deldom i huvudsak står fast, med ändringar endast av villkor vad gäller bullerbegränsning och former för skadereglering på grund av grundvattenbortledning. För Mälarens avbördning innebär detta ett godkännande för staden att öka avtappningen samt nya bestämmelser för regleringen. MÖD konstaterar att det är uppenbart att projekt Slussen vid en helhetsbedömning är 12

69 samhällsekonomiskt tillåtligt. Domen innefattar inte skadestånd till exv. markägare. Denna fråga kommer att hanteras senare av domstolen. MÖD noterar att parternas bedömning av ett eventuellt skadestånd ligger mellan 30 och 300 MSEK. Utredaren Ingemar Skogö fick 2010 uppdraget av Försvarsdepartementet att utreda behoven samt föreslå en modell för samfinansiering av den del av ombyggnaderna som avser regleringen av Mälaren. 24 kommuner samt Trafikverket berörs i varierande grad av Mälarens reglering. Kostnaden beräknades till 900 MSEK. I dagsläget har Eskilstuna undertecknat finansieringsmodellen, troligen godtar även Trafikverket modellen. Underförstått har även Stockholms stad godkänt överenskommelsen. Stockholms stads andel är 340 MSEK, Eskilstuna 5,5 MSEK och Trafikverket 90 mkr. Det innebär en utestående risk 464,5 MSEK. Mycket talar för att Stockholms stad kommer att behöva stå risken om övriga kommuner väljer att avstå finansiering. Kommunförbundet i Stockholms län driver för närvarande frågan, men det är oklart kring hur tidplanen ser ut samt hur status kring finansieringen är i dagsläget. 4.5 Utestående frågor Som angivits ovan inväntar projekt Slussen ett antal beslut för att kunna fortsätta arbetet i projektets olika delar: Stockholms stad reviderat genomförandebeslut (inkl. bussterminalen). Värmdö kommun - beslut i KF om finansiering av bussterminalen. Länsstyrelsen införande av resterande belopp upp till 50 % av 1800 MSEK i länsplanen eller annat relevant styrdokument. 3D-fastighetsbildning för Katarinaberget, dialog och avtal med berörda fastighetsägare avseende bussterminalen i Katarinaberget. Fortsatt arbete för att få fram samfinansieringsavtal kring Mälarens avbördning. 5 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Efter genomförd granskning kan konstateras att Slussen-projektet har förändrats på väsentliga punkter sedan genomförandebeslutet Förändringar har skett inom flera områden, bl. a. högre projektkostnader, minskade finansieringsintäkter, osäker samfinansiering samt ändrade projektförutsättningar, för t.ex. bussterminalen. Mycket talar för att det borde ha lett till ett ärende i KF om ett reviderat genomförandebeslut, både utifrån de ökade kostnaderna men också att projektet ändrats väsentligt sedan genomförandebeslutet (exv. bussterminalens placering). Vad gäller projektets ekonomi kan konstateras att kostnaderna ökat och riskerar att fortsätta att öka. Detta beror på förseningar i arbetet samt en ökad kunskap om platsens tekniska status. Det budgeterade riskpåslaget är i dagsläget för lågt, dels utifrån projektets omfattning och komplexitet, dels utifrån att projektet fortfarande befinner sig i projekteringsskedet. Jämfört med liknande stora samhällsprojekt är det antagna riskpåslaget för lågt utifrån såväl byggförhållanden som risken för förseningar etc. Här finns också ett behov för projektet att formulera och följa tydliga kalkylprinciper framgent. 13

70 Besparingar utöver vardagssparande förutsätter beslut om grundläggande förändring av projektets målsättning tillsammans med att någon enskild del av projektet kan utgå. Sådana förändringar är mycket svåra att göra utan stora konsekvenser i nuvarande projektskede med en antagen och gällande detaljplan. Avstående av Slussens roll som nav för kollektivtrafiken genom att t ex inte fullfölja planering och genomförande av den icke detaljplanelagda bussterminalen skulle få stora konsekvenser och behöva leda till ett omtag och troligen ytterligare förseningar av Slussen-projektet. I övrigt är det svårt att i besparingssyfte separera vissa delar som skulle kunna uteslutas eller göras om. Sammantaget handlar det om att ge projektet förutsättningar att utifrån en rimlig budget inkl. riskpåslag som möter den komplexa miljön kunna åstadkomma en lösning som hanterar dagens och morgondagens trafikbehov både vad gäller kollektivtrafik, cyklister, gående och biltrafik, samt skapar förutsättningar för Slussen att bli en vacker och attraktiv mötesplats. Sist men inte minst, Mälarens framtida avbördning har stor samhällsekonomisk betydelse. 14

71 Bilaga Dokument Namn på dokument Författare/ansvarig Datum Slussen-projektets totalekonomi Expertutlåtande ekonomi Örjan Larsson Program- och plansamråd SBN ExplN TRN Utställning detaljplan SBN TJUT, Förslag till Genomförandebeslut ExplN och TRN /02-08/11 inkl kalkyler Genomförandebeslut KF Stockholms stad Planbeskrivning detalj-pl Stadsbyggnadskontoret Genomförandebeskrivning Stadsbyggnadskontoret Projektplan Slussen - kalkyler Exploateringskontoret / Beslut om att upphäva Mark- och miljödomstolen detaljplanen för Slussen Detaljplan för Slussen laga Mark- och kraft miljööverdomstolen Lägesredovisning ExplK ExplN Uppföljning av budget Stockholms stad KF Tertialrapport 2 Utdrag ur Agresso Stockholms stad Per december 2014 Anvisningar för investeringar Stadsledningskontoret Projektstyrningsmetod för Stadsledningskontoret stora investeringsprojekt - utbildningsmaterial Bussterminalen i Katarinaberget Beslut om detaljplan för KF Stockholm bussterminal Beslut om att upphäva Mark- och miljödomstolen detaljplanen för bussterminalen Beslut att upphäva detaljplan Mark- och avseende bussterminalen miljööverdomstolen Start-PM ny detaljplan SBN Katarinahissen ök om renovering Exploateringskontoret / Förvaltningsavtal avs gemensamhetsanläggning Katarinahissen ExplN, Trafik/Renhåll.N Tranbodarne 11 och Renmarken

72 Ledningsfrågor, samarbetsavtal ExplN m.fl Genomförandeavtal Etapp1 ExplN och bolagen 2012/ Mälarens avbördning Samfinansiering Beslut om uppdrag att utreda Försvarsdepartementet behov av samfinansiering Ansvarsfördelning och finansiering av åtgärder för ny reglering av Mälaren Försvarsdepartementet Utredare: Ingemar Skogö Dom och beslut om tillstånd Mark- och miljödomstolen Kommande miljödom Mark- och miljööverdomstolen Katarina bussgarage samfinansiering Arrendeavtal Trafikavtal Stockholms stad och Järnvägsaktiebolag Stockholm-Saltsjön Bussterminal vid Slussen Stockholms stad och SL Uppsägning av SL anl.arr. LEB Fastighetskontoret - SL Länsplan Länsstyrelsen i Stockholm ÖK finansiering av buss- SLL, Stockholm, Nacka terminallösning ostsektorn Värmdö (LF/KF) Beslut om finansiering av KF Nacka kommun bussterminalen Tjänsteutlåtande Värmdö kommun Beslut om återremiss KS Värmdö kommun Yttrande över remiss ang. SLL Trafiknämnden överenskommelsen SLL LS-beslut SLL LS SLL LF-beslut SLL LF Länsstyrelsen intentionsavtal Landshövding Chris Heister % Uppföljning av budget Stockholms stad/kf Tertialrapport 2 Beslut KS återkommer kring finansiering av bussterminalen KF Stockholms stad Möten etc. Gemensamma möten i granskningsgruppen , , , , , , , Möte i gruppen kring frågorna 3,6,7,10 Christel Wiman, Örjan Larsson, Caroline Andersson , , Möte med samtliga experter, första version utlåtande Löpande avstämningsmöten med sekretariatet (Caroline Andersson, Governo). 16

73 Granskning av projekt Slussen frågeområde 4 De offentliga rummens utformning med avseende på utblickar och siktlinjer samt trygghet och säkerhet för gående och cyklister Stockholm 31 januari 2015 Mats Olsson Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman

74 1 Sammanfattning Granskningens huvudsakliga slutsatser och rekommendationer Granskningsgruppen anser att planhandlingarna och planprocessen inte kan sägas ha några brister som underlag för tagna beslut, dock noteras att den fördjupningspm som analyserar utblickar och inblickar endast kortfattat refereras i planhandlingarna till KF. De offentliga rummens utformning med avseende på utblickar och siktlinjer Gällande detaljplan för Nya Slussen förändrar utsiktsmöjligheterna. Sammantaget ges lika eller bättre utsiktmöjligheter från Slussenområdet än vid nuvarande förhållanden, fast från delvis andra platser. Staden har successivt minskat den föreslagna exploateringen i olika utformningsalternativ till förmån för utblickar och siktlinjer. Staden kan välja att inte använda byggrätterna i detaljplanen fullt ut, vilket ger större möjligheter för utblickar. Samtidigt behövs byggrätterna C1 och C2 för att skapa offentliga rum och funktioner för Nya Slussen som mötesplats och byggrätterna E1 och E2 tillför ytor för handel och kontor. En avvägning mellan de olika aspekterna måste göras Gestaltningsfrågorna är avgörande i fortsatt arbete. Ett fördjupat gestaltningsprogram bör utarbetas där frågan om utblickar och siktlinjer får en väsentlig roll. Trygghet och säkerhet för gående och cyklister Generellt sett är trafiksäkerheten och tryggheten för gående och cyklister bättre i nya Slussen än i befintlig anläggning. Det finns dock behov av förbättringar för både gång- och cykeltrafiken. Blandningen av trafikslag behöver åtgärdas vilket gäller cykel/bil-, busstrafik samt gångtrafik/cykeltrafik. Vi noterar att biltrafiken planeras för hastigheten 50 km/tim. En sänkning av hastigheten bör övervägas av säkerhetsskäl. Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar är betydligt bättre i Nya Slussen, men några aspekter bör ägnas särskild uppmärksamhet för att säkerställas, t.ex. att klara krav på längslutningar, separering av gång- och cykelytor och reglering av korsningspunkter mellan gång- och cykelvägnätet samt vilplatser. Vår uppfattning är att avsevärda förbättringar kan göras inom gällande detaljplan. 2

75 2 Inledning 2.1 Bakgrund För att genomföra en granskning av utredningar och beslutsunderlag rörande projekt Slussen beslutade kommunstyrelsen den 12 november 2014 att tillsätta en oberoende expertgrupp samt direktiv för denna. Gruppen skulle koppla till sig expertis inom relevanta sakområden och bistås i utredningen av berörda förvaltningar i staden. Gruppens uppgift har varit att granska de utredningar och underlag som tagits fram inom ramen för Slussen-projektet utifrån 11 identifierade områden. Syftet med utredningen har varit att säkerställa att befintliga beslutsunderlag är rättvisande samt att beslut fattats på relevanta grunder. Detta delprojekt hanterar de offentliga rummens utformning med avseende på utblickar och siktlinjer samt trygghet och säkerhet för gående och cyklister (område 4). Föreliggande dokument utgör resultatet av granskningen i form av ett slutligt utlåtande. 2.2 Preciseringar och frågeställningar Frågeområdet har två delfrågor: A. De offentliga rummens utformning med avseende på utblickar och siktlinjer B. Trygghet och säkerhet för gående och cyklister Redovisningen i detta granskningsutlåtande är uppdelad på respektive delfråga enligt ovan. Delfråga A redovisas i avsnitt 3 och delfråga B redovisas i avsnitt 4. När det gäller del A har delprojektet omfattat granskning av redovisade förhållanden i detaljplan. När det gäller del B har delprojektet granskat föreslagna lösningar för gående och cyklister utifrån trygghet och säkerhet. Följande frågeställningar har utgjort utgångspunkt för granskningen som helhet Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har fattats (av vem, när, innehåll)? Är samtliga aspekter av området utredda? Är det något område som saknas? Är underlaget rättvisande? Är de bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Specifika frågeställningar för område 4 är: Vilka förhållanden råder i gällande detaljplan rörande utblickar och siktlinjer? Vilka ställningstaganden har gjorts under planprocessen rörande det offentliga rummets utformning med avseende på utblickar och siktlinjer? Vilka är föreslagna lösningar för gående och cyklister och vilka bedömningar har gjorts avseende trygghet och säkerhet i dessa? 3

76 3 Delfråga A: De offentliga rummens utformning med avseende på utblickar och siktlinjer 3.1 Genomgång av aktuella beslutsdokument Granskade dokument: Planhandlingar och fördjupnings-pm: Samrådsredogörelse programsamråd Samrådsredogörelse plansamråd Utställningsutlåtande Detaljplan för Slussen Illustration till Detaljplan för Slussen Detaljplan för Slussen Reviderad Slussen Planbeskrivning Reviderad Slussen Genomförandebeskrivning Reviderad Slussen Miljökonsekvensbeskrivning Slussen Gestaltningsprogram Slussen Fördjupnings-PM Stadsliv april 2011 Slussen Fördjupnings-PM Landskapsbild april 2011 Slussen Fördjupnings-PM Alternativredovisning april 2011 Planprocessen, överklaganden och domstolsutslag: Tjänsteutlåtande Inför stadsbyggnadsnämndens godkännande av detaljplanen Kommunfullmäktiges antagande av detaljplanen. Protokoll Länsstyrelsens beslut beträffande detaljplanens antagande i kommunfullmäktige Mark och miljödomstolen. Dom Mark och Miljööverdomstolen. Dom Utredningar rörande projektet Nya Slussen pågående arbete: Strukturskisser Slussen Land Analys Projektet Nya Slussens succesiva utveckling har noterats i Fördjupnings-PM Alternativredovisning, som redovisar tidigare förslag och projektets bearbetning fram till förslaget i gällande detaljplan. 4

77 Förutom planhandlingarna med tillhörande fördjupningar har även planprocessens överklaganden och domstolsutslag granskats. Efter att detaljplanen vunnit laga kraft har projektering/framtagande av systemhandlingar påbörjats inom projekt Nya Slussen. Dokument rörande pågående arbete med avseende på byggnadsutformning etc. med relevans för utblickar och siktlinjer har granskats för att följa upp hur detaljplanens intentioner har implementerats och vidareutvecklats i projektet. Frågor om de offentliga rummens utformning med avseende på utblickar och siktlinjer hänger intimt samman med gestaltningsfrågor, därför kommenteras även dessa i några sammanhang. Analysen baseras på ovan listade dokument (se 3.1) Utblickar och siktlinjer Platsens speciella förutsättningar och den funktionella komplexiteten medför att projektets succesiva utveckling har innefattat många stadsbyggnadsaspekter som ska vägas samman, däribland frågan om de offentliga rummens utformning med avseende på utblickar och siktlinjer. Den övergripande stadsbyggnadsvisionen att omvandla Slussen från huvudsakligen en transitplats till en framstående mötesplats i Stockholm leder omedelbart till en nödvändig avvägning mellan de motstående intressena fri utsikt och för mötesplatsen nödvändiga byggnadstillskott som delvis skymmer utsikten. Detta handlar framför allt om Södermalmstorg och byggrätterna C1 och C2, men även byggrätterna E1 och E2. Byggrätterna begränsar bl.a. utsikten mot Saltsjön från Södermalmstorg, Katarinavägens mynning och Hornsgatans mynning liksom mot Gamla Stan från Götgatans mynning mot Hornsgatan. Byggnaderna E1 och E2 har också betydelse för utblickar/siktlinjer/inblickar från de välbesökta platserna vid Fjällgatan och Katarinavägen. Avvägningen mellan bebyggelsetillskott och utblickar/inblickar har behandlats i olika planalternativ, vilka efterhand fått minskade byggrätter för att medge ökade utblickar och siktlinjer. I dag är avvägningen fastställd i den lagakraftvunna detaljplanen som medger byggrätter i en bestämd omfattning. I det fortsatta arbetet med gestaltningsprogram och planering av detaljplanens genomförande är det således inte längre en kommande planfråga som avgör den fortsatta möjliga avvägningen mellan dessa intressen utan det kommer att vara stadens programmässiga och gestaltningsmässiga ställningstaganden som ligger till grund för om man vill använda byggrätterna fullt ut eller ej, respektive hur offentliga rum och bebyggelse ska utformas. Staden som markägare har egen rådighet i dessa frågor. Vad gäller de avsedda publika byggnaderna (C1 och C2) finns såvitt känt ännu inget beslut om verksamhet eller funktion. Vad avser (E1 och E2) i detaljplanen betecknade Centrum, kontor och med publika verksamheter i bottenvåning mot park och kaj finns tecknade markanvisningsavtal. I den omfattande debatten om Nya Slussen har gestaltningsfrågorna stått i fokus, vilket berör utblickar och siktlinjer men även frågan om hur bebyggelse och offentliga rum utformas. Gestaltningsfrågorna är kopplade till kulturmiljöfrågor och riksintresset, där Länsstyrelsen delar stadens uppfattning att projektet kan genomföras utan påtaglig skada på riksintresset under förutsättning att genomförandet hanteras på ett för kulturmiljön bra sätt. Länsstyrelsen ansåg inte att föreslagen gestaltning av projektet 5

