Stockholm den 1 mars 2011 R-2010/1892. Till Finansdepartementet. Fi2010/5772

Transkript

1 R-2010/1892 Stockholm den 1 mars 2011 Till Finansdepartementet Fi2010/5772 Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 21 december 2010 beretts tillfälle att avge yttrande över Grönbok om mervärdesskattens framtid Ett enklare, stabilare och mera effektivt mervärdesskattesystem KOM (2010) 695 slutlig. Europeiska kommissionens initiativ Europeiska kommissionen ( Kommissionen ) har tagit initiativ till en översyn av mervärdesskattesystemet i syfte att detta ska bli enklare, stabilare och mera effektivt. I Grönboken lyfter Kommissionen en rad frågor, både av principiell natur och av mer teknisk karaktär. Advokatsamfundet lämnar i ett första avsnitt sina generella synpunkter på Grönboken. Efterföljande avsnitt följer Grönbokens systematik, där svar lämnas under rubriker som motsvarar frågorna i Grönboken. Generella synpunkter Advokatsamfundet ställer sig generellt sett positivt till Kommissionens initiativ till översyn av mervärdesskattesystemet inom EU. Mot bakgrund av teknisk utveckling och förändringar i det ekonomiska livet inom unionen finns ett ständigt behov av att anpassa gällande regler på momsområdet. Advokatsamfundet välkomnar förslag som innebär en ökad förutsebarhet och rättssäkerhet för de aktörer som har att tillämpa mervärdesskattereglerna. Samfundet välkomnar också förslag som minskar den administrativa bördan och efterlevnadskostnaderna för dessa aktörer.

2 2 Advokatsamfundet ställer sig å andra sidan kritiskt till förslag till åtgärder som innebär ökade kontroller, ett mer komplicerat system, stora förändringar för affärslivet och sämre rättssäkerhet för enskilda. Sådana åtgärder måste i så fall alltid vara motiverade av tungt vägande skäl, exempelvis en reell risk för allvarligt missbruk av olika slag av mervärdesskattesystemet. Svar på Kommissionens frågor F1. Är den nuvarande mervärdesskatteordningen för EU-intern handel tillräckligt anpassad för den inre marknaden eller utgör den ett hinder för att maximera nyttan av den inre marknaden? F2. Om du anser att ordningen utgör ett hinder, vilken är i så fall den bästa mervärdesskatteordningen för EU-interna leveranser och tillhandahållanden? Utgör beskattning i ursprungsmedlemsstaten fortfarande ett relevant och uppnåeligt mål? Destinationslandsprincipen gäller i dag för gränsöverskridande handel med varor och tillhandahållande av tjänster mellan näringsidkare. Det är Advokatsamfundets uppfattning att destinationslandsprincipen är gynnsam för den inre marknaden, eftersom denna innebär att beskattning inte sker i försäljarens hemland. Detta torde nämligen minska efterlevnadskostnaderna för de aktörer som tar steget att genomföra gränsöverskridande transaktioner. Å andra sidan kan gränsöverskridande köp av varor och tjänster tendera att öka efterlevnadskostnaderna för köparen, vilket kan medföra en minskad efterfrågan på varor och tjänster från andra medlemsländer. Denna påverkan torde dock vara mindre märkbar i relationen näringsidkare/näringsidkare, då man som företagare är mer van att hantera mervärdesskatterättsliga frågor. Vid gränsöverskridande tillhandahållanden av tjänster till konsument har näringsidkaren som utgångspunkt att redovisa och betala mervärdesskatt. Det underlättar för konsumenter att köpa tjänster från andra länder, vilket torde ha en positiv effekt på den gränsöverskridande handeln med tjänster. De negativa effekterna för de näringsidkare som tillhandahåller tjänsterna torde väga lättare, än de nämnda positiva effekterna för konsumenterna. I Grönboken lyfter Kommissionen ett intressant förslag om att genomföra ett allmänt system med omvänd skattskyldighet, dvs. även för interna transaktioner (avsnitt 4.2.2). Detta skulle ha den uppenbara fördelen att samma principer gäller för gränsöverskridande transaktioner som för interna transaktioner. Steget att sälja varor eller tillhandahålla tjänster till andra medlemsstater skulle då inte bli lika stort. Skillnad skulle fortfarande göras mellan å ena sida transaktioner i relationen näringsidkare/näringsidkare och transaktioner i relationen näringsidkare/konsument. Ett sådant system skulle som helhet vara enklare i sin utformning. De negativa aspekterna är att själva omläggningen är omfattande samt de tillkommande kontroll- och rapporteringsskyldigheter som kommer att belasta den interna handeln. I andra delar av Grönboken presenterar Kommissionen förslag på förenklingsåtgärder, vilket är en möjlig väg för att minska administrationen och efterlevnadskostnaderna. Vid en samordning med förenklingsåtgärder skulle fördelarna

