Revisionsrapport Genomförd på uppdrag av revisorerna augusti Kävlinge kommun. Granskning av upphandlingar inom tekniska området

Transkript

1 Revisionsrapport Genomförd på uppdrag av revisorerna augusti 2011 Kävlinge kommun Granskning av upphandlingar inom tekniska området

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund och syfte Revisionsfrågor Revisionskriterier Metod och avgränsning Regelverk och lagstiftning Lagen om offentlig upphandling Kommunens inköpspolicy Organisation och genomförande Kommunens upphandlingsverksamhet Tekniska nämndens upphandlingar Intern kontroll med avseende på upphandlingsverksamheten Stickprov Bilagor: Bilaga 1 Intervjuade personer i granskningen 1

3 1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Kävlinge kommun genomfört en granskning av upphandlingsverksamheten inom tekniska nämndens område. Syftet med granskningen är att bedöma hur upphandlingar hanteras i förhållande till lagstiftning och interna riktlinjer samt att utvärdera den interna kontrollen av upphandlingsverksamheten. Granskningen avser även belysa viktiga överväganden inför upphandling. Granskningen har utförts genom dokumentstudie, intervjuer och stickprovskontroll. Efter genomförd granskning har vi följande synpunkter: Enligt vår bedömning är upphandlingsorganisationen i Kävlinge kommun relativt svag. Den består i huvudsak av en inköpssamordnare, vars tjänst uppgår till 20 % av en heltidstjänst, samt en inköpsgrupp som bl.a. har i uppgift att fungera som kontakt gentemot förvaltningarna vid upphandlingar som genomförs i samverkan med Lunds kommun, informera förvaltningarna om gällande inköpsavtal samt bistå med råd och stöd i förvaltningsspecifika upphandlingar. Inköpsgruppen är tämligen inaktiv och dess roll anses av de intervjuade vara otydlig. Vi rekommenderar kommunen att tydliggöra inköpsgruppens uppdrag och ta fram rutiner för hur dess arbete ska följas upp. Vid granskningstillfället saknar Kävlinge kommun ett heltäckande system som styr in kommunens beställare på befintliga avtal. Ramavtal som upphandlats i samverkan med Lunds kommuns upphandlingsenhet samlas i avtalsdatabasen INKA och en del av kommunens egna avtal, främst de kommunövergripande, samlas i det interna nätverket. Däremot saknar kommunen en avtalsdatabas där samtliga ramavtal som slutits med leverantörer samlas. Inom tekniska nämndens område genomförs flertalet upphandlingar i egen regi. Avsaknad av kommungemensamma mallar och IT-stöd resulterar i ett personberoende och manuellt arbete. Kontroll och uppföljning av avtalen försvåras då de inte är samlade i en databas. Vi rekommenderar därför kommunen att överväga att köpa in sådant IT-stöd som är kopplat till ekonomisystem och fakturahantering i syfte att kontrollera beställningar mot avtal. För att stärka kommunens regelefterlevnad är det viktigt att kommunen utvecklar och säkerställer beställarnas kompetens i upphandlingsfrågor. Detta gäller särskilt då kommunen har en decentraliserad beställarorganisation. En stor del av upphandlingarna inom tekniska nämndens område sker i egen regi, vilket innebär att kvaliteten i upphandlingarna är beroende av beställarnas kompetens inom upphandlingsfrågor. Kommunen bör därför överväga att genomföra en intern utbildningsinsats. Vår bedömning är att det föreligger behov av ökad intern kontroll och uppföljning av kommunens inköp och avtal. Ansvaret för kontroll av avtalstrohet såväl som kvaliteten i genomförda upphandlingar bör fastslås i kommunens inköpsriktlinjer. Stickprovsgranskningen visar att tekniska nämnden brustit i att till fullo följa lagen om offentlig upphandling. I en del av de granskade fallen saknar kommunen ramavtal med leverantörer av vilka kommunen handlar till belopp som kräver upphandling enligt LOU. I ett par fall har upphandling ej genomförts trots kännedom om att beloppen för inköpen i fråga överstigit tröskelvärdet för direktupphandling, med hänvisning till att upphandlingarna skulle vara för komplicerade eller riskera att bryta kontinuiteten med entreprenören. Vi har även noterat att förvaltningen i vissa fall gjort överväganden om att upphandlingar i enlighet med LOU inte behövs. Enligt vår uppfattning måste kommunen kunna visa att det då är fråga om ett undantag från LOU. 2

4 I stickprovet förekommer även fall där tekniska förvaltningen brustit i dokumentation och genomförande av upphandlingar. Bland annat saknas i flera fall tydlig rangordning av leverantörer vid upphandlingar där flera leverantörer inkluderats. Därutöver har det ej säkerställts att den leverantör som anges först i rangordningen tillfrågas först inför uppdrag, likaså att eventuella avböjanden dokumenteras i enlighet med regelverket. Avsaknaden av sådan väsentlig dokumentation medför risk för tvister och domstolsprövningar. Rutinmässig intern kontroll med avseende på upphandlingsverksamheten och avtalstroheten inom tekniska området saknas. De brister som vi påvisat i stickprovsgranskningen leder oss till bedömningen att tekniska nämndens interna kontroll med avseende på upphandling är otillräcklig. 3

