Andra delbetänkandet från FlexMex2-utredningen SOU 2003:120

Transkript

1 Lars Dahlgren N2003/4470/ESB Näringsdepartementet STOCKHOLM Andra delbetänkandet från FlexMex2-utredningen SOU 2003:120 Svenska Bioenergiföreningen (Svebio) har beretts tillfälle att yttra sig över rubricerade delbetänkande och vill därvid anföra följande. Svebio avgav sitt remissyttrande över det första delbetänkandet från FlexMex2- utredningen. Dessa synpunkter är relevanta också för detta yttrande och skall ses som en integrerad del av Svebios yttrande över det nu föreliggande andra delbetänkandet. Svebio har därför valt att återupprepa delar av sitt tidigare yttrande. Sammanfattning av Svebios synpunkter Biobränslena är med 100 TWh Sveriges största energikälla för stationära ändamål. Det finns möjligheter att fördubbla användningen inom 20 till 30 år. Om fossila bränslen som gas eller olja skulle ersätta nuvarande biobränsleeldning skulle koldioxidutsläppen i Sverige vara 35 respektive 50 procent högre. Det föreslagna systemet för handel med utsläppsrätter har uppenbara brister och frångår i sin funktion fundamentala ekonomiska principer. Man kommer att få en ökad differentiering av de styrmedel som skall motverka ökade koldioxidutsläpp mellan olika sektorer i samhället vilket är precis den effekt man utgår ifrån att den ska motverka. Genom generös tilldelning av utsläppsrätter kommer inte utsläppsreduktionerna inte ske i de handlande sektorerna. Utsläppsreduktionerna kommer istället att krävas i de sektorer som inte ingår i systemet och där kostnaderna för koldioxidreduktion är som högst. Risken finns att hela den kommersiella biobränsleanvändningen kommer att slås ut trots att det är uppenbart att man på längre sikt kommer att behöva använda mycket mer biobränslen för att klara uppställda miljömål. Förslaget leder till att: Samhällets kostnader för att reducera koldioxidutsläppen blir onödigt höga Fossila bränslen kommer att återintroduceras vilket leder till stora svårigheter att uppnå de långsiktiga klimatmålen Den kommersiella delen av bioenergibranschen kan komma att slås med ökad arbetslöshet främst i sysselsättningssvaga regioner som följd.

2 2 De mycket stora möjligheterna till att skapa en tillväxtbransch för export av teknik och kunnande inom bioenergiområdet tas inte tillvara Svebio anser det därför nödvändigt att under en period behålla kompletterande koldioxidskatter inom de handlande sektorerna. Övriga synpunkter på handelssystemet och på utredningens betänkande framgår av nedanstående. Svebios synpunkter Bioenergins roll Svebio organiserar de företag som skördar biomassa, de som producerar förädlade biobränslen, de som använder biobränslen (fjärrvärme- och kraftvärmeverk) och de som producerar utrustning för biobränslehantering. Under de senaste tre decennierna har branschen svarat upp till de uttalade målen för energisystemets utveckling och levererat allt mer energi till det svenska samhället. Biobränslena svarar nu för ca 100 TWh energi per år och har blivit Sveriges största energikälla för stationära ändamål. Om man bara ser till bränslevärdet motsvarar det lågt räknat 10 miljarder kronor. Vi ser framför oss en möjlighet att under de närmaste 20 till 30 åren öka tillförseln till ca 200 TWh per år. I utredningens avsnitt 10 behandlas konsekvenserna för de små företagen. Konsekvenserna för biobränslebranschen har, tvärt emot direktivet, inte berörts varken i detta avsnitt eller någon annanstans. Det är annars lätt att se att en nedvärdering av bioenergins fördelar drabbar en industriell tillväxtpotential inom området. Som beskrivs på annat ställe i detta yttrande kommer priset på utsläppsrätterna inledningsvis att bli mycket lågt och användningen av fossila bränslen kommer att öka på biobränslenas bekostnad. Därmed kommer många av Svebios medlemsföretag och dess verksamheter att slås ut. Utslagningen kommer långsiktigt att drabba bränsleleverantörer och sågverk i inlandskommunerna och tillverkare av förbränningsteknisk utrustning. Utrustningstillverkarna har annars haft ambitionen att använda erfarenheterna från den väl fungerande hemmamarknaden för att satsa på de snabbt växande exportmarknaderna. En framgångsrik exportsatsning skulle ge svensk industri samma roll i världens bioenergiförsörjning som dansk industri lyckats skaffa sig internationellt inom vindkraftsområdet, med stora exportintäkter baserade på en framgångsrik hemmamarknad. Utredningen har, tvärtemot direktivet, inte analyserat effekterna inom bioenergisektorn och sågverksindustrin. Därmed har utredningen undvikit att beröra förslagets industripolitiska effekter liksom de negativa effekterna på sysselsättningen effekter som är speciellt viktiga i Sveriges inlandskommuner. Detta har också konsekvenser för förslagens statsfinansiella effekter vilket man utelämnat. Bioenergibranschens ambition är att använda biobränslena där de ger störst samhälleliga fördelar. Bioenergibranschen har bidragit till sågverksbranschen överlevnad. Vi vet att ett ökat uttag av skogsbränsle kommer att bidra till bättre skogsvård och bidra till produktiviteten i den svenska

3 3 skogen. Svensk bioenergiteknik och kunnande kan bli en mycket viktig exportbransch. Potentialerna för detta är mycket stora. Bioenergin har minskat beroendet av ohållbara, mer skadliga energisystem i enlighet med de energipolitiska mål som både Sveriges riksdag och EU beslutat. Svebio har konsekvent förordat borttagande av subventioner och istället förordat en internalisering av externa kostnader, främst genom miljöskatter. Biobränslena och de svenska koldioxidutsläppen Om allt biobränsle skulle ersättas av gas eller olja skulle de svenska koldioxidutsläppen öka med 20 respektive 28 Mton motsvarande 35 eller 50 procent av nuvarande utsläpp! Riksdagens långsiktiga mål är att koldioxidutsläppen ska minska till maximalt 4,5 ton koldioxid per person och år till år 2050 vilket innebär att kraven på sänkning av koldioxidutsläppen kommer att bli mycket kraftigare framgent. Som vi beskriver på annan plats i yttrandet så kan systemet för handel med utsläppsrätter inledningsvis leda till att priserna på utsläppsrätter blir så låga att det finns en betydande risk att åtminstone den kommersiella delen av biobränslena på omkring 50% försvinner. Reformen skulle alltså ta död på den bransch som senare blir absolut nödvändig för att klara ett långsiktigt hållbart energisystem med uppställda miljömål. Man kan inte heller förvänta sig att kraven när det gäller koldioxidutsläppen kommer att minska framöver. Rapporter från bland annat den av Kungliga Vetenskapsakademien nyligen genomförda konferensen om växthuseffekten pekar istället på att vi behöver vidta betydligt kraftfullare åtgärder inom en begränsad tidsrymd för att begränsa växthuseffektens skadeverkningar. Enligt riksdagsbeslut skall målet om en sänkning av koldioxidutsläppen med 4 procent från 1990 till 2010 gälla utan hänsyn till vad de flexibla mekanismerna (till exempel handel med utsläppsrätter) betyder. Vid den översyn av riksdagens mål som aviserats under 2004 bör man fastställa ett nationellt mål dels med hänsyn till flexibla mekanismer och dels ett mål där dessa inte räknas med (för att precisera vad som skall ske inom landet). Systemet för handel med utsläppsrätter För att ett system för handel med utsläppsrätter skall bli trovärdigt och väl fungerande bör handeln omfatta så stor andel av möjliga verksamheter som möjligt, genomföras enligt den så kallade uppströmsprincipen och utsläppsrätterna fördelas i ett auktionsförfarande. Dessa synpunkter ansluter väl till de som framfördes i betänkandet Handla för att uppnå klimatmål och till direktiven för FlexMex2. Svebio konstaterar att EU-direktivet på dessa punkter går i en helt annan riktning vilket talar för att systemet blir väsentligt mindre effektivt än vad det annars skulle kunna bli. Svebio konstaterar att det kan finnas andra överväganden som ligger bakom valet av principer i direktivet för handel med utsläppsrätter. Så kan man förmoda att man valt att förorda ett system med gratis tilldelning (istället för auktion) eftersom det sannolikt gör att förslaget lättare accepteras. Det finns ett klart behov av ett eller flera effektiva och gemensamma styrmedel inom EU. De viktigaste alternativen är en koldioxidskatt (eventuellt kombinerad med en energiskatt) eller motsvarande samt ett system för handel med utsläppsrätter. Eftersom förutsättningarna för

4 4 införandet av en gemensam koldioxidskatt för närvarande inte tycks föreligga återstår att arbeta för ett införande av handel med utsläppsrätter. Svebio konstaterar i likhet med FlexMex2- utredningen att man i nuvarande läge sannolikt får acceptera direktivet med dess brister. Det bör också på sikt finnas möjligheter att arbeta för ett modifierat system där de initiala bristerna reducerats. En mycket viktig fråga är den totala tilldelningen av utsläppsrätter. Utredningen föreslog tidigare att utsläppsrätter motsvarande 24 Mton skulle utdelas i Sverige. I den politiska processen har detta senare justerats till Mton plus 2-4 Mton för tillkommande produktionsökningar dvs sammantaget Mton. Svebio anser att även denna tilldelning vara relativt rundhänt för de sektorer i Sverige som skulle omfattas av systemet. Om utsläppsrätter i den storleksordningen utdelas kommer övriga samhällssektorer att få bära kraven på en större andel av utsläppsreduktionerna vilket leder till en frizon för de företag som innefattas i handelssystemet samtidigt som kostnaderna för den totala koldioxidreduktionen blir högre och övervältras på andra sektorer i samhället. Hushållen och transportsektorn har redan tidigare starka styrmedel. De har också betydligt högre marginalkostnad för att minska utsläppen. Genomförs förslagen kommer utsläppssänkningar att ske där kostnaderna är som högst. Det blir onödigt dyrt att fullfölja riksdagens klimatbeslut. Den praktiska konsekvensen blir att man åstadkommer precis vad man vill undvika nämligen att skapa olika starka styrmedel i olika delar av samhället och att de sektorer som tilldelas utsläppsrätter skall tillåtas öka sina utsläpp medan övriga sektorer skall tvingas till kraftiga minskningar. Detta bekräftar utredningen indirekt på sid 121 genom att tala om att får en harmoniserad marginalkostnad för att sänka utsläppen inom den handlande sektorn samtidigt som man nogsamt undviker att tala om att man också får en helt annan och mycket högre kostnad i andra sektorer. Systemet kan inte leda fram till annat än en suboptimering. Förslaget frångår principen om att förorenaren betalar genom att de som förorenar får utsläppsrätter tilldelade gratis. Genom att utredningen vill tillerkänna förorenarna rätten att förorena, och också möjligheten att sälja den rätt de fått som belöning för att de förorenat, går den beskrivna reformen längre. Man belönar förorenarna ekonomiskt. Om detta system verkligen införs blir det omöjligt att argumentera för frivilliga miljöåtgärder på andra områden. Staten har då visat att man belönar de som fortsatt förorena på bekostnad av de företag som frivilligt gått före. I detta fall genom att ersätta fossila bränslen med biobränslen. Man kan ha viss förståelse för att handelssystemet är en hjälp för industrin som tidigare av konkurrensskäl haft väsentligt lägre nivå på sina styrmedel än andra sektorer i samhället. Däremot slår systemet helt fel när det också skall omfatta energiomvandlingssektorn. Svebio saknar en redovisning av hur övriga medlemsländer hanterat sin utdelning av utsläppsrätter men har anledning att förmoda att utdelningen blir relativt stor. Det betyder att priset på utsläppsrätter i praktiken kommer att bli mycket lågt. Först när systemet efter ett antal år genomgått en mer betydande uppgradering kan man förutse att handel med utsläppsrätter kommer att bli ett effektivt styrmedel. Ett perfekt system för handel med utsläppsrätter skulle då kunna ersätta en koldioxidskatt eller motsvarande styrmedel.

5 5 Handelssystemet ger inte heller någon värdering av fördelarna när det gäller inhemska bränslen i övrigt (försörjningstrygghet, sysselsättning i regioner med få arbetstillfällen etc). Med tanke på svagheterna i handelssystemet och att systemet bara omfattar ett begränsat antal anläggningar måste man åtminstone under en övergångsperiod behålla en kompletterande koldioxidskatt inom den handlande sektorn (se vidare nedan). Utredningen föreslår att tilldelningen av utsläppsrätter ska vara gratis för och baseras på historiska utsläpp Enligt Svebios uppfattning leder detta system till grava orättvisor där de som vidtagit åtgärder för att hålla utsläppen av koldioxid nere straffas genom att få mindre antal eller inga utsläppsrätter medan de som använt ineffektiv teknik och fossila bränslen med höga koldioxidutsläpp tilldelas ett stort antal utsläppsrätter. Ett sådant system skadar allvarligt acceptansen och trovärdigheten för handelssystemet och leder till slutsatsen att ju mindre man gör för att förbättra miljön och följa energipolitikens intentioner desto rikligare blir man belönad. Svebio föreslår istället en tilldelning som baseras på producerad eller möjligen tillförd energi. På så sätt premieras de som redan genomfört miljöförbättrande åtgärder. Tilldelningen kan göras enkelt med objektiva kriterier. Speciellt viktigt blir att använda denna princip inom energiomvandlingssektorn. Möjligen kan andra tilldelningsprinciper behöva användas för andra sektorer. Svebio har svårt att förstå de invändningar som utredningen anför beträffande ett sådant benchmarking -system och anser att systemet är transparent, obyråkratiskt, förutsägbart samt att det på ett rimligt sätt beaktar tidigare gjorda insatser (även om auktion rent principiellt skulle leda till större rättvisa). Möjligen skulle i detta fall det också vara lämpligt att använda tillförda/genererade energimängder för de senaste fyra åren (istället för ). Med en tilldelning baserad på tillförd energi kan man också på ett rättvist sätt hantera nya anläggningar, som då kan få samma tilldelning per energienhet som gamla anläggningar. Utredningen föreslår att icke utbytbara råvarurelaterade utsläpp (dvs processberoende utsläpp där råvarorna svårligen kan utbytas) behandlas annorlunda än bränslerelaterade utsläpp. Nya anläggningar med icke utbytbara råvarurelaterade utsläpp får utsläppsrätter i förhållande till bedömt behov medan de andra får köpa! Detta är återigen en orättvisa som riskerar att undergräva förtroendet för ett handelssystem. Svebio anser att icke utbytbara råvarurelaterade utsläpp och bränslerelaterade utsläpp skall behandlas lika vad avser styrmedel. Det kan då också vara lämpligt att även kostnaden för utsläppsrätter medräknas vid tillämpningen av skattenedsättning för energiintensiv industri. Den föreslagna ordningen där råvarurelaterade utsläpp behandlas annorlunda leder till suboptimering. För att systemet med utsläppsrätter ska fungera krävs ett effektivt sanktionssystem. I EUs regelverk finns denna sanktion beskriven. Däremot finns den inte beskriven i förslaget till svenskt regelverk. Över huvud taget är det oklart hur sanktionssystemet är uppbyggt. Övergripande finns också de sanktioner som är förknippade med Kyoto-protokollet. Så länge Kyoto-protokollet inte är ratificerat finns ingen övergripande sanktion vilket väl torde innebära att medlemsländerna kan överskrida sin respektive åtaganden utan att straffas för detta. Detta talar också för att utsläppsrätterna kanske inte får den avsedda styreffekten. Svebio efterlyser en klarare beskrivning av sanktionssystemets uppbyggnad och funktion. Enligt direktivet skall också utredningen föreslå en straffpåföljd.

6 6 Lagring av koldioxid är en teknik som på sikt kan få sitt genomslag om kostnaden för koldioxidutsläpp internaliseras. Såväl fossila bränslen som biobränslen kan dra nytta av denna teknik. Regelverket måste utformas så att sådant upptag premieras på samma sätt som nettoutsläpp av koldioxid bestraffas. Svebio ställer sig bakom utredningens tidigare ställningstagande att torv ska jämställas med andra biobränslen. Svebios ställningstagande grundar sig på att torv är biomassebaserat, långsamt förnybart och ur växthusgassynpunkt att föredra framför fossila bränslen. Ur klimatsynpunkt kan torvbrytning medföra minskad metangasavgivning samtidigt som efterföljande beskogning ytterligare bidrar till att minska mängden växthusgaser i atmosfären. En inblandning av torv i andra biobränslen kan dessutom ge en del förbränningstekniska fördelar som kan bidra till ökad biobränsleanvändning. Huruvida koldioxiden från torvförbränningen skall räknas in vid redovisningen mot EU får baseras på EUs aktuella uppfattning om torv. Behovet av kompletterande styrmedel Bristerna i handelssystemets uppbyggnad och den generösa tilldelningen av utsläppsrätter till de handlande sektorerna gör att man kan förutse att biobränslena slås ut inom energiomvandlingssektorn och i stor utsträckning ersätts av kol. Man kommer också att få en betydande återkonvertering från biobränslen till fossila bränslen inom industrin. Det vore förödande om man skulle slå ut en bransch som kommer vara helt nödvändig för att nå de långsiktiga målen för vårt energisystem. Mot ovanstående bakgrund ser Svebio det som helt nödvändigt att den svenska handlande sektorn även har en kompletterande koldioxidskatt. Förutom andra fördelar ger det också en smidigare finansiering av det skattebortfall som annars skulle uppstå. I utredningen befarar man (använder argumentet) att det skulle bli svårare att utvärdera handel med utsläppsrätter om man hade fler styrmedel. Svebios uppfattning är att flera styrmedel inom sektorerna som omfattas av handelssystemet inte innebär någon egentlig försvårande omständighet för en utvärdering. Invändningen väger också lätt i förhållande till de mycket negativa konsekvenserna som fås om ett handelssystem genomförs utan kompletterande styrmedel. Enligt utredningen sid 119 måste ett borttagande av koldioxidskatten för den handlande sektorn anmälas till Kommissionen som ett statsstödsärende. Borttagandet kan godkännas under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller att energieffektiviteten förbättras. Enligt Svebios bestämda uppfattning strider ett godkännande enligt denna formulering mot första delen av satsen och troligen också mot den andra delen. Utredningen anför inga argument för ett behållande av koldioxidskatten Däremot framförs flera tveksamma argument för ett borttagande. Exempelvis skriver man på sid 121: Resultatet av en svensk beskattning kan därför bli att det europeiska utsläppsmålet uppnås till en högre kostnad. Som Svebio anfört ovan kommer utsläppsrätterna enligt den föreslagna utformning att leda till en kraftig differentiering mellan styrmedlen för olika sektorer (både i Sverige och övriga EU) vilket istället torde leda till högre kostnader.

7 7 Svebio tillstyrker i övrigt utredningens förslag till ändringar som tar bort kravet när det gäller lokala koldioxidutsläpp. Nuvarande regler saknar praktisk betydelse utom i enskilda fall när en koncessionsprövning möjligen skulle kunna vara styrande när det gäller bränsleval. Svebio tvivlar dock på att en sådan styrning är förenlig med EUs konkurrens- och statsstödsregler (se vidare Svebios remissvar på SNED-utredningen). Utredningen har haft en ambition att skapa en större förutsägbarhet och ändamålsenlighet för de använda styrmedlen. Denna ambitionen brister dock när man börjar diskutera speciella stöd för kraftvärme kontra värmeproduktion. Är ambitionen att bibehålla de subventioner för fossilbaserad kraftvärme som riksdagen infört med den nya kraftvärmebeskattningen? Utanför utredningens försorg pågår också diskussioner om införande av statliga subventioner för uppförande av ett naturgasnät i Sverige. Så diskuterar regeringens chefsförhandlare för omställningen av energisystemet generaldirektör Bo Bylund ett statligt engagemang i infrastrukturen för naturgas på DN Debatt den 22 januari Om regeringen, inklusive de grupper som arbetar med utformningen av ett nytt energiskattesystem till 2005 tar detta till sig är det mycket oroande. Statliga subventioner skulle alltså användas för att möjliggöra en ökad och dyr fossilbränsleanvändning som ersättning för förnybar bioenergi i våra fjärrvärme- och kraftvärmeanläggningar och under en mycket lång tid förhindra ett ökat utnyttjande av bioenergin. Utredningen kan naturligtvis inte klandras för detta men frågan är intimt förknippad med styrmedlens utformning och hur det framtida energisystemet kommer att se ut. Utredningsförslagets koppling till SNED-utredningen och den aktuella energipolitiken Utredningen gör här och var kopplingar till den så kallade SNED-utredningen. Svebio var mycket kritiskt till SNEDs utredningsförslag (se som skulle innebära kraftiga avbräck för bioenergin, försämrad miljö och en rad andra nackdelar utan att för den skull skapa större enkelhet i energiskattesystemet.. Den skulle istället förvärra problemen med den av riksdagen beslutade subventionen av fossila bränslen i kraftvärmesektorn. Svebio har i kontakt med Finansdepartementet konstaterat att det ännu ett halvår efter remisstidens utgång inte gjorts någon sammanställning över remissvaren till SNED-utredningen. Trots att inga remissynpunkter vägts in upprepas argument från utredningen. I ivern att hitta en finansiering av ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten så anförs Att det går att skapa en fungerande fiskal skatt inom värmesektorn med den värmeskatt på fjärrvärmeleveranser som utredningen föreslog. Hur utredningen kan hävda detta utan att väga in remissynpunkter eller någon annan närmare belysning är svårförståeligt. Värmeskatten kommer för övrigt att verka konserverande då den inte har styrande effekt när det gäller bränslevalet! Det verkar inte speciellt välbetänkt om vi ska minska fossilbränsleanvändningen kraftigt över tiden. Enligt Statens energimyndighet har också energisektorn störst potential att sänka CO2-utsläppen. Över huvud taget anser Svebio att det är oroväckande om SNED-utredningen okritiskt används som underlag för andra utredningar och för arbetet med att utforma ett nytt skattesystem. Svenska Bioenergiföreningen Kent Nyström Tomas Kåberger

8 8 Verkställande ledamot Ordförande