Möjligheten att inkludera transportsektorn i EUs handel med utsläppsrätter och effekterna av det. Sammanfattning av examensarbete

Transkript

1 Möjligheten att inkludera transportsektorn i EUs handel med utsläppsrätter och effekterna av det Daniel Eckerhall Augusti 2005 Sammanfattning av examensarbete

2 1 (25) Förord Svenskt Näringsliv ser arbetet med klimatfrågan som strategiskt viktigt. Den har och kommer att få konsekvenser för hela vårt samhälle. Beroende på hur klimatpolitiken utformas kan det ge Sverige relativa konkurrensfördelar alternativt kommer det att kosta vårt samhälle stora pengar. Handel med utsläppsrätter infördes den 1 januari 2005 i Europa för större delar av tillverkningsindustrin och kraftsektorn. Totalt sett är över anläggningar i Europa anslutna till systemet som står för närmare 50 % av utsläppen. I Sverige ingår ca 700 anläggningar som står för 35 % av Sveriges totala utsläpp av växthusgaserna. Det EU-direktiv som styr införandet av handel med utsläppsrätter gör det möjligt att inkludera andra sektorer i handelssystemet från år Den parlamentariska FlexMex-utredningen, som utrett formerna för handelssystemet, rekommenderar regeringen att transportsektorn bör inkluderas i handelsystemet men att det ska ske harmoniserat på EU-nivå. Inom Svenskt Näringsliv diskuteras frågan om att inkludera transportsektorn. Det finns olika meningar om hur effekterna kan komma att bli, både för dem som redan ingår i systemet och för transportssektorn själva. Svenskt Näringsliv har ännu inte tagit ställning till huruvida transportsektorn bör ingå eller ej. Osäkerheterna är fortfarande för många och dessa måste analyseras vidare. Det är framförallt priseffekten på utsläppsrätter som transportsektorn kan åstadkomma som oroar den industri som redan nu deltar i systemet. Det finns teoretiskt en möjlighet att enbart inkludera godstransporter i systemet och därmed eventuellt minska denna påverkan. På det sätt som transportsektorn föreslås ingå i handelssystemet av FlexMex-utredningen kan konstateras att styreffekten på transportsektorn blir relativt liten. Utformas systemet för att ge maximal styreffekt med dagens teknik kan dock betydande negativa sidoeffekter uppstå. Främst är det i form av ökad och kostsam byråkrati och administration. I följande rapport beskrivs tre modeller på hur man skulle kunna utforma systemet för att inkludera transportsektorn och både för- och nackdelar presenteras. De höga oljepriser som för närvarande råder har förmodligen en mycket större effekt på transportsystemet än ett införande av handelssystem. Även om högt oljepris kan innebära vissa nackdelar för världsekonomin så är det en global prissättning. Därmed snedvrids inte konkurrensförhållanden mellan olika regioner. Ett av de allvarligaste problemen med handelssystemet idag är nämligen att det är regionalt och därmed ger konkurrenssnedvridning. Som ett led att höja kunskapen och att bidra till en fördjupad diskussion i ämnet om hur transportsektorn eventuellt kan inkluderas publiceras denna rapport. Den bygger på det examensarbete som Daniel Eckerhall, Linköpings Tekniska Högskola, utfört om tranportssektorn och handel med utsläppsrätter. Slutsatserna är författarens. Birgitta Resvik Ansvarig för energi- och klimatfrågor Svenskt Näringsliv 1

3 2 (25) Sammanfattning Som ett led i att minska utsläppen av växthusgaser har Europeiska Unionen skapat ett system för handel med utsläppsrätter gällande utsläpp av CO2. Sedan januari 2005 är handelssystemet aktivt och omfattar företag från energiintensiva sektorer. Tillsammans står dessa företag för ungefär 50 % av de totala CO2 utsläppen i EU. Om handelssystemet skulle omfatta utsläppen från alla sektorer och företag, skulle den mest kostnadseffektiva lösningen för att minska utsläppen av växthusgaser till en viss nivå kunna uppnås. Detta betyder att handelssystemet borde utökas till att omfatta även utsläppen från transportsektorn. Denna deltar inte i handeln i dagsläget, men är ansvarig för cirka 21 % av de totala utsläppen av växthusgaser i EU. Det finns tre olika lösningar för att inkludera transportsektorn i handeln med utsläppsrätter. Med andra ord finns det tre olika möjligheter för hur handeln med utsläppsrätter kan administreras inom transportsektorn. Den första är en så kallad nedströmsansats, vilket innebär att den som släpper ut växthusgaser, i transportsektorns fall en privatperson som kör sin bil eller ett åkeri som använder lastbilar för att transportera gods, görs ansvarig för att införskaffa och handla med utsläppsrätter motsvarande de utsläpp som görs. Den andra lösningen är en så kallad uppströmsansats, vilket innebär att det företag som är ägare av bränsledepåer görs ansvarig för att införskaffa och handla med utsläppsrätter motsvarande den mängd bränsle han säljer. Denna mängd är proportionell mot de utsläpp som uppkommer då det fossila bränslet i ett senare skede används. Det tredje alternativet är att göra beställaren av transporter ansvarig för handhavande av utsläppsrätter. Beställaren släpper visserligen inte ut växthusgaser själv, men är indirekt ansvarig för de utsläpp som uppkommer när hans varor transporteras. Alla tre lösningarna har för- och nackdelar, men nyttan av att använda uppströmsansatsen är störst. Genom att lägga ansvaret för handel med utsläppsrätter hos ägarna av bränsledepåer är det möjligt att täcka en stor andel utsläpp som uppstår när fossilt bränsle används, inte bara i transportsektorn. Dessutom blir de administrativa kostnaderna för detta de lägsta möjliga. 2

4 3 (25) Förord...1 Sammanfattning Inledning Bakgrund MILJÖPROBLEMET KYOTO OCH EU:S HANDELSSYSTEM TRANSPORTSEKTORN LÄGET INOM TRANSPORTSEKTORN FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR FRAMTIDEN TRANSPORTSEKTORNS STRUKTUR Utvärdering INTERVJUERNA BÖR TRANSPORTSEKTORN VARA MED I HANDELSSYSTEMET? NÄR KAN HANDELSSYSTEMET UTVIDGAS TILL ATT OMFATTA TRANSPORTSEKTORN? HUR KAN HANDELSSYSTEMET UTVIDGAS TILL ATT OMFATTA TRANSPORTSEKTORN? NEDSTRÖMSANSATS UPPSTRÖMSANSATS FÖRLÄGGA ANSVARET TILL BESTÄLLAREN AV TRANSPORTER SAMMANFATTNING SLUTSATS AVSLUTANDE KOMMENTARER VIKTIGT ATT FÖRSTÅ HELHETEN FLERA STYRMEDEL SAMTIDIGT KAN HA NEGATIV EFFEKT UTVÄRDERA PRISEFFEKTEN PÅ UTSLÄPPSRÄTTER SEKTORSOMFATTANDE HANDELSSYSTEM KAN VARA FÖRSTA STEG PÅ LÅNG SIKT MÅSTE HELA VÄRLDEN DELTA UTVÄRDERA HUR ALLOKERING AV UTSLÄPPSRÄTTER SKA GÅ TILL ÖVRIGA FLEXIBLA MEKANISMER...23 Referenser