78 uppfyllde dessa ambitioner och menade därför att planens gestaltningsprogram skulle kompletteras med kulturmiljöaspekterna, för att därefter utgöra en referensram till utformningen av de offentliga rummen. Vid granskningen konstaterades att gestaltningsprogrammet saknar djupare analys och riktlinjer som väger in kulturmiljöfrågorna. Kritik har framförts mot planförslaget både när det gäller utformningen av byggrätterna C1, C2 och E1, E2, som alla genom sina volymer påverkar siktlinjer och utblickar. I text och illustrationer redovisas byggnaderna C1 och C2 som transparenta, vilket vi finner missvisande. Byggnaderna är knappast genomsiktbara pga. reflexioner i glasytorna, solavskärmningar och invändiga konstruktioner. Däremot bidrar glasade fasader till att kommunicera byggnadernas innehåll utåt, i synnerhet kvällstid. Generösa glaspartier ger också möjlighet till utblickar inifrån byggnaderna. Byggnadernas prismatiska form med lutande fasader bidrar till ökade utblickar men skapar samtidigt svårigheter i mötet med torgytan då det gäller att skapa rumsligheter för uppehållsytorna och kontakt mellan ute och inne. I pågående arbete med Nya Slussen prövar förvaltningarna f.n. olika exploateringsalternativ som innebär ett lägre utnyttjande av byggrätterna C1 och C2, vilket, om fasaderna dras in, kan ge bättre utblickar från Södermalmstorg mot Gamla Stan. Vid utarbetningen av sådana förslag är det viktigt att detaljstudera byggnader och offentliga rum, deras inbördes samband samt hur de samverkar med befintlig bebyggelse, bidrar till platsens unika karaktär samt beaktar frågan om utblickar och siktlinjer. Bedömningen av bearbetade förslag bör göras mot ett fördjupat gestaltningsprogram som säkerställer en högkvalitativt gestaltad helhet. Byggrätterna E1 och E2 är avsedda för ändamålen centrum och kontor med publika verksamheter i bottenvåning mot park och kaj och inte primärt avsedda att tillföra Slussen värden som mötesplats även om t ex cafè/restaurang kan inrymmas. De nya byggnaderna påverkar ej vyn mot Saltsjön från platsen omedelbart framför T- baneentrén medan vyn begränsas längre ut på Ryssgården. Höjden och utbredningen av dessa byggrätter ovanpå överdäckningen av Stadsgårdsleden kommer att begränsa utblickarna mot Slussen och mot Riddarfjärden Kungsholmen/ Norr Mälarstrand från de välbesökta platserna vid Katarinavägen och Fjällgatan, vilket även kan klarläggas i ett gestaltningsprogram. Sammanfattningsvis kan konstateras att staden har rådighet över hur de i detaljplanen ingående byggrätterna ska utnyttjas och hur de olika aspekterna vägs mot varandra. Planhandlingar och planprocess Nya Slussen är ett komplext stadsbyggnadsprojekt och planhandlingarna med olika fördjupnings-pm ger generellt en allsidig belysning av projektet. Planprocessen har varit lång med prövning av såväl processen som planinnehållet i högsta instans. Planhandlingarna och processen kan inte sägas ha några avgörande brister vad avser möjligheten att bedöma planförslagets innebörd för utblickar och siktlinjer och därmed som underlag för tagna beslut. Dock noterar vi att Fördjupnings-PM Stadsliv, där utsiktsförhållandena särskilt redovisas, liksom fördjupnings-pm Landskapsbild endast kortfattat refereras i planhandlingarna till KF. 6

79 Panorama och öppenhet på Slussen i dag Panorama och öppenhet på nya Slussen i gällande detaljplan 3.3 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Projektet Nya Slussen har haft en lång utvecklingsprocess som resulterat i en lagakraftvunnen detaljplan efter prövning i högsta instans. Alternativredovisningen 2011 belyser de olika utformningsalternativ som föregått gällande planförslag och de bedömningar som gjorts i olika valsituationer. Den föreslagna exploateringen i de framtagna alternativen har efter hand minskats till förmån för utblickar och siktlinjer. Granskningsgruppens bedömning är att planhandlingarna som förelåg inför beslut om detaljplan inte kan sägas ha några avgörande brister vad avser möjligheten att bedöma planförslagets innebörd för utblickar och siktlinjer. Dock noterar vi att Fördjupnings-PM Stadsliv och Fördjupnings-PM Landskapsbild endast kortfattat refereras i planhandlingarna till KF. Gällande detaljplan för Nya Slussen förändrar utsiktsmöjligheterna. Sammantaget ges lika eller bättre utsiktmöjligheter från Slussenområdet än vid nuvarande förhållanden, fast från delvis andra platser. Staden kan inom gällande plan välja att ytterligare öka möjligheterna till utblickar genom att avstå helt eller delvis från att använda planens byggrätter (C1, C2 E1 och E2). 7

80 Byggrätterna C1 och C2 är avsedda att bidra till att skapa offentliga rum och funktioner för Nya Slussen som mötesplats i enlighet med den vision för platsen som staden beslutat om. Såvitt känt har inget programinnehåll i byggnaderna beslutats. I fortsatt arbete måste en avvägning göras mellan olika aspekter. Vi rekommenderar att programfrågorna för C1 och C2 klarläggs samt att ett fördjupat gestaltningsprogram utarbetas som underlag för utformning av bebyggelse och uppehållsytor med beaktande av möjligheterna till utblickar och siktlinjer. För byggrätterna E1 och E2 är förhållandet ett annat. Dessa byggrätter ovanpå den överdäckade Stadsgårdsleden är huvudsakligen avsedda för kontorsändamål samt har ändamålet centrum. Publika verksamheter ska inrymmas i bottenvåning mot park och kaj. Vi noterar att Utblicken från Fjällgatan och Katarinavägen mot Slussenområdet och Riddarfjärden begränsas avsevärt av byggrätterna E1 och E2. Även för denna bebyggelse rekommenderar vi att staden göra en fördjupad gestaltningsanalys med beaktande av olika aspekter. 4 Delfråga B: Trygghet och säkerhet för gående och cyklister 4.1 Genomgång av aktuella beslutsdokument avseende trygghet och säkerhet för gående och cyklister Planhandlingar mm för Nya Slussen 15 mar 2010 KF Stockholm ÖP Promenadstaden 8 nov 2010 KF Stockholm Trafiksäkerhetsprogram dec 2011 KF Stockholm DP Nya Slussen, överklagad 28 jan 2013 KF Stockholm Framkomlighetsstrategin 18 feb 2013 KF Stockholm Cykelplan 17 sep 2013 Mark- och miljööverdomstolen DP Nya Slussen lagakraft Systemhandlingar och andra utredningar som är under arbete inom slussenprojektet. Detaljplanen för Nya Slussen antogs av kommunfullmäktige för Stockholms stad 12 december Den överklagades och fastställdes slutligen av Mark- och miljöverdomstolen 27 september 2013, och vann därmed laga kraft. Inom ramen för detaljplanen tas en systemhandling fram under åren Den bearbetar och redovisar utformningen av bl.a. de offentliga rummen och trafikområden som underlag för genomförandet. När det gäller trafik är det huvudsakliga beslutsunderlaget Slussen Fördjupnings-PM Trafik, April Dokumentet bygger på ett stort antal utredningar, gjorda såväl inom som utom arbetet med detaljplanen. Övergripande handlingar och principer gällande trafikfrågor mm I december 2011, när planen antogs av kommunfullmäktige, fanns två viktiga dokument antagna som med tydlig påverkan på trafiken. Dessa är: 8

81 ÖP, Promenadstaden (antagen av kommunfullmäktige Stockholms stad, den 15 mars 2010) Trafiksäkerhetsprogram (antagen av kommunfullmäktige Stockholms stad, den 8 nov 2010) Under den tid som detaljplanen prövades juridiskt dec sept 2013, har två strategiska viktiga dokument gällande trafiken tillkommit. Dessa är: Framkomlighetsstrategi (antagen av kommunfullmäktige Stockholms stad, den 8 januari 2013) Cykelplan (antagen av kommunfullmäktige Stockholms stad, den 18 februari 2013) Dessa fyra olika dokument innehåller viktiga principer och riktlinjer för trafiken i Stockholm. Dessa principer och riktlinjer har en tydlig påverkan på struktur och utformning av trafiken på land i Nya Slussen. ÖP, Promenadstaden Innehåller bl.a. skrivningar om Planeringsinriktning för ett modernt transportsystem och hållbart resande : Planera för ett effektivt genomförande av Stockholmsförhandlingen 2007 (innehåller en rad infrastrukturprojekt med på påverkan på Nya Slussen) Verka för en långsiktig satsning på kollektivtrafik Inrikta planeringen på ökad rörlighet för gående och cyklister Trafiksäkerhetsprogram Innehåll nio delmål, varav fem stycken har relevans för Nya Slussen: Hastighetsefterlevnad: Strategier och åtgärder för säkra hastigheter och för att få en bättre efterlevnad av hastigheterna. Säkra huvudgator: Åtgärder för säkra och lättförståeliga korsningspunkter, säkra gångoch cykelpassager och säkra sidoområden. Drift och underhåll: Ökad kunskap om samband mellan olyckor och nivå på drift och underhåll i staden, främst på gång- och cykelytor. Tunga fordon: Punktåtgärder på platser med verkliga trafiksäkerhetsrisker samt ställa trafiksäkerhetskrav vid egna och upphandlade transporter. Säkra lokalgator: Punktåtgärder vid platser med verkliga trafiksäkerhetsrisker Framkomlighetsstrategin Framkomlighetsstrategin innehåller fyra planeringsinriktningar med relevans på arbetet med Nya Slussen. 9

82 A. Fler människor och mer gods ska kunna förflyttas genom att fler använder kapacitetsstarka färdmedel, d.v.s. kollektivtrafik, cykel och gång, samt godsfordon med hög beläggning B. Framkomligheten i väg- och gatunätet ska förbättras genom att öka reshastigheten för de kapacitetsstarka färdmedlen och höja restidspålitligheten för alla trafikanter. C. Vägarnas och gatornas roll som attraktiva platser ska förstärkas genom att förbättra gångvänligheten i staden. D. De negativa effekterna av vägoch gatutrafiken ska minimeras genom att styra bilanvändning till de resor där bilen gör mest samhällsnytta. Cykelplan Cykelplanen anger principer, med relevans för Nya Slussen. Enligt dessa behöver en cykelstad i världsklass för en välfungerande cykelinfrastruktur som Är sammanhängande och framkomlig Har gott om parkeringsmöjligheter Har en tydlig vägvisning Driftas och underhålls med en hög frekvens Är trafiksäker och trygg Övergripande slutsatser beträffande inriktningsfrågor för trafik De slutsatser man kan dra av dessa fyra olika dokument kan i princip sammanfattas av nedanstående tre punkter. Dessa har alla tydlig relevans för Nya Slussen. Ökat fokus på de kapacitetsstarka färdmedlen gång, cykel och kollektivtrafik Ändrat fokus från att förflytta fordon till att flytta människor och gods Gatumiljön behöver steg för steg få fler kollektivtrafikkörfält, fler cykelbanor, färre parkeringsplatser, och bättre gatumiljöer för dem som går. 4.2 Analys Nedan görs en tämligen detaljerad genomgång och bedömning utifrån tillgängliga handlingar, framförallt Fördjupnings-PM Trafik och systemhandlingar och utredningar 10

83 som är under arbete inför beslut om genomförande. Vi granskar hur dessa handlingar förhåller sig till övergripande policies mm. Granskningsuppdraget för Nya Slussen är indelat i 11 frågeområden. I granskningsutlåtande över frågeområde 9 granskas bland annat Vad som kan göras inom nu gällande detaljplan med fokus på förbättringar för cykel- och gångtrafik. Trafiksäkerhet Vissa frågeställningar har betydelse för såväl gåendes som cyklisters säkerhet i gatumiljön. Bland annat noterar vi att enligt Fördjupnings-PM Trafik görs stora trafikytor om till en mer traditionell gatustruktur vilket avses kunna bidra till lägre hastighet och bättre samspel mellan olika trafikgrupper. Samtidigt dimensioneras bilvägnätet för 50 km/h (istället för 30 km/h) vilket är motsägelsefullt mot detta resonemang. Enligt Trafiksäkerhetsprogrammet är säkra hastigheter och säkra huvudgator prioriterade områden att arbeta med, vilket innebär att man i en komplex trafikanläggning som Nya Slussen kan överväga att dimensionera för 30 km/h för att öka säkerheten för gående och cyklister. Gående Enligt Trafiksäkerhetsprogrammet är säkra hastigheter och säkra huvudgator prioriterade områden att arbeta med. Säkra huvudgator innefattar säkra och lättförståeliga korsningspunkter samt säkra gång- och cykelpassager (gc-passager). I Systemhandlingen saknas synlig hastighetssäkring av motorfordonstrafiken i gc-passager och korsningar, bortsett från vid övergångstället på övre delen av Katarinavägen där det är en avsmalning. Det ska enligt Fördjupnings-PM Trafik även vara en tydlig separering av ytor för gående från ytor för cyklister, men detta anges samtidigt vara en fråga att studera vidare i detaljutformningen. Systemhandlingen nämner dock att ytskikten på gångyta respektive cykelbana längs Stadsgårdskajen ska skilja sig åt visuellt samt vara lika komfortabla/släta för båda parter, men i övrigt framgår inte vald separering. Hanteringen av korsningspunkter mellan gående och cyklister betonas också av rapporten Tillgänglighet vid Slussen en jämförande granskning. I Systemhandling T9 anges att trafiksäkerhet för fotgängare och cyklister beaktas genom tillräckliga bredder för väntande flöden och minimering av antalet korsningspunkter mellan gående och cyklister (genom lokalisering och tydliga stråk för cyklister respektive gående). Genom anläggandet av gc-bron vid tunnelbanebron minskar antalet korsningspunkter mellan gående och cyklister på Munkbroleden. I Systemhandling anges ett antal konfliktpunkter mellan gående och cyklister på Stadsgårdskajen som man inte lyckats lösa (under Huvudbron framför entrén till Atrium samt på västra sidan där gående kommer ner från Södermalmstorg till kajnivå via trappor). Singelolyckor för fotgängare beaktas indirekt genom att markvärme kommer att anläggas i delar av gångnätet, vilket dock motiveras av tillgänglighetsskäl. Cyklister De föreslagna lösningarna för cyklister består enligt Fördjupnings-PM Trafik av breda cykelfält/banor anpassade efter uppskattat framtida flöde med möjlighet till omkörning 11

84 (av cyklister). De föreslagna bredderna uppfyller kraven i Cykelplanen. Stråk i blandtrafik förekommer enligt Systemhandling på Götgatan och på Saltsjöutfarten som båda är enkelriktade för biltrafiken. Gatunätet utformas enligt Fördjupnings-PM Trafik generellt så att det inte inbjuder till höga fordonshastigheter. Dock dimensioneras bilvägnätet för 50 km/h (istället för 30 km/h) vilket är motsägelsefullt mot detta resonemang. Säkra huvudgator innefattar säkra och lättförståeliga korsningspunkter samt säkra gångoch cykelpassager (gc-passager). I Systemhandlingen saknas synlig hastighetssäkring av motorfordonstrafiken i gc-passager och korsningar, bortsett från vid övergångställe på övre delen av Katarinavägen där det är en avsmalning. Enligt Fördjupnings-PM Trafik ska konfliktpunkter såsom gatukorsningar eller andra möten mellan övriga fordon studeras vidare i den fortsatta detaljutformningen. Det är väsentligt att så sker. Samtliga signalreglerade korsningar, utom en på Munkbroleden, innehåller cykelbox/tillbakadragen stopplinje, för att höja trafiksäkerheten för cyklister. Särskilt olyckor med högersvängande stora fordon har visat sig elimineras med tillbakadragen stopplinje för bilarna. Problematiken och lösningen har valts i linje med Trafiksäkerhetsprogrammet. Cykelbox fungerar dock endast när det är röd signal och i vissa fall, t ex på sträcka på Katarinavägen, tycks användning av cykelbox omotiverad utifrån problematiken högersvängande tungt fordon. Cykelbox underlättar för vänstersvängande cyklister, men där dessa inte förekommer torde framdragen stopplinje för cyklister vara en bättre lösning, för att inte skapa problem för cyklister som vid grönt sedan ska ta sig tillbaka till cykelfältet. I Fördjupnings-PM Trafik skrivs att möjligheten till förgrönt för cyklister i korsningarna bör utredas vidare i signalprojekteringen, detta beskrivs dock inte närmare i Systemhandling. Utifrån de simuleringar som gjorts (SLUSSEN: TRAFIKANALYSER, Rapport Sweco, Revision B ) tycks det inte finnas utrymme för förgrönt. Förgrönt underlättar för cyklister i cykelbox när de ska ta sig tillbaka till cykelfältet. Cykelstråket på Katarinavägen, förbi busshållplatserna samt Götgatans korsning med Hornsgatan kräver särskild omsorg för att göras säkra och tydliga för cyklister enligt Fördjupnings-PM Trafik. I Systemhandling anges att cykelfälten på Katarinavägen bör vara tydliga och skilja sig åt visuellt från körfälten och busshållsplatserna. Det kan åstadkommas med exempelvis röd asfalt. Under projektet har alternativa lösningar för cykelfälten studerats med syfte att minska olycksrisken mellan cyklister och bussar eftersom bussar måste korsa cykelfälten för att angöra hållplatserna. Ett alternativ är att lägga det norrgående cykelfältet mellan allmänna körfältet och busskörfältet fram till korsningen med Hornsgatan. Detta skulle ge bara en konfliktpunkt, när bussarna ska in i busskörfältet, men nuvarande lösning har valts för att klara de dimensionerande biltrafikmängderna. Denna lösning med cykelfält från Katarinavägen (nordlig riktning) intill busshållplatser är inte en trafiksäker lösning enligt T9-PP (Tyréns, Katarinavägen, ). I T9-PP (Tyréns, ) lyfts ytterligare några brister i Systemhandlingens förslag på cykelfält på Katarinavägen fram: Vänstersvängande cyklister i blandtrafik in mot Hornsgatan För litet magasin för cyklister mot Saltsjöutfarten 12