3 3 med en generell omvänd skattskyldighet kunna väga över. Det är enligt samfundet dock viktigt att konsekvenserna av en omläggning noga utreds och att eventuella förändringar förankras väl nationellt innan de genomförs. Advokatsamfundet är kritiskt till det alternativ som Kommissionen presenterar i avsnitt 4.2.3, vilket skulle vara komplicerat att tillämpa för de aktörer som bedriver gränsöverskridande handel. Det är mycket besvärligt att ha kunskap om regler och system i andra medlemsstater, då dessa fortfarande är mycket olika. Den administrativa bördan ökar för aktörerna på marknaden, vilket är negativt för den gränsöverskridande handeln. Inte förrän en högre grad av harmonisering har åstadkommits bör detta alternativ övervägas. Sammanfattningsvis anser Advokatsamfundet att nuvarande ordning är väl anpassad för en fungerande inre marknad. Alternativet med ett allmänt system med omvänd skattskyldighet måste utredas ytterligare innan några förändringar övervägs. F3. Anser du att de nuvarande mervärdesskattereglerna för offentliga myndigheter och holdingbolag är godtagbara, särskilt med hänsyn till kravet på skatteneutralitet, och om reglerna inte är godtagbara, varför i så fall? F4. Vilka andra problem har du stött på i fråga om tillämpningsområdet för mervärdesskatt? F5. Hur bör dessa problem lösas? Neutralitet i beskattningen, på så sätt samma typ av transaktion beskattas lika, är enligt Advokatsamfundets uppfattning eftersträvansvärt. Både med avseende på transaktioner som företas av offentliga myndigheter och av holdingbolag, förekommer brister avseende neutralitet. Advokatsamfundet välkomnar det initiativ till undersökning av mervärdesskattens ekonomiska och sociala effekter för offentliga organ som omnämns i Grönboken. Det får anses vara av yttersta vikt att offentliga organs verksamhet i så liten utsträckning som möjligt snedvrider konkurrensen på den inre marknaden. En förutsättning för att så inte ska vara fallet är en tydlig reglering av beskattning av transaktioner som företas av offentliga organ. Det förtydligande och den modernisering av lagstiftningen som omnämns i Grönboken välkomnas därför också av samfundet. Såsom påpekas i Grönboken är rättsläget i vissa fall oklart beträffande holdingbolags momsstatus. Detta är olyckligt, då det leder till sämre förutsebarhet och rättssäkerhet. Viss vägledning finns i praxis från EU-domstolen, men många frågor kvarstår att klargöra. Under dessa förhållanden, riskerar praxis i nationella domstolar att spreta. Detta är en icke önskvärd utveckling. Advokatsamfundet konstaterar att det kommer att ta avsevärd tid för praxis att utbilda sig på området, vilket leder till att osäkerheten kommer att bestå under lång tid framöver. Detta är inte en tillfredställande situation. Samfundet förordar därför att ett förtydligande av rättsläget sker i form av lagstiftning från EU:s sida.