5 4 (25) 1 Inledning Denna rapport sammanfattar den viktigaste bakgrundsinformationen samt resultatet från ett examensarbete med titeln The Possibility and Effects of Including the Transport Sector in the EU Emission Trading Scheme 1. Syftet med examensarbetet var att undersöka på vilket sätt det är möjligt att inkludera transportsektorn i EU:s handel med utsläppsrätter och vilka effekter det skulle ge. Mer specifikt granskades följande frågor: Är det ur handelssystemets perspektiv möjligt att det utvidgas till att omfatta även transportsektorn? Hur och när kan det ske? Är det ur transportsektorns perspektiv möjligt att det inkluderas i handelssystemet. När kan detta göras och hur, det vill säga hur kan handeln med utsläppsrätter administreras inom transportsektorn? Vilka är effekterna av att inkludera transportsektorn i handeln med utsläppsrätter? För att besvara dessa frågor diskuterades med representanter från berörda intressegrupper tre olika möjligheter att administrera handeln med utsläppsrätter i transportsektorn. De tre möjligheterna är följande: Att använda en nedströmsansats, det vill säga att göra den verksamhet som släpper ut växthusgaser ansvarig för att skaffa och handla med utsläppsrätter motsvarande den mängd växthusgaser som släppts ut. Att använda en uppströmsansats, det vill säga att göra den verksamhet som säljer bränsle ansvarig för att skaffa och handla med utsläppsrätter motsvarande den mängd utsläpp som användandet av bränslet i ett senare skede genererar. Att göra den verksamhet som beställer transporttjänsten ansvarig för att skaffa och handla med utsläppsrätter motsvarande den mängd utsläpp som genereras i samband med att verksamhetens varor transporteras. I bakgrundskapitlet presenteras information som är nödvändig för att förstå diskussionen kring de tre möjligheterna och i utvärderingskapitlet presenteras resultaten från diskussionerna. 1 Eckerhall,

6 5 (25) 2 Bakgrund I detta kapitel presenteras en del bakgrundsinformation som är nödvändig för att kunna förstå de diskussioner som förs i slutsatskapitlet. 2.1 MILJÖPROBLEMET Växthuseffekten, beror på att det finns vattenånga och växthusgaser i atmosfären som absorberar värmestrålning, värms upp och i sin tur strålar värme till jorden, vars yta värms upp. Denna effekt är ett naturligt fenomen som skapar det fördelaktiga klimatet på jorden. Problem uppstår dock när andelen växthusgaser i atmosfären ökar på grund av utsläpp av växthusgaser på jorden. Studier gjorda av IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) 2 visar att andelen växthusgaser i atmosfären har ökat med drygt 25 % under det senaste århundradet. Dessutom förutspås ytterligare ökningar med mellan 50 och 200 % under nästa århundrade. I samband med detta ökar även medeltemperaturen på jorden. Samma studier har påvisat en ökning av medeltemperaturen med ca 0,5º C sedan början av 1900-talet. Om andelen växthusgaser i atmosfären ökar enligt förutsägelserna ovan skulle medeltemperaturen på jorden öka ytterligare med mellan 1,5 och 6º C. En utveckling som den beskriven ovan skulle enligt IPCC få övervägande negativa följder för jorden. Bland annat förutspås mer extremt väder och fler naturkatastrofer, smältande glaciärer och isar och därmed en stigande vattennivå. För att minimera riskerna för naturkatastrofer i framtiden är det nödvändigt att stabilisera andelen växthusgaser i atmosfären genom att minska på utsläppen av dessa gaser. Utsläpp av växthusgaser och effekterna av det är ett globalt problem. Det innebär att oavsett var i världen utsläppen av växthusgaser sker, så är effekten densamma. Det betyder även att oavsett var minskning av utsläpp görs, så är nyttan av dessa minskningar densamma i hela världen. Utsläpp av växthusgaser är även ett långsiktigt problem. De klimatförändringar som visas idag har uppstått till följd av utsläpp som har gjorts under det senaste seklet. Likaså kommer dagens utsläpp att påverka klimatet under många årtionden framöver. 2.2 KYOTO OCH EU:S HANDELSSYSTEM I Kyotoprotokollet har bestämts att världens industriländer ska minska sina utsläpp av växthusgaser med i genomsnitt 5,2 % under åren 2008 till 2012 jämfört med 1990 års nivå. De länder som har ratificerat Kyotoprotokollet har individuella utsläppsmål beroende på utsläppsläget i landet och utvecklingen de senaste åren. Samtidigt föreslås i Kyotoprotokollet tre marknadsbaserade styrmedel, de så kallade flexibla mekanismerna för att åstadkomma utsläppsminskningar. De flexibla mekanismerna är följande: Handel med utsläppsrätter En specifik utsläppsnivå bestäms och utsläppsrätter motsvarande dessa tillåtna utsläpp fördelas bland de verksamheter som släpper ut växthusgaser. Dessa verksamheter tillåts sedan handla med utsläppsrätterna 2 IPCC Third Assessment Report 5

7 6 (25) sinsemellan, vilket leder till att de verksamheter för vilka det är billigt att minska sina utsläpp gör så och säljer de överblivna utsläppsrätterna till de verksamheter för vilka det är dyrare att minska utsläppen. Verksamheter kommer att välja att minska sina utsläpp och sälja utsläppsrätter så länge de får mer betalt för en utsläppsrätt än vad det skulle kosta att minska utsläppen motsvarande en utsläppsrätt. Joint Implementation (JI) I-länder som har egna Kyoto-mål tillåts genomföra projekt som leder till minskade utsläpp i andra I-länder, som även de har egna Kyoto-mål. De utsläppsminskningar ett sådant projekt leder till kan det första landet tillgodoräkna sig för att nå den nivå som är beslutad i Kyotoprotokollet. Ett JI-projekt måste leda till långsiktiga minskningar av utsläpp på grund av åtgärder som inte hade genomförts om inte projektet hade blivit av. Clean Development Mechanism (CDM) I detta fall tillåts I-länder med Kyotomål att genomföra projekt som leder till minskade utsläpp i U-länder, som inte har några Kyoto-mål. De utsläppsminskningar ett sådant projekt leder till kan I-landet tillgodoräkna sig för att nå den nivå som är beslutad i Kyotoprotokollet. Ett CDMprojekt måste liksom ett JI-projekt leda till långsiktiga minskningar av utsläpp på grund av åtgärder som inte hade genomförts om inte projektet hade blivit av. Enligt Kyotoprotokollet har EU som helhet som mål att minska utsläppen av växthusgaser med 8 % under nämnda tidsperiod. EU:s medlemsländer har individuella Kyotomål som tillsammans når upp till dessa 8 %. EU har beslutat sig för att använda de av Kyotoprotokollet föreslagna flexibla mekanismerna för att klara detta. Sedan januari 2005 är EU:s handelssystem för utsläppsrätter (EU Emission Trading Scheme, EU ETS) aktivt. I handelssystemets första period, 2005 till och med 2007, deltar endast de mest energiintensiva verksamheterna, omkring företag som tillsammans är ansvariga för något mindre än hälften av de totala CO 2 -utsläppen i EU. I första perioden handlas endast med utsläppsrätter för CO 2 -utsläpp. Tanken är att den första tiden ska vara en testperiod och att handelssystemet i ett senare skede ska utvidgas till att omfatta även andra växthusgaser och andra sektorer. Det finns även öppningar för Kyoto-länder som inte är medlemmar i EU att kunna ansluta sig till systemet. De utsläpp som omfattas av handelssystemet kan med hjälp av detta regleras till önskad nivå. De utsläpp som inte omfattas av handelssystemet måste regleras med hjälp av andra styrmedel såsom skatter och avgifter, så att de totala utsläppen, de som omfattas av handelssystemet och de som inte gör det, inte överstiger den nivå som är bestämd i Kyotoprotokollet. 2.3 TRANSPORTSEKTORN Inom transportsektorn görs stora utsläpp av växthusgaser, men sektorn deltar i dagsläget inte i EU:s handel med utsläppsrätter. I detta avsnitt presenteras fakta om transportsektorn. 6