85 Dessa lösningar har dock inte explicit bedömts från ett trafiksäkerhetsperspektiv. Några kopplingar i planen innebär särskilda utmaningar för cykeltrafiken. Cykeltrafiken kring Södermalmstorg (inkl. kopplingen från korsningen Götgatan/Hornsgatan till tunnelbanebron och Katarinavägen) har studerats utifrån ett framkomlighetsperspektiv, men inte bedömts ur ett trafiksäkerhetsperspektiv med hänsyn till risken för kollisioner mellan cyklar. I planen förekommer brant lutning, 10 %, på cykelrampen till cykelbron vid tunnelbanebron. 9 % av cyklisterna över Saltsjö-Mälarsnittet beräknas använda denna ramp. Detta diskuteras dock inte från trafiksäkerhetssynpunkt. Inte heller i övrigt diskuteras lutningar utifrån ett trafiksäkerhetsperspektiv vad gäller t ex lutningens inverkan på cyklisters hastighet. Enligt VGU är maxlutning för en cykelbana 8 %. Trygghet Gående Utformning av Nya Slussen bidrar väsentligen till ökad trygghet och bättre orienterbarhet för gående. Flera platser ger möjlighet att fungera som attraktiva mötesplatser, t.ex. Slussenterassen, Gångbron, Södermalmstorg och Katarinaparken. Gångtrafikens bidrag till stadslivet har noggrant utretts och beskrivits i Fördjupnings- PM Stadsliv vars bedömning av trygghet bl.a. baseras på vedertagna rekommendationer och riktlinjer i handboken BoTryggt05. Trygghet och orienterbarhet för gående beskrivs även i Fördjupnings-PM Trafik. I dagens slussen-anläggning är gångstråken splittrade på många olika plan och i olika gångar. Tunnlar har dålig sikt igenom och är allmänt otrygga. I Nya Slussen koncentreras istället gångstråken till några gena förbindelser. Då är det givetvis viktigt att dessa stråk även klarar av de ökade gångflöden som väntas. På vissa platser görs dock avsteg från ambitionen om generösa dimensioner av gångbanorna. Orienterbarheten och tryggheten förbättras i Nya Slussen genom en mer lättorienterad gatustruktur där broarna är naturliga förlängningar av omgivande huvudgatusträckningar och bryggorna är förlängningar av kajstråken. Det finns synliga vertikala kopplingar i form av trappor och ramper längs med de nya terrasserna. Katarinahissen pekas ut som ett viktigt landmärke. Grundläggande för gåendes komfort är den upplevda tryggheten som till stor del skapas av befolkade platser och stråk och att stråken har tätt med anslutande bebyggelseentréer. Nya Slussen kommer sannolikt att befolkas mer och aktiveras av nya verksamheter. Några punkter gällande trygghet återstår dock att studera enligt Fördjupnings-PM Stadsliv och det handlar om möjligheter och utformning av entréer och lokaler i gatuplan, utformning av offentliga rulltrappor och hissar, orienterbarhet och lokaler i terminalerna och kring dess entréplatser. Som även nämns ovan är det viktigt att förbättra korsningspunkterna mellan gång- och cykeltrafiken. En tydlig separering av gång- och cykelytor är viktigt att säkerställa och det är i underlagen inte helt tydligt hur detta ska göras. Detta är en fråga om trygghet och trafiksäkerhet för gående och cyklister, men är även ett tillgänglighetskrav. Här krävs vidare utredning. 13

86 Cyklister I Fördjupnings-PM Trafik diskuteras inte trygghet i samband med cyklister. Cykelplanen tar upp trygghet för cyklister, dels som upplevd trafiksäkerhet, dels trygghet avseende brott. Cykelplanen anger att otrygghet i en del av stadens cykelstråk kan leda till att många väljer bort cykeln eller att en del cyklister väljer mindre trafiksäkra vägar. Inriktningen för cykelplaneringen är att cykelvägnätet ska vara tryggt och säkert. I cykelplanens handlingsplan tas konkret upp ett antal trygghetsaspekter. I trygghetsaspekten kan läggas in frågor som också gäller upplevd trafiksäkerhet. Cykelfält på Katarinavägen beskrivs i en av de utredningar som vi granskat som en otrygg lösning för cyklister och då läggs upplevd trafiksäkerhet in i begreppet trygghet. I granskade systemhandling finns planer för cykelparkering på belysta platser etc. 4.3 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Trafiksäkerheten och tryggheten för gående och cyklister är bättre i Nya Slussen än i befintlig anläggning. Det pågår ett successivt utvecklingsarbete inom slussen-projektet där alternativa lösningar prövas för utformningen av offentliga rum torg, gångvägar, cykelvägar och gator. Vi har i detta granskningsutlåtande redovisat de förhållanden som framgår av dels Fördjupnings-PM Trafik från 2011, dels de utredningar och handlingar som tas fram i slussen-projektet inför beslut om genomförande. I ett annat frågeområde inom det totala granskningsuppdraget (frågeområde 9) analyseras möjliga förbättringar inom ramen för gällande detaljplan. I analysen av förbättringsmöjligheter konstateras att den enskilt viktigaste förbättringen som kan göras för gång- och cykeltrafiken är att göra en översyn där man på allvar utgår från Framkomlighetsstrategins prioriteringsordning för trafikanter: 1) Gång/cykel, 2) Kollektivtrafik 3) Näringslivets transporter 4) Taxi 5) Bil. Med en sådan översyn kan förbättringar rörande främst trafiksäkerhet, tillgänglighet och i någon mån framkomlighet åstadkommas. Vidare tas frågan upp om att överväga att dimensionera bilvägnätet för lägre hastighet än 50 km/tim, t ex 30 km/tim. Följande förbättringspunkter vill vi särskilt lyfta fram. Huvuddelen av förbättringspunkterna kan åtgärdas inom ramen för gällande detaljplan: Sänkt hastighet för bilar Säkra övergångsställen med tillräckligt utrymme för stora gångtrafikflöden Trafiksäkerhet för cyklister särskilt i Katarinavägen samt i korsningen Götgatan/Hornsgatan samt förbindelsen med den nya cykelbron utmed tunnelbanebron Framkomlighet för cyklister Analys av behov av cykelparkering Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar särskilt att klara krav på längslutningar, separering av gång- och cykelytor och reglering av korsningspunkter mellan gång- och cykelvägnätet samt vilplatser. Materialvalens betydelse för bl a singelolyckor måste beaktas. (halkrisk och separering gående/cyklister)). 14

87 Även cykel-cykelolyckor behöver beaktas mer på platser där flera cykelflöden möts, korsas eller ska vävas samman. Cykellösningarna har inte belysts ur ett trygghetsperspektiv avseende upplevd trafiksäkerhet. I analysen inom ramen för frågeområde 9 diskuteras konkreta förslag till alternativa lösningar för Katarinavägen, korsningen Götgatan/Hornsgatan, korsningen Munkbron/Skeppsbron, förbättrad säkerhet och tillgänglighet för cyklister och gående och mindre lutning för cykelramp från Stadsgården till Tunnelbanebron. 15

88 Bilaga Dokument Namn på dokument Författare/ansvarig Datum Bilaga delfråga A Granskarnas genomgång av dokument beträffande utblickar och siktlinjer Mats Olsson Sven Lorentzi Bilaga delfråga B Expertutlåtande trafik Granskning av Projekt Nya Slussen Delprojekt: Frågeområde 4 Planhandlingar och fördjupnings-pm: Trivector AB Per Gunnar Andersson Christer Ljungberg Samrådsredogörelseprogramsamråd Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Samrådsredogörelse plansamråd Utställningsutlåtande Detaljplan för Slussen Illustration till Detaljplan för Slussen Detaljplan för Slussen Slussen Planbeskrivning Slussen Genomförandebeskrivning Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Reviderad Reviderad Reviderad Slussen Miljökonsekvensbeskrivning Slussen Gestaltningsprogram Slussen Fördjupnings-PM Stadsliv Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad Space Scape April

89 Slussen Fördjupnings-PM Landskapsbild Slussen Fördjupnings-PM Alternativredovisning Planprocessen, överklaganden och domstolsutslag: Tjänsteutlåtande inför stadsbyggnadsnämndens godkännande av detaljplanen Beslut om antagande av detaljplanen. White April 2011 Tyréns - Structor April 2011 Stadsbyggnadskontoret Stockholms stad KF Stockholms stad Protokoll , 23 Beslut beträffande detaljplanens antagande i kommunfullmäktige Länsstyrelsen i Stockholm Dom - beslut om att upphäva detaljplanen för Slussen Dom - beslut om att upphäva detaljplanen för bussterminalen Mark och miljödomstolen Mark och Miljööverdomstolen Utredningar rörande projektet Nya Slussen pågående arbete: Strukturskisser Slussen Land White Möten Gemensamma möten i granskningsgruppen , , , , , , , Löpande möten och avstämningar Sven Lorentzi, Mats Olsson och Reigun Thune Hedström Möten med Trivector , Möte med samtliga experter, första version utlåtande

90 Granskning av Projekt Slussen - frågeområde 5 Befintliga Slussen-anläggningens tekniska status, möjligheten att renovera nuvarande anläggning, risker samt dess relevans i dagens trafiksituationer och med dagens prioritering av trafikslag Stockholm 31 januari 2015 Mats Olsson Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman 1

91 1 Sammanfattning Granskningens huvudsakliga slutsatser: Tekniskt skick, möjligheten att renovera nuvarande anläggning Gruppens bedömning är att de bedömningar som gjorts kring nuvarande anläggning tekniska status vilar på beslut och beslutsunderlag som fattats på relevanta grunder. De bedömningar som finns tillgängliga visar på att Slussen är en starkt nedsliten anläggning. Ett stort antal prover och inspektioner tar tagits och genomförts som visar på detta resultat. Att renovera nuvarande anläggning anses som svårgenomförbart och svårt att motivera ekonomiskt. Renoveringen är snarare att likställa med rivning/ återuppbyggnad. Minst 85 % av anläggningen måste rivas och återuppbyggas för att uppnå tillfredsställande livslängd (minst 100 år). Grundläggningsproblem med åtföljande sättningar och spänningar i konstruktionen medför tekniska risker. Relevans i dagens trafiksituationer och med dagens prioritering av trafikslag En renoverad anläggning skulle för biltrafik kunna möta dagens trafiksituation och prioritering av trafikslag, däremot inte för gång- och cykeltrafik. För innerstadsbussarna har en rekonstruktion möjlighet att bli bättre än gällande detaljplan, inte minst för stomlinjerna. Frågan är dock om trafiklösningen från talet är den mest lämpade att möta 2100-talet och dess behov. Befintlig bussterminal och station för Saltsjöbanan har avsevärt sämre förutsättningar att möta dagens och framtidens krav på trafikering och säkerhet/tillgänglighet för trafikanterna än planerade lösningar. 2 Inledning 2.1 Bakgrund För att genomföra en granskning av utredningar och beslutsunderlag rörande projekt Slussen beslutade kommunstyrelsen den 12 november 2014 att tillsätta en oberoende expertgrupp samt direktiv för denna. Gruppen skulle koppla till sig expertis inom relevanta sakområden och bistås i utredningen av berörda förvaltningar i staden. Gruppens uppgift har varit att granska de utredningar och underlag som tagits fram inom ramen för Slussen-projektet utifrån 11 identifierade områden. Syftet med utredningen har varit att säkerställa att befintliga beslutsunderlag är rättvisande samt att beslut fattats på relevanta grunder. Detta delprojekt hanterar befintliga Slussen-anläggningens tekniska status, möjligheten att renovera nuvarande anläggning, risker samt dess relevans i dagens trafiksituation och med dagens prioritering av trafikslag (område 5). Föreliggande dokument utgör resultatet av granskningen i form av ett slutligt utlåtande.

92 2.2 Preciseringar och frågeställningar Delprojektet har arbetat utifrån följande avgränsningar/preciseringar: Relevans i dagens trafiksituation avser trafikkapacitet Prioritering av trafikslag avser hänsyn till gång och cykeltrafik. (handlar om att kunna ta tillvara trafiken på samma sätt som Nya Slussen) Risker avser tekniska risker i dagens konstruktioner. Följande frågeställningar har utgjort utgångspunkt för granskningen som helhet Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har fattats (av vem, när, innehåll)? Är samtliga aspekter av området utredda? Är det något område som saknas? Är underlaget rättvisande? Är de bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Specifika frågeställningar inom frågeområde 5 är: Hur ser anläggningens tekniska status ut? Kan en renoverad anläggning möta dagens trafiksituation och prioritering av trafikslag? 3 Genomgång av aktuella beslutsdokument Dokument avseende den tekniska statusen redovisas i bilaga. Nedan beskrivs de viktigaste besluten och beslutsunderlagen avseende trafikfrågorna: 15 mar 2010 KF StockholmÖP Promenadstaden 18 maj 2010 Trafiknämnden Slussens tekniska status 8 nov 2010 KF StockholmTrafiksäkerhetsprogram dec 2011 KF Stockholm DP Nya Slussen, överklagad 28 jan 2013 KF StockholmFramkomlighetsstrategin 18 feb 2013 KF StockholmCykelplan 17 sep 2013 Mark- och miljööverdomstolen DP Nya Slussen lagakraft 11 feb 2014 Stomnätsplan för kolltrafik (Trafiknämnden SLL) 26 mar års Stockholmsförhandling (Regeringen) Detaljplanen för Nya Slussen antogs av kommunfullmäktige för Stockholms stad 12 dec Den överklagades och fastställdes slutligen av Mark- och miljöverdomstolen 27 september 2013, och vann därmed laga kraft. Slussens tekniska status har varit föremål för omfattande undersökningar under årens lopp. Av anläggningens 560 pelare mäts 515 kontinuerligt och 174 prov för tryckhållfasthet hos betong har gjorts. Därutöver har mängder av prov tagit av

93 väsentliga delar på anläggningen. I maj 2010 godkände trafiknämnden de analyser som gjorts och som visade på stora problem för anläggningen. När det gäller trafik är det huvudsakliga beslutsunderlaget Slussen Fördjupnings-PM Trafik, April Dokumentet bygger på ett stort antal utredningar, gjorda såväl inom som utom arbetet med detaljplanen. I december 2011, när planen antogs av kommunfullmäktige, fanns två viktiga dokument antagna som med tydlig påverkan på trafiken. Dessa är: Trafiksäkerhetsprogram (antagen av kommunfullmäktige Stockholms stad, den 8 nov 2010) Under den tid som detaljplanen prövades juridiskt dec sept 2013, har två strategiska viktiga dokument gällande trafiken tillkommit. Dessa är: Framkomlighetsstrategi (antagen av kommunfullmäktige Stockholms stad, den 8 januari 2013) Cykelplan (antagen av kommunfullmäktige Stockholms stad, den 18 februari 2013) Efter det att detaljplan för nya Slussen vunnit laga kraft i september 2013 har ytterligare två dokument som påverkar främst kollektivtrafiken tillkommit. Dessa är: Stomnätsplan för Stockholms län, SLL (antagen av Trafiknämnden SLL 11 februari 2014) 2013 års Stockholmsförhandling (antagen av berörda kommuner 7 jan 2014, samt av regeringen 26 mars 2014) Överenskommelse om finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn, undertecknat av SLL samt Stockholms stad, Nacka kommun och Värmdö kommun. Dessa olika dokument innehåller viktiga principer och riktlinjer för trafiken i Stockholm samt analyser av framtida kollektivtrafikbehov för Ostsektorn och dimensionering av bussterminal i Slussen. Dessa principer och riktlinjer har en tydlig påverkan på struktur och utformning av trafiken på land i Nya Slussen. De slutsatser man kan dra av olika dokument kan i princip sammanfattas av nedanstående tre punkter. Dessa har alla tydlig relevans för Nya Slussen. Ökat fokus på de kapacitetsstarka färdmedlen gång, cykel och kollektivtrafik Ändrat fokus från att förflytta fordon till att flytta människor och gods Gatumiljön behöver steg för steg få fler kollektivtrafikkörfält, fler cykelbanor, färre parkeringsplatser, och bättre gatumiljöer för dem som går. Behov av kapacitetsstark bussterminal i Slussen för Ostsektorns trafik.

94 4 Analys av frågeställningar 4.1 Slussen-anläggningens tekniska status Hela Slussen-anläggningen inspekteras regelbundet. Vartannat år utförs s.k. helinspektion och mellanliggande år en fortlöpande tillsyn. Bärande stålkonstruktioner undersöks separata vid s.k. stålrevisioner, ungefär vart tolfte år. Från 1986 ökades systematiseringsgraden som ett led i utredningen om underhållsbehov. Staden har vidare genomfört omfattande materialundersökningar och mätningar. Fram till 1989 hade dåvarande Materialprovningen bl.a. genomfört följande materialundersökningar: 174 prov för tryckhållfasthet hos betong, 125 dito för spräckhållfasthet, 421 profiler för analys av kloridinträngning i betong, 120 frostbeständighetsprov, 65 karbonatiseringsprov, 30 prov av kemisk sammansättning hos stål, 30 prov för slagseghet hos stål samt 60 röntgenradiografiundersökningar på stål. Mätningarna omfattar bl.a. mätningar av sättningar (515 av totalt 560 pelare mäts), sidorörelser (79), fogförskjutningar (52) samt snedställning av lager (70). Undersöknings- och märkningsprogrammet omfattar samtliga 24 delar av anläggningen. Analysen över Slussen-anläggningens tekniska status visar på: stora sättningar i konstruktionen armerade betongkonstruktioner är skadade av frost och armeringskorrosion kraftig korrosion på stålpelare och stålbalkar broisoleringen har tjänat ut fogar läcker räcken måste bytas ut träpålar har begränsad livslängd och skadas snabbt då syre får tillträde Frankipålarna fungerade inte som metod vid Slussen De tekniska risker som har kunnat konstateras handlar framförallt om grundläggningen och sättningar: Sättningarna är idag upp till 250 mm och ökar med upp till 4 mm/år. 45 % är grundlagt på Frankipålar och 8 % på träpålar. Här är riskerna störst. Beräkningar (Strålin, 2007) visar att spänningarna i bärande balkar kommer att öka med ytterligare % under kommande 10 år. Kollapsar bärande balkar blir konsekvenserna betydligt allvarligare än om avspjälkad betong lossnar. 4.2 Går det att renovera Slussen? En renovering bedöms i dagsläget omfatta följande åtgärder: Grundförstärkning inom områden med stora sättningar Byta ut skadade pelare, balkar av stål och betong Byta ut stora delar av brobaneplattan Isolera plattan på nytt