4 4 F6. Vilka av de nuvarande undantagen från mervärdesskatteplikt bör avskaffas? Varför är de problematiska? Bör några undantag behållas, och i så fall varför? F7. Skapar det nuvarande systemet för beskattning av persontransporter problem när det gäller skatteneutralitet eller av andra skäl? Bör mervärdesskatt tillämpas på persontransporter oavsett vilket transportmedel som används? F8. Hur bör dessa problem lösas? Allmänt sett anser Advokatsamfundet att så få undantag som möjligt är eftersträvansvärt, i syfte att skapa ett så enkelt system som möjligt. Å andra sidan ska beskattning inte ske om det medför tekniska svårigheter, inte är motiverat av allmänna intressen eller det finns andra tungt vägande skäl för det. Advokatsamfundet har inte någon uppfattning om lämpligheten i specifika undantag i lagstiftningen. Det viktiga är att undantaget är genomtänkt och väl motiverat. Det är också viktigt att undantagen är tydligt reglerade, så att de är enkla att tillämpa. Det kan konstateras att undantagens tillämpningsområden har utvecklats i EU-domstolens praxis. Det är viktigt att också nationell praxis följer efter utvecklingen på EU-nivå. En enhetlig tillämpning är av största vikt för att snedvridningar på marknaden inte ska uppstå och för att rättsläget ska vara förutsebart. Problem med spretande praxis kan uppkomma särskilt i fall då ett undantag i nationell lagstiftning fanns redan innan anslutning till EU, men där tillämpningen behöver anpassas till EU-domstolens praxis. I de fall då nationell praxis inte är enhetlig kan det finnas behov av förtydliganden i direktivet. F9. Vilka är huvudproblemen med avdragsrätten? F10. Hur kan man förbättra neutraliteten och rättvisan i reglerna för avdrag av ingående mervärdesskatt? Som har framgått ovan, är det enligt Advokatsamfundets mening eftersträvansvärt att söka skapa ett så neutralt och rättvist mervärdesskattesystem som möjligt. Detta gäller även med avseende på avdragsrätten. I Grönboken identifieras ett antal förhållanden/situationer där neutraliteten kan vara svår att upprätthålla fullt ut (exempelvis vid blandad verksamhet) eller där dagens regler innebär nackdelar för vissa aktörer (exempelvis i likviditetshänseende). Advokatsamfundet vill särskilt kommentera två aspekter på avdragsrätten som lyfts i Grönboken. I Grönboken påtalas frågan om en kontantmetod som grund för mervärdesskattesystemet. Även om denna metod har vissa fördelar, till exempel neutralitet i kassaflöden, kan flera negativa konsekvenser identifieras. Om skattskyldighet och avdragsrätt uppkommer vid

5 5 betalning, disponerar kunden över tidpunkten för detta. Det innebär en icke önskvärd osäkerhet för leverantörer om när skattskyldigheten inträder och när mervärdesskatt ska betalas. Det synes vidare vara enklare för både kunden och leverantören att utgå från fakturan, i stället för att kontrollera när betalningen sker. Trots den identifierade neutralitetsbristen, anser Advokatsamfundet att gällande ordning är att föredra. Den likviditetsnackdel som uppkommer genom återbetalningssystemet vid gränsöverskridande handel är i sig icke önskvärd och innebär dessutom att gränsöverskridande transaktioner missgynnas. Advokatsamfundet ställer sig positivt till förslaget med en kontaktpunkt, där företag kan avräkna utgående och ingående mervärdesskatt mot varandra. F11. Vilka är huvudproblemen med de nuvarande mervärdesskattereglerna för internationella tjänster, när det gäller konkurrens och skatteneutralitet eller andra hänsyn? F12. Hur bör dessa problem lösas? Behövs mera samordning på internationell nivå? Advokatsamfundet konstaterar att arbete med att undvika dubbelbeskattning eller ickebeskattning vid internationella transaktioner bedrivs av OECD. OECD har bl.a. tagit fram International VAT/GST Guidelines och genomför även undersökningar bland företag avseende mervärdesskatt (exempelvis har så skett 2009 beträffande återbetalning av utländsk moms). Advokatsamfundet anser att de problem som identifierats i OECD:s International VAT/GST Guidelines samt i Grönboken bäst löses genom internationellt samarbete mellan länder. Samfundet är kritiskt till det alternativ som framförs i Grönboken som går ut på att uppbära mervärdesskatt från privatpersoner genom kontroll av betalningar. F13. Bör några bestämmelser i EU-lagstiftningen på mervärdesskatteområdet anges i en rådsförordning i stället för i ett direktiv, och i så fall vilka? F14. Bör genomförandebestämmelser fastställas i ett kommissionsbeslut? F15. Om detta inte kan uppnås, skulle riktlinjer för ny EU-lagstiftning på mervärdesskatteområdet vara användbara även om de inte är rättsligt bindande för medlemsstaterna? Finns det några nackdelar med sådana riktlinjer? F16. Vad bör göras, i ett bredare perspektiv, för att förbättra den rättsliga processen, dess öppenhet och de berörda parternas roll i processen, från den inledande fasen (utformning av förslaget) till slutfasen (nationellt genomförande)? Advokatsamfundet välkomnar åtgärder från EU:s sida som skapar en bättre förutsebarhet och förutsättningar för en enhetlig implementering av direktivsbestämmelser inom EU. Både genomförandebestämmelser och riktlinjer skulle kunna användas för att uppnå dessa mål. Även om riktlinjer inte är rättsligt bindande, skulle de kunna åberopas av