8 7 (25) LÄGET INOM TRANSPORTSEKTORN Transportsektorn var år 2000 ansvarig för omkring 21 % av växthusgasutsläppen inom EU, och trenden är att transportverksamheten liksom utsläppen inom sektorn ökar. Korrelationen mellan BNP och transportutveckling kan ses i figur (1) personbilar, bussar, spårvagnar, tunnelbana, tåg (2) väg, räls, inhemsk sjöfart, pipelines Figur 1. En ökande produktionstakt, liksom ökad import och export leder till ett ökat behov av transporttjänster = Gods (2) (tkm) BNP Passagerare (1) (pkm) (1) personbilar, bussar, spårvagnar, tunnelbana, tåg (2) väg, räls, inhemsk sjöfart, pipelines Figur 1: Tillväxt inom transportsektorn, EU-25 3 Om BNP utvecklas i samma takt som under det senaste decenniet kommer även transportverksamheten att öka. Detta kan leda till att CO 2 utsläppen från transportsektorn år 2010 ökar till att vara 26 % högre än 1998, varav vägtransporter skulle ansvara för ungefär hälften. 4 För att ge en bild av företagsstrukturen inom transportsektorn visas i Tabell 1 antalet företag per transportslag inom EU. Väg Väg passagerartransport Sjöfart Flyg Tåg Inhemsk godstransport sjöfart Tabell 1: Antal företag per transportslag 2001, EU Energy & Transport in Figures 2004, figur Second ECCP Progress Report 5 Energy & Transport in Figures

9 8 (25) Noterbart är att företagen inom vägtransporter är många fler än företagen inom övriga transportslag FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR FRAMTIDEN I sitt examensarbete om bensinpris och koldioxidutsläpp jämför Nylund 6 priselasticiteten på bland annat drivmedelsefterfrågan framräknad av olika författare. Tabell 2 visar resultatet av hans jämförelser. Skillnaden mellan kort, medellång och lång sikt är inte fullt tydlig, men enligt Bergman innebär lång sikt mellan 12 och 15 år, eller så lång tid som det tar att byta ut fordonsparken i ett land. Källa Priselasticitet på drivmedelsefterfrågan Tabell 2: Bensinpriselasticiteter för transport 7 Kort sikt Medellång sikt Lång sikt Bergman Kayser Nylund Bergman Edwards and and Goodwin Goodwin -0,27-0,23-0,2-0,71-0,4 / - 0,8 Espey -0,58 Priselasticiteten inom transportsektorn är låg, vilket innebär att höjda bränslepriser leder endast till små minskningar av bränsleanvändning. En priselasticitet på -0,2 innebär att om drivmedelspriset ökar med 1 %, så minskar efterfrågan på drivmedel med 0,2 %. För att beräkna utsläppen av CO 2 inom transportsektorn används så kallade emissionsfaktorer. Metoden bygger på att utsläppt mängd CO 2 är proportionell mot använd mängd bränsle. När till exempel en liter bensin förbränns genereras 0,0024 ton CO 2. Tabell 3 visar vilken inverkan priset på utsläppsrätter har på bränslepriset. Om handelssystemet skulle omfatta även transportsektorn skulle denna behöva införskaffa en utsläppsrätt per utsläppt ton CO 2. Om priset på en utsläppsrätt ligger på 30 skulle bensinpriset behöva höjas med 65 öre per liter för att täcka de kostnader som handeln med utsläppsrätter medför. Siffran 100 finns med som jämförelse, då det är den straffsumma som verksamheter är skyldiga att betala per utsläppt ton CO 2 som den inte har utsläppsrätter för. 6 Nylund, H (2002) 7 Nylund, H (2002), s. 34 (tabellen har förändrats) 8

10 9 (25) Utsläppsrättspris ( ) Bränsletyp Emissionsfaktor (ton CO 2 / l) Inverkan på bränslepriser (kr / l) Bensin 0,0024 0,22 0,65 2,17 Diesel 0,0025 0,23 0,70 2,34 Tabell 3: Utsläppsrättsprisets inverkan på bränslepriser Åtgärder för att minska växthusgasutsläppen inom transportsektorn kan delas in i tre kategorier: Strategiska, operativa och efterfrågerelaterade åtgärder. På strategisk nivå genomförs åtgärderna när en fordonstyp konstrueras. Exempel på sådana åtgärder är att minska ett fordons rullmotstånd, att konstruera aerodynamiska fordon, eller att effektivisera motorernas energianvändning. Åtgärder på operativ nivå är sådana som genomförs då ett fordon används, till exempel att utbilda förare i effektiv körning. I den tredje kategorin beror åtgärderna på hur konsumenten av transporter agerar. Utsläppen minskar när efterfrågan på transporter minskar, vilket kan ske till exempel genom bättre logistikplanering av produktion och transporter. Utöver detta finns även möjligheten att minska utsläppen genom substitution. Antingen kan fossila bränslen bytas ut mot icke-fossila, eller ett transportsätt väljas som genererar mindre utsläpp. En studie 8 som har gjorts om kostnader för att reducera växthusgasutsläppen inom transportsektorn har resulterat i Figur 2. Enligt denna studie släppte transportsektorn ut 776 miljoner ton CO 2 e (samtliga växthusgaser omräknade till koldioxidekvivalenter) år Med oförändrad teknologi spås sektorn släppa ut miljoner ton CO 2 e år 2010, alltså en ökning med 358 ton. Figuren visar marginalkostnadskurvan för att minska utsläppen inom sektorn baserat på åtgärder inom de kategorier som nämndes ovan. Enligt denna kurva kan utsläppen minskas med omkring 70 ton med hjälp av åtgärder som inte kostar mer än 20 per ton. Därefter ökar kostnaden för att minska utsläppen av växthusgaser drastiskt. 8 ECOFYS Energy and Environment and AEA Technology Environment,