95 Tillföra nya kantbalkar, räcken, fogar, lager samt ytbeläggning Omfattningen av åtgärderna framgår av den beskrivning av Slussens tekniska tillstånd som gjordes år 2000 enligt tabellen nedan (% av broytan). Anläggningen delas in i tre zoner (grön, gul och röd) med varierad teknisk status. Tabell Status Grön Erforderlig kvalitet Gul Ytreparation krävs Röd Rivning År 2000 bedömdes att 63 % av anläggningen var nödvändig att riva och återuppbygga vid en renovering för att få en tillfredsställande livslängd på anläggningen. Motsvarande siffra bedöms i dagsläget vara 85 %. Följande analys av frågan om renovering (d.v.s. fullständig ombyggnad) görs av den för granskningen anlitade experten Johan Silfwerbrand. Det enkla svaret är ja, ja det går att renovera Slussen. Men verbet renovera får inte tolkas som att enbart ge Slussen en ansiktslyftning utan bör tolkas som Svenska Akademiens ordlista, dvs. återställa i fullgott skikt. Redan för 25 år sedan tog gatukontoret fram ett sådant förslag. Förslaget omfattade grundförstärkning inom områden med de största sättningarna, utbyte av skadade pelare och balkar i betong och stål, utbyte eller ytreparation av stora delar av brobaneplattan, omisolering av plattan, nya kantbalkar, räcken, fogar, lager samt ytbeläggning. Sedan dess har nedbrytningen fortsatt och ovanstående åtgärder behöver göras på en större del av anläggningen. Vid sekelskiftet bedömdes att 63 % av området måste få nya konstruktioner och för att nå en tillfredsställande livslängd måste 85 % av konstruktionerna ersättas. Att renovera nuvarande anläggning anses som synes som svårgenomförbart och svårt att motivera ekonomiskt. Renovering är snarare att likställa med rivning/återuppbyggnad. Vid vägvalet 2001 mellan renovering och återuppbyggnad visade alternativens kostnadsberäkningar för ett Slussen med 100 års livslängd var tämligen likartade, men att en återuppbyggnad skulle visa sig ligga på samma eller något högre kostnadsnivå och samtidigt inte ge utrymme för nya funktioner. Alternativen är ny konstruktion (vilket staden har valt att gå vidare med) alternativt att bygga en kopia av dagens Slussen. Anledningen till att staden valt att gå vidare med ny konstruktion beskrivs bl.a. i utlåtandet på fråga 10, där argumenten handlade om funktionalitet, kostnader och livslängd. 4.3 Möjligheten för en renoverad anläggning att möta dagens trafiksituation och dagens prioritering av trafikslag

96 De olika färdmedlens breddmått över Slussen-broarna i den nuvarande anläggning framgår av nedanstående tabell där även motsvarande mått i detaljplanen för nya Slussen redovisas. Tabellen visar särskilt att cykeltrafiken har en liten andel av den totala bredden i befintlig anläggning, 12 % mot 21 % i nya Slussen. Intressant är att den totala bredden är lika i de båda alternativen. Trafikslag Total körbanebredd idag (m) Andel körbanebredd (%) Total körbanebredd Nya Slussen (m) Andel körbanebredd (%) Bil Kollektivtrafik 7 10 Cykel Gång Tabell Jämförelse körbanebredd över Slussen-broarna idag jämfört med Nya Slussen Gångtrafik Dagens lösning innebär många trappor trånga och otrygga gångar, med dålig sikt. Gångtrafiken får väsentligt bättre villkor i Nya Slussen, såväl när det gäller kapacitet, framkomlighet som tillgänglighet. Dagens utformning av Slussen motsvarar inte de tillgänglighetskrav som ställs i PBL och ALM/HIN samt Stockholms stads riktlinjer för tillgänglighet. Rapporten Tillgänglighet vid Slussen en jämförande granskning från juni 2013 konstaterar att många av de stråk som inte är tillgängliga idag blir det genom den föreslagna utformningen av Nya Slussen (även om vissa brister i föreslagen utformning också påpekas). Slussen är idag utformad på ett sätt som är svår att orientera sig i och som bidrar till otrygghet bland gående. En renoverad anläggning kan ge ett mer städat och tillrättalagt intryck, men trygghetsproblem kopplade till trafikkonstruktionen, t ex brutna siktlinjer och tunnlar, kvarstår. Bilytorna dominerar i dagens utformning av Slussen vilket också bidrar till otrygghet hos gående och cyklister. Trafiksäkerhet och framkomlighet är sämre i befintlig lösning vilket bl.a. visar sig bland annat i att antalet övergångsställen idag är 23 att jämföra med 12 i Nya Slussen. Trafiksäkerheten i befintlig anläggning är sämre då den är svårare för en gående att överblicka då antalet konfliktpunkter är fler. Cykeltrafik En renoverad befintlig anläggning, utan den nya cykelbron parallellt med tunnelbanebron, kommer inte att kunna hantera de framtida dubblerade cykelmängderna. Befintlig anläggning är i stor utsträckning byggd för cyklister i blandtrafik, vilket inte är acceptabelt med dagens normer för säkerhet och framkomlighet, speciellt för de delar som kan sägas tillhöra pendlingsstråken. Befintlig anläggning uppfyller dessutom inte kraven på cykelbanebredder i Cykelplanen.

97 De få cykelbanor som finns idag är delvis sådana ytor som busstrafiken lämnat pga bärighetsproblem. Vid en renovering skulle dessa sannolikt återgå till busstrafiken vilket ger ännu mindre plats för cyklister. Kollektivtrafik Stadsbussar- busstrafiken på Katarinavägen/Hornsgatan/broar/anslutningar mot Munkbron etc. Mål A1 i Framkomlighetsstrategin lyder: Transportkapaciteten i personer per timme i högtrafik på väg- och gatunätet ska öka mer än den procentuella befolkningsökningen till år Under rubriken Vad behöver göras för att uppfylla målet? kan man läsa: För att locka fler resenärer måste kollektivtrafik, cykel och gång vara attraktiva, snabba och pålitliga färdsätt. Detta kräver en prioritering på just de platser och vid de tider då det är mest trängsel. En strategi för stomtrafiken pekar ut de stråk där kollektivtrafiken bör ges eget körfält och prioritet i trafiksignaler. Cykelplanen kommer att göra likadant för de viktigaste regionala pendelstråken. Detta innebär att plats kommer att tas från parkeringar eller biltrafik. Det finns även potential att öka antalet personer per bil. Befintlig anläggning har större möjligheter att erbjuda stombusslinjerna egna körfält med god framkomlighet i jämförelse med aktuella lösningar för Nya Slussen. De ytor som ursprungligen hade spårvägsspår kan utan större problem avsättas till busskörfält. Befintlig lösning kan, med hänvisning till tidigare spårvägstrafik, också anses vara bättre förberedd för spårväg än aktuell lösning för Nya Slussen. Konflikten mellan olika busslinjer är mindre i befintlig anläggning då den är planskild och inte drabbas av att olika busslinjer begär prioritet i signal mot varandra. Vändmöjligheter för bussar vid Slussen är i dag god medan den saknas i Nya Slussen. Detta är en fördel för befintlig anläggning dels om man i framtiden vill tillskapa en busslinje som vänder vid Slussens T-banestation, dels för ersättningsbussar för tunnelbanan. Idag är fri höjd för Stadsgårdsleden 3,8 meter att jämföra med 4,0 meter i planen. Dagens lösning har större begränsning för höga bussar än Nya Slussen. Ostsektorns busstrafik- bussterminal Nuvarande anläggning har en bussterminal för Ostsektorns busstrafik i sitt nedre plan vid Stadsgårdsleden. Idag finns 17 påstigningsplatser och ca 8 reglerplatser. I landstingets trafikkontors bedömning av det framtida behovet av hållplatser över tid fram till 2050 redovisas i följande figur. Bussterminalen dimensioneras för 17 påstigningsplatser, 17 reglerplatser och 6 ankomstplatser. När tunnelbanan till Nacka C öppnas bedöms behovet minska till 12 påstigningsplatser varefter det successivt ökar igen till 17 platser 2050.

98 Antalet påstigningsplatser i nuvarande anläggning är således detsamma som det angivna behovet i den planerade nya bussterminalen. Dock bör noteras att behovet, fram till att den nya terminalen kan öppnas, har redovisats till 20 påstigningsplatser att inrymmas i provisorisk bussterminal vid Slussen. Vidare anges ett kompletterande platsbehov utanför Slussen fram till dess att tunnelbanan öppnas för trafik. Reglerplatserna i dagens terminal är ca 8, d.v.s. färre än de 17 som anges för den nya bussterminalen i framtiden. Dagens bussterminal är trång, tämligen svårorienterad, har flera korsningspunkter mellan trafik och gående som innebär att den inte uppfyller dagens säkerhets- och tillgänglighetskrav, även om den är i bruk och på så sätt fungerar. Vid en renoveringrivning/nybyggnad av Slussen går det troligen att rusta upp anläggningen vad gäller vissa säkerhets- och trivselaspekter. Strikt antalsmässigt vad avser påstigningsplatser motsvarar dagens terminal de behov som angivits. Vad gäller reglerplatser uppfyller den inte behovet. Terminalen och dess kopplingar till övrig kollektivtrafik har brister i tillgänglighet och kapacitet. Den samlade bedömningen är att dagens bussterminal visserligen fungerar men inte uppfyller dagens och framtidens tillgänglighets- och rymlighetskrav vare sig för busstrafiken eller för resenärerna. Jämfört med hittillsvarande redovisningar för ny bussterminal i berget har den nuvarande terminalen en fördel genom möjligheten till anslutning västerut mot Centralbron/Söder Mälarstrand. Dagens lösning har däremot större begränsning för höga bussar än Nya Slussen. Idag är fri höjd för Stadsgårdsleden 3,8 meter att jämföra med 4,0 meter i planen.

99 Kopplat till frågan om bussterminalen är frågan om Saltsjöbanans hållplats. Saltsjöbanan har endast ett spår i dagens anläggning vilket är en brist. I planen för nya Slussen inryms två spår. Biltrafik När Slussen var som mest belastad i början av 1960-talet passerade ca fordon per dygn. Detta innebär att befintlig anläggning (med alla ramper i bruk) utan problem kan hantera det nu satta målet på maximalt fordon per dygn, men stora konflikter skulle uppstå med framförallt cykeltrafiken. På 1960-talet bestod den av knappt cyklar per dygn att jämföra med bedömda år År 1945 var förhållandet i stort sett det omvända med ca bilar och ca cyklar per dygn i blandtrafik. Vidare är frågan om hur staden skulle hantera framkomlighetsstrategin och den prioritering som görs där utifrån olika trafikslag. 4.4 Utestående frågor Inga återstående frågor finns, men vi noterar att det inte upprättats inspektionsrapporter under senare år. 5 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Ett stort antal tagna prover och inspektioner visar att Slussen är en starkt nedsliten anläggning. Grundläggningsproblem med åtföljande sättningar och spänningar i konstruktionen medför tekniska risker. Att renovera nuvarande anläggning anses som svårgenomförbart och svårt att motivera ekonomiskt. Renovering är snarare att likställa med rivning/återuppbyggnad. Minst 85 % av anläggningen måste rivas och återuppbyggas för att uppnå tillfredsställande livslängd. En rekonstruerad anläggning skulle för biltrafik kunna möta dagens trafiksituation och prioritering av trafikslag, däremot inte för gång och cykel. För buss är svaret att en renovering har möjlighet att bli bättre än gällande detaljplan inte minst för stomlinje 2.

100 Bilaga Dokument - Slussens tekniska status Nr Namn på dokument Författare/ansvarig Datum Material som tillhandahållits av Stockholms stad 1 Underhållsbehov: Slussen ( Gula (Stockholms gatukontor, Juni 1989 rapporten ) Byggnadsavdelningen) 2 Gatunämndens beslut, 25, 89-5 oktober , om remittering av utredning om Slussens underhållsbehov samt underökning om alternativa finansieringsformer 3 Remissvar till ref. 2 ( Skönhetsrådet, 1990 Stadsmuseet, Länsstyrelsen i Stockholms län, Stockholms hamn, Televerket Stockholm, Storstockholms lokaltrafik, Stockholm energi, Stadsbyggnadskontoret) 4 Remissredovisning betr Lundin & Burén 27 juli 1990 Underhållsbehov Slussen (Stockholms gatukontor) 5 Slussens framtid, en alternativutredning 4 september Gatunämndens beslut, 16, :14, om genomförandet av en konsulttävling kring Slussen 7 Slussens ökande förfall ( Röda rapporten ) 8 Tillståndsbedömning av Slussen. Teknisk rapport ( Vita rapporten ) (Fastighetskontoret, Gatukontoret & Stadsbyggnadskontoret) Jan Lundin & Hans Klingenberg (Gatu- & fastighetskontoret) Å Bjurholm, J Lundin & B Arnebrant (Gatu- & fastighetskontoret) 9 Slussens framtid, lägesrapport Anders Roman/ Olle Zetterberg & Göran Gahm (Gatu- & fastighetskontoret) 10 En bakgrund till skadorna på Slussens bärande konstruktioner (Examensarbete nr 253) 11 Rapport om Slussens tekniska status Jenny Strålin (KTH, Betongbyggnad) Michael Åhström/ Magdalena Bosson & Lars Jolérus 20 september 1990 April 1993 Oktober april 2000 Juni maj 2010

101 (Trafikkontoret) 12 Rapport om Slussens tekniska status Michael Åhström (Stockholms stad, Trafikkontoret) 13 Lägesredovisning Slussen Pia Ström Sjöberg/ Krister Schultz & Mårten Frumerie (Exploateringskontoret) 14 Tillsättning av oberoende expertgrupp samt direktiv om att utreda vissa delar av projektet Nya Slussen 15 Granskningsgruppens arbetsuppgifter. Avgränsningar och förtydliganden 16 Projektplan Granskning av Nya Slussen-projektet 17 Projekt Granskning av Nya Slussen-projektet. Kommunikationsplan 18 Projekt Granskning av Nya Slussen-projektet. Kommunikationsplan 19 Inspektionsrapport x 2 (e-brev ställt till Caroline Andersson, Governo) Övriga handlingar som citerats 20 De nya järnkonstruktionsbestämmelserna 21 Drift, underhåll och reparation av konstbyggnader Anton Västberg/ Lars Rådh & Ingela Lindh (Stockholms stad) Mats Olsson (Stockholms stad, Stadsledningskontoret, Förnyelseavdelningen) (Stadsledningskontoret, Förnyelseavdelningen) Caroline Andersson (Stockholms stad, Stadsledningskontoret) Michel Åhström (Trafikkontoret, Stockholms stad) E Hedwall (Teknisk Tidskrift, Allmänna avdelningen, s. 611) Johan Silfwerbrand & Håkan Sundquist (KTH, Institutionen för Byggkonstruktion, Avdelningen för Brobyggnad, Stockholm, Rapport 53, utgåva 2, 262 s.) 22 Slussen. Arkeologisk utredning Kerstin Söderlund & Marcus Hjulhammar (Stockholms stadsmuseum, Kulturmiljöenheten) 23 Betongens beständighet under 85 år Göran Fagerlund (Betong, nr 5, s ) 14 mars oktober november november december 2014 November 2014 December 2014 (?) 25 januari november

102 Dokument trafik Namn på dokument Författare/ansvarig Datum Expertutlåtande Johan L Silwerbrand 26 januari 2015 konstruktion Promenadstaden ÖP Stadsbyggnadskontoret 15 mar 2010 Stockholm Slussens tekniska status Trafiknämnden 18 maj 2010 Trafiksäkerhetsprogram Trafikkontoret 8 nov Stockholms stad Slussen: Trafikanalyser Trafikkontoret Stockholm 14 feb 2011 Sweco Fördjupnings-PM Stadsliv Spacescape April 2011 Fördjupnings-PM Trafik Tyréns April 2011 Detaljplan Nya Slussen Stadsbyggnadskontoret 2 september 2011 Stockholm Cykelplan Trafikkontoret Oktober 2012 Stockholm Framkomlighetsstrategin Stockholm stad 28 jan 2013 Regional cykelplan Trafikverket Region Februari 2014 Stockholm Stomnäsplan del 1 och 2 Trafikförvaltningen SLL 11 feb 2014 Möten etc. Gemensamma möten i granskningsgruppen , , , , , , , Möten med Johan Silfwerbrand samt Möten med Trivector Möte med samtliga experter, första version utlåtande Löpande avstämningsmöten med sekretariatet (Caroline Andersson, Governo).

103 Granskning av projekt Slussen frågeområde 6 Granskning av vilka avtal och överenskommelser som ingåtts i form av mark-anvisningar m.m. och vilka ekonomiska effekter för projektet eventuella hävanden av avtal ger samt hur detta påverkar tidsplanen Stockholm 31 januari 2015 Mats Olsson Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman

104 1 Sammanfattning Granskningens huvudsakliga slutsatser: Gruppens bedömning är att de beslut och ingångna avtal som är fattade i huvudsak vilar på relevanta grunder. Däremot finns utestående frågor kring de avtal som ännu inte är att betrakta som ingångna. Det finns starka beroendekedjor mellan berörda parter: kommuner, SLL, fastighetsägare och staden inom olika delar av Slussen-projektet och som förutsätter att de olika delarna i Slussen kommer på plats. Staden har reglerat de viktigaste frågorna i avtal. Det finns även avtal som ännu inte träffats och som har viss inverkan på projektets ekonomi. Avtal som ännu inte tecknats är bl. a. ersättning till fastighetsägare för intrång i Katarinaberget SEK/fastighet samt skadestånd till markägare runt Mälaren om totalt SEK. De avtal som huvudsakligen ingåtts är markanvisningar med sidoavtal avseende E1 och E2, bussterminalen i Katarinaberget. Avtal som förväntas att tecknas avser samfinansiering avseende Mälarens avbördning. Totala intäkter till projektet är beräknat till högst MSEK, exklusive eventuella byggrätter i C. Bristande vilja att samfinansiera avbördningen av Mälaren har negativ påverkan på projektets ekonomi med MSEK. Eventuella skadestånd till markägare runt Mälaren är en tillkommande kostnad som kan bedömas till MSEK. Markanvisningsavtal utgör en rättighet att förhandla med staden om exploatering av marken. Markanvisningarna E1 och E2 har ännu inte lett till avtalade byggrätter. Det finns alltså fortfarande utrymme för förhandlingar om byggrätternas omfattning, med påföljande lägre intäkter. I nuläget kan försäljningsintäkterna beräknas till MSEK. Ett omtag av kollektivtrafikens upplägg i Ostsektorn skulle leda till ett nytt omtag och ändrad detaljplan för hela Slussen med en försening av Slussen-projektet om i storleksordningen 4-5 år. Investeringsintäkterna för bussterminalen är beräknade till MSEK bedömdes i kostnadsbudgeten en försening av hela projektet öka med cirka 300 MSEK/år. Avtalen tar som regel hänsyn till att de för sitt genomförande är beroende av myndigheters beslut och att vardera parten står sin risk till dess tillstånd meddelas eller avslås. Förfaller möjligheten att bygga Slussen enligt planerna, så förfaller i de flesta fallen rättigheterna enligt markanvisningsavtalen utan ersättningar. Den underliggande viljeinriktningen i avtalen är att Slussen-projektet ska genomföras som planerat. Skulle däremot staden som avtalspart ensidigt och utan någon yttre anledning drar tillbaka sin del av avtalen eller agerar i strid med avtalsinnehållet kan tvist uppstå utifrån det val som staden istället gör. 2