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund och syfte Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Kävlinge kommun genomfört en granskning av upphandlingsverksamheten inom tekniska nämnden. Granskningen ska utgöra ett underlag för kommunens revisorer att uttala sig om huruvida upphandlingar sker i enlighet med LOU. Granskningen avser belysa överväganden inför upphandling, utvärdera om genomförandet sker i enlighet med lagstiftning och interna riktlinjer samt bedöma den interna kontrollen av upphandlingsverksamheten Revisionsfrågor Utifrån syftet med granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Vilka överväganden görs inför upphandling? Följer tekniska nämnden lagen om offentlig upphandling? Finns policy/riktlinjer för hur upphandlingar ska hanteras inom kommunen? Vilket stöd har verksamheten för att genomföra upphandlingar? o Hur ser organisationen ut? o Finns ett vedertaget IT-stöd? o Sker utbildningsinsatser o.dyl.? Kartlägg och bedöm nämndens internkontrollarbete avseende upphandling. Test av intern kontroll genom stickprov Finns erforderlig dokumentation för upphandlingar i enlighet med lagstiftningen? Kontrollera att upphandlingar genomförts när så är påbjudet. Kontrollera översiktligt att upphandlingarna följer regelverket Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen som utgångspunkt för analys, slutsatser och bedömningar. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Lag (2007:1091) om offentlig upphandling Kävlinge kommuns interna riktlinjer: Inköpspolicy Rutinbeskrivningar 2.4. Metod och avgränsning Dokumentstudie avseende riktlinjer och normer utförts. Intervjuer har genomförts med förvaltningschef och ansvariga för upphandling inom tekniska nämndens område samt utredare tillika upphandlingssamordnare i kommunen. Kontroll av regelefterlevnad och följsamhet gentemot avtal avseende upphandlingar har skett genom stickprov. 4

6 Granskningen avgränsas till tekniska nämndens område. Stickproven har valts ut från leverantörsreskontran i ekonomisystemet. Sammantaget har 16 av Miljö & Tekniks största leverantörer under 2010 och 2011 (t.o.m. maj 2011) valts ut för stickprovet. För de utvalda leverantörerna i stickprovet har upphandlingsförfarandet granskats och eventuella brister i förfarandet påtalas i rapporten. Genomgång av väsentliga dokument (t.ex. annons, förfrågningsunderlag, anbud, öppningsprotokoll, anbudsprövning, tilldelningsbeslut och avtal) har genomförts i syfte att bedöma upphandlingsförfarandet. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. 5

7 3. Regelverk och lagstiftning 3.1. Lagen om offentlig upphandling Lagen om offentlig upphandling (LOU) reglerar inköp och upphandlingar inom offentlig verksamhet. Lagstiftningen och inte minst rättspraxis förändras fortlöpande. De senaste större förändringarna trädde i kraft dels den 1 januari 2008 och dels den 15 juli Förändringarna som trädde i kraft den 1 januari 2008 avsåg framförallt hur upphandling av ramavtal ska ske. De viktigaste förändringarna i LOU från den 15 juli 2010 berör sanktionsmöjligheterna i form av att avtal kan ogiltigförklaras. Vidare ges Konkurrensverket möjligheter att driva rättsprocesser avseende framförallt otillåtna direktupphandlingar. Detta utan att det finns en målsägare i form av en annan leverantör som ansökt om överprövning eller på annat sätt anmält ett, i deras tycke, oriktigt förfarande. Upphandlande myndigheter använder sig ofta av ramavtal. Med ramavtal avses enligt 5 kap. LOU ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod. Ett ramavtal kan avse varor, tjänster eller byggentreprenader. Värdet av ett ramavtal ska beräknas till det högsta sammanlagda värdet av samtliga de kontrakt som planeras under ramavtalets löptid (3 kap. 13 LOU). Reglerna i LOU beträffande ramavtal gäller för upphandlingar såväl över som under tröskelvärdena. Ramavtalets löptid ska vara maximalt fyra år (inklusive options- och förlängningsklausuler) om det inte finns särskilda skäl (5 kap. 3 LOU). Särskilda skäl kan utgöras av t.ex. ett avgränsat projekt som beräknas pågå något längre tid än fyra år och som inte har någon naturlig fortsättning när projektet avslutats. Ett annat skäl kan vara att upphandlingen medför stora investeringar för leverantören som ska skrivas av under avtalstiden. I den proposition som föregick 2010 års ändringar upphandlingslagstiftningen anges att det bör krävas att ett ramavtal med flera leverantörer och som innehåller samtliga villkor för tilldelning av kontrakt som bygger på ramavtalet genom en rangordning eller i övrigt genom utformningen av innehållet i ramavtalet tillhandahåller objektiva grunder för att fastställa i vilken ordning leverantörerna skall ha möjlighet att leverera. Ändringarna som trädde i kraft den 15 juli 2010 i upphandlingslagstiftningen rör främst överprövningsprocessen i upphandlingsmål. Bland annat införs en så kallad avtalsspärr, som innebär att det är förbjudet för en upphandlande myndighet och enhet att ingå avtal direkt efter ett tilldelningsbeslut. Vidare ersätts begreppet lågt värde med en fast beloppsgräns som anges i lagtexten motsvarande 15 procent av tröskelvärdet. Det innebär att direktupphandling kan ske till ett värde om cirka kronor, räknat över hela avtalsperioden. Det blir även möjligt att ogiltigförklara upphandlingskontrakt som ingåtts i strid med lagen. En helt ny sanktion införs, upphandlingsskadeavgift, som kan dömas ut av en förvaltningsdomstol efter ansökan av Konkurrensverket. Upphandlingsskadeavgiften (17 kap. 4 LOU) får inte utgöra mer än 10 procent av kontraktsvärdet eller högst 10 miljoner kronor Kommunens inköpspolicy Kävlinge kommuns inköpspolicy antogs i augusti Ansvaret för policyn åvilar kommunens ekonomichef. I syfte att nå inköpsfunktionens målsättning ska organisationen enligt inköpspolicyn ha följande förhållningssätt: Att avgöra upphandlingsärenden/inköp med utgångspunkt från vad som är långsiktigt förmånligast för kommunen. Att upprätta ramavtal genom bred förankring hos de berörda 6

8 Att upphandling/inköp ska ske med nyttjande av teknisk, juridisk och kommersiell kompetens. Att samordna ansvar för uppföljning, utveckling, information och kontroll av inköpsverksamheten genom kommunens inköpssamordnare. Att skapa lättillgängliga, pedagogiska och aktuella mallar och instruktioner för olika delar i den inköpsadministrativa processen. Att avtal och andra upphandlingsdokument finns tillgängliga på kommunens intranät. Kävlinge kommun har ett samarbetsavtal med Lunds kommun genom dess upphandlingsenhet, vilket syftar till att samordna inköpen kring de varu- och tjänstegrupper där ramavtal bör tecknas. Inköpspolicyn fastställer att den interna inköpsfunktionen, vilken fungerar som formell länk mellan Lunds kommuns upphandlingsenhet och kommunens inköpare, utgörs av en inköpsgrupp omfattande en person från respektive förvaltningsdel. Samordningsansvaret ligger enligt uppgift efter omorganisation på kanslichefen. I detta avseende är policyn inte uppdaterad. Vidare ansvarar respektive verksamhet för upphandlingsförfarandet vid förvaltningsspecifika upphandlingar. Kommunens inköpsgrupp ska dock bistå med råd och synpunkter. Inköpspolicyn fastställer att inköpsgruppen svarar för att informera förvaltningar om pågående upphandlingar och gällande inköpsavtal. Vidare ska inköpsgruppen samordna kommungemensamma upphandlingar där Lunds kommun ej deltar, samt bistå med råd och synpunkter vid förvaltningsspecifika upphandlingar. Det ska avsättas tillräckligt med personella och ekonomiska resurser för att sprida kunskap och information och för att skapa samordning inom olika inköpsområden. Iakttagelser och kommentarer Vi har noterat att ansvarsfördelningen kring upphandlingsverksamheten är delvis otydlig. I inköpspolicyn används begrepp som inköpsfunktion och inköpare utan närmare specifikation, vilket gör fördelningen otydlig. Inköpsgruppen har också ett ansvar för råd och stöd enligt policyn. Vidare saknas det ett uttryckligt ansvar för uppföljning och kontroll av avtalstrohet och regelefterlevnad. Därutöver specificeras inte huruvida de interna reglerna i inköpspolicyn avser kommunens egna upphandlingar eller upphandlingar som görs i samverkan med Lunds kommuns upphandlingsenhet. Slutligen framgår inte vem som svarar för att policyn efterlevs. Vi rekommenderar Kävlinge kommun att revidera sin inköpspolicy för att tydliggöra hur ansvaret för olika moment i upphandlingsverksamheten ska fördelas. 7

9 4. Organisation och genomförande 4.1. Kommunens upphandlingsverksamhet Den centrala upphandlingsfunktionen i Kävlinge kommun utgörs av en samordnare som ansvarar för att samordna inköpsgruppen samt bistå med råd och stöd till de förvaltningar som efterfrågar det i sina upphandlingar. Samordningstjänsten utgör i nuläget 20 % av en heltidstjänst. I budgeten för 2012 har kommunfullmäktige den 13 juni 2011 fattat beslut om att avsätta kronor för en heltidsanställd inköpssamordnare. Den intervjuade samordnaren upplever att förvaltningarnas efterfrågan på hjälp och stöd i upphandlingar ökar. Från Miljö & Tekniks sida är efterfrågan dock relativt liten då deras upphandlingar ofta enligt uppgift kräver specifik sakkompetens. Inköpsgruppen består av en person per förvaltning som har som huvuduppgift att i upphandlingar med Lunds kommuns upphandlingsenhet fungera som kontaktperson gentemot sina förvaltningar. Från Miljö & Tekniks sida deltar fastighetschefen i gruppen. Skriftliga anvisningar eller instruktioner för inköpsgruppen saknas. Det förs inga minnesanteckningar från gruppens sammanträden. Vid intervju framkommer att gruppen endast sammanträdde en gång under 2010 och ännu inte har sammanträtt under 2011, vilket uppges bero på tidsbrist och personalomsättning. Därutöver uppger de intervjuade att inköpsgruppens roll anses vara otydlig. Iakttagelser och kommentarer Kävlinge kommuns upphandlingsorganisation synes vara relativt svag med en 20 % samordningstjänst avsedd gentemot Lunds kommun och en inköpsgrupp som sammanträder med allt för långa tidsintervaller. Vi rekommenderar kommunen att Tydliggöra inköpsgruppens roll genom instruktioner eller motsvarande Bemanna inköpsgruppen med relevant personal Ta fram rutiner för uppföljning av inköpsgruppens arbete Vår bedömning är att kommunens upphandlingsorganisation fungerar tillfredställande med avseende på samverkan med Lunds kommuns upphandlingsenhet. Vid förvaltningsspecifika upphandlingar brister dock organisationen i att säkerställa upphandlingsförfarandens regelefterlevnad. I Miljö & Tekniks fall utgör de gemensamma upphandlingarna en relativt liten del av förvaltningens totala upphandlingar, varför vi anser det angeläget för kommunen att stärka den interna upphandlingsorganisationen och kontrollen av densamma Samverkan med Lunds upphandlingsenhet Samverkansavtalet mellan Kävlinge kommun och Lunds kommuns upphandlingsenhet gäller från den 1 juni 2009 och löper tills vidare med sex månaders ömsesidig uppsägningstid. I enlighet med avtalet förvaltar Lunds kommuns upphandlingsenhet gemensamma ramavtal för Kävlinge kommuns räkning och Kävlinge kommun förväntas delta i alla gemensamma ramavtalsupphandlingar som Lunds kommuns upphandlingsenhet erbjuder. Ett avböjande ska vara godkänt av respektive förvaltningschef. I förvaltningen ingår bland annat bevakning av avtal, administration av förlängning av avtal samt förhandlingar och förändringar i avtal. I upphandlingssamarbetet med Lunds kommuns upphandlingsenhet ingår ett flertal kommuner. Vid kommungemensamma upphandlingar kan samarbetet möjliggöra fördelaktiga avtal. Vidare ger samverkansavtalet upphov till resursbesparingar för Kävlinge kommun med avse- 8

10 ende på utgifter för eventuella överklaganden i samband med gemensamma upphandlingar, då dessa enligt avtalet handhas av Lunds kommun. För de tjänster som ingår i samverkansavtalet ersätter Kävlinge kommun Lunds kommun med ett halvt prisbasbelopp per år samt 1 % av de belopp som Kävlinge kommun avropar från upphandlade ramavtal. Denna bonus utbetalas av leverantörerna, vilka inkluderar bonusen i det pris som faktureras Kävlinge kommun. De personer som intervjuats i samband med denna granskning anser att samarbetet med Lunds kommuns upphandlingsenhet fungerar väl. Kävlinge kommun avstår enligt uppgift endast i enstaka fall från att delta i de upphandlingar som genomförs av Lunds kommuns upphandlingsenhet, men närmare uppgifter på hur stor andel av Lunds kommuns avtal som Kävlinge kommun är delaktig i saknas. De intervjuade anser att Kävlinge kommun har möjlighet initiera upphandlingar vid behov och Lunds kommuns upphandlingsenhet upplevs vara tillgängliga för kontakt. Det framkommer dock att Lunds kommuns upphandlingsenhet har meddelat att de inte har kapacitet att bistå med råd och stöd till Kävlinge kommuns förvaltningsspecifika upphandlingar. Iakttagelser och kommentarer Det ersättningssystem som fastställs i samarbetsavtalet mellan Lunds kommun och Kävlinge kommun, enligt vilket leverantörerna står för den faktiska utbetalningen av avtalets rörliga ersättningsdel, försvårar för Kävlinge kommun att följa upp ersättningens omfattning. Enligt uppgift genomför kommunen ingen sådan uppföljning, vilket i praktiken innebär att kommunen saknar kännedom om till vilken kostnad upphandlingstjänsten från Lunds kommun köps in. Därför kan Kävlinge kommun inte väga samverkansavtalets för- och nackdelar mot varandra. Vi rekommenderar att Kävlinge kommun gör en analys av hur stora avrop som sker gentemot de ramavtal som upphandlats av Lunds kommuns upphandlingsenhet för att kunna beräkna kostnaden av samverkansavtalet. Vår bedömning, vid granskningstillfället, är att kommunens upphandlingsstöd kan utvecklas i betydande utsträckning. Bedömningen grundar sig på att Lunds kommuns upphandlingsenhet inte har möjlighet att bistå med råd och stöd. Vidare är kommunens inköpsgrupp, som enligt inköpspolicyn ansvarar för att bistå med råd och synpunkter på kommunens egna upphandlingar, tämligen inaktiv vilket resulterar i att kommunens beställare har begränsade möjligheter att erhålla hjälp vid upphandlingar Tekniska nämndens upphandlingar Då tekniska nämndens upphandlingar enligt uppgift kräver specifik sakkunskap inom tekniska området söker förvaltningen sällan stöd hos kommunens centrala upphandlingsfunktion. De tjänstemän på Miljö & Teknik som intervjuats i samband med granskningen uppger att förvaltningen däremot har ett ramavtal med konsulter som bistår med stöd i upphandlingar. Vidare konsulterar förvaltningen emellanåt SKL och Lunds kommuns upphandlingsenhet vid frågor beträffande upphandlingar. De intervjuade påpekar även att man inom förvaltningen utnyttjar varandras kunskaper och försöker gå de utbildningar som finns tillgängliga. Varje teknikområde inom Miljö & Teknik har sina egna upphandlingsmallar. De intervjuade ser inget behov av kommungemensamma mallar då tekniska nämndens område skiljer sig från resten av kommunens. Enligt uppgift strävar de tjänstemän som utför upphandlingarna efter att anpassa upphandlingsförfarandet efter upphandlingens omfattning. De intervjuade uppger att överprövningar är ovanliga inom förvaltningens upphandlingar. På fastighetssidan är överprövningarna något fler då entreprenaderna inom det området avser större belopp. 9