11 10 (25) Reduktionskostnader ( / t CO2e) Utsläppsminskning (Mt CO2e) Figur 2: Kostnader för utsläppsreduktioner inom transportsektorn 9 Informationen som denna graf bygger på är inte komplett; några ytterligare åtgärder för att minska utsläppen är inte medräknade. Det betyder att kurvan inte kan ses som exakt, utan den ger endast en indikation på hur hög kostnaden är för att minska utsläppen av växthusgaser inom transportsektorn. Studien, vars syfte var att finna den billigaste lösningen för EU att minska utsläppen enligt överenskommelserna i Kyotoprotokollet, rekommenderar att transportsektorn ska öka utsläppen med 38 % jämfört med 1990 års nivå. I stället bör utsläppsminskningar ske i andra sektorer till lägre kostnader. I slutändan kan en minskning om 8 % göras till en marginalkostnad under 20 per ton CO 2 e TRANSPORTSEKTORNS STRUKTUR En kartläggning av hur oljebaserat bränsle flödar och används inom transportsektorn, främst gällande vägtransport, har resulterat i Figur 3. Bilden representerar EU som helhet. Med början uppe till höger, kommer råolja in till EU, antingen via import eller egen produktion, och levereras till raffinaderierna. I raffinaderierna förädlas råoljan till bland annat bensin och diesel, som senare förvaras i bränsledepåer. En del av det bränsle som framställs i raffinaderierna exporteras till länder utanför EU och en del färdigraffinerade produkter importeras direkt till depåerna. Från depåerna levereras bränslet till försäljning i bensinstationer. En stor del av bränslet levereras direkt från depåerna till större förbrukare. I Sverige finns det sju företag som levererar bensin, diesel, villaolja och gasol till depåerna. Utöver dessa finns det två företag som är leverantörer av flygbränsle. I ett lägre steg i värdekedjan finns det i Sverige 34 ägare av bensindepåer och 235 ägare av depåer för villaolja, annan olja och gasol. Det är oklart hur många av dessa som handhar även diesel ECOFYS Energy and Environment and AEA Technology Environment, Kågeson P.,

12 11 (25) På förbrukarsidan har en uppdelning mellan kommersiell och privat transport gjorts. I den privata grenen är förbrukaren av bränslet, det vill säga den som släpper ut CO 2, privatpersoner som använder sina bilar, båtar, och dylikt för privata intressen. I den kommersiella grenen har i första hand en uppdelning mellan de olika transportslagen gjorts. Vägtransporter är vidare nedbrutet i kategorierna speditör, lastbilscentral och åkeri. Speditörer äger som regel inga egna transportfordon, men organiserar transporterna och kan köpa transporttjänsten från alla olika transportslag. I lastbilscentralerna samlas åkerierna, transportuppdrag delas ut och transporterna koordineras. Den faktiska användaren av bränslet, det vill säga de som släpper ut CO 2 i den kommersiella grenen är åkeriföretagen. I Sverige finns det omkring åkeriföretag, varav omkring hälften är så kallade ensamåkare, det vill säga en åkare som äger en lastbil och åtar sig uppdrag mestadels åt lastbilscentralerna eller speditörerna. Längst till vänster på förbrukarsidan finns de företag som är beställare av transporttjänster. Det är i samband med att deras produkter transporteras som utsläpp av växthusgaser sker. Förbrukarsidan Leverantörssidan EU:s gränser Import Beställt av företag i behov av transporter Slutanvändare: Åkare, (företag) Syfte: Skapa värde Speditör Lastbilscentral Åkare, åkeri Väg Tåg Sjöfart Flyg Kommersiell transport Depå Produktion Raffinaderi Försäljning Slutanvändare: Privatpersoner Syfte: Privata intressen Personbilar Motorcyklar Båtar Motordrivna verktyg Privat transport Figur 3: Strukturen inom transportsektorn 11

13 12 (25) 3 Utvärdering I detta kapitel diskuteras och utvärderas de tre möjligheterna att administrera handeln med utsläppsrätter i transportsektorn. Diskussionerna bygger på all bakgrundsinformation och framförallt på det som sades i intervjuerna med representanter från berörda intressegrupper. 3.1 INTERVJUERNA De tre alternativen för att inkludera transportsektorn i EU:s handel med utsläppsrätter diskuterades med en utvald grupp kunniga inom området. En viktig sak var att intervjua representanter från samtliga intressegrupper inom området. På leverantörssidan fördes samtal med representanter från följande organisationer: Svenska Petroleuminstitutet (SPI), branschorganisationen för oljebolagen i Sverige. Statoil, ett av de största olje- och bensinbolagen i Sverige, Statoil är verksamma i raffinaderi-, depå- samt försäljningsledet på leverantörssidan. På förbrukarsidan intervjuades representanter från följande: BilSweden, branschorganisationen för företag som tillverkar och importerar personbilar, lastbilar och bussar. Sveriges Åkeriföretag, branschorganisationen för åkerierna i Sverige. Transportindustriförbundet, branschorganisationen för godstransportföretagen, organiserar och representerar godstransport- och logistikföretag i Sverige. Schenker, ett av de största logistikföretagen och en av de marknadsledande speditörerna i Sverige. Två företag som är stora beställare av transporttjänster, Holmen och Scania, varav den senare även utvecklar och tillverkar transportfordon och därför är insatt i den teknologiska aspekten med dessa. Förutom dessa intervjuades även representanter från statliga myndigheter och experter som på ett eller annat sätt är insatta i ämnet. 11 Syftet med intervjuerna var i första hand att diskutera de tre möjligheterna för hur handeln med utsläppsrätter kan administreras i transportsektorn. Målet med varje intervju var att identifiera de tre möjligheternas styrkor, svagheter, intressenternas villighet att tillämpa dem och incitament till att minska utsläppen. Förutom detta tjänade intervjuerna till att kontrollera riktigheten i det skapade scenariot (Figur 3), och till att inhämta nya kunskaper och idéer om ämnet ifråga. Intervjuerna var upplagda mer som samtal än utfrågningar. Istället för att följa en lista med frågor täcktes de frågor som fanns och uppstod in under diskussionerna. Den som intervjuades ombads att tala fritt och delge sin personliga, eller sin organisations åsikt, liksom spontana reaktioner på de förslag som presenterades. 11 Se intervjulista I referenser för närmare detaljer. 12