105 2 Inledning 2.1 Bakgrund För att genomföra en granskning av utredningar och beslutsunderlag rörande projekt Slussen beslutade kommunstyrelsen den 12 november 2014 att tillsätta en oberoende expertgrupp samt direktiv för denna. Gruppen skulle koppla till sig expertis inom relevanta sakområden och bistås i utredningen av berörda förvaltningar i staden. Gruppens uppgift har varit att granska de utredningar och underlag som tagits fram inom ramen för Slussen-projektet utifrån 11 identifierade områden. Syftet med utredningen har varit att säkerställa att befintliga beslutsunderlag är rättvisande samt att beslut fattats på relevanta grunder. Detta delprojekt hanterar frågan om vilka avtal och överenskommelser som ingåtts i form av markanvisningar m.m. och vilka ekonomiska effekter för projektet eventuella hävande av avtal ger samt hur detta påverkar tidsplanen (område 6). Föreliggande dokument utgör resultatet av granskningen i form av ett slutligt utlåtande. 2.2 Preciseringar och frågeställningar Delprojektet har arbetat utifrån följande avgränsningar/preciseringar: Delprojektet omfattar två markanvisningar (E1 och E2). Delprojektet omfattar avtalsförslaget avseende bussterminalen samt Mälarens avbördning. Följande frågeställningar har utgjort utgångspunkt för granskningen som helhet Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har fattats (av vem, när, innehåll)? Är samtliga aspekter av området utredda? Är det något område som saknas? Är underlaget rättvisande? Är de bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Specifika frågeställningar inom frågeområde 6 är: Hur är de två markanvisningsavtal som har ingåtts utformade? Har några andra avtal och/eller överenskommelser ingåtts? Vilka ekonomiska konsekvenser får ett hävande av dessa avtal? Vilka effekter på tidplanen för projektet får ett hävande av dessa avtal? 3 Genomgång av aktuella beslutsdokument Frågan berör markanvisningsavtal samt övriga avtal, vilka redogörs för nedan: Markanvisningsavtal samt ett sidoavtal (E1 och E2) 3

106 , beslut i ExplN. Markanvisning E2 och sidoavtal med Atrium Ljungberg , Sidoavtal mellan ExplN och Atrium Ljungberg, Tranbodarne 12 om nedsättning av tomträttsavgälden med 80 MSEK , beslut i ExplN. Markanvisning E1 med Tranbodarne 11 (Folksam) Förvaltningsrättens dom, yrkanden om bestickning avvisas Kammarrättens beslut som fastställer Förvaltningsrättens beslut. Samfinansiering av bussterminal i Katarinaberget Överenskommelse om finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn, undertecknat av SLL samt Stockholms stad, Nacka kommun och Värmdö kommun Landstingsfullmäktige inom SLL fattar beslut om sin andel av finansieringen av bussterminalen. samt beslutade att ge Trafiknämnden i samråd med landstingsstyrelsen uppdrag att utreda tillkommande investeringsbehov med anledning av 2013 års Stockholmsförhandling (befintlig T-bana, bytespunkter, angränsande anläggningar) Kommunfullmäktige i Nacka kommun fattar beslut om sin andel av finansieringen av bussterminalen Kommunstyrelsen i Värmdö. Återremittering av frågan om finansiering Länsstyrelsen i Stockholm: Länsplan , där 300 MSEK finns avsatta för finansiering av bussterminalen : Landshövding Chris Heister vid Länsstyrelsen i Stockholm har undertecknat ett letter of intent om finansiering av bussterminalen (300 MSEK i länsplan samt upp till 50% av kostnaden (ytterligare 415 MSEK) Stockholms läns landsting, Landstingsstyrelsens budgetförslag avseende bussterminal vid Slussen, protokoll 11/ KS i Stockholm återkommer kring finansiering av bussterminalen. Förslaget är att godkänna överenskommelsen om utbyggnad och finansiering av bussterminal-lösning för Ostsektorn, att projekt Slussen medges utökade investeringsutgifter om 890,0 MSEK och uppgår därmed totalt till MSEK, varav MSEK för bussterminallösning för Ostsektorn. Investeringsinkomsterna ska uppgå till MSEK i enlighet med Överenskommelse om utbyggnad och finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn. Samfinansiering avseende Mälarens avbördning Uppdraget från Försvarsdepartementet till utredare Ingemar Skogö att utreda behov och ta fram en modell för avtal om samfinansiering mellan berörda parter Försvarsdepartementet presenterade utredningens resultat med förslag om samfinansiering och en mall för avtal om samfinansiering mellan Stockholms stad och övriga parter. 4

107 Mark- och miljödomstolen, Nacka Tingsrätt, beslut om tillstånd för alla arbeten och nya anläggningar i vatten, grundvattenbortledning och den nya regleringen av Mälaren Miljödom i Mark- och miljööverdomstolen. Domen innebär att mark- och miljödomstolens deldom i huvudsak står fast, med ändringar endast av villkor vad gäller bullerbegränsning och former för skadereglering på grund av grundvattenbortledning. Kravet på lagakraftvunnen detaljplan för Katarinaberget upphävs. Tillägg görs i form av ett nytt prövotidsförordnande (utredningsvillkor) om faunapassage. Eventuella skadestånd till markägare runt Mälaren hänvisas till MMD för vidare hantering. Samarbetsavtal om ledningsfrågor Samarbetsavtal om Ledningsfrågor mellan staden och Stockholm Vatten VA AB, Fortum distribution AB, AB Fortum Värme Stockholm Gas AB, TeliaSonera Skanova Access AB samt AB Stokab. Genomförandeavtal avseende etapp 1 med de ledningsdragande bolagen Katarinahissens renovering Samarbetsavtal med bilagor träffat mellan ExplN och Tranbodarne 11 genom Renmarken. efter beslut i ExplN Analys 4.1 Inledning Denna fråga behandlar juridiska och därtill ekonomiska konsekvenser av olika avtal som rör Projekt Slussen. Inledningsvis kan konstateras att många av dessa frågor och avtal hänger ihop, och är dessutom uppknutna kring de olika aktörernas beslut i olika frågor. 4.2 Markanvisningsavtal och tomträtt Genom markanvisningsbeslut fördelar staden mark till olika intressenter inför en planering av ny bebyggelse. Den byggherre som får en markanvisning har under en viss tid och under vissa villkor rätt att ensam förhandla med staden om ny exploatering av marken, enligt stadens markanvisningspolicy. De båda markanvisningsavtalen med Folksam och Atrium-Ljungberg är snarlikt utformade och handlar således om en rättighet att förhandla om exploatering av den mark som idag ligger framför respektive aktörs byggnad. Folksam äger den mark som nuvarande byggnad är belägen på, medan Atrium-Ljungberg besitter marken med tomträtt. Ett nytt tomträttsavtal för tiden har träffats med Atrium Ljungberg med en årlig tomträttsavgäld om SEK. Sidoavtalet med Atrium Ljungberg innebär en sänkt tomträttsavgäld om totalt 80 MSEK, fördelad över åtta år utan tomträttsavgäld 5

108 och det nionde året är den nedsatt med SEK. Sidoavtalet gäller oberoende av markanvisningsavtalet. En viktig fråga som påverkar de båda markanvisningsavtalen är den planerade bussterminalen i Katarinaberget. Skulle staden av någon anledning bestämma sig för att flytta ut terminalen på kajen, så kan detta föranleda att intunnlingen av Stadsgårdsleden uteblir och att därmed husen inte kan byggas. Den förra oppositionen har tidigare riktat kritik mot byggnaderna utifrån bl. a. utblickar och siktlinjer. En bussterminal på kaj eller för den delen på någon annan plats inom Slussens detaljplaneområde torde dock behöva beslut om ändrad detaljplan för Slussen. Den nu gällande detaljplanen har en tioårig genomförandetid och gäller fram till Ändringar under genomförandetiden förutsätter normalt mycket starka skäl och är inte vanligt förekommande. Utifrån ekonomiskt och juridiskt perspektiv utgör som ovan sagt markanvisningen enbart en rättighet dock kan man tänka sig att de båda företagens inställning till ombyggnation framför deras hus skulle vara en annan om de själva inte gagnas. Tidigare har fastighetsägarna bedömt en sådan uppkommen skada till MSEK. En tillbakadragen markanvisning kan i ett sådant fall komma att leda till en tvist om och eventuellt innebära skadeståndsskyldighet för stadens räkning alternativt andra initiativ från dessa parter. En annan fråga handlar om vem som står det tekniska ansvaret för byggnationen dels intunnlingen, dels själva huskroppen. Frågan kan komma att aktualiseras för det fall något händer i tunneln (explosion eller annat) som påverkar byggnaderna. Här anges att vardera parten står sitt ansvar. Enligt markanvisningsavtalen ansvarar staden för intunnlingen medan de båda företagen svarar för samtliga bygg- och anläggningsåtgärder inom den blivande kvartersmarken samt den del av husgrundläggningen som måste göras i samband med intunnlingen. 4.3 Övriga avtal Vad gäller samfinansieringsavtalet avseende bussterminalen har i utlåtande i fråga 3 gjorts en genomgång av finansieringsalternativen. För Stockholms stads del består risken här i att behöva bekosta en större andel (523,5 MSEK istället för 357,5 MSEK samt 40 % av överskridande kostnader) för det fall den statliga tilläggsfinansieringen om 50 %, 600 MSEK, uteblir. Skulle staden vilja frånträda detta avtal så förutsätter det att planprocessen inte fullföljs. Staden har sedan tidigare avtal åtagit sig att tillhandahålla mark för kollektivtrafik. Det arrende som SLL har för Saltsjöbanan är uppsagt för avflyttning till årsskiftet. SLL har dock inte gått med på uppsägningen, så frågan är inte löst. Den nuvarande bussterminalen är ännu inte uppsagd, men projektet har underrättat SLL att så kommer ske. Staden har i september 2014 gått vidare med start-pm för bussterminalen. En försening har redan inträffat genom att den första detaljplanen förklarades ogiltig, varför arbetet nu behöver göras om. Stockholms stad har i tidigare process utrett alternativa placeringar av bussterminal, varav ett alternativ avsåg att flytta Saltsjöbanans slutstation. Skulle staden vilja ta över mark som SLL har idag har rådighet över skulle SLL kunna komma att kräva ersättning eller annan kompensation för att man släpper rådigheten över markområdet där Saltsjö-banans spår löper idag. En nedläggning av 6

109 banans inre del har inte varit aktuell tidigare så frågan om eventuell marklösen har inte diskuterats med SLL. Vad gäller Mälarens avbördning finns inget ingånget avtal och KSL hanterar fortsatt förhandling. Endast Eskilstuna har accepterat finansieringsmodellen, och det är tveksamt om övriga kommuner kommer att ändra inställning. Troligtvis kommer Trafikverket att acceptera sin andel av kostnaderna. Detta medför en risk för Stockholms stad att istället för att enbart bekosta sin del av avbördningen behöver stå kostnaden för merparten av finansieringen. Den miljödom som kom innebar att staden kan påbörja arbetet enligt plan. Om förhandlingen om finansiering drar ut på tiden kan det påverka tidplanen, vilket troligen leder till att staden påbörjar byggnationen, men får en sämre förhandlingsposition gentemot övriga parter. Samarbetsavtalet kring ledningsfrågor är ingånget och löper på, vilket gör att påverkan på tidplan inte är nämnvärd. Skulle avtalet behöva hävas, så står vardera parten sin del av kostnaderna. Staden har det övergripande planeringsansvaret, men varje part har eget ansvar för ÄTOR (ändring, tillägg, avvikelse) som uppstår genom eget slarv eller dålig samordning. Sannolikheten för hävning är dock att betrakta som låg ledningsfrågorna behöver hanteras oavsett utformning av Nya Slussen. Katarinahissens renovering samt Samarbetsavtal med anledning av Slussens ombyggnad är också avtal som är ingångna och löper på. Katarinahissen är i princip klar vad gäller renovering av konstruktionen grundläggningsarbetet återstår. Påverkan på tidplanen är därför minimal dock behöver grundläggningsarbetet troligen samordnas med rivning etc. av östliga sektionen. 4.4 Utestående frågor Detaljplan för bussterminalen är i tidig fas (start-pm) och vissa frågor återstår avseende finansiering Länsstyrelsen i Stockholm (600 MSEK) samt Värmdö kommun (83 MSEK), utöver stadens egen finansiering som man dock själv råder över). Flera av avtalen har ett stort beroende till hur framförallt frågan om bussterminalen kommer hanteras framöver. Eventuell ersättning till markägare runt Mälaren ska fastställas ( MSEK). Avtal om ersättning för intrång i fastigheterna ovanpå Katarina bussterminal är ännu inte ingångna. ( SEK/fastighet) Skulle staden vilja häva det ena eller båda markanvisningsavtalen utan påverkan av någon yttre anledning, så kan skadeståndsanspråk eller andra diskussioner aktualiseras, beroende på hur området disponeras. 5 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Utifrån den analys som gjorts av de olika avtalen kan konstateras att det finns starka beroendekedjor mellan staden, SLL, andra kommuner och fastighetsägare inom olika delar av Slussen-projektet och som staden har reglerat genom dessa avtal. De avtal som träffats har tagit hänsyn till att de för sitt genomförande är beroende av myndigheters 7

110 beslut och att vardera parten står sin risk till dess tillstånd meddelas eller avslås. Förfaller möjligheten att bygga Slussen enligt planerna, så förfaller i de flesta fallen rättigheterna enligt avtalen utan ersättningar. Den underliggande viljeinriktningen i avtalen är att Slussen-projektet i stort sett ska genomföras som planerat enligt detaljplan. Skulle däremot staden som avtalspart dra tillbaka sin del av avtalen av orsak som staden förfogar över eller som var känd vid avtalstecknandet eller att staden t.ex. erbjuder andra fastighetsbolag byggrätter på E1 och E2 aktualiseras förmodligen frågan igen om minskade fastighetsvärden och eventuellt avtalsbrott att väckas. Frågan om hur marken ska disponeras kommer vara avgörande: behålls utsikten, kvarstår markanvisningarna eller kommer något annat i dess ställe? Markanvisningarna har ännu inte lett till färdigförhandlade byggrätter. Det finns alltså fortfarande utrymme för förhandlingar om byggrätternas omfattning/reducering. Beslut har tagits i laga ordning avseende finansiering av bussterminalen i Katarinaberget både i SLL, Nacka kommun och Länsstyrelsen (avseende del av finansiering). Staden och Värmdö kommun har inte fattat beslut. Omtag av hela kollektivtrafikens upplägg i Ostsektorn som får påverkan på en placering av bussterminal vid Slussen skulle leda till ett nytt omtag och troligen ändrad detaljplan för Slussen med en försening av Slussenprojektet om i storleksordningen 4-5 år. Byggs ingen bussterminal alls ryms den åtgärden inom detaljplanen. Bristande finansieringsvilja att samfinansiera avbördningen av Mälaren har negativ påverkan på projektets ekonomi med MSEK. Eventuella skadestånd till markägare runt Mälaren kan bedömas till MSEK. 8

111 Bilaga Dokument Namn på dokument Författare/ansvarig Datum Markanvisningar Beslut markanvisning E2 och ExplN sidoavtal Atrium Ljungberg Sidoavtal Atrium Ljungberg - ExplN tomrättavgälden Beslut markanvisning E1 ExplN Tranbodarne 11 (Folksam) Dom i mål Förvaltningsrätten Beslut mål nr Kammarrätten Bussterminalen i Katarinaberget Beslut om detaljplan för KF Stockholm bussterminal Beslut att upphäva detaljplan Mark- och avseende bussterminalen miljööverdomstolen Start-PM ny detaljplan SBN Katarinahissen ök om renovering Exploateringskontoret / Förvaltningsavtal avs gemensamhetsanläggning Katarinahissen ExplN, Trafik/Renhåll.N Tranbodarne 11 och Renmarken Ledningsfrågor, samarbetsavtal ExplN m.fl Genomförandeavtal Etapp1 ExplN och bolagen 2012/ Katarina bussgarage samfinansiering Arrendeavtal Trafikavtal Stockholms stad och Järnvägsaktiebolag Stockholm-Saltsjön Bussterminal vid Slussen Stockholms stad och SL Uppsägning av SL anl.arr. LEB Fastighetskontoret - SL Länsplan Länsstyrelsen i Stockholm ÖK finansiering av buss- SLL, Stockholm, Nacka terminallösning ostsektorn Värmdö (LF/KF) Beslut om finansiering av KF Nacka kommun bussterminalen Tjänsteutlåtande Värmdö kommun Beslut om återremiss KS Värmdö kommun Yttrande över remiss ang. överenskommelsen SLL Trafiknämnden

112 SLL LS-beslut SLL LS SLL LF-beslut SLL LF Länsstyrelsen intentionsavtal Landshövding Chris Heister (415 MSEK) Uppföljning av budget Stockholms stad/kf Tertialrapport 2 Beslut KS återkommer kring finansiering av bussterminalen KF Stockholms stad Mälarens avbördning Samfinansiering Beslut om uppdrag att utreda Försvarsdepartementet behov av samfinansiering Ansvarsfördelning och finansiering av åtgärder för ny reglering av Mälaren Försvarsdepartementet Utredare: Ingemar Skogö Dom och beslut om tillstånd Mark- och miljödomstolen Miljödom Mark- och miljööverdomstolen Möten etc. Gemensamma möten i granskningsgruppen , , , , , , , Möte i gruppen kring frågorna 3,6,7,10 Christel Wiman, Örjan Larsson, Caroline Andersson , , , Möte med samtliga experter, första version utlåtande Löpande avstämningsmöten med sekretariatet (Caroline Andersson, Governo). 10

113 Granskning av projekt Slussen frågeområde 7 Ekonomiska konsekvenser av ett uteslutande av den planerade kontorsbebyggelsen Stockholm 31 januari 2015 Mats Olsson Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman

114 1 Sammanfattning Granskningens huvudsakliga slutsatser: Gruppens bedömning är att de markanvisningar som berörs i huvudsak vilar på beslut och beslutsunderlag som fattats på relevanta grunder. Däremot finns utestående frågor hur staden önskar disponera marken. Om markanvisningsavtalen hävs står vardera parten sin risk och ingen ersättning utges från någondera parten. Försäljningsintäkterna för markanvisningarna E1 och E2 motsvarar c:a MSEK, eller motsvarande c:a 5% av budgeterad projektkostnad (2014). Byggkostnaderna blir samtidigt förmodligen lägre om intunnling och park slopas. Om man behåller avtalen men byggrätterna minskas, så sänks försäljningsintäkterna i motsvarande mån. I sådant fall kvarstår byggkostnaderna för intunnling och park. Ett hävande av byggrätter för E1 och E2 kan få andra effekter med å ena sidan sämre ljudmiljö och ingen parkanläggning, men å andra sidan bibehållen utsikt. Frågan om hävande av markanvisningarna är i grunden troligen inte en fråga som Slussen-projektet står och faller med, utan handlar ytterst om vilket Slussen som staden vill skapa. Försäljningsintäkterna från byggrätter måste dock, särskilt i det här fallet kunna bidra med att utveckla Slussen som plats, utöver att finansiera del av projektet. 2 Inledning 2.1 Bakgrund För att genomföra en granskning av utredningar och beslutsunderlag rörande projekt Slussen beslutade kommunstyrelsen den 12 november 2014 att tillsätta en oberoende expertgrupp samt direktiv för denna. Gruppen skulle koppla till sig expertis inom relevanta sakområden och bistås i utredningen av berörda förvaltningar i staden. Gruppens uppgift har varit att granska de utredningar och underlag som tagits fram inom ramen för Slussen-projektet utifrån 11 identifierade områden. Syftet med utredningen har varit att säkerställa att befintliga beslutsunderlag är rättvisande samt att beslut fattats på relevanta grunder. Detta delprojekt hanterar ekonomiska konsekvenser av ett uteslutande av den planerade kontorsbebyggelsen (område 7). Föreliggande dokument utgör resultatet av granskningen i form av ett slutligt utlåtande. 2.2 Preciseringar och frågeställningar Delprojektet har arbetat utifrån följande avgränsningar/preciseringar: 2

115 Delprojektet omfattar genomgång av två markanvisningar (E1 och E2). Följande frågeställningar har utgjort utgångspunkt för granskningen som helhet Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har fattats (av vem, när, innehåll)? Är samtliga aspekter av området utredda? Är det något område som saknas? Är underlaget rättvisande? Är de bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Specifik frågeställning inom frågeområde 7 är: Vilka ekonomiska konsekvenser får ett uteslutande av den planerade kontorsbebyggelsen som markanvisats? 3 Genomgång av aktuella beslutsdokument och fattade beslut Frågan berör markanvisningsavtal och tomträttsavtal, vilka redogörs för nedan: , beslut i ExplN. Markanvisning E2 och sidoavtal med Atrium Ljungberg , Sidoavtal mellan ExplN och Atrium Ljungberg, Tranbodarne 12 om nedsättning av tomträttsavgälden med 80 MSEK , beslut i ExplN. Markanvisning E1 mellan ExplN och Tranbodarne 11 (Folksam) Förvaltningsrättens dom, yrkanden om bestickning avvisas Kammarrättens beslut som fastställer Förvaltningsrättens dom. Se även dokument under fråga 3 och 6 som belyser projektets ekonomi. 4 Analys 4.1 Bakgrund Hösten 2009 förde staden samtal med Gyllenforsen (numera Folksam), ägare av Tranbodarne 11 och Atrium Ljungberg, tomträttshavare av Tranbodarne 12. Båda bolagen hade framfört synpunkter på planförslaget samt också ställt krav på ersättning som följd av den föreslagna bebyggelsen. Båda var positiva till utveckling av Slussenområdet, men ville ha ersättning för den skada i form av försämringar de båda skulle lida. En första summering 2010 av de samlade ersättningsanspråken 2010 uppgick till MSEK. Till största delen avsåg det försämrade värden för lokaler från de motbyggda nedervåningarna (enligt redovisning av ExplK, SBK och TK Slussen påverkan framför Katarinahuset och Glashuset ). Atrium Ljungberg var en av de parter som överklagade detaljplanen. MMD upphävde detaljplanen. Staden träffade i april 2013 ett avtal med Atrium Ljungberg om 3

116 markanvisning samt ett sidoavtal om nedsättning av tomträttsavgälden. Staden överklagade MMD:s dom och MÖD fastställde sedermera stadens detaljplan. 4.2 Markanvisningsavtalen Byggrätterna avser ytorna framför de båda befintliga fastigheterna och ska delvis byggas på stadens planerade intunnling av Stadsgårdsleden. Markanvisningsavtalen utgör en rättighet i form av en option att förhandla om exploatering inklusive köpeavtal för markområdet under en period om två år från det att detaljplanen vunnit laga kraft. Träffas inte någon överenskommelse om exploatering är markanvisningsavtalen till alla delar förfallet utan ersättning från någondera parten. Giltigheten är som synes beroende av lagakraftvunnen detaljplan. Ändringar eller hävande i gällande detaljplan under genomförandetiden ( ) kan eventuellt klassas planskada med påföljande ersättningsanspråk. Sådana ändringar är därför sällsynta och är något som man försöker undvika. Värdet för byggrätten E1 är beräknad till 105 MSEK (2013). Värdet av byggrätten för E2 är beräknad till 283 MSEK (2013), förutsatt att all BTA (byggtotal area) är ljus. Överlåtelse av mark baseras på byggrätten enligt detaljplan > kvm BTA. Möjlig byggrätt är kvm ( kr/kvm ljus BTA). Byggrätterna för de kommersiella ytorna i markplan är inte prissatta ännu. För dessa ytor ska enligt avtalen priset bedömas särskilt (hänsyn även tas till överdäckning och grundläggningsförhållanden). Den direkta försäljningsintäkten för staden är alltså 388 MSEK exklusive byggrätterna i markplanet. Minskade försäljningsintäkter om MSEK kan således förväntas vid en hävning. I sådant fall kvarstår att bedöma de minskade byggkostnaderna för intunnling och park, alternativt om staden ändrar sitt beslut i frågan om bussterminalen på ett sådant sätt att det påverkar den nu gällande detaljplanen. Oavsett behöver dessa kostnader justeras om husen uteblir och staden måste hantera marken på annat sätt. Utesluts intunnlingen kvarstår trafikbullret på dagens nivåer, och även andra miljöaspekter kan komma att behöva hanteras. Eventuellt kan utebliven markanvisning också leda till justerade värden på närliggande byggrätter. Frågan om slopande av markanvisningarna är i grunden inte en ekonomisk fråga som Slussen-projektet står och faller med, utan handlar ytterst om vilket Slussen som staden vill skapa. I kampen mellan öppet torg med oförändrad utsikt som idag och med att förändra Slussen med ytterligare byggnation är slutligen ett politiskt ställningstagande. Å ena sidan handlar det om att skydda och behålla dagens öppna utsiktsplats, å andra sidan att dämpa bullret, förnya byggnationen, skapa stads- och parkmiljöer med nya vyer men med inskränkning av den nuvarande utsikten samt att delfinansiera projektet. Försäljningsintäkterna från byggrätter måste dock, särskilt i det här fallet, kunna bidra med att utveckla Slussen, inte endast finansiera del av projektet. Att behålla Slussens funktion som idag på ytorna för E1 och E2 borde inte påverka det nuvarande fastighetsvärdet på Tranbodarne 11 och 12. Under Slussen-projektets genomförandetid kommer kontraktsnivåerna troligen att sjunka, efter slutförandet bör 4

117 hyresnivåerna och därmed fastighetsvärdena ha ökat. För fastigheterna Tranbodarne kommer lokaluthyrningen på de nedre planen att förlora i värde genom att E1 och E2 exploateras. Eftersom fastighetsägarna är desamma innebär det sammantaget ökade fastighetsvärden. 4.3 Sidoavtalet med Atrium Ljungberg Sidoavtalet avser nedsatt tomträttsavgäld med totalt 80 MSEK för en period om åtta år. Avtalet kan inte hävas efter det att detaljplanen vunnit laga kraft. Atrium Ljungberg kan inte påkalla jämkning av tomträttsavgälden eller kräva ersättning för skada p.g.a. den nya detaljplanen. Den fastställda årliga tomträttsavgälden för perioden är SEK. Sidoavtalet med Atrium Ljungberg innebär en sänkt tomträttsavgäld om totalt 80 MSEK, fördelad över åtta år utan tomträttsavgäld och det nionde året är den nedsatt med SEK. Sidoavtalet gäller oberoende av markanvisningsavtalet och har redan börjat löpa med aktuell rabatt. 4.4 Utestående frågor Värdering av förändringar i projektekonomin utifrån hävande av markanvisningarna liksom andra sekundära effekter saknas i dagsläget, vilket troligen beror på att frågan om att frångå markanvisningsavtalen inte varit uppe för beslut. Bussterminalens slutliga utformning och finansiering är uppe för beslut och kommer att få en stor påverkan på området, liksom hela resmönstret och tillgängligheten för resenärer i ostsektorn. 5 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Byggrätterna för de båda markanvisningarna står för en inte oansenlig försäljningsintäkt ( MSEK). Det bedöms som svårt att i dagsläget värdera minskade kostnader vid ett hävande av byggrätterna. Som nämnts ovan finns också beroendet till bussterminallösningen och intunnlingen, vilket gör att kostnader för annan hantering av platsen också måste tas i beaktande. Med hänsyn till Slussen-projektets slutliga kostnad kommer försäljningsintäkten att motsvara högst 5 % av dagens kostnadsbudget. Frågan om hävande av markanvisningarna är i grunden troligen inte en fråga som Slussen-projektet står och faller med, utan handlar ytterst om vilket Slussen som staden vill skapa. Försäljningsintäkterna från byggrätter måste dock, särskilt i det här fallet kunna bidra med att utveckla Slussen, utöver att finansiera del av projektet. 5

118 Bilaga Dokument Namn på dokument Författare/ansvarig Datum Beslut markanvisning E2 & ExplN sidoavtal med Atrium Ljungberg Sidoavtal Atrium ExplN Ljungberg, Tranbodarne 12 Beslut markanvisning E1 ExplN Tranbodarne 11 (Folksam) Dom Dom Förvaltningsrätten Kammarrätten Ekonomiska konsekvenser E-husen Projekt Slussen Möten etc. Gemensamma möten i granskningsgruppen , , , , , , , Möte i gruppen kring frågorna 3,6,7,10 Christel Wiman, Örjan Larsson, Caroline Andersson , , , Möte med samtliga experter, första version utlåtande Löpande avstämningsmöten med sekretariatet (Caroline Andersson, Governo). 6

119 Granskning av projekt Slussen frågeområde 8 Beslutsunderlag avseende bussterminallösning för Ostsektorn, framtida kapacitetsbehov som en följd av tunnelbanebyggnaden till Nacka samt befolkningsökningar och ökad andel kollektivtrafiksresenärer Stockholm 31 januari 2015 Mats Olsson Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman

120 1 Sammanfattning Granskningens huvudsakliga slutsatser och rekommendationer: Expertgruppen bedömer att arbetet med bussterminalen så här långt har tagit hänsyn till aktuella fakta om resande och nya invånare i Ostsektorn samt beaktat förlängning av tunnelbanan till Nacka Centrum. Vi understryker betydelsen av de alternativanalyser som ska göras i den miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som görs under detaljplanearbetet där alternativa placeringar/lösningar fördjupas, redovisas och prövas. Vi rekommenderar även fortsatta studier så att bussterminalen kan planeras för flexibilitet för att kunna ta emot framtida busstyper. 2 Inledning 2.1 Bakgrund För att genomföra en granskning av utredningar och beslutsunderlag rörande projekt Slussen beslutade kommunstyrelsen den 12 november 2014 att tillsätta en oberoende expertgrupp samt direktiv för denna. Gruppen skulle koppla till sig expertis inom relevanta sakområden och bistås i utredningen av berörda förvaltningar i staden. Gruppens uppgift har varit att granska de utredningar och underlag som tagits fram inom ramen för Slussen-projektet utifrån 11 identifierade områden. Syftet med utredningen har varit att säkerställa att befintliga beslutsunderlag är rättvisande samt att beslut fattats på relevanta grunder. Detta delprojekt hanterar beslutsunderlag avseende bussterminallösning för Ostsektorn, framtida kapacitetsbehov som en följd av tunnelbanebyggnaden till Nacka samt befolkningsökningar och ökad andel kollektivtrafiksresenärer (frågeområde 8). Föreliggande dokument utgör resultatet av granskningen i form av ett slutligt utlåtande. 2.2 Preciseringar och frågeställningar Delprojektet omfattar hela lösningen (inkl. Nacka Forum) och granskade prognosunderlag är framtagna av SLL/Trafikförvaltningen. Följande frågeställningar har utgjort utgångspunkt för granskningen som helhet: Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har fattats (av vem, när, innehåll)? Är samtliga aspekter av området utredda? Är det något område som saknas? Är underlaget rättvisande? Är de bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? 2

121 Delprojektet har vidare utgått från följande frågeställning: Vilka prognoser rörande kapacitetsbehov, befolkningsökningar samt kollektivtrafikresenärer har gjorts? 3 Genomgång av aktuella beslutsdokument 3.1 Beslutsunderlag granskade handlingar Detaljplanen för bussterminalen i Katarinaberget upphävdes av miljö- och markdomstolen den 6 dec Överprövning i miljö- och marköverdomstolen beviljades inte, vilket meddelades den 31 mar 2014, varför planen är upphävd. Följande beslutsmaterial och överenskommelser finns som underlag för planering och detaljplanearbete för ny bussterminal års Stockholmsförhandling. Regeringsbeslut i mars 2014, bl a angående tunnelbana till Nacka C. Överenskommelse om finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn. Juli Beslut angående startpromemoria för planläggning av ny bussterminal för Nacka- och Värmdöbussarna i Katarinaberget invid Slussen, stadsbyggnadsnämnden september 2014 PM Kollektivtrafiken i Ostsektorn och behov av bussterminal i Slussen. Landstingets trafikförvaltning Dessutom finns allt material från det tidigare detaljplanearbetet. 3.2 Fattade beslut Stockholmsöverenskommelsen innebär att en tunnelbaneförlängning planeras från station Kungsträdgården via Sofia och Hammarby Kanal, Järla och Sickla till Nacka Centrum med planerad driftstart under Överenskommelse om finansiering av bussterminallösning för Ostsektorn har ingåtts av Stockholms läns landsting, Nacka kommun, Stockholm stad och Värmdö kommun. Överenskommelsen är ej politiskt beslutad i Stockholms stad. Överenskommelsen innebär att följande bussterminaler byggs: Bussterminal vid Slussen byggs i Katarinaberget. Den får 17 avgångs- respektive reglerplatser och 8 ankomstplatser. Bussterminal byggs vid Nacka Centrum. Den får 15 påstigningsplatser. 11 sep 2014 fattade stadsbyggnadsnämnden i Stockholm beslut om att ge Stadsbyggnadskontoret i uppdrag att påbörja detaljplanarbete för ny bussterminal i enlighet med kontorets tjänsteutlåtande. 3

122 4 Analys 4.1 Analys av frågeställningar Senast tillgängliga dokument är landstingets trafikförvaltnings pm enligt ovan (daterat den 12 november 2014). I denna görs sammanfattningsvis följande analys som grund för bedömningen av behov och kapacitet för en bussterminal i Slussen: I förstudien för tunnelbanan till Nacka C antogs att resenärer från Värmdö och delar av vissa delar av Nacka fortsatt reser med buss in till Slussen (beroende på försämrad restid med byte till t-bana i Nacka - 25 %). Den samhällsekonomiska förlusten genom förlängda restider skulle inte heller uppvägas av minskade driftkostnader Analyser av kapaciteten i t-banan visar att man överskrider maxkapaciteten om alla bussar matas till Nacka C. 5-minuterstrafik planerasför tunnelbanan. 4-minuterstrafik skulle innebära utnyttjande av 88 % av kapaciteten. En bussterminal för Nackas lokalbussar byggs i Nacka C med plats för 15 bussar. Så som väginfrastrukturen är utformad ses Slussen som den målpunkt som ger störst nytta för busstrafiken från Värmdö, Orminge, Kvarnholmen och Älta. Följande alternativa målpunkter för busstrafiken har studerats men av olika skäl inte bedömts som lämpliga: o o o Gullmarsplan Cityterminalen Sickla För Slussens bussterminal har antagits att trafik fram till 2050 ska kunna rymmas i bussterminalen. Annars skulle kompletterande anläggningar behöva byggas kort efter att Slussens bussterminal öppnar beroende på bostadsbyggande och befolkningstillväxt i kommunerna. Landstingets trafikförvaltnings analys ligger till grund dels för ställningstagandet att inrymma en bussterminal för Ostsektorn i Slussenområdet, dels för den fortsatta dimensioneringen av bussterminalen. Trafikförvaltningens pm angående den framtida kollektivtrafiken i Ostsektorn baseras på den utbyggnad av nya bostäder som planeras i området. Analysen blickar fram till målåret Slutsatsen är att bussterminalen behöver bestå av 17 påstigningshållplatser, 17 reglerhållplatser samt 6 avstigningshållplatser (Dvs. 2 avstigningsplatser färre än i överenskommelsen från juli 2014). Genom beslutet om tunnelbana till Nacka C minskas dimensioneringen från 20 avgångshållplatser, 20 reglerhållplatser och 8 ankomsthållplatser som redovisades i det detaljplaneförslag som ej vann laga kraft genom Mark- och miljööverdomstolens dom. Från det att bussterminalen tas i bruk (Trafikförvaltningen anger 2021) till tunnelbanan till Nacka öppnas 2025 kommer terminalen att vara något underdimensionerad enligt figur nedan. 4