6 6 medlemsländerna vid implementering och på så sätt få rättslig betydelse för tolkningen och tillämpningen av reglerna. Antagande av regler i form av en rådsförordning kan vara lämpligt när det handlar om harmonisering av bestämmelser som ser mycket olika ut i medlemsstaterna och där det är särskilt viktigt att skapa enhetlighet i tillämpningen. Advokatsamfundet har inga synpunkter på den interna lagstiftningsprocessen inom EU:s institutioner. F17. Har du stött på svårigheter till följd av avvikelser som beviljats för medlemsstaterna? Var vänlig beskriv dessa. F18. Är det nuvarande förfarandet för beviljande av nationella avvikelser tillfredsställande och, om svaret är nej, hur skulle det kunna förbättras? Advokatsamfundet har inga erinringar mot det gällande förfarandet i sig. Advokatsamfundet instämmer dock i vad som anges i Grönboken om att beviljande av nationella avvikelser leder till ett komplicerat system, särskilt för företag med verksamhet i flera länder. Detta måste vägas mot det legitima intresse av att förhindra bedrägerier och andra icke önskvärda beteenden. För att inte skapa ett alltför spretande system är det enligt Advokatsamfundets uppfattning av största vikt att avvikelser beviljas restriktivt och att dessa alltid är motiverade av tungt vägande skäl. F19. Skapar den nuvarande skattesatsstrukturen stora hinder för en väl fungerande inre marknad (snedvridning av konkurrensen), olika behandling av jämförbara produkter, särskilt tjänster online jämfört med produkter eller tjänster som ger liknande innehåll, eller medför den stora efterlevnadskostnader för företagen? Om svaret är ja, i vilka situationer? F20. Är det bättre att inte ha några reducerade skattesatser alls (eller en mycket kort förteckning) som kan möjliggöra för medlemsstaterna att tillämpa en lägre normalskattesats? Eller skulle du stödja en obligatorisk och enhetligt tillämpad EU-förteckning över reducerade mervärdesskattesatser för att i synnerhet uppnå specifika politiska mål som särskilt läggs fast i Europa 2020-strategin? Olika behandling av jämförbara produkter är enligt Advokatsamfundets uppfattning inte en tillfredställande ordning. Situationen som frågorna belyser är dock mycket komplex och hur mycket olika momssatser snedvrider konkurrensen är svårt att fastställa. Exempelvis kan antas att en elektronisk produkt ofta kan erbjudas till ett billigare pris, varför en högre momssats inte nödvändigtvis innebär någon snedvridning i jämförelse med en fysisk produkt. Oavsett, bör man dock enligt samfundets mening eftersträva att likställa den elektroniska sfären med den fysiska med avseende på momsuttag.

