Finns det en tidsskillnad vid handläggning av ett vindkraftsärende mellan kommun och länsstyrelse?

Transkript

1 Fakulteten för hälso- och livsvetenskap Examensarbete Finns det en tidsskillnad vid handläggning av ett vindkraftsärende mellan kommun och länsstyrelse? Karin Petersson Huvudområde: Miljövetenskap Nivå: Grundnivå Nr: 2013:M4

2

3 Finns det en tidsskillnad vid handläggning av ett vindkraftsärende mellan kommun och länsstyrelse? Karin Petersson Examensarbete: Miljövetenskap, 15 hp Filosofie Kandidatexamen Handledare: Thomas Jonsson, universitetsadjunkt, Linnéuniversitetet Examinator: Tommy Claesson, universitetslektor, Linnéuniversitetet Examensarbetet ingår i programmet Miljövetenskap Sammanfattning Vinden har utnyttjats av människor sen långt tillbaka i tiden. Med hjälp av tekniska lösningar har vi lärt oss utnyttja vindens kraft till vår energiförsörjning. I detta arbete studeras tidsåtgången vid handläggning av vindkraftsärenden hos kommun och länsstyrelse. Flera förändringar har genomförts för att förenkla handläggningen, till exempel kommer fler ärenden att handläggas av kommunerna. Studien kommer att undersöka om denna förändring kommer att medföra att det blir förkortade handläggningstider. Arbetet har utförts med en litteraturstudie, en tidsstudie av vindkraftsärenden från kommun och länsstyrelse samt en mindre enkät med frågor till handläggare inom området. Resultatet visar att handläggningen av ett vindkraftsärende vid en kommun tar mindre tid i anspråk än vid en länsstyrelse. Det är främst vid ankomsthanteringen man ser den största skillnaden. Detta kan ha en koppling till en många gånger ofullständig miljökonsekvensbeskrivning som lämnas till länsstyrelsen vid ansökan om tillstånd. Sammanfattningsvis finns det en del förslag som kan medföra kortare handläggningstider, bland annat att länsstyrelsen ska ha en större möjlighet att avvisa ofullständiga ansökningar. Tillsammans med det större antalet verksamheter som numera är anmälningspliktiga kanske det kan leda till att fler vindkraftverk byggs i Sverige. 3

4 Abstract The wind has been used of people far back in the time. With the help of technical solutions we have learned to use the power of the wind for our energy supply. In this essay one looks close at the time used at the handling process of wind power station cases from municipality and county administration board. Many changes have been implemented recently to simplify the handling process, for example the municipality will handle more cases. This study will investigate whether this can make the time used at the handling process shorter. The essay has come together with a study of literature and in the amount of time it takes in the handling process and also a smaller questionnaire to people who work within this area at municipality and county administration board. The result shows that the municipality does the handling of a wind power case in less time than a county administration board. The biggest difference is detected to the arrival of the case. One reason for the differences in time could be connected to the environmental impact assessment, which is attached to the application to the county administration board, which often is incomplete. To sum up there are several suggestions on solutions to make the handling process more time efficient. One suggestion is to give the county administration board a bigger opportunity to reject an incomplete application. Together with the bigger amount of cases that now is going to be administrated by the municipality this may lead to the building of more wind power stations in Sweden. 4

5 Innehållsförteckning 1. Inledning Syfte Frågeställning Material och metoder Handläggning av ett vindkraftsärende hos en kommun Handläggning av ett vindkraftsärende hos en Länsstyrelse Resultat och diskussion Vilka möjligheter finns det för att påskynda handläggningsprocessen? Tidsåtgång i handläggningsprocessen Handläggningstider vid miljöprövning Handläggningstider för olika moment Länsstyrelsens och kommunens svar på frågor Slutsats Erkännanden Referenser Bilaga 1, Diarienummer för de utvalda ärendena

6 1. Inledning Ingen vet med säkerhet hur länge människan har utnyttjat vindens krafter. Spår visar att det kan ha funnits väderkvarnar i Kina och Japan redan för 3000 år sedan. Först på 1200-talet började väderkvarnarna att spridas i Europa. De blev snabbt en av våra viktigaste energikällor och behöll den statusen ända in på 1800-talet (Wizelius 2007). Vinden tillhör alla och den är gratis. År 1932 byggde en dansk vid namn Poul la Cour den första el-producerande vindmöllan. Efter andra världskrigets slut kopplade danskarna vindkraftverken till elnätet och man började kartlägga landets möjligheter att utnyttja vinden ännu mer. Det dröjde dock ända in på 1970-talet, under oljekrisen, innan utvecklingen av vindkraften satte igång på allvar. Samhället har blivit allt mer medvetet om människans påverkan på klimatet och miljön. Att vi bidrar till utarmningen av jordens begränsade tillgångar samt att vi släpper ut föroreningar som mestadels orsakas av energiproduktion med fossila bränslen. Vindkraften blev under 1970-talet intressant eftersom den räknades som en förnybar energikälla som inte genererade några utsläpp. I många länder startades då nationella vindkraftsprogram där syftet var att få fram effektiva vindkraftverk på flera megawatt (Wizelius 2007). Under tiden som Tyskland, Danmark och USA med flera satsat på vindkraften har utvecklingen i Sverige inte gått fullt så fort. Det som satte fart på vindkraftsutredningen i Sverige var det investeringsbidrag som infördes under 1990-talet (Wizelius 2007). Trots detta har etableringen av vindkraftverk i Sverige varit relativt anspråkslös jämfört med andra länder, Michanek och Söderholm (2006) undrar varför utbyggnaden av vindkraft inte blivit mer utbredd trots en politisk satsning på förnybara energikällor. Dessa satsningar finns bland annat i el-certifikatsystemet som syftar till att öka utbyggnaden av vindkraft enligt ett marknadsbaserat stödsystem som ska gynna energi från förnybara källor på ett marknadseffektivt sätt (Elforsk 2008). Att nyttja vindkraft kan hjälpa till att bidra till en stor del av vår energiförsörjning. Sverige har stora förutsättningar genom sin långa kust att utöka sina vindkraftsetableringar. Vindkraft är en energiform som är förnybar och helt i linje med de nationella miljömålen som vill främja den hållbara utvecklingen. För att nå de nationella målen om 30 TWh vindkraftsel till år 2020 innebär det att flera tusen vindkraftsverk behöver byggas inom den närmsta framtiden enligt Energimyndigheten (2009). Hur ska vi agera för att detta mål ska bli verklighet? Flera förändringar har skett för att försöka förenkla handläggningen av vindkraft under det senaste året. Detta gäller både regler enligt plan- och bygglagen samt i miljöbalken. Tidigare krävde man bygglov enligt plan- och bygglagen för att få bygga vindkraftverk, detta gällde både verksamheter som var tillstånds- respektive anmälningspliktiga. För att ge en mer samlad prövning krävs det idag inte längre bygglov om det finns tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken (SFS1998:808). Däremot ska en bygganmälan lämnas in till den kommunala nämnden. Bygglov krävs dock fortfarande för de verk som är anmälningspliktiga enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (SFS 1998:899). Ytterligare en förändring som gäller plan- och bygglagen är att det numera bara krävs detaljplan i vissa fall, om marken där verksamheten planeras har stor efterfrågan på byggnader eller mark för annan verksamhet (SFS 2010:900). Om marken inte är intressant för samhällets utveckling i övrigt för bebyggelse etc. behövs det alltså ingen detaljplan. Detta kan till exempel gälla i mer otillgängliga områden med få bebyggelse men som är högst intressant för vindkraftsutredning. Enligt de nya bestämmelserna i miljöbalken som trädde i kraft 1 augusti 2009 ska det inte längre vara vindkraftverkens sammanlagda uteffekt som avgör om verksamheten är tillstånds- eller anmälningspliktig. Idag ska detta baseras på verkens antal och totala höjd. Verksamheter som är tillståndspliktiga och handläggs av länsstyrelsen benämns B-verksamhet och en verksamhet som är anmälningspliktig och handläggs av den kommunala nämnden är en C-verksamhet. När de nya bestämmelserna trädde i kraft 1 augusti 2009 ändrades även gränserna för vad som betraktas som en B- respektive C-verksamhet vilket har lett till att allt fler verksamheter numera är anmälningspliktiga (SFS 1998:809). Detta kan ha en stor betydelse för den sökande eftersom det finns olika krav på den anmälan/ansökan som ska lämnas in beroende på om den ska lämnas till länsstyrelse eller kommun. 6