123 Dimensioneringsschema för bussterminal (Källa SLL, trafikförvaltningen) Trafikförvaltningens utredning är saklig och innehåller övergripande programunderlag för dimensionering av en bussterminal. Antagandet att varje dockningsplats kan användas för en avgång var 5 minut är rimligt. 4.2 Kommande frågeställningar för planeringsarbetet Planeringen av bussterminalfunktionen i Slussenområdet har nyligen fått en omstart och detaljplanearbetet påbörjats. Det kommer att dels bygga på utredningar som gjordes inför framtagande av den detaljplan som ej vann laga kraft, dels på de nya förutsättningar som tunnelbanebeslutet skapat och det prognosunderlag som landstingets trafikkontor har redovisat. Landstingets trafikförvaltnings bedömningar av trafikbehov och dimensionering har legat till grund för en överenskommelse mellan berörda kommuner och landstinget. Trafikförvaltningens beräkningar i november 2014 pekar mot en marginell minskning av antalet hållplatser jämfört med siffrorna som redovisas i överenskommelsen. Under detaljplanearbetet ska en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) utarbetas. Det krävs att MKB bland annat ska behandla alternativa lösningar för kollektivtrafiken/- busstrafiken från Ostsektorn som grund för beslut om utbyggnad av bussterminal i berget vid Slussen. Stockholms stad får i denna anledning att fördjupat analysera och redovisa de alternativ som prövats till en förläggning av bussterminalen i Katarinaberget. Det innebär att landstingets trafikförvaltnings alternativresonemang och slutsatser kommer att fördjupas och bli föremål för remissbehandling. I samrådet 2010, när bussterminalen låg utanför berget var dimensioneringen 18 påstigningshållplatser, 13 reglerhållplatser (15-20 reglerhållplatser behövs på annat håll) samt 8 avstigningshållplatser. Den nu gällande dimensioneringen är i storleksordning med den som gällde 2010, men nu antagen detaljplan för Nya Slussen tillåter inte längre ett alternativ med bussterminal utanför berget. 5

124 För bussterminalens planering och framtida flexibilitet kan noteras att en dockningsterminal i berget dimensioneras och utformas för en viss typ av fordon som används vid projekteringstillfället. Eventuella nya typer av fordon som kommer i framtiden kan komma att ha svårt att användas i anläggningen om den inte dimensioneras rymligt. (Kan jämföras med när boggiebussen kom på bred front under 1990-talet och när ledbussar började användas.) En busstyp som diskuteras få större användning för framtiden är tvåvåningsbussen som i dag använd i Norrtäljetrafiken. 5 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer De inledande bedömningar och prognoser som ligger till grund för det påbörjade detaljplanearbetet för bussterminal vid Slussen synes ha tagit hänsyn till nödvändiga fakta och prognoser om resande och befolkningsutveckling i Ostsektorn och beaktat tunnelbanan till Nacka. Expertgruppen rekommenderar att alternativanalyser görs i den miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som ska ingå i detaljplanen. Denna rekommendation grundar sig på att risken för felaktig formaliahantering i detaljplaneprocessen därigenom minimeras samt att en prövning av alternativa resmönster och dimensioneringar av bussterminalen kvalitetssäkrar detaljplaneförslagets terminalutformning. 6

125 Bilaga Dokument Namn på dokument Författare/ansvarig Datum Expertutlåtande Per Gunnar Andersson frågeområde 8 Trivector Christer Ljungberg Trivector 2013 års Regeringen Mars 2014 Stockholmsförhandling ÖK finansiering av buss- SLL, Stockholm, Nacka terminallösning ostsektorn Värmdö (LF/KF) LAND - Systemhandling T9 Projekt Slussen Trafik, mark och väg Start PM planläggning av SBN ny bussterminal för Nackaoch Värmdöbussarna i Katarinaberget PM Kollektivtrafik i Ostsektorn och behov av bussterminal i Slussen Trafikförvaltningen SLL Möten Gemensamma möten i expertgruppen , , , , , , , Möten med Trivector , Möte med samtliga experter, första version utlåtande

126 Granskning av projekt Slussen frågeområde 9 Granska vad som kan göras inom nu gällande detaljplan med fokus på förbättringar för gång- och cykeltrafik samt nuvarande, befintlig anläggnings planenlighet Stockholm 31 januari 2015 Mats Olsson Sven Lorentzi Reigun Thune Hedström Christel Wiman

127 1 Sammanfattning Granskningens huvudsakliga slutsatser: Delfråga A: Granska vad som kan göras inom nu gällande detaljplan med fokus på förbättringar för gång- och cykeltrafik Nya Slussen innebär möjligheter till stora förbättringar för gång- och cykeltrafiken. Vi pekar på huvudsakliga konfliktpunkter och påvisar ett antal idéförslag. Vi rekommenderar: att planeringshorisonten sätts till 2050 eftersom cykeltrafiken fortsätter att öka. att de uppsatta målen för Slussen och ambitionerna i Översiktsplanen Promenadstaden och Framkomlighetsstrategin får ligga till grund för ett samlat grepp på utformningen av gång- och cykeltrafikens stråk och vistelseytorna på Södermalmstorg. Att ett antal frågeställningar med inriktning på förbättringar för gång- och cykeltrafiken diskuteras, som t ex: Vad skulle det innebära att endast tillåta busstrafik på Hornsgatan över Södermalmstorg? Vad skulle det innebära att avstå från bilrampen som förbinder Stadsgårdsleden och Skeppsbron? Vad skulle det innebära att begränsa hastigheten till 30 km/tim? Vad skulle det innebära att omdisponera/minska den planerade bebyggelsen på Södermalmstorg till förmån för cykelförbindelsen mellan Götgatan och den nya gång- och cykelbron vid tunnelbanan? Vad skulle det innebära att förlägga dubbelriktad busstrafik på Katarinavägens östra sida och dubbelriktad cykeltrafik på västra sidan? Delfråga B: Nuvarande, befintlig anläggnings planenlighet Nuvarande anläggning strider mot gällande detaljplan. Huvuddelen av anläggningen har omfattande skador och behöver till stor del rivas och återuppföras. Ett återuppförande av en kopia kan inte genomföras då den strider mot detaljplanen. Nuvarande anläggningen förhindrar genomförande av vitala delar i gällande plan, bland annat den nödvändiga förstärkningen av avbördning av Mälarens vatten som Stockholms stad har det juridiska ansvaret för 2

128 2 Inledning 2.1 Bakgrund För att genomföra en granskning av utredningar och beslutsunderlag rörande projekt Slussen beslutade kommunstyrelsen den 12 november 2014 att tillsätta en oberoende expertgrupp samt direktiv för denna. Gruppen skulle koppla till sig expertis inom relevanta sakområden och bistås i utredningen av berörda förvaltningar i staden. Gruppens uppgift har varit att granska de utredningar och underlag som tagits fram inom ramen för Slussen-projektet utifrån 11 identifierade områden. Syftet med utredningen har varit att säkerställa att befintliga beslutsunderlag är rättvisande samt att beslut fattats på relevanta grunder. Detta delprojekt rör vad som kan göras inom nu gällande detaljplan med fokus på förbättringar för gång- och cykeltrafik samt nuvarande, befintlig anläggnings planenlighet. Föreliggande dokument utgör resultatet av granskningen i form av ett slutligt utlåtande. 2.2 Preciseringar och frågeställningar Frågeområdet består av två delfrågor: A. Vad som kan göras inom nu gällande detaljplan med fokus på förbättringar för gång- och cykeltrafik B. Nuvarande, befintlig anläggnings planenlighet Delprojektet skiljer sig i del A i sin karaktär från flera av de övriga delprojekten som i huvudsak granskar att befintliga beslutsunderlag inom frågeområdet är rättvisande samt att beslut fattats på relevanta grunder. Frågeområde A följer följande analysstruktur: Utgår från redovisningarna i underlagsmaterialet till detaljplanen, framförallt Fördjupnings-PM Trafik samt de handlingar som slussenprojektet successivt tagit fram och tar fram sedan Bedömer funktionaliteten för cyklister och fotgängare. Pekar ut strukturfrågor och geografiska punkter där vi bedömt att det finns förbättringsbehov. Lämnar rekommendationer och idéförslag. Granskningen i frågeområde B innebär i huvudsak en strikt planjuridisk tolkning av nuvarande markanvändning och innehåll i befintlig anläggning ställd mot ändamålsbestämmelser och byggrätter i den gällande detaljplanen. Analysstrukturen för den planjuridiska granskningen innehåller följande huvudfrågor: Är nuvarande anläggning planenlig? Om den inte är planenlig, dvs strider mot gällande detaljplan kan den då ligga kvar? 3

129 Kan anläggningen, om den är planstridig helt eller i delar - få den upprustning som krävs, till stor del innebärande rivning och återuppförande/nybyggnad till sin nuvarande form, dvs fortfarande vara planstridig eller krävs planändring? Förhindrar nuvarande anläggning att vitala nya funktioner i den gällande detaljplanen, som t ex vattenavbördningen från Mälaren, kan genomföras? Redovisningen i detta granskningsutlåtande är uppdelad på respektive delfråga enligt ovan. Delfråga A redovisas i avsnitt 3 och delfråga B redovisas i avsnitt 4. 3 Delfråga A: Vad som kan göras inom nu gällande detaljplan med fokus på förbättringar för gång- och cykeltrafik 3.1 Genomgång av aktuella granskningsunderlag Följande handlingar har granskats med utgångspunkt från att kunna göra bedömningar av Nya Slussens funktionalitet för gång- och cykeltrafik. Vi har också granskat principiellt övergripande planeringsunderlag med relevans för gång- och cykeltrafik. Handlingar kopplade till slussenprojektet Detaljplan Nya Slussen med planbeskrivning Rev Fördjupnings-PM Trafik april 2011och Fördjupnings-PM Stadsliv april 2011 Arbetsmaterial, Slussenprojektet, pågående bearbetningar, systemhandlingar och alternativstudier Planeringsförutsättningar och målsättningar i detaljplanen för Slussen I planhandlingarna för Slussen beräknas följande förändringar av antalet trafikanter över Slussenbroarna fram till 2030 jämfört med dagsläget (Noteras att senaste mätning av biltrafiken gjordes 2009.): - Gångtrafikanter ökar från ca till ca per dygn - Antalet cyklister ökar från ca till ca per dygn - Antalet bussresenärer öka från ca till ca per dygn - Antalet bilar oförändrat ca fordon per dygn Figur ur Fördjupnings-PM Trafik: 4

130 En av huvudambitionerna med Nya Slussen är att slussenområdet ska utvecklas till en aktiv mötesplats med urbana kvaliteter. Den ambitionen har bäring på platsens funktionalitet/attraktivitet för fotgängare. Vidare ska Slussens trafikanläggning vara enkel, effektiv och lättorienterad med god framkomlighet för gående och cyklister. Det huvudsakliga trafikdokument som förelåg när detaljplanen antogs är Slussen Fördjupnings-PM Trafik, April Utformningen av gator, gång- och cykelvägar i Slussen anges relativt översiktligt i detaljplanen och tillhörande illustrationer. Detaljplanen bygger i dessa avseenden på förstudier som de upprättade fördjupningspromemoriorna (dessa ingick ej som i bilagor under detaljplanens beslutsprocess). Efter detaljplanens antagande och lagakrafts vinnande har arbetet fortsatt och fördjupats med detaljstudier för utformningen av trafiklösningar. I ett stadsbyggnadsprojekt av Slussens storlek är det naturligt att det under planeringsoch genomförandeprocessen kommer fram nya målsättningar och övergripande beslut, som t ex är fallet med Cykelplanen. Pågående projektplanering anpassas då i möjligaste mån till nya förutsättningar bl. a. i syfte att lösa konfliktpunkter som ej till fullo lever upp till målen i strategiska beslut i staden Övergripande planeringsdokument med betydelse för planeringsarbetet I december 2011, när planen antogs av kommunfullmäktige, fanns två viktiga dokument antagna med tydlig påverkan på trafikfrågor. Dessa är: ÖP, Promenadstaden (antagen av kommunfullmäktige Stockholms stad, den 15 mars 2010) Trafiksäkerhetsprogram (antagen av kommunfullmäktige Stockholms stad, den 8 nov 2010) Under den tid som detaljplanen prövades juridiskt dec sept 2013, har två strategiska viktiga dokument gällande trafiken tillkommit. Dessa är: Framkomlighetsstrategi (antagen av kommunfullmäktige Stockholms stad, den 8 januari 2013) 5

131 Cykelplan (antagen av kommunfullmäktige Stockholms stad, den 18 februari 2013) Efter det att detaljplan för nya Slussen vunnit laga kraft i september 2013 har ytterligare två dokument som påverkar främst kollektivtrafiken tillkommit. Dessa är: Stomnätsplan för Stockholms län, SLL (antagen av Trafiknämnden SLL 11 februari 2014) 2013 års Stockholmsförhandling (antagen av berörda kommuner 7 jan 2014, samt av regeringen 26 mars 2014) Dessa sex olika dokument innehåller viktiga principer och riktlinjer för trafiken i Stockholm. Dessa principer och riktlinjer har en tydlig påverkan på struktur och utformning av trafiken på land i Nya Slussen. Översiktsplan för Stockholm Promenadstaden Innehåller bl a skrivningar om Planeringsinriktning för ett modernt transportsystem och hållbart resande : Planera för ett effektivt genomförande av Stockholmsförhandlingen 2007 (inne-håller en rad infrastrukturprojekt med på påverkan på Nya Slussen) Verka för en långsiktig satsning på kollektivtrafik Inrikta planeringen på ökad rörlighet för gående och cyklister Trafiksäkerhetsprogram Innehåller nio delmål, varav fem stycken har relevans för Nya Slussen: Hastighetsefterlevnad: Strategier och åtgärder för säkra hastigheter och för att få en bättre efterlevnad av hastigheterna. Säkra huvudgator: Åtgärder för säkra och lättförståeliga korsningspunkter, säkra gång- och cykelpassager och säkra sidoområden. Drift och underhåll: Ökad kunskap om samband mellan olyckor och nivå på drift och underhåll i staden, främst på gång- och cykelytor. Tunga fordon: Punktåtgärder på platser med verkliga trafiksäkerhetsrisker samt ställa trafiksäkerhetskrav vid egna och upphandlade transporter. Säkra lokalgator: Punktåtgärder vid platser med verkliga trafiksäkerhetsrisker 6

132 Framkomlighetsstrategin Framkomlighetsstrategin innehåller fyra planeringsinriktningar med relevans på arbetet med Nya Slussen. A. Fler människor och mer gods ska kunna förflyttas genom att fler använder kapacitetsstarka färdmedel, d.v.s. kollektivtrafik, cykel och gång, samt godsfordon med hög beläggning B. Framkomligheten i väg- och gatunätet ska förbättras genom att öka reshastigheten för de kapacitetsstarka färdmedlen och höja restidspålitligheten för alla trafikanter. C. Vägarnas och gatornas roll som attraktiva platser ska förstärkas genom att förbättra gångvänligheten i staden. D. De negativa effekterna av vägoch gatutrafiken ska minimeras genom att styra bilanvändning till de resor där bilen gör mest samhällsnytta. Cykelplan Cykelplanen anger principer, med relevans för Nya Slussen. Enligt dessa behöver en cykelstad i världsklass för en välfungerande cykelinfrastruktur som Är sammanhängande och framkomlig Har gott om parkeringsmöjligheter Har en tydlig vägvisning Driftas och underhålls med en hög frekvens Är trafiksäker och trygg Stomnätsplan för Stockholms län Stomnätsplanen anger viktiga förutsättningar för stomnätets utformning och planering med relevans för Nya Slussen: Attraktiva resor: Stomnätet ska utformas för en ökad attraktivitet och konkurrenskraft med hög framkomlighet, hög turtäthet och korta restider. Kollektivtrafikens andel av det motoriserade resandet ska öka med 5 %- enheter till Tillgänglig och sammanhållen region: Stomnätet ska knyta samman länets olika delar och skapa tydliga, långsiktiga samband mellan olika områden och utgöra en grund för 7

133 bebyggelseplaneringen. De utpekade regionala stadskärnorna ska infogas i stomnätet på ett bättre sätt. Effektiva resor med låg miljö- och hälsopåverkan: Stomnätet i kollektivtrafiken ska ha en hög beläggningsgrad. Genom att samla kapacitetsstark kollektiv-trafik i stråk med god framkomlighet skapas förutsättningar för god driftsekonomi och ett total sett ytoch resurseffektivare transportsystem. De huvudsakliga utmaningarna, med relevans för Nya Slussen är: Trängsel i de centrala delarna som kräver åtgärder för att trafiksystemet ska fungera och för att kollektivtrafiken ska ha en god framkomlighet. Behov av strukturerande och attraktiv stomtrafik i hela länet. Ett särskilt fokus behövs för utvecklingen av de regionala stadskärnorna, där en stark utveckling av arbetsplatser förväntas. I stora delar av det befintliga stomnätet finns framkomlighetsproblem som be-gränsar kollektivtrafikens attraktivitet. Detta gäller stombusslinjer såväl i innerstaden som i övriga länet. Ett behov som föreligger är således att tydligare prioritera den ytliggande stomtrafiken genom förbättrad framkomlighet, genare linjedragningar och tydligare utformningsprinciper. Stomnätsplanen har betydelse för gång- och cykeltrafiken i Slussen genom att de två tunga stomlinjer som går genom Slussen förutsätts att ha separata körfält i möjligaste mån. Därigenom uppstår konflikt med motsvarande ambition för cykeltrafiken. Konflikten leder till försämrad framkomlighet och säkerhet för båda trafikslagen. Planeringsförutsättningar och målsättningar i de övergripande planeringsdokumenten De generella slutsatser angående stadens och kollektivtrafikhuvudmannen SLL:s ambitioner, som kan dras av granskade dokument, kan i princip sammanfattas i nedanstående tre punkter. Dessa har alla tydlig relevans vid bedömning av Nya Slussens funktionalitet: Ökat fokus på de kapacitetsstarka färdmedlen gång, cykel och kollektivtrafik. Ändrat fokus från att förflytta fordon till att förflytta människor och gods. Gatumiljön behöver steg för steg få fler kollektivtrafikkörfält, fler cykelbanor, färre parkeringsplatser, och bättre gatumiljöer för dem som går. 3.2 Analys Vilka förbättringsbehov för gång- och cykeltrafiken finns i strukturen respektive i vissa geografiska punkter? Övergripande frågeställningar Det kan inledningsvis noteras att prognos- och planeringshorisonten 2030 är relativt kort med tanke på att hela Slussens trafikapparat och bebyggelse kan beräknas bli färdig mellan Den övergripande bilden är att jämfört med dagens situation innebär Nya Slussen stora förbättringar för gång- och cykeltrafiken trots att gång- och cykeltrafiken beräknas fördubblas fram till Förbättringarna handlar om tillgänglighet, struktur, kapacitet 8