7 7 Det skulle givetvis skapa ett enklare system om reducerade momssatser avskaffas. Detta skulle även ta bort incitament som är icke marknadsmässiga. Ett slopande av reducerade momssatser torde dock inte vara realistiskt att genomföra, då det finns väl etablerade politiska uppfattningar om att viss verksamhet bör gynnas momsmässigt. Det är Advokatsamfundets uppfattning att fokus från EU:s institutioner i stället bör läggas på att förmå medlemsländerna att komma överens om de politiska mål som bör gynnas. Europa strategin kan vara en utgångspunkt för ett sådant harmoniseringsförsök. F21. Vilka är de viktigaste problem du stött på i samband med de nuvarande skyldigheterna på mervärdesskatteområdet? F22. Vad bör göras på EU-nivå för att lösa dessa problem? F23. Vad är din uppfattning om särskilt de föreslagna åtgärdernas genomförbarhet och relevans, däribland de som anges i planen för minskning på mervärdesskatteområdet (nr 6-15) och de som anges i högnivågruppen? Advokatsamfundet konstaterar att det förekommer en mängd skyldigheter i form av redovisning m.m. på mervärdesskatteområdet. Utan att peka på någon enskild skyldighet, är det eftersträvansvärt att minska den administrativa bördan för att uppfylla gällande skyldigheter. Advokatsamfundet välkomnar att Kommissionen tar initiativ till administrativa förenklingar i uppbörden av mervärdesskatt. Samfundet uppmuntrar det arbete som pågår inom EU:s institutioner som omnämns i Grönboken, se bl.a. Åtgärdsprogram för minskade administrativa bördor, KOM (2009) 544. F24. Bör den nuvarande undantagsordningen för små företag ses över och vad bör översynen koncentreras på? F25. Bör ytterligare förenklingar övervägas och vilka förenklingar bör man inrikta sig på? F26. Tillgodoser ordningar för små företag i tillräcklig utsträckning småjordbrukens behov? Advokatsamfundet delar Kommissionens uppfattning att det är eftersträvansvärt att efterlevnadskostnaderna för små företag som bedriver gränsöverskridande handel minskas. I största möjliga utsträckning bör arbetet med detta fortsätta. I Grönboken nämns förhållanden som gör att gränsöverskridande handel är mer komplicerad ur ett mervärdesskatteperspektiv, än inhemsk handel (exempelvis administrativa regler). Dessa hinder bör om möjligt undanröjas.

8 8 Med hänsyn till variationer i det ekonomiska livet mellan medlemsstaterna är det dock inte säkert att en gemensam omsättningströskel är lämplig att införa. I denna del anser Advokatsamfundet att ytterligare överväganden bör ske. I övrigt har Advokatsamfundet inga synpunkter på dessa frågeställningar. F27. Är ett system med en enda kontaktpunkt en relevant förenklingsåtgärd? Om svaret är ja, hur bör det utformas? Advokatsamfundet välkomnar Kommissionens förslag om en kontaktpunkt för företag som genomför transaktioner till konsument i ett annat medlemsland. Samfundet har inga synpunkter på den närmare utformningen av kontaktpunkten. F28. Försvårar de gällande mervärdesskattereglerna företagsinterna eller koncerninterna gränsöverskridande transaktioner? Hur kan detta lösas? Advokatsamfundet ser att det finns ett behov av utveckling av regelsystemet och förenklingar för stora företagsgrupper. Såsom anförs i Grönboken finns en bristande neutralitet på så sätt att den juridiska strukturen av ett företag får stor betydelse för hur verksamheten beskattas. För att skapa ett bättre klimat för gränsöverskridande verksamhet och undanröja hinder mot etableringar i andra medlemsstater skulle nuvarande regler behöva ses över. Advokatsamfundet välkomnar en översyn på EU-nivå med fokus på ändringar i nuvarande system som kan underlätta för stora företag. Utgångspunkten för översynen bör vara de förhållanden som berörda företag har identifierat som problem. F29. På vilka områden av mervärdesskattelagstiftningen bör man främja synergieffekter med annan skatte- eller tullagstiftning? I Grönboken omnämns det samråd som har inletts om förenkling av förfarandena för uppbörd av mervärdesskatt vid centraliserad tullklarering. Advokatsamfundet välkomnar initiativ som detta, vilka syftar till att främja synergieffekter med annan skatte- eller tullagstiftning. Utan att peka på specifika områden, anser Advokatsamfundet att det är lämpligt att regelbundet stämma av förändringar som sker inom exempelvis moms- och tullområdet för att uppmärksamma möjliga synergieffekter. F30. Vilken av dessa modeller ser mest lovande ut och i så fall varför, eller skulle du vilja föreslå andra alternativ? Modell 1, som innebär att kunden instruerar att betala för varan eller tjänsten och banken delar upp betalningen på det beskattningsbara belopp som ska betalas till