7 Om en anmälan ska lämnas till kommunen beror uppgifterna på hur de hanterar ärendet. En del kommuner har valt att samordna sin handläggning enligt miljöbalken med bygglovsprocessen, då ska en ansökan om bygglov lämnas in med anmälan om vindkraftsetablering. När en anmälan lämnas till kommunen väljer kommunen att inte kräva att en miljökonsekvensbeskrivning (hädanefter bara kallad MKB) ska bifogas anmälan. Till skillnad från när en ansökan om tillstånd lämnas till länsstyrelsen där en MKB är obligatorisk. Däremot kan den kommunala nämnden begära att en MKB ska lämnas in. Det betyder dock inte att uppgifterna i en anmälan till kommunen är mindre omfattande. Uppgifterna som ska lämnas vid en anmälan har specificerats ytterligare i samband med att gränserna för C-verksamheter ändrades. Även här ska det lämnas in en teknisk beskrivning, beskrivning av platsen med karta, en redogörelse för dragning av elledningar och vägar, hur skuggningar och reflexer kan påverka samt andra uppgifter som beskriver hur anläggningen kan tänkas påverka människorna och miljön runt omkring. Det vill säga uppgifter som på många sätt liknar de som ingår i en MKB. Vid en ansökan om tillstånd hos länsstyrelsen efterfrågas bland annat förslag på hur verksamheten ska övervakas och kontrolleras, vilka utsläpp verksamheten kan tänkas generera samt bifoga den fullständiga MKB: n och en redogörelse för det samråd som skett (SFS1998:899). Att förbereda och lämna in en ansökan/anmälan kräver mycket uppgifter. Nästa steg i processen är att handlägga dessa uppgifter fram till ett beslut i ärendet. Det är ett omfattande arbete som kan ta mycket tid, i vissa fall flera år (Michanek & Söderholm 2006). 1.1 Syfte Jag har valt att undersöka handläggningen av vindkraftsärenden eftersom jag finner det intressant och aktuellt idag. Huvudsyftet är att göra en jämförelse med handläggningstider innan de nya reglerna trädde i kraft mellan kommun och länsstyrelse. Syftet med detta är att undersöka om det finns en möjlighet att fler vindkraftverk byggs i och med att fler etableringar är anmälningspliktiga. 1.2 Frågeställning Min grundläggande frågeställning innefattar hur lång tid de olika stegen i en prövningsprocess tar och även ta reda på hur lång tid den sammanlagda handläggningstiden tar i anspråk. I studien ska jag försöka undersöka hur kort tid det kan ta, därmed identifiera de möjligheter i handläggningsprocessen som skulle kunna effektivisera ärendets hantering ytterligare. I arbetet ställdes ett antal vägledande frågor som stöd: Hur mycket tid tar ett miljöprövningsärende i genomsnitt? Vad är den sammanlagda tiden för prövning av ett vindkraftsärende hos en kommun samt hos en länsstyrelse? Hur lång tid tar de olika stegen i en prövningsprocess av ett vindkraftsärende hos en kommun samt hos en länsstyrelse? Hur kort tid kan ett prövnings ärende ta hos en kommun och hos en länsstyrelse? Vilken uppfattning har vindkraftshandläggare vid kommun och länsstyrelser om den tid det tar att handlägga ett ärende samt de möjligheter som finns för att effektivisera handläggningen ytterligare? 7

8 2. Material och metoder Utförandet av studien har inneburit insamling av primär och sekundär data. Arbetet omfattar en litteraturstudie samt en mindre tidsstudie av vindkraftsärenden hos kommun och länsstyrelse. Avsikten är att undersöka handläggningens tidsåtgång vid ett vindkraftsärende. Information har till viss del hämtats från publicerade rapporter från svenska myndigheter som Naturvårdsverket och Energimyndigheten. Litteratur har sökts inom ämnet med fokus på tillståndsprocessen inom vindkraft, vindkraftsutbyggnad i Sverige samt tider för miljöprövningsärenden som handläggs enligt miljöbalken. Frågor, se nedan, skickades via e-post till vindkraftshandläggare på Länsstyrelsen i Blekinge, Kalmar, Skåne och Hallands län samt Karlskrona, Sölvesborg, Mörbylånga, Kalmar och Falkenbergs kommuner. Dock kunde bara handläggare från Blekinge län och Karlskrona kommun ge svar på de bifogade frågorna. Svaren kunde ge en bild av hur myndigheterna själva upplever handläggningstiden och vilka åtgärder de tror skulle kunna effektivisera handläggningen ytterligare. Samtliga handläggare har bistått med ärenden som rör landbaserad vindkraft. Hur lång tid tar en genomsnittlig prövningsprocess av ett landbaserat vindkraftsärende? Hur lång tid tar de olika stegen i en prövningsprocess? Vilken del i prövningsprocessen tar längst tid? Vilken tid är er målsättning för en prövningsprocess av ett vindkraftsärende? Hur kort tid kan ett prövnings ärende ta? Finns det något/några steg i prövningsprocessen som skulle kunna bli ännu mer effektiva? Vad tror ni skulle kunna bidra, både prövnings mässigt och marknadsmässigt, för att öka utbyggnaden av vindkraft i Sverige? Ärenden valdes ut inom tidsperioden och i storleksordningen kw. Storleken är att betrakta som normalstora verk enligt Naturvårdsverket (2005). Till varje ärende så följer en så kallad händelselogg som visar när ärendet kom in samt vidare vad som sker i ärendet fram till beslut. Händelseloggarna har visat vilka händelser som registrerats i respektive ärende vid vilket datum, detta har gett information om tidsåtgången vid varje steg i ärendet samt även den sammanlagda tiden det har tagit från det att en anmälan inkommit till dess att ett beslut blivit fattat. 8

9 Dessa steg i ärendehanteringen är följande: Kommun: Länsstyrelse: Anmälan inkommer - Ansökan inkommer Steg 1, Granskningssteg Steg 1, Granskningssteg Eventuell begäran om komplettering - Eventuell begäran om komplettering Steg 2, Kompletteringssteg Steg 2, Kompletteringssteg Komplettering inkommer - Komplettering inkommer Beslut om MKB Steg 3, In kompletteringssteg Steg 3, In kompletteringssteg Remittering till berörda - Miljöprövningsdelegationen kungör Steg 4, Remitteringssteg ansökan i tidningen och remitterar till - Förslag till beslut berörda Steg 5, Beslutssteg Steg 4, Remitteringssteg Beslut - Yttranden inkommer samt besked från kommunen Steg 5, Beslutssteg - Beslut Kungörelse efter beslut Figur 1. Ärendehantering hos kommun och länsstyrelse. 2.1 Handläggning av ett vindkraftsärende hos en kommun Kommunens olika steg i prövningsprocessen: - Anmälan inkommer - Eventuell begäran om komplettering - Komplettering inkommer - Remittering till berörda - Förslag till nämnden som fattar beslut - Beslut En anmälan om vindkraftsetablering ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som kommunen behöver för att kunna bedöma vindkraft som en miljöfarlig verksamhet, dessa uppgifter är relativt likvärdiga de man behöver ta fram för att genomföra en miljökonsekvensbeskrivning. Men det är inte ett krav vid en anmälan till en kommun att bifoga en miljökonsekvensbeskrivning men de kan kräva en av den sökanden. När en anmälan inkommit ska kommunen ge alla som kan tänkas vara berörda av den nya anläggningen möjlighet att yttra sig. Informationen kan spridas till de berörda genom ett meddelande i ortstidningen. Den handläggare som är ansvarig tar upp anmälan med de statliga och kommunala myndigheter som kan ha intresse i etableringen. När utredningen är klar ska kommunen besluta om anläggningen får byggas eller inte. Kommunen kan dessutom besluta att vindkraftsanläggningen får byggas under vissa villkor. Dessa invändningar ska ske under miljöbalkens regler. Om kommunen bedömer att anläggningen kan medföra en betydande olägenhet för människors hälsa eller miljön kan den som anmäler om vindkraftverksetableringen tvingas att söka tillstånd hos länsstyrelse. Det är alltså inte generellt storleken eller effekten på verket som avgör om tillstånd eller anmälan behövs utan hur stor påverkan etableringen kan tänkas ha på den omgivande miljön. Beslutet skickas skriftligt till anmälaren och det meddelas även i ortstidningen, därefter inväntas eventuella överklaganden. Om bygglov har beviljats för anläggningen får anmälaren börja bygga vindkraftverket sex veckor efter det att anmälan lämnats in, om inte kommunen har föreskrivit något annat (Energimyndigheten 2007). 9

10 2.2 Handläggning av ett vindkraftsärende hos en Länsstyrelse Länsstyrelsens olika steg i prövningsprocessen: - Ansökan inkommer - Miljöprövningsdelegationen förelägger om kompletteringar - Kompletteringar inkommer, beslut om MKB - Miljöprövningsdelegationen kungör ansökan i ortstidningen samt skickar den på remiss till - diverse myndigheter - Yttranden inkommer samt besked från kommunen - Miljöprövningsdelegationen fattar beslut, kungörelse Vid en ansökan om tillstånd ser arbetsgången lite annorlunda ut än vid ett anmälningsärende. Den som vill bygga en vindkraftsanläggning ska först hålla ett samråd med alla berörda parter. Vid samrådet ska man informera myndigheter, grannar och andra som kan tänkas bli berörda av etableringen om projektidén. Denna information ska skickas ut skriftligt till länsstyrelsen, kommunen (om den är tillsynsmyndighet) och de privatpersoner som kan tänkas bli berörda. Detta ska ske cirka tre veckor innan själva samrådet för att alla ska få rimlig tid på sig att lämna synpunkter. Efter samrådet ska verksamhetsutövaren sammanställa resultatet av samrådet och lämna detta i en samrådsredogörelse till länsstyrelsen. Därefter ska länsstyrelsen besluta om verksamheten kan tänkas medföra en betydande miljöpåverkan i området. Vid länsstyrelsens prövning ska de ta ställning till projektets genomförbarhet och vad miljökonsekvensbeskrivningen (hädanefter kallad MKB) ska innehålla. Syftet med att upprätta en MKB är att beskriva vilka effekter etableringen och driften av anläggningen kan ha på miljön. MKB: n ska även innehålla uppgifter som kan ligga till grund för att bedöma vilka konsekvenser de tänkbara effekterna kan ha på människors hälsa. Ansökan ska lämnas in skriftligt i flera exemplar. Ansökan ska innehålla uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken följts, förslag till hur verksamheten ska övervakas och kontrolleras samt en förenklad sammanfattning så att även en person som inte är insatt i frågan ska kunna förstå vad etableringen innebär (Energimyndigheten 2007). När länsstyrelsen fått in en ansökan så ska den skickas vidare till kommunens miljö- och byggnadsnämnd för att man ska kunna få ett snabbt besked om ansökan behöver kompletteras. När ansökan väl är komplett ska den skickas vidare till andra berörda myndigheter och organisationer för yttrande. Dessutom ska det meddelas i ortstidningen att en ansökan kommit in, därefter hamnar ansökan och övriga handlingar i ärendet hos en akt förvarare där de ska finnas tillgängliga. Efter detta inväntas skriftliga synpunkter. Om det har inkommit synpunkter så skickas de till den sökande som då får möjlighet att bemöta dessa. Sedermera skriver handläggaren ett förslag till beslut och lämnar detta till miljöprövningsdelegationen på länsstyrelsen. Förslaget skickas även till den sökande och till dem som lämnat sina synpunkter på ansökan. Därefter fattar miljöprövningsdelegationen sitt beslut, detta meddelas i ortstidningen och skickas skriftligt till sökanden och de som yttrat sig i ärendet. Överklagande måste ske inom tre veckor. När beslutet vunnit laga kraft så får den sökande rätt att bygga och driva anläggningen enligt de villkor och de begränsningar som framgår av beslutet (Energimyndigheten 2007). 10

11 3. Resultat och diskussion 3.1 Vilka möjligheter finns det för att påskynda handläggningsprocessen? Michanek och Söderholm (2006) har skrivit en studie där de analyserar ett flertal viktiga aspekter som kan påverka den svenska vindkraftspolitiken. I studien presenterades flera alternativ som var värda att fundera kring. Ett alternativ var att lindra kraven enligt plan- och bygglagen. I plan-och bygglagen ingår kravet om en detaljplan. En detaljplan krävs, sedan 1 augusti 2009, för vindkraftsetablering i områden där det råder stor efterfrågan på mark. Kommunen kan kräva att det ska finnas en detaljplan över området där etableringen ska ske men de upprättar ingen plan utan förblir passiva och förhalar därmed ärendet, detta kan blockera ett projekt helt. Ett annat alternativ var enligt Michanek och Söderholms studie att överväga en lindring i tillståndsplikten enligt miljöbalken. Detta skulle i så fall i första hand ske enligt det 9 kapitlet i miljöbalken, Miljöfarlig verksamhet. Naturvårdsverket (2004) tog fram ett förslag till regeringen om en betydande minskning av antalet tillståndspliktiga Miljöfarliga verksamheter. Vissa regelförändringar genomfördes av regeringen efter förslaget och detta ledde till att antalet tillståndspliktiga verksamheter minskades med cirka 1000 stycken och istället blev anmälningspliktiga. (Naturvårdsverket 2010). För att kunna komma fram till ett beslut var man tvungen att ändra den politiska värderingen i vad som är en miljörisk och ska kräva tillstånd såsom Miljöfarlig verksamhet. Michanek och Söderholm menar att många andra verksamheter inte omfattas av tillståndsplikten men påverkar landskapsbilden och medför lokala störningar, såsom 3G-master och skjutbanor. I fall med vindkraftverk bör man beakta att de inte medför bestående förändringar i landskapet utan kan enkelt monteras ned. Ett eventuellt borttagande av tillståndsplikten för vindkraftverk skulle inte innebära att miljökraven och miljökontrollen enligt miljölagstiftningen helt skulle försvinna. Dessa grundläggande krav gäller alltid för den som utövar en verksamhet. Anser tillsynsmyndigheten att det finns en risk för betydande olägenhet kan den ansvariga tillsynsmyndigheten förelägga om att söka tillstånd för verksamheten. Michanek och Söderholm (2006) sammanfattar det som att den generella förprövningen skulle tas bort men att det fortfarande skulle finnas lagliga verktyg att ta till om det skulle visa sig behövas i enskilda fall. Detta är likvärdigt förfarandet med en anmälan. En miljöprocessutredning (SOU 2008:86) fick i uppdrag av regeringen 2007 att utreda behovet av författningsändringar i fråga om bland annat förnybar energi. Utredaren skulle, om behov fanns, föreslå författningsändringar i miljöbalken, plan- och bygglagen och andra berörda författningar. Utredningen la fram sitt betänkande till regeringen 2008 och förslog en rad förändringar. Ett förslag var att det inte skulle behövas vare sig bygglov eller en detaljplan om det fanns tillstånd enligt miljöbalken. Detta på grund av att liknande frågor utreds både vid prövning enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Utredningen föreslog också att gränsen för tillståndsplikt skulle ändras från att använda sig av uteffekt till den faktiska storleken på verket. Vindkraftsanläggningar skulle inte längre omfattas av kraven på detaljplaner förutom i områden där det var stor efterfrågan på mark för bebyggelse samt när tillstånd inte lämnats enligt miljöbalken. De föreslog också att ett enskilt verk som var under 50 meter högt bara skulle kräva bygglov. Dessutom skulle prövningen enligt miljöbalken samordnas med prövningen enligt plan och bygglagen. Larsson (2009) anser att detta är särskilt viktigt ur allmänhetens synpunkt också, eftersom allmänheten har större insyn i en prövning enligt miljöbalken än i en prövning enligt plan- och bygglagen. Vid en prövning enligt miljöbalken har allmänheten möjlighet att påverka ett ärende redan vid ett första samråd därefter kan de även lämna yttranden på anläggningen och överklaga ett beslut. Men det som utredningen tyckte var viktigast ur styrningssynpunkt när det gäller prövning och reglering av vindkraft var att miljötillståndsprövningen skulle ges företräde framför andra verksamheter. 11

12 Miljöprocessutredningen ledde till en proposition (2008/09:146) som regeringen lade fram i mars 2009 till riksdagen som innehöll ett flertal ändringar som beskrevs i det tidigare betänkandet. Sammanfattningsvis gav propositionen förslag på förändringar som skulle underlätta utbyggnaden av vindkraften samtidigt som kraven på en omsorgsfull och rättssäker prövning inte skulle minska. I augusti 2009 tog man bort den så kallade dubbelprövningen som innebar att den sökande fick göra en prövning både enligt kommunens detaljplan och bygglovsförfarande och enligt miljöbalken, detta för att få snabbare beslut kring vindkraften. Idag så kan bygglovet ingå som en del i miljöprövningen och en detaljplan behöver upprättas enbart om den mark där man planerar att etablera vindkraft kan vara intressant för annat byggande (SFS 1987:10). Detta beslut bör ha en positiv inverkan på handläggningstiden, dock är det svårt att säga hur mycket. En sammanställning som Länsstyrelsen i Hallands län (2010) genomfört visar att antalet pågående ansökningar om vindkraft hos länsstyrelserna nära har fördubblats det senaste året. Dessutom har gränserna för anmälnings och tillståndsplikt ändrats precis som miljöprocessutredningen (SOU 2008:86) föreslog. Numera ska gränsen för tillståndsplikt definieras av den faktiska storleken på verket istället för att utgå ifrån uteffekten på vindkraftverket. En kommunal vetorätt har införts (SFS 1998:808) vilket ska ge kommunerna ett större bestämmande när det gäller anläggningar som tillståndsprövas enligt miljöbalken. Det är även något som vår tidigare miljöminister Andreas Carlgren har uttalat sig kring, han menar att det finns tecken som visar att vissa kommuner fortsätter att systematiskt sätta käppar i hjulet för vindkraftsatsningar genom att fördröja handläggningen. Detta skulle kunna lösas genom att ge kommunen en tidsfrist på sitt svar till länsstyrelsen (Energimyndigheten 2010). 3.2 Tidsåtgång i handläggningsprocessen Efter en jämförelse med 3 ärenden från en kommun med 13 ärenden från länsstyrelser så har jag kunnat konstatera att det finns en tidsskillnad när det kommer till handläggningsprocessen, se figur 2. I genomsnitt tar det 445 dagar från det att Länsstyrelsen tagit emot en ansökan om tillstånd till dess att ett första beslut är fattat. Hos Kommunen tar det i genomsnitt 308 dagar från det att en anmälan kommit in till dess att ett beslut är fattat. Detta visar på en skillnad om 137 dagar enligt min studie. Handläggningsprocessen mellan Kommun och Länsstyrelse förefaller relativt lika i arbetsgång, se figur 1, enligt resultatet men tidsmässigt så finns det en skillnad. Granskningssteget i processen skiljer sig markant mellan Kommun och Länsstyrelse, hos Kommunen tar detta steg 34 dagar och hos Länsstyrelsen 135 dagar. I detta steg ingår granskningen av MKB: n och se till att ansökan/anmälan är fullständig. Förklaringen till den stora skillnaden i loggtid mellan Kommun och Länsstyrelse skulle kunna vara att MKB: n ofta är bristfällig och behöver grundliga kompletteringar enligt de handläggare som deltagit i studien. Kompletteringssteget i handläggningen förefaller ganska lika, hos en Kommun tar detta steg 77 dagar i loggtid medan det hos en Länsstyrelse tar 91 dagar. Resultatet visar att In-kompletteringssteget skiljer sig mellan en Kommun och en Länsstyrelse. För en Kommun tar detta steg 158 dagar i loggtid och hos en Länsstyrelse 35 dagar i loggtid. Någon förklaring till denna stora skillnad i loggtid på det specifika steget har genom denna studie inte kunnat identifieras. Remitteringssteget förefaller ganska lika i loggtid, för en Kommun tar det 82 dagar att genomföra steget och för en Länsstyrelse tar det 64 dagar. Resultatet visar att det finns en skillnad i loggtid vid Beslutssteget. Hos en Kommun tar detta steg 17 dagar mot Länsstyrelsens 75 dagar. Förklaringen till skillnaden skulle, enligt de handläggare som deltagit i studien kunna vara att länsstyrelsen väntar in kommunens yttrande i ärendet och därför kan länsstyrelsen inte påverka handläggningstiden i detta steg i lika stor utsträckning. 12

13 Dag Kommun Länsstyrelse Granskningsteg Kompletteringssteg In kompletteringssteg Remitteringssteg Beslutssteg Figur 2. Tidsåtgång för stegen vid handläggning av vindkraftärenden hos kommun respektive länsstyrelse. 3.3 Handläggningstider vid miljöprövning Enligt Naturvårdsverkets (2008) rapport om handläggningstider anser en majoritet av landets länsstyrelser att handläggarresurser och arbetsbelastning har en stor påverkan när det gäller handläggningstider. Detta stämmer överens med det handläggarna i min studie har uppgett. Arbetsbelastningen hör ihop med den höga personalomsättningen som många län anger att de har. Det är svårt att rekrytera personal med erfarenhet inom miljöprövningen, dessutom behövs relevant utbildning, detta ger sämre handläggarresurser. Dock tvekar Naturvårdsverket i sin uppfattning om att mer resurser skulle ge kortare handläggningstider. Om det skulle bli verklighet hade pengarna behövts öronmärkas för tillståndsprövning om man skulle se ett resultat enligt Naturvårdsverket. De flesta av länen i Naturvårdsverkets rapport anger att MKB: n ofta håller en låg kvalité och detta ger en längre handläggningstid. Michanek och Söderholm (2006) tror att det finns en viss risk att en del sökande medvetet skickar in en något bristfällig MKB för att myndigheten ska begära kompletteringar på det som saknas. Detta leder till att en del av ansvaret på att MKB: n är komplett hamnar hos myndigheten. Då beror den utdragna handläggningstiden på den sökande och inte på den handläggande myndigheten. Denna uppfattning delar flera av de län som ingått i Naturvårdsverkets rapport. Ofta handlar det om grundläggande uppgifter och när dessa kompletteringar begärs in tar det långt tid för dem att inkomma. Flera län anger att ansökan/mkb: n måste kompletteras mer än en gång i ärendets handläggningsgång. Dessutom ser man i denna process i ärendet att intresset hos den sökande kan vara relativt stort i början av processen. Den sökande visar ett stort intresse och vill snabbt ha ut uppgifter om de kompletteringar som ska göras men tar sedan längre tid på sig att inkomma med dem. Ytterligare en orsak till den generella differensen i handläggningstider är att remissmyndigheterna begär förlängd tid för att svara på en kompletteringsbegäran, det vill säga vad remissmyndigheten anser behöver kompletteras från sen sökande, eller ett remissyttrande. Detta gäller främst när det är kommunen som är tillsynsmyndighet. Dessutom anger flera län i rapporten att det ofta ger längre handläggningstider om kommunens handläggare inte har delegation från den politiska nämnden. I samband med detta så begär remissmyndigheten förlängd svarstid på begäran om kompletteringar eller remissyttrande, enligt ovan, beroende på när nästa nämndmöte äger rum. Detta påverkas också av semesterperioder på sommaren och vid jul/nyår, nästan alla ärenden påverkas av någon 13

14 ledighetsperiod eftersom ett handläggningsärende sällan understiger 40 veckor. Detta leder i praktiken till några extra veckor i handläggningstid. Många län anger dessutom att avsaknaden av kompetens hos verksamhetsutövare och konsulter kan ha en inverkan på handläggningstiden. Ofta anses den ansökan som blivit hanterad av en konsult hålla en överlag bättre kvalité än den ansökan där verksamhetsutövaren själv gjort ansökan. I rapporten anges även anläggningen i sig som en faktor till förlängd tid vid handläggning. Mycket av arbetet handlar om storleken och hur komplicerad anläggningen kan tänkas bli. Då krävs det dessutom erfarna handläggare för att utreda ansökan. Dessutom visar Naturvårdsverkets rapport på flera möjligheter som skulle kunna korta ner handläggningstiderna. Ett av dessa alternativ är att ge myndigheterna större möjlighet att avvisa en ofullständig ansökan. Som förfarandet ser ut idag så ska miljöprövningsdelegationen först begära in nödvändiga kompletteringar innan en ansökan kan avslås enligt 22 kapitlet 2 miljöbalken. Flera län tror att detta skulle underlätta handläggningstiden något eftersom de ibland får agera konsulter för att fylla i bristfälliga MKB: er enligt förfarandet som beskrevs i stycket tidigare. Om myndigheterna hade större möjlighet att avvisa en ofullständig ansökan så skulle man komma runt detta problem. I samband med detta förslag har flera län även angett att de skulle se positivt på att ange en tidsram inom vilken kompletteringar får tillföras. Min tidsstudie visade att stegen från det att kompletteringar efterfrågas till det att de inkommer tar en stor del av loggtiden. Med en stramare tidsram för den sökande att komplettera sin ansökan kanske denna loggtid kan kortas upp något. Rapporten visar också att flera län angett att det behövs fler generella föreskrifter för specifika verksamheter. Andra förslag som kom fram i rapporten från Naturvårdsverket var att det behövs tydligare information i samrådsfasen, alltså innan själva ansökan har skickats in. Denna information skulle koncentreras till vad som ska ingå och vilka avgränsningar som bör finnas i MKB: n. Dessutom angav flera län att de ville öka sin kompetensutveckling av handläggare inom området för tillståndsprövning. Detta skulle kunna ge kortare handläggningstider eftersom handläggarna skulle vara mer specialiserade inom området och därmed snabbare komma fram till beslut. Naturvårdsverkets rapport (2008) visar att den genomsnittliga handläggningstiden för ett miljöprövningsärende har minskats med ca 9 % mellan åren 2004 och Det vill säga från 67 veckor 2004 till 61 veckor Minskningen kunde ses hos 13 län men hos 8 län hade handläggningstiden istället ökat något. Totalt sett fanns det en ganska stor spridning tidsmässigt i handläggningen, 5 län hade en handläggningstid som översteg 80 veckor eller till och med mer. Enligt Naturvårdsverkets rapport hamnar den genomsnittliga handläggningstiden runt ett år vilket bedöms som rimligt av Naturvårdsverket. Spännvidden av handläggningstiden varierade mellan 34 veckor och 94 veckor år Enligt min studie tog det 64 veckor att handlägga ett vindkraftsärende, vilket är inom riksgenomsnittets spännvidd. Dock anger rapporten att de allra flesta län hamnar under en handläggningstid om 60 veckor. Vid genomförandet av rapporten delades den använda handläggningstiden upp mellan prövningsmyndighet, remmissmyndighet och den sökanden. Detta visade att under år 2007 användes 33 veckor av den genomsnittliga handläggningstiden på 61 veckor av prövningsmyndigheten, det vill säga mer än hälften av den totala handläggningstiden kunde handläggas och kontrolleras av prövningsmyndigheten själva. Den resterande tiden i ärendet innebar mycket väntan på svar och kompletteringar från remissmyndighet och den sökande. Av dessa 61 veckor användes 12 veckor av remissmyndigheten och 16 veckor av den sökande. Vilket visar att något mindre än hälften av den totala handläggningstiden ligger utanför prövningsmyndighetens kontroll. 14

15 3.4 Handläggningstider för olika moment I rapporten från Naturvårdsverket (2008) har de olika stegen i handläggningen kartlagts, därefter har en rimlig tid för de olika stegen tagits fram för att skaffa sig en framtida målsättning inom handläggning av miljöprövningsärenden. Den rimliga tiden enligt Naturvårdsverket har tagits fram med beaktning på att prövningen ska uppfylla de gällande miljökraven men inte bli mer långtgående. Vid undersökningen om kompletteringar i Naturvårdsverkets rapport visade det sig att den genomsnittliga tiden från det att ansökan inkommit till prövningsmyndigheten till dess att komplettering begärs var cirka 16 veckor. Detta motsvarar Granskningssteget i min studie det vill säga 19 veckor. Enligt rapporten är det rimligt att handlägga detta steg mellan 6-11 veckor beroende på kvaliteten på MKB: n. Resultatet, se figur 3, visar att det tar betydligt mer tid vid granskningen av ett vindkraftsärende än för en miljöprövning generellt sett. Tiden från begäran om komplettering till dess att komplettering inkommer tar enligt rapporten 15 veckor, detta anses av Naturvårdsverket som en rimlig tid. I min undersökning är detta likställt med Kompletteringssteget, det vill säga 13 veckor och därmed något kortare tid än vid en genomsnittlig miljöprövning. Från det att komplettering inkommer till dess att remittering och kungörelse sker tog enligt rapporten 8 veckor i anspråk. Det motsvarar enligt min studie In-kompletteringssteget och tog 5 veckor vid en ansökan om vindkraftsanläggning. Enligt Naturvårdsverket är 3-4 veckor en rimlig tid att sträva efter. Tiden det tog från det att kungörelse skett tills dess att yttranden inkommer tog enligt rapporten 5 veckor, detta motsvarar Remitteringssteget i min studie och tog 5 veckor i anspråk. Enligt Naturvårdsverket är en tid om 2-3 veckor rimligt. Från det att yttranden inkommer fram till beslut tog 18 veckor enligt rapporten men Naturvårdsverket anser att den tiden inte ska överskrida 12 veckor. I min studie motsvarar detta Beslutssteget som tog cirka 11 veckor i anspråk, vilket är inom den rimliga tiden enligt Naturvårdsverket. Vid en summering av Naturvårdsverkets rimliga tider för handläggning av ett miljöprövningsärende så bör detta hamna mellan 38 och 45 veckor. Enligt min studie tar det cirka 64 veckor att handlägga ett vindkraftsärende. Resultatet visar att det tar mer tid i anspråk att handlägga ett vindkraftsärende än ett generellt miljöprövningsärende. 15

16 Veckor Granskningssteg Kompletteringssteg In kompletteringssteg Remitteringssteg Beslutssteg Miljöprövning genomsnitt Vindkraftsärenden Rimlig tid Figur 3. Tidsåtgång vid handläggning av miljöprövningsärende i genomsnitt i Sverige, vid vindkraftsprövning sam kalkylerad rimlig tid. 3.5 Länsstyrelsens och kommunens svar på frågor Vid en första kontakt med vindkraftshandläggarna som deltog och svarade på mina frågor framkom det snabbt att det inte riktigt var möjligt att svara på de frågor jag ställt genom klara svar. Detta har gett att följande avsnitt är mer berättande om handläggarnas uppfattning kring de steg i ärendehanteringen som tar mycket tid i anspråk samt vilka möjligheter de tror skulle kunna korta ner handläggningstiden ytterligare för den sökande. Vid länsstyrelsen i Blekinge handlägger de ett vindkraftsärende på cirka 14 månader i genomsnitt. Den handläggare som jag varit i kontakt med via e-post anser att momentet där de begär in kompletteringar borde kunna effektiviseras. Detta skulle kunna genomföras med hjälp av mer resurser för att utföra sina arbetsuppgifter, dels om ansökningarna och MKB:erna var mer kompletta när de lämnades in. De vanligaste bristerna inom miljökonsekvensbeskrivningen finns inom områdena landskapsbildsanalys samt naturinventering. Flera förändringar har redan satts i kraft för att korta ner handläggningstiderna men enligt länsstyrelsens representant kommer nog det så kallade kommunala vetot, i sin nuvarande utformning, snarare medföra att effekten av förändringarna inte blir så stora som man tänkt sig. Detta i och med att länsstyrelsen inte kan ge tillstånd förrän kommunen tillstyrkt ansökan, har kommunen möjlighet att förhala ärendet. Dessutom påpekar länsstyrelsens representant att de kringboende ofta har ett starkt motstånd mot etableringar av vindkraftsanläggningar, någon form av system med ersättning även till dem som inte får ett vindkraftverk på sin mark men väl i sin direkta omgivning skulle antagligen minska protesterna något, vilket i sin tur skulle leda till mindre antal yttranden och kortare handläggningstid. Länsstyrelsen i Blekinge har som mål att handlägga prövningsärenden enligt miljöbalkens 9:e kapitel inom ett år, men detta mål når de enligt egen utsago sällan. Enligt länsstyrelsens representant skulle handläggningstiden i teorin kunna vara 2 månader men i praktiken är det omöjligt. Deras bedömning anger att det skulle vara svårt att komma under 5 månader. Enligt Karlskrona kommuns representant kan ett anmälningsärende i teorin genomföras på 6 veckor. Men de samordnar handläggningen med bygglovsansökan och därför har det i praktiken tagit mycket längre tid, mellan 4-5 månader enligt egen utsago. Deras målsättning är 8 veckor men på grund av 16

17 mycket hög arbetsbelastning når de sällan det målet. För att kunna bli ännu mer effektiva anger de att de behöver mer resurser för att kunna korta handläggningstiden. 4. Slutsats Mitt huvudsyfte med denna studie var att ta reda på om det finns en skillnad i handläggningstid mellan en kommun och en länsstyrelse vid handläggning av ett vindkraftsärende. Resultatet visar att det finns en skillnad. Studien genomfördes dock med få ärenden från en kommun gentemot en länsstyrelse. Efter att antalet anmälningspliktiga verksamheter nu ökat kan detta resultat ha en betydelse då fler sökande kommer att handläggas av den kommunala nämnden. Handläggningstiden kan bli kortare i och med förändringen av klassificeringen av B- respektive C-verksamhet. Flera av de förslag som miljöprocessutredningen (SOU 2008:86) föreslog har antagits under denna studies gång och det är ännu för tidigt att påvisa om handläggningstiderna har blivit kortare. Den sammanställning som Länsstyrelsen i Hallands län (2010) genomförde visade att antalet ansökningar om tillstånd att uppföra vindkraftsverk har nära fördubblats det senaste året. Leder antalet ökade anmälningar till att fler vindkraftverk byggs? Beror det i så fall på en enklare tillståndsprocess eller andra orsaker? Frågan kvarstår dock, om tillståndsprocessen gick snabbare skulle fler vindkraftverk byggas? Det kan vara en intressant fråga att försöka utveckla vidare till en annan studie. Flera andra faktorer, som till exempel ekonomiska styrmedel, lär säkert ha en större betydelse för utbyggnaden av vindkraft än handläggningens tidsåtgång. Min undersökning har helt fokuserats på ansökan om vindkraftsanläggning medan Naturvårdsverkets rapport (2008) handlar om handläggningstider vid miljöprövning generellt sett. Resultatet visar att Granskningssteget tar mer tid för ett vindkraftsärende än ett miljöprövningsärende generellt sett. Jag ställer mig frågan varför handläggning av vindkraft tar mer tid i anspråk vid granskningen än miljöprövning i allmänhet? En koppling skulle kunna vara till de bristfälliga MKB:erna som lämnas in vid ansökan, som ofta leder till att kompletteringar måste begäras in. Eller kan det vara så att handläggning av vindkraft är mer komplext än andra miljöprövningsärenden? Det kan vara något att undersöka i en framtida studie eftersom flera län dessutom angett att de skulle behöva mer specialkunskaper för att handlägga vissa ärenden. Vindkraft kanske är ett område där det krävs en mer specialiserad kompetens. Frågorna som ställdes till deltagande vindkraftshandläggare vid Länsstyrelsen i Blekinge län respektive Karlskrona kommun var tänkt som ett mått på deras uppfattning tidsmässigt i vindkraftshanteringen. Det var intressant att få veta vad de som arbetar med handläggning har för idéer om hur det skulle kunna bli ännu mer effektivt. Målsättningen tidsmässigt var intresseväckande. Länsstyrelsen i Blekinge anger att de har som målsättning att handlägga ett vindkraftsärende på cirka 5 månader, enligt min studie tar det cirka 14 månader idag. Deras målsättning är att genomföra handläggningen mer än dubbelt så snabbt, frågan är om detta är rimligt. Det som generellt sett tar långt tid är att ansökan måste vara fullständig, det måste finnas tillräckligt med uppgifter för att kunna handlägga den. Kommunen handlägger ett vindkraftsärende enligt mina beräkningar på cirka 10 månader. Deras målsättning är 2 månader. De tror sig kunna korta ner sin handläggning med cirka 8 månader, vilket jag tror är en omöjlighet. Speciellt eftersom de dessutom samordnar sin prövning enligt miljöbalken med prövningen enligt plan- och bygglagen, något som är vanligt enligt den handläggare som jag varit i kontakt med på kommunen. Frågan är om det leder någonvart att ha målsättningar som är så långt från verkligheten. De allra flesta har en åsikt i frågan om vindkraftverk, en del blir stolta när de ser ett vindkraftverk och associerar det till ren energi. Men andra kan tycka att de är fula, bullrar och förstör landskapet. Det är en het fråga i och med att vi varje dag matas med information om vårt energislösande och behöver lösningar baserade på förnyelsebara resurser. I dagsläget kan det anses vara relativt dyrt och krångligt att bygga vindkraftverk. Det kanske behövs fler ekonomiska styrmedel, som el-certifikatsystemet för att skapa en morot och motivation att bygga miljövänliga energiskapande lösningar till vårt samhälle. 17

18 Det faktum att handläggningen tar lång tid kan vara en faktor som gör att många projektörer tvekar. Men det är troligtvis inte en styrande faktor. Många projektörer kan säkert avskräckas av den starka opinion som finns. Efter att klassificeringen av anmälningspliktiga verksamheter ändrats så kommer fler ärenden att handläggas av kommunen. Detta kan enligt min studie leda till att handläggningen kan kortas ned något. Kanske kan detta bidra till att fler vindkraftverk byggs. 5. Erkännanden Jag vill tacka följande personer som bidragit till mitt arbete: Thomas Jonsson, handledare vid Linnéuniversitetet, Anna Aleljung på Länsstyrelsen i Kalmar, Åsa Olofsson på Länsstyrelsen i Blekinge samt Bertil Svensson på Karlskrona kommun. 18

19 6. Referenser Elforsk (2008), Vindkraft i framtiden möjlig utveckling i Sverige :17 Stockholm. Energimyndigheten (2007), Vindkraft tillståndsprocessen och kunskapsläget. ET 2007:08 Eskilstuna. Larsson, S. (2009), Problematisering av vindkraftens regelverk, en pilotstudie. Forskningsrapport nr: 2009:04, rapport nr: 7 från MiSt-programmet vid Blekinge Tekniska Högskola, Karlskrona. Michanek. G och P. Söderholm, (2006), Medvind i uppförsbacke. En studie av den svenska vindkraftspolitiken. Rapport Nr. 2006:1, Expertgruppen för miljöstudier, Finansdepartementet, Stockholm. Naturvårdsverket (2004), Pröva eller inte pröva? Nr; 5353 Stockholm Naturvårdsverket. (2005), Vindkraftverk på land. Branschfakta utgåva 1. Naturvårdsverket. (2008), Handläggningstider för miljöprövning enligt miljöbalken. Nr; 5880 Stockholm Wizelius, T. (2007), Vindkraft i teori och praktik, Studentlitteratur, Lund. Vindkraftsärenden från Karlskrona kommun samt Kalmar och Blekinge län, se bilaga 1 Webbaserade källor: Energimyndigheten (2009) rter&id=375c52d19c3f49d2b8b5821f2d besökt Energimyndigheten (2010) besökt Naturvårdsverket (2010) besökt Länsstyrelsen i Hallands län (2010), Sammanställning över länsstyrelsernas vindkraftärenden mars %20hemsidan% pdf besökt SFS 1987:10, Plan och bygglagen, besökt SFS 1998:808, Miljöbalken, besökt SFS 1998:899, Förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd besökt SOU 2008:86, Prövning av vindkraft. Statens Offentliga Utredningar, Miljödepartementet. Besökt

20 Svensk Vindkraftförening besökt

21 Bilaga 1, Diarienummer för de utvalda ärendena Diarienummer och datum för inlämning av ansökan samt beslut till de ärenden som studerats: Karlskrona kommun: MMM 2007/775 ansökan: beslut: MMM 2007/777 ansökan: beslut: MMM 2008/ 1509 ansökan: beslut: Länsstyrelsen i Kalmar län: ansökan: beslut: ansökan: beslut: ansökan: beslut: ansökan: beslut: ansökan: beslut: Länsstyrelsen i Blekinge län: ansökan: beslut: ansökan: beslut: ansökan: beslut: ansökan: beslut: ansökan: beslut: ansökan: beslut: ansökan: beslut: ansökan: beslut:

22 Kalmar Växjö Kalmar Tel Lnu.se