134 osv. Om trenden med ökad cykeltrafik fortsätter efter 2030 finns dock risk för att utrymmet för cykeltrafik återigen kommer att upplevas som besvärande trångt. Det är att rekommendera att planeringshorisonten flyttas fram till 2050 för alla trafikslag så som SLL gjort beträffande busstrafiken vid dimensionering av bussterminal. Det finns ett antal tydliga punkter där utformningen av lösningar för de olika trafikslagen mött svårigheter och där det finns uppenbara konflikter mellan behov och målsättningar å ena sidan och redovisade funktionella lösningar å andra sidan. Arbete pågår inom slussenprojektet för att finna förbättringar för framförallt cykeltrafiken på detaljnivå. Vi rekommenderar en mer övergripande översyn av förslaget som utgår från de ursprungliga och gällande målsättningarna för Slussen och Promenadstaden Stockholm och där man på allvar utgår från Framkomlighetsstrategins prioriteringsordning för trafikanter: 1) Gång/cykel, 2) Kollektivtrafik, 3) Näringslivets transporter, 4) Taxi och 5) Bil. Det finns inom detaljplaneområdet flera platser där denna prioritetsordning inte följts men där ett övergripande grepp skapar möjligheter. Nedan ger vi konkreta idéförslag för några av dessa. Ofta betyder detta förändringar för flera av trafikslagen. Biltrafiken får med tänkta lösningar en standard/framkomlighet som liknar dagens, dock med fler signalreglerade korsningar. Bilvägnätet dimensioneras för 50 km/timme istället för möjliga 30 km/timme vilket känns motsägelsefullt mot bakgrund av övergripande målsättningar om trafiksäkerhet och prioritering av trafikslag. En sänkning av dimensionerande hastighet kan ge fördelar för gång- och cykeltrafikanterna. Slussen är en plats där alla trafikslag måste samsas på en med nödvändighet begränsad yta. Det kommer naturligt att finnas platser där respektive trafikslag inte kan ges önskad framkomlighet och säkerhet. Slussen har en kraftigt ökande genomfartstrafik med cyklar. Ambitioner för gång- och cykeltrafik Ambitionen om att Slussens offentliga rum, torg och parker, ska få hög attraktivitet som mötesplatser står i vissa lägen i konflikt med ambitionen om framkomlighet för den genomgående cykel-, bil-, och busstrafiken. Detta kan exemplifieras med Södermalmstorg där Hornsgatan har ca 25 m bredd för körytor, där den omfattande cykeltrafiken passerar mellan Götgatan och bron vid tunnelbanan och där det planeras bebyggelse för publika verksamheter med öppna torgytor som ska kunna få ett rikt folkliv. Avgörande förbättringar inom detaljplanens ram för fotgängare (både för de som passerar genom Slussen och de som vistas på Slussens öppna platser) och för cyklister (de flesta har inte direkt ärende i Slussen utan passerar Slussen mellan andra punkter) medför behov av en diskussion om omprövning av biltrafikens ytor och framkomlighet samt om hur ytorna på Södermalmstorg disponeras för torgytor, serveringar, kommunikationsytor och bebyggelse mm. Inom detaljplanens ramar rekommenderas ett brett grepp för att ge förbättrade möjligheter för gång- och cykeltrafik. Ett grepp som tar fasta på de övergripande målsättningar som formulerats för Slussen och de målsättningar som finns generellt med Promenadstaden och i Framkomlighetsstrategins planeringsinriktningar och 9

135 prioriteringar. Några frågeställningar med avvägningar mellan utrymme för biltrafik respektive gång- och cykeltrafik kan vara: Vad skulle det innebära att endast tillåta busstrafik på Hornsgatan över Södermalmstorg? Vad skulle det innebära att avstå från bilrampen som förbinder Stadsgårdsleden och Skeppsbron? Vad skulle det innebära att begränsa hastigheten till 30 km/tim? Vad skulle det innebära att omdisponera/minska den planerade bebyggelsen på Södermalmstorg till förmån för cykelförbindelsen mellan Götgatan och den nya gångoch cykelbron vid tunnelbanan? Gångtrafik Gångtrafikanterna får väsentligt bättre villkor i Nya Slussen, såväl när det gäller kapacitet, framkomlighet som tillgänglighet. Flera platser har med rätt utformning möjlighet att fungera som attraktiva mötesplatser, t ex Slussenterassen, Gångbron, Södermalmstorg och Katarinaparken. Detta betyder att tryggheten väsentligt förbättras. Gångtrafikens bidrag till stadslivet har noggrant utretts och beskrivits i Fördjupnings- PM Stadsliv. När det gäller kapaciteten för gångtrafiken är denna god inom i stort sett hela det i planen aktuella gångnätet. Trängsel finns endast på övergångsstället över Katarinavägen öster om tunnelbaneuppgången, där fortsatta studier rekommenderas. 10

136 Utformningen av Nya Slussen bidrar till bättre förutsättningar för gångtrafiken genom förbättrad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar och andra med liknande tillgänglighetsanspråk, t ex personer som går med barnvagn. Nya Slussen kan även bli en tryggare och mer attraktiv plats för barn och unga. Det bör noteras att de stora höjdskillnaderna inom Slussenområdet, från kajplanet till torgplanet förutsätter att tillräckliga och över dygnets alla timmar välfungerande hissar och rulltrappor installeras och sköts. Minst tre rulltrappor och två hissar behövs för att klara tillgängligheten även vid eventuella driftstopp. I detaljplanen redovisas sådana lösningar inom det stora glashuset vars innehåll och utformning ännu ej är klart. Trafiksäkerheten för gående kommer att öka jämfört med dagens situation genom att antalet konfliktpunkter med biltrafiken minskar. Nya Slussen får mer karaktär av traditionell innerstadsmiljö för fotgängarna jämfört med dagens anläggning. Det finns dock ett antal platser där konflikter mellan gående och cyklister är svåra att undvika, men som kan förbättras. Sådana platser är t ex där huvudgångstråket från korsningen Hornsgatan/Götgatan via Västra Slussenbron/Munkbron korsar biltrafik och cykelstråk. Här blir detaljutformningen viktig, och olika beläggning på gång- resp. cykelyta väsentlig. Ovan diskuterad begränsning av biltrafiken på Hornsgatan har också betydelse. Diskussionen om konflikter mellan de olika ambitionerna för ytorna på Södermalmstorg illustreras med följande skisser som diskuteras inom slussenprojektet. Här söker man förbättra för den genomgående cykeltrafiken mellan Götgatan och tunnelbanebron genom en dragning av cykelstråket över torgytan mellan de två redovisade byggnaderna på torget. Det innebär förbättringar för dragningen av cykeltrafiken samtidigt som det inkräktar på det fria utrymmet på torget och begränsar möjligheterna till uteserveringar och torgaktiviteter samt ytterligare ökar bredden på Hornsgatans trafikytor. 11

137 Cykeltrafik Cykeltrafiknät med prognos för flöden 2030 Cykeltrafiken får väsentligt bättre villkor i Nya Slussen än i dagens anläggning, trots en beräknad dubblering av trafiken till De finns dock ett antal platser med särskilda utmaningar. Vi rekommenderar att prognosperioden utsträcks till 2050 vid de fortsatta studierna av konfliktpunkter, trånga passager och säkerhetsrisker. Slussen fungerar i hög grad som genomfartsplats för stor del av cykeltrafiken från söderförort till centrala Stockholm och vice versa vilket innebär särskilda utmaningar i relation till ambitionen om Slussen som mötes- och vistelseplats. Några platser i planen innebär särskilda utmaningar för cykeltrafiken. Korsningen Götgatan/Hornsgatan med korsande gång- och biltrafik inklusive kopplingen från korsningen till den nya cykelbron utmed tunnelbanebron. Cykelstråket är starkt trafikerat och leds i detaljplanens illustrationer i snäva svängar runt ett av glashusen. I pågående bearbetningar prövar projektörerna andra dragningar av cykelstråket med åtföljande konkurrens om torgytan på Södermalmstorg (se ovan). En begränsning av den konflikten skulle kunna innebära en diksussion om hur byggrätterna för nya byggnader på torget ska nyttjas. Katarinavägen där kombinationen av stark busstrafik med hållplatser, genomgående biltrafik och cykeltrafik inom begränsad yta gör det svårt att skapa säkra cykelkörfält. Man synes ha prioriterat biltrafikens framkomlighet. För båda dessa punkter görs fördjupade studier inom ramen för systemhandlingsarbetet. 12

138 En oortodox lösning skulle kunna prövas genom att förlägga dubbelriktad busstrafik på Katarinavägens östra sida och dubbelriktad cykeltrafik på västra sidan. Illustreras skissmässigt nedan. Röd markering är dubbelriktad busstrafik i separata körfält med gulmarkerat hållplatsläge. Grå markering är cykeltrafik, dubbelriktad utmed Katarinavägen. Högra bilden illustrera högst schematiskt en möjlighet till planskildhet mellan cykelstråk och övrig trafik på Skeppsbron invid korsningen med Munkbron. Korsningen på Skeppsbron i höjd med Södra Bankogränd där cyklister till och från Stadsgårdsleden korsar Skeppsbron. Illustrationen ovan visar på ett sätt att hantera frågan med en planskild korsning under Skeppsbron för cyklister. Uppfartsrampen från Stadsgårdsleden till gång- och cykelbron vid tunnelbanan. Rampen har kraftig lutning (10%) och medför nära 180 graders sväng för cyklister som kommer upp för rampen och ska söderut mot Södermalmstorg samtidigt som man ska korsa norrgående trafik. Ett förslag skulle kunna vara att förlänga rampen så att den ansluter först vid landfästet till den västra öppningsbara bron. Då kan man komma ned till en lutning på ca 6 %, men konflikten vid anslutning till bron kvarstår om inte anslutningspunkten breddas. Förlängd ramp med lutning 6% 13

139 Framkomligheten kan vara begränsad i vissa korsningspunkter, men samtliga signalkorsningar, utom en på Munkbroleden, är utförda med tillbakadragen stopplinje, sk cykelbox. Detta ökar såväl framkomlighet som trafiksäkerhet. Vid slussning kommer de två lågbroarna inte att öppnas samtidigt, vilket innebär att en av dem alltid kommer att vara öppen för cykeltrafik, och medge att cyklisterna (och fotgängarna) i lågbrodelen alltid kan ta sig över. Med tanke på de övriga möjligheter som finns (nya cykelbron vid tunnelbanebron, och cykelbanorna på huvudbron) bör denna lösning vara acceptabel trots att det i vissa fall blir en omväg. De föreslagna bredderna uppfyller kraven i Cykelplanen, men med tanke på fortsatt ökning av cykeltrafiken och förlängning av planeringshorisonten till 2050 finns det anledning att se över bredderna. Många relationer har dålig genhet, även i de fall när cykelstråken angetts som pendlingsstråk. Exempel är de ovan diskuterade anslutningarna från Götgatan respektive Hornsgatan mot tunnelbanebron, och plankorsning över Skeppsbron för att komma till Stadsgården. Tillgängligheten för cyklister är över lag god. Dock finns enstaka platser med brant lutning. Detta gäller främst den ovan diskuterade cykelrampen till cykelbron vid tunnelbanan, med 10 % lutning. Man kan konstatera att 9 % av cyklisterna över Saltsjö- Mälarsnittet beräknas använda denna ramp. Enligt VGU är maximal lutning för cykelväg 8 %. Frågan bör gå att lösa med annan utformning av rampen. 3.3 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Den övergripande bilden är att jämfört med dagens situation innebär Nya Slussen stora förbättringar för gång- och cykeltrafiken trots att gång- och cykeltrafiken beräknas fördubblas fram till Förbättringarna handlar om tillgänglighet, struktur, kapacitet osv. Om trenden med ökad cykeltrafik fortsätter efter 2030 finns dock risk för att utrymmet för cykeltrafik återigen kommer att upplevas som besvärande trångt. Vi pekar på huvudsakliga konfliktpunkter för särskilt cykeltrafiken och mötet med andra trafikslag. Vi visar ett antal idéförslag för dessa punkter. Vi rekommenderar att planeringshorisonten flyttas fram till 2050 för alla trafikslag så som SLL gjort beträffande busstrafiken vid dimensionering av busstermina att de uppsatta målen för Slussen och ambitionerna i Översiktsplanen Promenadstaden och Framkomlighetsstrategin får ligga till grund för ett samlat övergripande grepp på utformningen av gång- och cykeltrafikens stråk och vistelseytorna på Södermalmstorg. Att ett antal frågeställningar med inriktning på förbättringar för gång- och cykeltrafiken och med avvägningar i förhållande till andra trafikslag diskuteras, som t.ex: o o Vad skulle det innebära att endast tillåta busstrafik på Hornsgatan över Södermalmstorg? Vad skulle det innebära att avstå från bilrampen som förbinder Stadsgårdsleden och Skeppsbron? 14

140 o o o Vad skulle det innebära att begränsa hastigheten till 30 km/h? Vad skulle det innebära att omdisponera/minska den planerade bebyggelsen på Södermalmstorg till förmån för cykelförbindelsen mellan Götgatan och den nya gång- och cykelbron vid tunnelbanan? Vad skulle det innebära att förlägga dubbelriktad busstrafik på Katarinavägens östra sida och dubbelriktad cykeltrafik på västra sidan? I granskningsuppdragets frågeområde 4 angående siktlinjer och utblickar har vi fört fram förslaget om ett fördjupat gestaltningsprogram för Södermalmstorg. Ett sådant bör även kunna inrymma förslag till hur vistelseytor och cykelstråk disponeras. 4 Delfråga B: Granskning av nuvarande, befintlig anläggnings planenlighet 4.1 Utgångspunkter för granskningen Som utgångspunkter för granskningen gäller de preciserade frågeställningarna: Befintlig anläggnings planenlighet i relation till i dag gällande detaljplan. Kan nuvarande anläggning rymmas inom nu gällande detaljplan? Analysstrukturen för den planjuridiska granskningen innehåller följande huvudfrågor: Är nuvarande anläggning planenlig? Om den inte är planenlig, dvs. strider mot gällande detaljplan kan den då ligga kvar? Kan anläggningen, om den är planstridig helt eller i delar - få den upprustning som krävs, till stor del innebärande rivning och återuppförande/nybyggnad till sin nuvarande form, dvs. fortfarande vara planstridig eller krävs planändring? Förhindrar nuvarande anläggning att vitala nya funktioner i den gällande detaljplanen, som t ex vattenavbördningen från Mälaren, kan genomföras? 4.2 Fattade beslut och handlingar i planärendet Vem Tidpunkt Åtgärd Konsekvens SBN Beslut Uppdrag att påbörja detaljplanearbetet med Slussen KF Beslut Översiktsplan 1999 aktualiserings-förklaras SBK Samråd Programsamråd två alternativ SBN Godkännande Programsamrådshandling SBN Beslut Upprätta detaljplan- Nya Slussen SBN EXP TRN Beslut Nya Slussen - grund för fortsatt arbete samt för samråd SBK Samråd Detaljplan Nya Slussen 29 KF Beslut om ÖP Promenadstaden - Översiktsplan för Stockholm. 15

141 TRN Godkännande Redovisning Slussens tekniska status. SBN Godkännande Plansamrådshandling KF Beslut Beslut om genomförande av Slussen SBK Utställning Detaljplan SBN Godkännande Utställningsutlåtande KF Beslut Beslutar att anta detaljplanen- Slussen Överklagande ett antal intressenter överkl. till LSTN LSTN Beslut Avvisar klagomål på planen. Kommunens antagandebeslut står fast Överklagande Överklagar LSTN:s beslut till MMD SBK Samråd Tillägg till ÖP. MMD Beslut Upphäver kommunens antagande av detaljplanen- Slussen SBNKF 2013 februari Beslut Antar Cykelplan för Stockholm ST STHLM Överklagande Överklagar MMD:s beslut till Svea hovrätt MÖD SBN Godkännande Samrådsutlåtande tillägg till ÖP SSS SBK Utställning Den gröna promenadstaden - en strategi för utveckling stadens parker och natur. Tillägg till ÖP MM MÖD Beslut Detaljplanen för Slussen vinner laga kraft SBNSBN Beslut Tillägg till ÖP Godkänner utställningsutlåtandet MMMÖD Beslut Miljöprövning av Slussenanläggningen Tidigare detaljplaner för Slussenområdet som ersatts med nu gällande Planområdet omfattas av detaljplanerna Pl 310 (1925), Pl 1000 (1933), Pl 1422A (1934), Pl 1495 (1934), Pl 1627 (1935), Pl2596A (1942), Pl 3200A I (1949), Pl 3200B II (1949), Pl 4009A (1954), Pl 4200A (1955), Pl 4500 (1957), Pl 6546 (1970), Pl 7400A (1973), Pl 7954 (1984), Dp (2003) samt TDp (2002). År för fastställande/laga kraft inom parentes. Parallellt med utställningen av detaljplanen för Slussen samt plansamråd för bussterminalen skedde samråd om byggrelaterade miljökonsekvenser för tillstånds-ansökan enligt miljöbalken. Samrådsunderlaget för detta samråd är det fördjupnings-pm om byggrelaterade konsekvenser som också är underlag för de båda detaljplanerna. 16

142 Flygfoto över nuvarande slussen-anläggning Perspektiv över Nya Slussen 17

143 4.3 Analys Är nuvarande anläggning planenlig? Gällande detaljplan för Nya Slussen Nuvarande anläggning strider mot planbestämmelserna i den nu gällande detaljplanen, dvs. den är inte planenlig. Den befintliga slussen-anläggningen består av tre trafikslingor/klöverblad med tillhörande av- och påfarter samt gångstråk och byggnader. Samtliga tre klöverblad med tillhörande av- och påfarter strider mot gällande detaljplan genom att de annekterar/ ligger på mark som i den gällande detaljplanen är avsedd för annat ändamål än den pågående användningen. De användningsområden i gällande detaljplan, som berörs är Områden avsedda för vattenändamål/teknisk anläggning samt sluss och avtappning av vatten från Mälaren, hamn etc Mark som är avsedd för park Mark som är avsedd för torg Mark som är avsedd för Centrumändamål/pubika verksamheter på Södermalmstorg, byggrätterna C1 och C2 Mark som är avsedd för CK dvs. kontor och centrumfunktioner, publika ändamål Mark som är avsedd för handel, tekniska anläggningar mm 18