14 13 (25) 3.2 BÖR TRANSPORTSEKTORN VARA MED I HANDELSSYSTEMET? För att fullt ut kunna dra nytta av handelssystemets positiva aspekter, det vill säga att exakt kunna bestämma en utsläppsnivå och att ha möjlighet att skapa den mest kostnadseffektiva lösningen, givet förutsättningarna, bör handelssystemet omfatta alla utsläpp av växthusgaser, det vill säga alla sektorer och företag. Med andra ord bör även transportsektorn omfattas av handelssystemet, förutsatt att detta fungerar som det är tänkt. Enligt Figur 2 är kostnaderna för att minska utsläppen inom transportsektorn mycket höga. Att inkludera transportsektorn i EU:s handel med utsläppsrätter kommer därmed förmodligen att leda till att denna sektor blir köpare av utsläppsrätter, vilket i sin tur leder till att priset på utsläppsrätter stiger, jämfört med priset i ett handelssystem utan transportsektorn. Alternativet är att minska utsläppen inom transportsektorn med hjälp av andra styrmedel, något som förmodligen skulle leda till att relativt dyra minskningsåtgärder skulle genomföras. Detta skulle troligtvis medföra stora kostnader, som genom prisökningar på transporttjänster förs vidare i konsumtionsleden till slutkonsumenten av transporter. Totalt sett, om alla sektorer och växthusgaser betraktas, skulle kostnaderna för att minska utsläppen bli högre än om regleringen av utsläppen skedde med hjälp av handelssystemet. 3.3 NÄR KAN HANDELSSYSTEMET UTVIDGAS TILL ATT OMFATTA TRANSPORTSEKTORN? Enligt handelsdirektivets 12 artikel 30 hade kommissionen möjlighet att föreslå inkluderande av andra sektorer och växthusgaser i handelssystemet till och med december Då inga sådana förslag lämnades kommer nästa möjlighet i samband med en utvärdering av handelssystemet som ska vara klar i juni Eftersom även allokeringsplanerna för nästa period, , ska lämnas in då, är det troligt att inkluderande av andra sektorer inte kan ske före år Att hinna med att fatta beslut om inkluderande av andra sektorer, förbereda handelssystemet för detta och utarbeta ett system för att göra och färdigställa fördelningsplaner för transportsektorn är för mycket att hinna med till HUR KAN HANDELSSYSTEMET UTVIDGAS TILL ATT OMFATTA TRANSPORTSEKTORN? Som nämnts i inledningen finns det tre möjliga alternativ för att inkludera transportsektorn i EU:s handel med utsläppsrätter, nämligen nedströmsansatsen, uppströmsansatsen eller att göra beställaren av transporter ansvarig för att införskaffa och handla med utsläppsrätter. I det följande diskuteras och utvärderas de tre alternativen NEDSTRÖMSANSATS Grundtanken med en nedströmsansats är att gå nedåt i värdekedjan till slutförbrukaren av produkten. I fallet med fossila bränslen inom transportsektorn är det i det led där 12 Direktiv 2003/87/EG 13

15 14 (25) bränslet faktiskt används och CO 2 släpps ut, det vill säga där motordrivna fordon används. (Se Figur 4) Beställt av företag i behov av transporter Slutanvändare: Åkare, (företag) Syfte: Skapa värde Speditör Lastbilscentral Åkare, åkeri Väg Tåg Sjöfart Flyg Kommersiell transport Leverantör Slutanvändare: Personbilar Möjliga punkter att lägga ansvaret att handla Privatpersoner Syfte: Privata intressen Motorcyklar Båtar Motordrivna verktyg Privat transport Figur 4: Nedströmsansats Privat transport För privat transport skulle således privatpersonerna som använder sina bilar och dylikt bli ansvariga för att uppvisa utsläppsrätter motsvarande den mängd koldioxidutsläpp som de är ansvariga för. En person som kör sin bil mil per år och använder sin båt och gräsklippare eller liknande använder ca liter bensin per år. Med en emissionsfaktor för bensin om 0,0024 ton CO 2 per liter bensin släpper denna person ut ca 4,8 ton CO 2 per år. Det betyder att denna person skulle behöva uppvisa fem utsläppsrätter för de CO 2 utsläpp han orsakar för transporter under ett år. Under intervjuerna framkom att det är teoretiskt möjligt att göra privatpersoner ansvariga för de utsläpp de orsakar, men att en sådan lösning skulle kräva orimligt stora administrativa insatser. Till att börja med måste en princip utarbetas för att fördela utsläppsrätter till privatpersonerna och ett system utvecklas för att kunna mäta och kontrollera hur mycket utsläpp varje person orsakar, det vill säga hur mycket bränsle varje person använder. Dessutom måste handeln med utsläppsrätter på något sätt administreras för privatpersoner, något som knappast är lönsamt för personer som har ett behov av omkring 5 utsläppsrätter per år. En allmän uppfattning var dock att det ur ett nationalekonomiskt perspektiv vore önskvärt att göra den som faktiskt släpper ut växthusgasen ansvarig, förutsatt att handeln skulle kunna administreras till en rimlig kostnad. Fördelarna är att det skapar en medvetenhet hos användaren av fossila bränslen och ger denne möjligheten att välja mellan att minska utsläppen eller köpa fler utsläppsrätter. 14

16 15 (25) Sammanfattningsvis kan sägas att en nedströmsansats för privata transporter, enbart med tanke på det omfattande administrativa arbetet som skulle krävas för en sådan, inte är försvarbar Kommersiell transport Vad gäller kommersiell transport kan transportslagen delas upp i två kategorier, en innehållandes tåg, sjöfart och flyg och den andra innehållande vägtransporter. I den första kategorin finns det generellt sett ett mindre antal stora företag, det vill säga stora förbrukare av fossila bränslen (se Tabell 1), som har goda kunskaper om hur mycket bränsle som används i deras verksamheter. Med hjälp av emissionsfaktorer är det möjligt att beräkna hur mycket CO 2 utsläpp deras verksamheter har orsakat, med andra ord hur många utsläppsrätter de behöver på ett år. Beträffande vägtransporter är situationen mer komplicerad. Enligt nedströmsansatsens principer skulle åkerierna göras ansvariga för att handla med utsläppsrätter. Det är även möjligt att göra lastbilscentralerna eller speditörerna ansvariga. Åkerierna skulle i sådant fall behöva redovisa för dem hur mycket bränsle de har använt för transporter som har gjorts i deras regi. På speditörsnivån blir situationen än mer komplicerad, eftersom dessa har möjlighet att välja mellan olika transportslag. Frågan blir då om speditörerna ska ansvara endast för utsläpp från vägtransporter eller även för utsläpp från de andra transportslagen. Då nedströmsansatsen för kommersiell transport diskuterades var uppfattningen att de större åkeriföretagen skulle kunna göras ansvariga för handeln med utsläppsrätter. Att mäta och kontrollera utsläppsmängder och administrera handeln för dessa är möjligt. Problem uppstår för de mindre åkerierna, inte minst det stora antalet ensamåkare som finns. För dessa gäller, liksom för privatpersoner, att de behöver så pass få utsläppsrätter per år att handel med sådana inte lönar sig. Dessutom är en ensamåkare upptagen med att köra lastbil och har inte kapacitet att ägna sig åt utsläppsrätter. Ett alternativ vore att låta de större åkerierna ansvara för sina egna utsläpp och att göra lastbilscentralerna eller speditörerna ansvariga för de mindre åkeriernas utsläpp. Det skulle dock innebära att nedströmsansatsens positiva aspekter beträffande medvetenhet och valfrihet för slutanvändaren av bränslet går förlorade. I allmänhet är transportsektorn positiv till att inkluderas i EU:s handel med utsläppsrätter. Verksamheten liksom utsläppen i sektorn växer, och att kunna köpa utsläppsrätter ger en möjlighet att fortsätta denna utveckling. I stället för att genomföra dyra minskningsåtgärder inom sektorn kan transportsektorn, genom att köpa utsläppsrätter, finansiera effektivare minskningsåtgärder inom andra sektorer, totalt sett till en lägre kostnad Incitament och möjligheter att minska utsläppen Under intervjuerna diskuterades även vilka incitament till minskning av utsläpp nedströmsansatsen skulle ge, varvid det framkom att det finns goda möjligheter att på kort sikt genomföra sådana åtgärder. Med början längst ner i värdekedjan, bland åkerierna, är det teoretiskt möjligt att spara 7 % bränsle endast genom förarutbildning. För de större åkerierna, liksom för lastbilscentralerna och speditörerna är det möjlig att minska bränslebehovet genom logistisk planering. Det är naturligtvis redan idag 15