9 9 leverantören/tillhandahållaren och det mervärdesskattebelopp som ska överföras direkt till skattemyndigheten, och modell 2, som innebär att alla fakturauppgifter sänds i realtid till en central databas för hantering av mervärdesskatt, torde bl.a. medföra stora praktiska förändringar för företag/banker samt att de skattskyldigas kontroll över hanteringen av mervärdesskatten minskar. Detta talar emot dessa alternativ. Modell 3, som innebär att beskattningsbara personer matar in fördefinierade transaktionsuppgifter i ett överenskommet format i ett datalager för mervärdesskatteuppgifter, har den fördelen att förfarandet är mer automatiserat och således enklare än dagens hantering av redovisning. Det är dock viktigt att reglera när och på vilket sätt skattemyndigheten tar del av uppgifterna i datalagret. Modell 4 föreslår en certifiering av processen för att efterleva mervärdesskatteregler och interna kontroller. Det kan konstateras att ett liknande system finns på tullområdet, där certifiering av företaget ger möjlighet till enklare rutiner. Fördelen med detta är att den beskattningsbara personen behåller kontrollen över hanteringen av mervärdesskatten och får ett incitament att skapa bra interna rutiner för redovisning av mervärdesskatt. Enligt Advokatsamfundets uppfattning är modell 4, möjligen i kombination med modell 3, att förorda. F31. Är systemet med en frivillig, uppdelad betalning genomförbart och relevant? I Grönboken påpekas det faktum att modell 1 ovan, med uppdelad betalning, har den fördelen att den motverkar bedrägerier. Advokatsamfundet vill dock återigen lyfta det faktum att modellen innebär en stor omläggning av dagens system för betalning och redovisning. Det torde även, såsom anförs i Grönboken, påverka förhållandet mellan leverantörer och kunder negativt, då det kommer att åligga kunden att bedöma om en risk för bedrägeri föreligger och om en delad betalning därför bör göras. Detta främjar inte goda affärsrelationer. Det är därför tveksamt om intresset för en frivillig uppdelad betalning skulle vara särskilt stort. Advokatsamfundet anser inte att förslaget är vare sig genomförbart eller relevant. Enligt Advokatsamfundets uppfattning är det bättre att fokusera på en förenkling/- automatisering av nuvarande system och arbeta med att säkerställa det enskilda företagets rutiner. F32. Håller du med om dessa förslag för att förbättra relationen mellan näringsidkare och skattemyndigheter? Har du några andra förslag?

10 10 I Grönboken anges förslag om förstärkning av dialogen mellan skattemyndigheter och berörda parter (exempelvis genom diskussionsfora på EU-nivå), utbyte av bästa praxis i medlemsstaterna, EU-strategi för frivillig efterlevnad och beaktande av IT-frågor vid genomförande av nya mervärdesskatteregler. Advokatsamfundet ser positivt på att åtgärder vidtas för att förbättra relationen mellan näringsidkare och skattemyndigheter. Det är också välkommet att utbyte sker mellan skattemyndigheter i medlemsstaterna. Advokatsamfundet vill dock framhålla vikten av att samarbete med myndigheter måste vara frivilligt för den enskilde. För det fall den enskilde inte önskar delta ska detta inte medföra negativa konsekvenser. F33. Vilka andra frågor än de som redan är med bör tas upp vid en diskussion om EU:s framtida mervärdesskattesystem? Vilken lösning skulle du vilja rekommendera? Advokatsamfundet har inget i övrigt att tillägga. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg