Överklagande av Länsstyrelsens i Stockholms län beslut om viss skyddsjakt efter storskarv i Östersjön, länsstyrelsens dnr

Transkript

1 1(8) SW E D I SH E N V IR O N M EN T A L P R OT E C T IO N AG E NC Y Henriksson, Nils Tel: Nils.henriksson@naturvardsverket.se BESLUT Ärendenr: NV Klagande Stockholms ornitologiska förening Att: Överklagande av Länsstyrelsens i Stockholms län beslut om viss skyddsjakt efter storskarv i Östersjön, länsstyrelsens dnr Beslut Naturvårdsverket avslår överklagandet. Bakgrund Länsstyrelsens beslut Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade den 28 april 2016 att medge viss skyddsjakt efter storskarv i Östersjön efter ansökan från Stockholms läns fiskarförbund. Den första delen av beslutet (A) avser skyddsjakt vid utsättningsplatser. Beslutet i denna del ger den som har utplanteringstillstånd för gös, gädda och öring tillstånd att inom 300 meter från av länsstyrelsen medgivna utsättningsplatser bedriva skyddsjakt efter skarv inom sju dygn efter respektive utsättningstillfälle. Tillståndet gäller perioden 28 april 31 december Vid varje utsättningsplats får inte skjutas fler än 50 skarvar och totalt vid alla utsättningsplatser i hela länet högst 150 skarvar. Den andra delen av beslutet (B) avser skyddsjakt vid fasta och rörliga fiskeredskap samt fiskodling. Sådan skyddsjakt får bedrivas inom 300 meter från fasta och rörliga fiskredskap samt fiskodling i Östersjön av fastighetsägaren eller jakträttshavaren samt den som har tillstånd till sjöfågeljakt på allmänt vatten. Tillståndet gäller perioden den 1 augusti 31 december 2016 i sex angivna kommuner. Det totala antalet skarvar som får fällas med stöd av denna del av beslutet är 400 st. Den tredje och sista delen av beslutet (C) avser skyddsjakt i ett antal angivna fredningsområden för fisk i Östersjön. Tillståndet gäller perioden den 28 april 15 juni Det totala antalet skarvar som får fällas med stöd av denna del av beslutet är 125 st. B E SÖ K: ST O C K H O LM V ALH A L L AV ÄG E N 195 Ö ST E R SU N D F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B P O ST: ST O C K HO LM TEL: F AX: E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T.SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2(8) Länsstyrelsen beslutade med stöd av 59 jaktförordningen (1987:905) att beslutet skulle gälla omedelbart, utan hinder av att det överklagas. Länsstyrelsen motiverade sitt beslut bl.a. enligt följande. Det är ostridigt att skarven äter stora mängder fisk. Skarvens predation i länets del av Östersjön innebär att skador uppkommer på för fisket intressanta arter och storlekar samt fiskeredskap. De största ekonomiska värdena finns i fisket med handredskap. I anslutning till flera av områdena finns även yrkesfiske och ett antal fisketurismföretag. Skarven innebär en allvarlig skada på de ekonomiska förutsättningarna för fisket, vilket motiverar beslutet om skyddsjakt. Maximalt antal fåglar som kan skjutas med stöd av detta beslut är 675. Totalpopulationen i Stockholms skärgård bedöms under eftersommaren till ca fåglar. Upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde försvåras inte genom beviljad skyddsjakt. Arbetet med skadeförebyggande åtgärder på redskapssidan eller i form av skrämselmetoder bedrivs i mycket liten utsträckning av näringen. Utveckling av skarvsäkra redskap och skrämselmetoder är i allt väsentligt beroende av statliga medel och insatser från myndigheterna. Ytterligare krav på enskilda fiskare kan inte ställas. Skyddsjakt vid utsättningsplatser (A) Det förekommer att skarv födosöker i anslutning till utsättning av fisk och att de konsumerar den utsatta fisken. En sådan predation har allvarlig negativ påverkan på fiskeintresset eftersom avkastningen av utsättningen uteblir. De arter som är aktuella är framförallt gädda, gös och öring, vilka har stor ekonomisk betydelse för såväl yrkes-, fritids- och sportfisket som för fisketurismnäringen i skärgården. Skyddsjakten bör förläggas till perioden från beslutsdatum till den 31 december Skyddsjakt vid fasta och rörliga fiskeredskap samt fiskodling (B) Syftet med skyddsjakten är att göra skarvarna rädda för att söka föda i anslutning till redskap och odlingar. Jakten behöver ske när många skarvar samtidigt finns i redskapens närhet. Yrkesfisket i Stockholms skärgård bedrivs uteslutande med fasta och rörliga fiskeredskap. Skarv har en direkt negativ ekonomisk påverkan på fisket både genom predation och genom att de skadar levande fisk. Dessa skador orsakas enbart av skarvens födosök, vilket motiverar skyddsjakt. I skärgården bedrivs även fritidsfiske med framförallt rörliga redskap, vilka påverkas på samma sätt. Fritidsfisket representerar stora ekonomiska värden. Skarv kan orsaka allvarlig skada i och i anslutning till fiskodlingar. Detta motiverar skyddsjakt i och i anslutning till dessa anläggningar. Skyddsjakt i fredningsområden för fisk (C) För många kustbestånd av sötvattensarter (gädda, abborre, gös m.fl.) är lekplatserna begränsande för beståndens storlek. Områdena har därför stor betydelse och några av de viktigaste har beslutats som fredningsområden där allt fiske är förbjudet under lekperioden. Dessa lek- och uppväxtområden är trånga, grunda vatten som väl passar skarvens fiske eftersom fisken har svårt att undkomma. Ett betydande antal skarvar fiskar i dessa områden. Detta fiske riskerar att leda till allvarlig skada på bestånd av storvuxen gädda, gös och abborre, liksom till risk för allvarlig skada genom att hämma återetablering av dessa arter i de delar av skärgården där de drabbas av reproduktionsstörningar. I

3 NATURVÅRDSVERKET 3(8) Stockholms skärgård finns 27 fredningsområden som avsatts för att freda kustlekande bestånd av varmvattenarter som abborre, gädda och gös i deras lekoch uppväxtområden. Sökanden har valt ut sex av dessa utgående dels från betydelse från fisksynpunkt, dels utgående från förutsättningarna att utföra jakten. Länsstyrelsen har gjort bedömningen att det finns förutsättningar för att medge skyddsjakt i fem av dessa områden. I bilaga 2 till beslutet finns beskrivningar av fredningsområdenas värden. Genom denna precisering av sambandet mellan skarvens födosök och risken för allvarlig skada anser länsstyrelsen att beslutet i denna del är klart avgränsat och kriteriet risk för allvarlig skada är uppfyllt. Den medgivna skyddsjakten syftar till att skrämma skarvarna så att de inte fiskar i lekområdena. För att varje skjuten skarv ska leda till så många skrämda skarvar som möjligt bör jakten inte omfatta mer än en skarv åt gången. Jakt på häckande fågel ska i möjligaste mån undvikas. Koncentrationen av lekfisk i fiskfredningsområdena finns under våren varför skyddsjakt är mest effektiv under denna tid. Länsstyrelsen har bedömt att jakt under häckningstid kan vara acceptabel i ett begränsat antal områden. Flera av de fiskfredningsområden som omfattas av ansökan är sedan gammalt kända som havsörnsrevir. Det finns risk för störning på häckande havsörn i samtliga områden med hänsyn till den kraftiga expansion som havsörnen genomgått under de senaste årtiondena. Vilka bon som är besatta i år är dock inte känt för länsstyrelsen. Jakt i närheten av bon medför normalt en störning för havsörnarna, men länsstyrelsen gör bedömningen att en begränsad jakt under maj juni kommer att medföra en liten risk för avbruten häckning. Överklagande Stockholms omitologiska förening (föreningen) överklagar beslutet, yrkar inhibition av samtliga delar (A C) samt anför bl.a. följande. Länsstyrelsens beslut står i strid mot tidigare beslut fattade av Naturvårdsverket. Länsstyrelsens beslut borde endast omfatta den intresseorganisation, Stockholms läns fiskarförbund, som ansökt om skyddsjakt. Genom beslutet har emellertid ett stort antal personer tillstånd till skyddsjakt trots att de inte har någon koppling till fiskarförbundet. Beslutet är en förtäckt allmän jakt för att decimera beståndet av skarv. Det föreligger ingen dokumentation eller visas på annat sätt att allvarlig skada kan eller har uppstått. Återrapporteringen avseende tidigare års jakt har varit mycket bristfällig. Länsstyrelsen agerar således utan att ha begrepp om omfattningen av tidigare beviljad skyddsjakt och var den utfördes. Detta är under all kritik och är i sig skäl att anse att det inte går att bedöma om allvarlig skada eller befarad allvarlig skada kan uppstå. Vidare beviljar länsstyrelsen skyddsjakt i områden med havsörnshäckningar och andra häckande fågelarter. Föreningen har kontaktat ansvarige för övervakningen av havsörn i Sverige inom den Nationella Miljöövervakningen som bl.a. uppger att skyddsjakt på skarv nära ett bebott örnbo är ett uppenbart artskyddsbrott, enbart baserat på risken för störning, samt att länsstyrelsens beslut är dåligt underbyggt. En omfattande illegal förföljelse i skarvkolonier pågår sedan flera år i Stockholms skärgård. En därtill beviljad skyddsjakt med en havererad återrapportering riskerar leda till okontrollerad minskning av skarvbeståndet. Det går inte att påvisa en koppling mellan skarvens födosök och allvarlig skada på fiskbestånd i öppna hav. Skyddsjakt under häckningstid (maj juli) leder till lidande och svältdöd för skarvens ungar när föräldrafåglar skjuts, vilket strider mot 27 jaktlagen (1987:259). Nominatrasen carbo besöker Stockholms skärgård under

4 NATURVÅRDSVERKET 4(8) vinterhalvåret och skyddsjakt under denna tid riskerar att drabba den rasen av storskarv vilken dokumenterat har minskat som häckfågel vid Norges kust. Ej slutligt beslut Naturvårdsverket har i beslut den 4 maj 2016 avslagit yrkandet om inhibition. Skäl Aktuella bestämmelser m.m. Enligt 23 a jaktförordningen (1987:905) får beslut om jakt som avses i 23 b, 24, 25 och 29 meddelas för att förhindra allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten eller annan egendom om det inte finns någon annan lämplig lösning, och om det inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Av 29 samma förordning framgår att om förutsättningarna enligt 23 a är uppfyllda för andra djur än björn, varg, järv, lo, säl eller örn, får länsstyrelsen ge tillstånd till skyddsjakt. I Naturvårdsverkets riktlinjer för beslut om skyddsjakt (s. 15 f.) anges att med skada bör avses påverkan av vilt på egendom som medför ekonomiska förluster eller ökade kostnader. I begreppet bör såväl förluster och kostnader på kort sikt som långsiktiga konsekvenser inkluderas. Det krävs dock att skadan är allvarlig för att skälet ska vara uppfyllt. I det av Naturvårdsverket framtagna dokumentet Nationell förvaltningsplan för skarv 2014 uttalas bl.a. följande om just skyddsjakt efter skarv. Till fiske räknas för det första yrkesfiskets fångster, förädling och försäljning av fisk inklusive de platser där verksamheten bedrivs, för det andra fiskodlingar (vattenbruk) och för det tredje fritidsfiske (husbehovsfiske, sportfiske, fiskeklubbars verksamhet, kommersiella Put&Take-vatten m.m.). Det bör understrykas att det är det ekonomiska bortfallet exempelvis genom utebliven eller skadad fångst, skador på redskap och liknande, som utgör motivet till beslut om skyddsjakt för att förhindra allvarlig skada, inte skarvens predation på fiskbestånden i sig. Skarvens effekter på fiskbestånden måste bedömas från fall till fall och kan förväntas skilja mellan arter, platser och tidpunker. Skarvens predation kan ha negativa effekter på fiskbestånden i vissa mindre avgränsade områden, medan den i andra miljöer såsom större, öppna system inte har kunnat påvisas även om uttaget av fisk kan vara lika stort eller till och med större (a.a. s. 21 f. och 34). Naturvårdsverkets bedömning Prövningens omfattning Tiden för den aktuella skyddsjakten har delvis passerats. Naturvårdsverket finner ändå skäl att pröva beslutet i sin helhet i sak med hänvisning till det under senare år stora intresset för dessa frågor. Länsstyrelsens beslut Länsstyrelsens beslut består av tre delar; A, B och C. Naturvårdsverket bedömer nedan varje del av beslutet separat.

5 NATURVÅRDSVERKET 5(8) Del A- skyddsjakt vid utsättningsplatser För att skyddsjakt efter skarv ska kunna medges krävs att kriteriet förhindra allvarlig skada på fisket är uppfyllt. När lokala fiskbestånd har en nedgång kan detta ha flera orsaker som t.ex. storskaligt fiske och påverkan av arter såsom skarv. Skarvens påverkan på fisket måste styrkas, liksom att nedgången i tillräckligt stor omfattning har orsakats av skarv. Det är mycket svårt att göra bedömningar i vilken omfattning skarvpredation medför en negativ påverkan för yrkesfisket och fritidsfisket. Ett problem med flertalet predationsstudier är att resultaten är så platsspecifika att det sällan går att tillämpa resultaten på andra platser. Detta beror bl.a. på att förutsättningarna och fiskpopulationernas storlek och artsammansättning samt skarvens predation på fisk varierar kraftigt mellan olika havsområden, även inom relativt begränsade geografiska områden. För denna del av beslutet anser Naturvårdsverket utifrån utredningen i ärendet att kopplingen mellan skarvens födosök och risken för allvarlig skada på fisket i Stockholms skärgård är styrkt. För beslutet i denna del gäller klara avgränsningar. Skyddsjakt får endast ske inom 300 m från tillståndsgiven utsättningsplats och endast bedrivas inom sju dygn efter respektive utsättningstillfälle. Enligt Naturvårdsverkets bedömning är de skarvar som under dessa förutsättningar uppehåller sig i anslutning till utsättningsplatser sannolikt skadegörande individer. De kan därmed konsumera eller skada den utsatta fisken. En sådan predation innebär en allvarlig skada särskilt för yrkesfisket, genom minskade framtida fångster, men även fritidsfisket drabbas av predationen. Naturvårdsverket bedömer alltså i detta fall att det föreligger risk för allvarlig skada och att detta kriterium därmed är uppfyllt för denna del av beslutet. Vad sedan gäller kriteriet annan lämplig lösning uttalas i ovan angivna förvaltningsplan för skarv bl.a. följande. Att försöka stänga ute skarv från redskap och förhindra predation på fisk är svårt, eftersom det är liten skillnad i storlek mellan fågeln och önskad fångst. Under perioden har redskaps- och metodutveckling för att minska skarvens predation på fiske varit mycket begränsad. Naturvårdsverket bedömer att det vid utsättningsplatser för fisk i nuläget saknas tillräckliga alternativa åtgärder till skyddsjakt efter skarv. Därmed är kriteriet annan lämplig lösning uppfyllt för denna del av beslutet. När det gäller det tredje och sista kriteriet för skyddsjakt; att inte försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus anser Naturvårdsverket att även det är uppfyllt för denna del av beslutet. Det har inte gjorts någon formell bedömning av skarvens bevarandestatus i Sverige. Naturvårdsverket anser dock att skarven uppfyller kriterierna för gynnsam bevarandestatus genom att artens populationsstorlek och populationstrend varit starkt ökande de senaste decennierna (även om tillväxten nu stannat av), att dess geografiska utbredningsområde har utökats kraftigt under de senaste decennierna, att arten har en livskraftig totalpopulation samt att det finns gott om lämpliga livsmiljöer för artens häckning respektive födosök (jfr s. 13 i ovan angiven förvaltningsplan).

6 NATURVÅRDSVERKET 6(8) Naturvårdsverket finner mot bakgrund av ovanstående att länsstyrelsen haft fog för del A i sitt beslut. Naturvårdsverket avslår överklagandet i denna del. Del B- skyddsjakt vid fasta och rörliga fiskeredskap samt fiskodling Även här anser Naturvårdsverket att kopplingen mellan skarvens födosök och risken för allvarlig skada på fisket i Stockholms skärgård är styrkt. Även för beslutets del B gäller en klar avgränsning. Skyddsjakt får endast ske inom 300 m från fasta och rörliga fiskeredskap. Enligt Naturvårdsverkets bedömning är de skarvar som under denna förutsättning uppehåller sig i anslutning till redskap och fiskodlingar sannolikt skadegörande individer. De kan konsumera eller skada fisken i och vid redskapen. En sådan predation innebär en allvarlig skada, särskilt för yrkesfisket genom uteblivna eller minskade fångster, men även fritidsfisket drabbas av predationen. Naturvårdsverket bedömer i detta fall att det föreligger risk för allvarlig skada och att detta kriterium därmed är uppfyllt för denna del av beslutet. Vad sedan gäller kriteriet annan lämplig lösning gör Naturvårdsverket samma bedömning som för beslutets del A. Naturvårdsverket anser att det vid fiskeredskap och odlingar för fisk i nuläget saknas tillräckliga alternativa åtgärder till skyddsjakt efter skarv. Därmed är kriteriet annan lämplig lösning uppfyllt även för denna del av beslutet. När det gäller det tredje och sista kriteriet för skyddsjakt; att inte försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus anser Naturvårdsverket att även det är uppfyllt för denna del av beslutet, av samma skäl som för del A av beslutet. Naturvårdsverket finner mot bakgrund av ovanstående att länsstyrelsen haft fog även för del B i sitt beslut. Naturvårdsverket avslår överklagandet i denna del. Del C- skyddsjakt i fredningsområden Som framgått ovan måste skarvens påverkan på fisket styrkas, liksom att nedgången i tillräcklig omfattning har orsakats av skarv. Beslutet i denna del omfattar ett mindre antal särskilt viktiga fredningsområden för fisk. Länsstyrelsen har i bilaga till beslutet beskrivit vilka värden som finns, och vilka skador som riskeras, i respektive område. Denna beskrivning är enligt Naturvårdsverket tillräcklig för att styrka kopplingen mellan skarvens födosök i dessa områden och risken för allvarlig skada på fisket. Kriteriet förhindra allvarlig skada är därmed uppfyllt även för denna del av beslutet. I överklagandet framförs invändningar mot att skyddsjakt medges under häckningstid. Länsstyrelsen har i denna del anfört att skyddsjakt är mest effektiv under våren med hänsyn till koncentrationen av lekfisk i fiskfredningsområdena och bedömt att jakt under häckningstid kan vara acceptabel i ett begränsat antal områden. Vidare har länsstyrelsen anfört att jakt på häckande fågel i möjligaste mån ska undvikas. Naturvårdsverket anser att länsstyrelsen tillräckligt väl motiverat varför skyddsjakt ska få bedrivas under skarvens häckningstid. Härvid har Naturvårdsverket särskilt beaktat att syftet med jakten är att freda lekplatser för fisk. Då jakten endast får ske inom ett fåtal begränsade områden, kan risken för att häckningen störs inte anses för stor sett utifrån syftet med jakten.

7 NATURVÅRDSVERKET 7(8) Länsstyrelsen har även beaktat risken för störning på t.ex. häckande havsörn men bedömt risken för avbruten häckning som liten. Naturvårdsverket anser att länsstyrelsen tillräckligt väl motiverat varför risken för störning på havsörn, sett utifrån jaktlagstiftningen, inte är sådan att den utgör ett hinder för skyddsjakten på skarv. När det gäller kriteriet annan lämplig lösning i fredningsområden bedömer Naturvårdsverket att skyddsjakt i syfte att skrämma skarven från att fiska där är den enda lämpliga lösningen. Det saknas enligt Naturvårdsverket alternativa lösningar för att uppnå samma syfte. Därmed är kriteriet annan lämplig lösning uppfyllt för denna del av beslutet. När det gäller det tredje och sista kriteriet för skyddsjakt; att inte försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus anser Naturvårdsverket att även det är uppfyllt för denna del av beslutet, av samma skäl som för del A och B av beslutet. Vilka som medges tillstånd till skyddsjakt Klaganden har anfört att länsstyrelsens beslut endast borde omfatta den intresseorganisation som ansökt om skyddsjakt. Naturvårdsverket konstaterar att medgivandet till skyddsjakt inte är knutet till t.ex. medlemmar i Stockholms läns fiskarförbund, utan berör en vidare krets. Naturvårdsverket anser emellertid att det inte framgår av jaktförordningen att länsstyrelsens beslut härigenom är felaktigt. Vad klaganden anfört i denna del medför därför inte att beslutet ska ändras. Återrapportering I överklagandet framförs kritik mot den återrapportering som skett av tidigare års beslut. Naturvårdsverket vill i detta sammanhang framhålla vikten av en fungerande återrapportering vid skyddsjakt. Återrapporteringen kan exempelvis visa på effekter av och eventuella svårigheter med den genomförda skyddsjakten. Det är särskilt viktigt i detta fall, när kunskapsläget om skarvens påverkan på fisket är otillräckligt och dess predation väldigt platsspecifik. En bristande återrapportering är dock inte ensamt skäl att upphäva länsstyrelsens beslut. Slutsats Naturvårdsverket anser att länsstyrelsen har visat att samtliga kriterier för skyddsjakt är uppfyllda avseende de olika delarna av beslutet (A-C). Överklagandet ska därför avslås. Beslut i detta ärende har fattats av biträdande avdelningschefen Rikard Janson. Vid den slutliga handläggningen i övrigt har deltagit handläggaren Per Risberg, sektionschefen Gunilla Ewing Skotnicka samt juristen Nils Henriksson, den sistnämnde föredragande.

8 NATURVÅRDSVERKET 8(8) För Naturvårdsverket Rikard Janson Nils Henriksson Kopia till: Länsstyrelsen i Stockholms län Stockholms läns fiskarförbund