17 16 (25) önskvärt att alltid ha en fullastad lastbil och köra optimerade rutter, men det är möjligt att förbättra den logistiska planeringen och framförallt använda tekniska hjälpmedel för att göra så. Speditörerna har även möjlighet att minska utsläppen genom substitution. Lastbilstransporter skulle kunna ersättas med till exempel järnvägstransporter, vilket skulle leda till minskat behov av fossilt bränsle, och minskade utsläpp av växthusgaser (förutsatt att järnvägen är eldriven och elen har producerats utan utsläpp av växthusgaser). Det viktigaste inom transportsektorn är dock i slutändan alltid att leverera godset till rätt plats och i rätt tid. Att transportera till lägsta möjliga kostnad eller med så låga utsläpp som möjligt kommer i andra hand Flyg och sjöfart Företagen inom flyg- och sjötransport är större och färre än dem inom vägtransport. Dessa företag redovisar noggrant hur mycket fossilt bränsle de använder och att administrera och kontrollera handel med utsläppsrätter för dessa företag är möjligt utan alltför stora insatser. Båda transportslag ser EU:s handel med utsläppsrätter som en möjlighet. Sjöfarten anser sig ha storskalefördelar jämfört med övriga och goda möjligheter att minska de utsläpp som görs. Flyget är en starkt växande bransch som, om den fortsätter att växa, inte kommer att ha möjlighet att minska de egna utsläppen, utan behöver köpa utsläppsrätter på marknaden UPPSTRÖMSANSATS Tanken med en uppströmsansats är att förlägga ansvaret för att handla med utsläppsrätter ett par steg uppåt i värdekedjan. Det betyder att inte den som i själva verket släpper ut växthusgaser görs ansvarig, utan i stället någon av de nivåer på leverantörssidan som tillhandahåller fossila bränslen, som i ett senare skede förbränns och genererar utsläpp. På så sätt minskas antalet aktörer samtidigt som ett stort antal användare av fossila bränslen täcks in. I scenariot som diskuteras här (Figur 3) ger uppströmsansatsen två möjligheter; att förlägga ansvaret till import- och produktionsnivån eller till depåerna. 13 (se Figur 5) Raffinaderinivån, liksom försäljningsnivån är inte aktuella, då inte allt bränsle passerar dessa (se Figur 3). 13 Dessa två möjligheter nämns av Kågeson, 2004, i rapporten Bör Sverige utnyttja möjligheten till opt in som ligger till grund för FlexMex2-utredningens rekommendationer i deras slutbetänkande. 16

18 17 (25) Import Produktion Raffinaderi Depå Möjliga punkter att lägga ansvaret att handla Förbrukare Försäljning Figur 5: Uppströmsansats Till vilken nivå ska ansvaret förläggas? Att förlägga ansvaret till import- och produktionsnivån medför vissa problem. En del av råoljan som passerar denna nivå raffineras inom EU för att sedan säljas till länder utanför EU. I och med detta uppstår frågan hur stor del av råoljan som importören / producenten ska ansvara för. Ska han visa upp utsläppsrätter motsvarande utsläpp från all råolja 14 eller endast för den del som används inom EU? Importören / producenten skulle i sådant fall behöva noggrann inblick i raffinaderiernas verksamhet. Ett annat problem är att en del av de produkter som importeras levereras direkt till företag där de bland annat kan användas i processer. Sådana företag kan redan vara delaktiga i handeln med utsläppsrätter och frågan är vem, importören eller köparen, som ska ansvara för de utsläpp som uppstår när bränslet används. Således vore det nödvändigt för importören / producenten att identifiera den del av bränslet som passerar denna nivå som i slutändan används för transporter något som kan bli svårt att göra. Den mest effektiva och den mest troliga lösningen är att förlägga ansvaret till depåerna. På denna nivå är det känt hur mycket bränsle som säljs inom EU och till vilket syfte. Dessutom är funktioner för mätning, kontroll och rapportering redan väl utvecklade, eftersom skatterna i dagsläget dras här. Det vore effektivare att använda och utveckla redan existerande funktioner i stället för att skapa en helt ny administrationsfunktion. På denna nivå finns det relativt få företag som handlar med större mängder fossilt bränsle, vilket betyder att handel med utsläppsrätter inte skulle vålla några större problem. Ytterligare fördelar med att förlägga ansvaret till depåerna är att även flygbränsle eller villaolja, som också passerar här, på ett enkelt sätt kan inkluderas i handeln med utsläppsrätter. Vidare är det ofta samma företag som har raffinaderier som även har bränsledepåer. Raffinaderierna är redan idag med i handeln med utsläppsrätter, vilket betyder att erfarenheter från handelssystemet inom företagen underlättar inkluderandet i handelssystemet avsevärt. 14 Här menas utsläpp som genereras då de raffinerade produkterna i ett senare skede förbränns. 17