11 Miljö & Teknik avropar enligt uppgift från enstaka ramavtal som upphandlats av Lunds upphandlingsenhet. Dessa avtal är få men rör stora belopp då de främst gäller el och drivmedel. Vidare uppger de intervjuade att förvaltningen emellanåt genomför kvalitetskontroller av genomförda upphandlingar. Dessa utförs främst där man anser att skäl till extra kontroll finns. Ingen dokumentation förs kring dessa kontroller. Kontroller av avtalstrohet görs ej. Förvaltningens egna avtalssystem är manuellt; avtalen förvaras i pärmar. Enligt uppgift sker samarbetet mellan dem som genomför upphandlingar så pass tätt att man ej anser sig vara i behov av tydligare uppföljning. De intervjuade ser dock risker med nuvarande avtalshantering då verksamheten utvidgas. Enligt de intervjuade fungerar anbudsutvärderingen inom Miljö & Teknik annorlunda sedan LOU förändrades Numera redovisas redan i förfrågningsunderlaget vilka frågor som ska ställas externa referenser samt hur svaren ska värderas. Iakttagelser och kommentarer Inom tekniska nämndens område genomförs flertalet upphandlingar i egen regi. Avsaknad av kommungemensamma mallar och IT-stöd resulterar i ett personberoende och manuellt arbete. Den manuella avtalshantering som tillämpas inom förvaltningen synes fungera väl i nuläget men innebär en överhängande risk då verksamhet växer eller personal byts ut. Kontroll och uppföljning av avtalen försvåras då de inte är samlade i en databas. Vi rekommenderar förvaltningen att dokumentera genomförda kontroller som en del i den fortlöpande interna kontrollen. Vi bedömer det som positivt att förvaltningen har utvecklat upphandlingsmallar som är anpassade till respektive verksamhet. Detta främjar att upphandlingsförfaranden utförs på ett korrekt sätt Intern kontroll med avseende på upphandlingsverksamheten Under 2010 genomförde kommunkansliet en kontroll av kommunens avtalstrohet. Rapporten påtalade vissa felaktigheter i avrop mot ramavtal, vilka förklarades av bristfällig information och kunskap kring kommunens befintliga avtal. De befintliga ramavtal som upphandlats i samarbete med Lunds kommuns upphandlingsenhet dokumenteras i avtalsdatabasen INKA, vilken har en funktion som gör användaren uppmärksam på avtal som nyligen lagts in. Kommunkansliets återrapportering kring avtalstrohet påpekade dock att informationen om befintliga avtal är svårtillgänglig då sökmotorn i kommunens ramavtalssystem, vilket handhas av Lunds kommun, anses vara komplicerad. Kävlinge kommuns egna avtal finns heller inte i avtalsdatabasen INKA. Vissa avtal, oftast kommunövergripande, som enbart avser Kävlinge kommun finns enligt uppgift samlade på det gemensamma nätverket. Det saknas i nuläget ett heltäckande system som styr in beställaren på befintliga avtal. Beställarens kännedom om dessa avtal är istället beroende av att informationen kring avtal kommuniceras i organisationen. Enligt uppgift har inköpssamordnaren förordat ett ärendeoch dokumenthanteringssystem för att förbättra informationen kring befintliga avtal. En intern kontroll med avseende på konsultupphandlingar genomfördes också under Denna konstaterade att en del av de konsulttjänster som används inom kommunen borde ha upphandlats då kommunens totala inköpsbelopp av dessa tjänster överstigit gränsvärdet för direktupphandling. Orsaken till att tjänsterna inte upphandlats bedöms vara att de enskilda enheternas behov inte överstiger gränsvärdet och att dessa enheter har svårt att se kommunens totala behov av tjänsterna i fråga. 10

12 Vidare påtalas i återrapporteringarna kring kommunens avtalstrohet och upphandling av konsulttjänster behovet av en intern utbildningsinsats för kommunens beställare. Av kommunens tjänsteskrivelse framgår att antalet anställda som har referensnummer (ID-nr) i fakturaportalen och därmed får utföra beställning av varor och tjänster uppgår till ca 700. Vid granskningen angav kommunen att 90 personer har attesträttigheter i ekonomisystemet. Utbildningar i upphandling tillhandahålls emellanåt av kommunalförbundet samt SKL. En del av kommunens förvaltningar brukar delta i dessa utbildningar på rekommendation av inköpssamordnaren, men kommunen tillhandahåller ingen egen intern utbildning i upphandling. Detta uppges bero främst på tidsbrist. Information om gällande upphandlingslagstiftning tillhandahålls genom en upphandlingssida i avtalsdatabasen INKA. Iakttagelser och kommentarer: Vår bedömning är att det föreligger behov av ökad intern kontroll av kommunens upphandlingar samt en förstärkt upphandlingsorganisation. Bristerna som påtalats i ovan redovisade återrapporteringar har även påträffats i denna granskning. Den stickprovsgranskning som utförts, och som redovisas i kommande avsnitt, belyser att antal brister som leder oss till bedömningen att den interna kontrollen med avseende på upphandling ej är tillräcklig. Ansvaret för kontroll av avtalstrohet såväl som kvaliteten i genomförda upphandlingar bör fastslås i kommunens inköpsriktlinjer. Förslagsvis skulle ansvaret för kontroll av de upphandlingar som Kävlinge kommun gör utanför samverkan med Lunds kommun kunna tilldelas inköpsgruppen. För att minska risken för bristande avtalstrohet bör det säkerställas att informationen om kommunens befintliga avtal når ut till kommunens samtliga beställare. Kommunen bör därför överväga att köpa in sådant IT-stöd som är kopplat till ekonomisystem och fakturahantering i syfte att kontrollera beställningar mot avtal. Kontroll och uppföljning av avtalen försvåras då avtalen inte är samlade i en databas. För att stärka kommunens regelefterlevnad är det viktigt att kommunen utvecklar och säkerställer beställarnas kompetens i upphandlingsfrågor. Detta gäller särskilt då kommunen har en decentraliserad beställarorganisation. Beträffande tekniska området sker en stor del av förvaltningens upphandlingar utanför samverkan med Lunds kommun och utan råd och stöd från kommunen, vilket gör upphandlingsverksamheten beroende av beställarnas kompetens. Det är därmed angeläget att kvalitetssäkringar genomförs. Av stickprovsgranskningen framgår att Miljö & Teknik i ett par fall har undvikit upphandling med hänvisning till att ett upphandlingsförfarande är för komplicerat eller riskerar att bryta kontinuiteten med entreprenören. Det bör här påpekas att de nya sanktionsmöjligheterna som infördes i samband med den senaste förändringen i LOU kan resultera i höga kostnader vid regelbrott. LOU ger inte utrymme för denna typ av bedömningar utan besvär med upphandlingsprocessen måste ställas i relation till eventuella kostnader för skadestånd. En brist som påträffats i upprepade fall vid stickprovsgranskningen är otydlig rangordning av leverantörer. Vid upphandlingar som inkluderar flera leverantörer kräver gällande regelverk att dessa rangordnas tydligt i tilldelningsbeskedet. Därefter ska nr 1 i rangordningen alltid tillfrågas först inför uppdrag. Avvikelse från rangordningen ska dokumenteras skriftligen, där leverantör med rangordning 1 ska godkänna att nästa leverantör tillfrågas. I de granskade fallen finns ingen sådan dokumentation utan de intervjuade uppger att leverantörerna tillfrågats per telefon. Vidare har vi i stickprovsgranskningen noterat att de värderingskriterier som inte rör pris har värderats lika i flera anbudsutvärderingar, utan dokumentation kring värderingarna. Detta synes i praktiken innebära att priset är styrande. Det är med detta otydligt hur mycket andra kriterier spelar in i anbudsutvärderingen och därmed hur väl vinnande anbud stämmer överens med förfrågan. 11

13 5. Stickprov Beloppen som anges nedan är hämtade från kommunens centrala ekonomisystem och anger den totala summa som respektive leverantör fakturerat tekniska nämnden under givet år. För 2011 anges det sammanlagda belopp som fakturerats t.o.m. 10 maj Annehälls maskinstation total kostnad total kostnad Kommunen upphandlade 2007 ett ramavtal med Annehälls maskinstation avseende slamhantering. Vid upphandling 2010 slöts ett nytt ramavtal med leverantören. Annehälls maskinstations anbud antogs då som nummer 1 av 3. I det underlag som presenterats saknade Annehälls maskinstations vinnande anbud vid upphandlingen 2007 företagsnamn och organisationsnummer. Avsaknad av sådana uppgifter försvårar möjligheten att göra kontroller av företaget. EBmetoden AB total kostnad total kostnad Kommunen har efter direktupphandling slutit avtal med EBmetoden avseende energibesparande injustering av värmesystem. Avtalen gäller ett flertal beställningar av arbeten i olika kommunala fastigheter. Enligt uppgift har leverantören patent på sin metod. Trots att leverantören har patent på sin metod måste upphandlaren kunna visa att endast denna leverantör uppfyller upphandlarens krav. Kraven som ställs i 4 kap. 5 LOU innebär att den upphandlande myndigheten måste kunna visa att enbart en leverantör kan tillhandahålla varan eller tjänsten. I normalfallet ska upphandlande myndighet genom en upphandling visa att det inte finns någon konkurrens, därefter kan ett s.k. selektivt förfarande utan föregående annonsering inledas. ElektroCity AB total kostnad total kostnad ElektroCity AB placerades på 2:a plats i upphandlingen av elprojektering och elinstallationer som genomfördes Upphandlingen vanns av EC ElektroCentralen AB. Bolagen ingår sedan flera år tillbaka i samma koncern och samlas sedan 1 januari 2011 under det gemensamma koncernnamnet Emil Lundgren Skåne AB. De två bolagen har även efter sammanslagningen behållit separata organisationsnummer, vilket rent juridiskt innebär att de ska behandlas som olika bolag och att upphandlingens vinnare ska tillfrågas inför samtliga projekt. Den information som kommunen mottagit från Emil Lundgren Skåne AB samt de fakturor som de båda bolagen skickat visar dock på att det finns en intern samverkan och uppdragsfördelning mellan bolagen i koncernen, vilket leder oss till bedömningen att kommunen ej agerat felaktigt då man anlitat båda. 12

14 Vidare har vi noterat att de referenser som tagits hänsyn till i anbudsutvärderingen inte dokumenterats. GH måleriservice Lindbergs måleri i Lomma Stoby måleri AB total kostnad total kostnad Sedan upphandling genomförd 2009 har kommunen ett ramavtal med GH måleriservice, Lindbergs måleri i Lomma och Stoby måleri avseende måleriarbeten. Enligt anbudsutvärderingen vanns upphandlingen av GH måleriservice. I tilldelningsbeskedet anges de tre leverantörerna utan tydlig rangordning. Trots att GH måleriservice enligt utvärderingen vann upphandlingen har de andra två leverantörerna fakturerat högre belopp under den granskade perioden. Vid intervju med de tjänstemän inom förvaltningen som har upphandlingsansvar på delegation framkommer att förvaltningen har fördelat uppdragen mellan leverantörerna och inte alltid tillfrågat vinnande anbudsgivare. De intervjuade tjänstemännen är medvetna om att ett sådan förfarande inte är i enlighet med LOU. (Hejdes) Woodybutiken i Kävlinge AB total kostnad total kostnad Kommunen saknar ramavtal med Woodybutiken i Kävlinge AB. Enligt uppgift rör beloppen mindre inköp av dagligvaror. Kostnaden för kommunens sammantagna inköp från Woodybutiken är väsentligt större än vad man i kommunen varit medveten om. Då den angivna summan enbart avser kostnader som butiken fakturerat tekniska nämnden kan den totala summan för kommunen som helhet vara än högre. Noteras bör att det är det sammanlagda värdet som avgör om kommunen bör ha ramavtal. Vi bedömer att kommunen bör genomföra en upphandling och upprätta ramavtal för inköp av varorna i fråga. Jacobs glasmästeri total kostnad total kostnad Kommunen saknar ramavtal med Jacobs glasmästeri. Kostnaderna ovan avser akutreparationer. Jacobs glasmästeri är den enda leverantören i Kävlinge. Ingen upphandling har skett, vilket enligt uppgift beror på att den typen av upphandlingar är komplicerad. De intervjuade tjänstemännen inom Miljö & Teknik uppger att kostnaderna för akuta glasreparationer normalt uppgår till tkr om året. Vår bedömning är därmed att det finns skäl att upphandla ett ramavtal för tjänsten. Advokatbyrån Mauritzon AB total kostnad total kostnad

15 Kommunen saknar ramavtal med Mauritzon AB. Tekniska nämnden har under perioden anlitat bolaget till en sammantagen kostnad av kr. De tjänster som köpts från Mauritzon AB innehåller avtalsgranskning samt upprättande av avtal där juridisk kompetens behövs, exempelvis exploateringsavtal. Miljö & Teknik har ingen egen juridisk kompetens inom förvaltningen. Enligt uppgift pågår vid granskningstillfället upphandling av juristkonsulttjänster hos kommunkansliet. Mauritzon AB har anlitats i många år till en sammantagen kostnad som kraftigt överstiger tröskelvärdet för direktupphandling enligt LOU. Vid intervju framkommer att Miljö & Teknik avstått från att upphandla de juridiska konsulttjänsterna av oro för att bryta kontinuiteten, vilken anses vara av stor vikt för tjänsterna i fråga. Som i tidigare fall får detta betraktas som en otillåten direktupphandling och måste därutöver ställas i relation till eventuella kostnader för skadestånd. Nya Team i Landskrona AB total kostnad total kostnad Kommunen slöt 2010 ett avtal med Nya Team i Landskrona AB avseende en ombyggnation av en förskola till bostäder. Genomförd granskning har inte föranlett några kommentarer. Onninen AB total kostnad total kostnad Kommunen slöt i början av 2007 ett ramavtal med Onninen AB avseende leverans av rör och teknisk armatur. Ramavtalet föregicks av en upphandling i vilken tre anbud inkom, varav Onninen AB erbjöd lägst pris. Efter att ha förlängts tre gånger gick avtalet ut i februari En ny upphandling ska genomföras under 2011 och det är ännu oklart vem som blir ny leverantör. Vid intervjutillfället hade kommunen inget avtal med bolaget men handlade trots det av bolaget. Detta utgör en risk för kostsamma skadeavgifter då inköpen rör sig om stora belopp och gällande lagstiftning därmed kräver att upphandling genomförs. Enligt uppgift har därefter en ny upphandling genomförts. Eftersom en period uppstod då kommunen inte hade något upphandlad leverantör bör rutinerna för bevakning av avtal stärkas. Svenska Shell AB total kostnad Preem AB total kostnad total kostnad total kostnad Avtalet med Svenska Shell AB, vilket löper från början av 2009 och avser främst drivmedel, är upphandlat via Lunds kommuns upphandlingsenhet. Efter en förlängning som genomfördes i slutet av 2010 löper avtalet till slutet av I avtalet specificeras att stationstankning i Löddeköpinge ska göras hos Svenska Shell AB medan stationstankning i Kävlinge tätort ska göras hos Preem AB, i enlighet med rekommendation från Lunds kommuns upphandlingsenhets anbudsutvärdering. Vid intervju framkommer att driftverksamheten under Miljö & Tek- 14

16 nik köper drivmedel av både Svenska Shell AB och Preem AB beroende på verksamhetens geografiska läge. Genomförd granskning har inte föranlett några kommentarer. Tyrens AB total kostnad total kostnad Kommunen slöt genom direktupphandling avtal med Tyrens AB avseende en hastighetsöversyn i Löddeköpinge som skulle genomföras under Förfrågningsunderlaget distribuerades enligt uppgift per e-post och utvärderingen innehöll tre lika anbud. Den direktupphandling som presenterats för oss förklarar inte till fullo det fakturerade beloppet som registrerats i kommunens ekonomisystem. Kostnaden för det direktupphandlade uppdraget uppgår enligt vinnande anbud till kr. En del av diskrepansen mellan detta belopp och det sammantagna förklaras enligt uppgift av genomförandet av ett investeringsprojekt som projekterades redan 2002 men som inte genomfördes förrän under den granskade perioden. Enligt ekonomisystemet kommer dock kr av det fakturerade beloppet från driftprojekt. Vi kan notera att det överstigande beloppet är högt men saknar tillräcklig information för att bedöma om felaktigheter i förhållande till gällande lagstiftning har förekommit. Anläggning & kabel entreprenad i Malmö AB total kostnad total kostnad Anläggning & kabel entreprenad i Malmö AB anlitades efter upphandling 2010 för en anläggning av ny cykelväg. Projektet är nu avslutat. Efter anbudsutvärderingen inkom en komplettering till vinnande anbud, vilket enligt de intervjuade berodde på detaljer som inte blev tydliga förrän avtalet skulle skrivas. Enligt de intervjuade låg de andra anbuden så pass långt ifrån vinnande anbud att en inbjudan till anbudskomplettering bara hade orsakat onödigt arbete för övriga anbudsgivare. Förfrågan om anbudskomplettering riktades enbart till vinnande anbudsgivare och resterande anbudsgivare uteslöts. LOU 9 kap. 8 anger att upphandlande myndighet endast får begära att ett anbud kompletteras om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. I detta fall har vi ej tillräcklig information för att göra en bedömning av huruvida sådan risk förelegat. Gunnar Nilsson entreprenad AB total kostnad total kostnad ÖMAB Örestads Markentreprenad AB total kostnad total kostnad Kommunen har sedan upphandling 2009 ett ramavtal med flera leverantörer avseende anläggnings-, schakt- och ledningsarbeten inom VA-ledningsnätet. I anbudsutvärderingen utsågs Gunnar Nilsson Entreprenad AB till vinnare av upphandlingen och ÖMAB och Skanska AB till 2:a respektive 3:a. Efter en förlängning löper ramavtalet med de tre leverantörerna till och med mars Skanska AB och ÖMAB har båda fakturerat väsentligt högre belopp än 15

17 Gunnar Nilsson entreprenad AB, vilket enligt uppgift beror på att Gunnar Nilsson entreprenad AB:s ringa storlek inte tillåter genomförande av större projekt. De intervjuade uppger dock att upphandlingsvinnaren alltid tillfrågas först inför projekt. Detta dokumenteras ej. Rangordningen av de tre leverantörerna framgår inte av tilldelningsbeskedet. Vi kan notera en mycket stor skillnad mellan det belopp som fakturerats av vinnande anbudsgivare och det som fakturerats av ÖMAB Örestads Markentreprenad AB. Då det saknas dokumentation kan inte kommunen visa att vinnande anbudsgivare tillfrågats inför projekten. Avsaknad av sådan här väsentlig dokumentation innebär en risk för tvister och domstolsprövningar. Kävlinge, den 29 augusti 2011 Jakob Smith Ernst & Young Annika Marking Ernst & Young Bilaga 1 Intervjuade personer i granskningen Helen Axelsson, utredare tillika inköpssamordnare Göran Sandberg, samhällsbyggnadschef Tom Nielsen, VA-chef Mikael Anderson, gatuchef Robert Ahlberg, fastighetschef Thomas Landén, driftchef Vid intervjuerna har följande revisorer medverkat Gunvor Lind Dietmar Olbrich Helle Herrmann Petersson John Axel Persson Tore Jönsson Claes Håkansson 16