19 18 (25) Generell utvärdering av uppströmsansatsen Efter att ha konstaterat att det bästa alternativet för en uppströmsansats är att förlägga ansvaret till depåerna, ska ansatsen utvärderas mer generellt. Handelsdirektivet 15 är i dagsläget formulerat på ett sätt som gör att en uppströmsansats inte är möjlig, eftersom endast utsläpp från anläggningar tas upp. En bränsledepå släpper inte direkt ut några växthusgaser, utan skulle göras ansvarig för de utsläpp som uppstår när det sålda bränslet förbränns. Det betyder att handelsdirektivet skulle behöva omformuleras för att möjliggöra uppströmsansatsen. En sådan process kan troligtvis inte vara klar förrän 2013, vilket förmodligen är det tidigaste transportsektorn kan inkluderas i handelssystemet. Att införskaffa och handla med utsläppsrätter skulle innebära ökade kostnader för verksamhetsutövarna på depå-nivån. För att täcka de ökade kostnaderna skulle bränslepriserna behöva höjas. Ett pris per utsläppsrätt på 30 skulle enligt Tabell 3 innebära en bränsleprisökning om 65 öre per liter bensin och 70 öre per liter diesel. Konsumenten skulle förmodligen inte vara fullt medveten om vad prisökningen beror på, utan uppfatta den som en vanlig prisökning som beror på förändrat oljepris eller skatter. I och med att priselasticiteten i transportsektorn är låg skulle en så liten prisökning inte ha någon större effekt på efterfrågan. Givet en elasticitet om -0,2 och ett bensinpris på 10 kronor skulle 65 öre motsvara en prisökning om 6,5 % och efterfrågan skulla minska med 0,2*6,5 %, det vill säga 1,3 %. En minskning av bränsleanvändandet om 1,3 % skulle inte räcka långt för transportsektorn att nå Kyoto-kraven. Transportsektorn skulle fortsätta att använda det bränsle som behövs, verksamhetsutövarna på depå-nivån skulle behöva köpa utsläppsrätter på marknaden och minskning av utsläpp skulle ske i någon annan sektor. I jämförelse med hur mycket bränslepriset beror av råoljepriset och skattenivåer, är den del som kommer av handel med utsläppsrätter liten. Det är troligt att konsumenten inte skulle vara fullt medveten om hur stor del av bränslepriset som beror på den koldioxid som släpps ut Incitament och möjligheter att minska utsläppen Incitamenten för att minska växthusgasutsläppen är mindre då uppströmsansatsen används jämfört med om nedströmsansatsen används. De ökade kostnaderna som handeln med utsläppsrätter innebär kompenseras för genom ett höjt bränslepris. Dessutom förser depåerna marknaden med det den efterfrågar, och den låga priselasticiteten inom transportsektorn gör att efterfrågan inte kommer att påverkas mycket av ett ökat pris. En möjlighet att aktivt minska utsläppen på denna nivå är att dock att byta ut fossila bränslen mot biobränslen. Ett första steg är att det i dagsläget redan blandas in 5 % etanol i bensinen. Företagen kan blanda in biobränsle i fossilt bränsle och aktivt verka för att förbättra tillgängligheten på biobränsle inom EU. Detta skulle underlätta för dem som vill använda fordon som drivs helt på biobränsle FÖRLÄGGA ANSVARET TILL BESTÄLLAREN AV TRANSPORTER Den tredje möjligheten att inkludera transportsektorn i handeln med utsläppsrätter är att göra beställaren av transporter, det vill säga den som äger godset som 15 Direktiv 2003/87/EG 18

20 19 (25) transporteras, ansvarig för att införskaffa och handla med utsläppsrätter. (Se Figur 6) Detta alternativ går naturligtvis endast att använda för kommersiell transport av gods. Beställt av företag i behov av transporter Slutanvändare: Åkare, (företag) Syfte: Skapa värde Speditör Lastbilscentral Åkare, åkeri Väg Tåg Sjöfart Flyg Kommersiell transport Leverantör Slutanvändare: Personbilar Möjliga punkter att lägga ansvaret att handla Privatpersoner Syfte: Privata intressen Motorcyklar Båtar Motordrivna verktyg Privat transport Figur 6: Ansvaret hos beställaren av transporter Spontana reaktioner De vanligaste reaktionerna vid intervjuerna var att detta alternativ knappast är möjligt. Det finns ingen möjlighet att veta hur stor del av utsläppen företagen ska ansvara för. Och även om det kanske ger beställaren av transporter en viss valfrihet skulle det aldrig gå att övertala honom till att ansvara för utsläpp han inte direkt genererar. Det fanns emellertid även de som såg en möjlighet i att göra beställaren av transporter ansvarig för utsläppen. Exempelvis finns det här goda möjligheter till att drastiskt minska utsläppen. Ett större producerande företag som har anläggningar på flera olika orter och transporterar stora mängder gods mellan dessa för att exempelvis låta produkterna gå genom olika processer skulle i framtiden kunna planera produktionen och till och med produktionsanläggningarna så att dessa transporter minimeras. På lång sikt skulle sådana åtgärder leda till betydelsefulla minskningar av utsläpp Utvärdering Transporter är en viktig beståndsdel i producerande företags processer. Företagen är ofta beroende av effektiva transportmetoder för att transportera en färdig produkt till kunden eller en halvfärdig produkt till en annan produktionsanläggning. Tanken bakom idén med att förlägga ansvaret till beställaren av tjänsten är att ge de producerande företagen incitament för att aktivt verka för minskade utsläpp från transporter, eller åtminstone en möjlighet att välja att göra så i stället för att endast behöva acceptera de höjda priserna på transporttjänster som ned- eller uppströmsansatsen troligen medför. Dessa företag skulle i detta fall vara beroende av 19

21 20 (25) information om förbrukat bränsle från åkerierna för att göras ansvariga för de utsläpp som transporten av just deras gods har genererat. Det är idag för en åkare tekniskt möjligt att registrera hur mycket gods som transporteras, hur långt det transporteras och vem som äger det. Även när en lastbil kör en rutt och lastar av och på gods från olika ägare på olika platser. Utrustning för att göra detta är dock inte spridd på marknaden än, och större investeringar skulle behöva göras. De stora problemen uppstår i och med att utsläpp per transporterat gods relativt sett är högre ju lägre fyllnadsgraden är i lastbilen. Beror det på beställarens speciella krav eller lastbilscentralens svårigheter att planera körningarna? Hur exakt beräkningarna än kan göras skulle kostnaderna i slutändan ändå behöva fördelas mellan beställarna av transporter med hjälp av någon sorts fördelningsnyckel, kanske genomsnittlig bränsleförbrukning per tonkilometer. Så förutom att det tekniska systemet måste byggas ut måste även en fördelningsmetod utvecklas innan lösningen kan genomföras. Ett annat problem med denna ansats är hur företag med små beställningar av transporter ska behandlas. Det skulle inte löna sig att göra ett företag som producerar speciella produkter, endast ett par per år och således beställer endast ett litet antal transporter per år ansvarigt för de utsläpp som dessa transporter genererar. Liksom för privatpersoner och ensamåkare är det inte skäligt och administrativt försvarbart att låta dessa företag handla med endast ett par utsläppsrätter per år. Utsläppen som genereras från sådana transporter skulle behöva behandlas på något annat sätt, vilket gör denna ansats överlag betydligt mer komplicerad. En möjlighet är att använda denna lösning för de företag som i dagsläget redan är med i handeln med utsläppsrätter. Förutom de utsläpp som orsakas i deras processer skulle de kunna ansvara även för de utsläpp som transporten av deras produkter genererar. Då dessa företag redan handlar med utsläppsrätter bör det inte innebära några större administrativa problem att låta dem handla med något fler utsläppsrätter. På detta sätt skulle en del av utsläppen från transportsektorn tas med i EU:s handel med utsläppsrätter i ett tidigare skede än 2013, något som skulle förbättra handelssystemets effektivitet. Frågan är dock hur resten av transportsektorn skulle hanteras och vad som skulle behöva göras för att bibehålla en rättvis konkurrenssituation på marknaden. På något sätt skulle de företag som drabbas behöva kompenseras för extra utgifter och arbete, vilket i sin tur leder till ett större behov av administrativa funktioner. 20

22 21 (25) SAMMANFATTNING Tabell 4 redovisas resultaten av diskussionerna och utvärderingen översiktligt. Nedströmsansats Uppströmsansats Beställare ansvarig Fakta Det är inte möjligt att använda nedströmsansatsen för privata transporter. Nedströmsansatsen är inte fullt ut applicerbar för kommersiella transporter. Uppströmsansatsen passar bäst för företagen på depå-nivån. Handelsdirektivet är inte förberett för användande av en uppströmsansats. Endast användbart för företag som är stora beställare av transporttjänster Fördelar Nedströmsansatsen genererar medvetenhet om utsläpp och ger frihet att välja mellan att minska utsläpp eller köpa utsläppsrätter. Goda förutsättningar för utsläppsminskande åtgärder. Flyg och sjöfart är väl förberedda för en nedströmsansats Redan utbyggt system för att mäta, kontrollera och rapportera. Få aktörer och existerande system gör administrationen enkel på depå-nivån. Även villaolja, flygbränsle och annat kan enkelt tas med i handeln med utsläppsrätter. Det är möjligt att i ett tidigare skede än 2013 inkludera delar av transportsektorn i handlen med utsläppsrätter. Öppnar för att genomföra åtgärder som leder till drastiskt minskade utsläpp av växthusgaser. Nackdelar Det kan bli svårt att mäta och kontrellara utsläppen från mindre aktörer. Många och små företag kräver omfattande administrativt arbete. Det är problematiskt att bestämma till vilken nivå inom den kommersiella vägtransporten ansvaret ska förläggas. Att förlägga ansvaret till någon av nivåerna över åkerierna ger inte längre en nedströmslösning, varför fördelarna med en sådan går förlorade. Direktivet måste skrivas om. Ökade bränslepriser för konsumenten som inte är fullt medveten om vad det beror på. Nuvarande skatter och förändringar av råoljepriset hämmar effekten av att handla med utsläppsrätter. Få möjligheter till att utföra utsläppsminskande åtgärder. Svårt att övertala företag att ansvara för utsläpp de inte själva direkt gör. Svårt att avgöra hur mycket av de totala utsläppen som ska tillskrivas ett visst företag. Stort behov av administrativt arbete för att hantera endast delar av utsläppen från transportsektorn. Tabell 4: Resultat av utvärdering 3.5 SLUTSATS För privata transporter är endast uppströmsansatsen ett försvarbart alternativ, medan det för kommersiella transporter är möjligt att välja mellan samtliga tre lösningar. Huvudargumenten för att välja en nedströmsansats är att den gör användaren av fossila bränslen medveten om de utsläpp han genererar och ger goda incitament att aktivt arbeta för att minska utsläppen. De främsta skälen för att välja uppströmsansatsen är att den är enkel att administrera och att en sådan lösning automatiskt skulle täcka in stora delar av de utsläpp som uppstår då fossilt bränsle förbränns. Det som talar för den tredje lösningen är att den kan göra det möjligt att inkludera delar av utsläppen från transportsektorn i handeln med utsläppsrätter 21

23 22 (25) tidigare än 2013 och att den kan främja åtgärder som i ett längre perspektiv kan leda till stora minskningar av utsläppen. Utifrån denna rapport är rekommendationen att välja det andra lösningsförslaget uppströmsansatsen. Dels är det omfattande administrativa arbetet som de andra förslagen innebär inte försvarbart, dels är kostnaderna som handel med utsläppsrätter innebär för transportsektorn för små för att utgöra något riktigt incitament för att minska utsläppen. Råoljepriset, skatter och transportkostnader annat än bränslekostnader är mycket viktigare för de företag som släpper ut växthusgaser. Genom att använda uppströmsansatsen är det i alla fall möjligt att göra transportsektorn medansvarig för de utsläpp som görs transportsektorn skulle troligtvis genom att köpa utsläppsrätter finansiera åtgärder för att minska utsläppen i andra sektorer. Om alla sektorer är med i handeln med utsläppsrätter skulle på så sätt den mest kostnadseffektiva lösningen för att uppfylla Kyotoprotokollets krav uppnås. Samtidigt är det för att uppnå bästa effekt viktigt att försöka inkludera transportsektorn i handeln med utsläppsrätter så tidigt som möjligt, kanske genom att på något sätt nyttja förslaget att göra beställaren av transporter ansvarig för att handla med utsläppsrätter. Det är även viktigt att utvecklingen för att minska utsläppen inom transportsektorn inte stannar upp för att det blir möjligt att köpa utsläppsrätter. Fortsatt forskning och utveckling inom detta område måste i sådant fall säkras på annat sätt. 3.6 AVSLUTANDE KOMMENTARER Förutom utvärderingen av de tre alternativen för att inkludera transportsektorn i handeln med utsläppsrätter framkom en del allmänna åsikter om vad som är viktigt att ha i åtanke när handeln med utsläppsrätter och transportsektorn diskuteras. Dessa presenteras nedan VIKTIGT ATT FÖRSTÅ HELHETEN Det är viktigt att förstå vad Kyotoavtalet innebär och vilka möjligheter handeln med utsläppsrätter ger. Enligt Kyotoprotokollet ska utsläppen av växthusgaser minskas, vilket kommer att kosta, oavsett vilken metod som väljs. Handeln med utsläppsrätter gör det möjligt att minska utsläppen till den lägsta möjliga kostnaden. Det kan då vara bättre att fortsätta släppa ut växthusgaser i en viss sektor eller ett visst land och minska utsläppen någon annastans. Alternativet, att inte inkludera exempelvis transportsektorn i handeln med utsläppsrätter och i stället tvinga fram utsläppsminskningar i denna sektor med andra metoder leder till totalt sett högre kostnader som genom ökade bränslepriser och ökade priser på transporttjänster i slutändan fördelas på alla FLERA STYRMEDEL SAMTIDIGT KAN HA NEGATIV EFFEKT I ett första steg bör skatter och avgifter harmoniseras inom EU för att tillåta de europeiska företagen att konkurrera på samma villkor. I ett fortsatt steg bör de styrmedel som används utvärderas för att i slutändan använda endast ett av dem för att nå minskade utsläpp. Det effektivaste gällande handel med utsläppsrätter vore att använda endast detta marknadsbaserade styrmedel. Att avskaffa andra skatter, avgifter och regler skulle ge de allra bästa möjlighterna för att dra nytta av handelssystemets 22