HÄNGER DET IHOP? En studie av tjugofem kommuners planlagda mark för bostadsbyggande och möjliga skäl till varför det inte byggs

Transkript

1 HÄNGER DET IHOP? En studie av tjugofem kommuners planlagda mark för bostadsbyggande och möjliga skäl till varför det inte byggs 1

2 Innehåll BAKGRUND 3 BEFOLKNING, DETALJPLANER, BOSTÄDER 6 MARKNADEN OCH BOSTADSBYGGANDET 11 BOSTADSRÄTT, HYRESRÄTT, ÄGANDERÄTT 14 BOSTADSBYGGANDET VEMS ANSVAR? 16 SLUTSATSER 19 2

3 BAKGRUND Vems fel är det? När staten, byggindustrin och media letar syndabockar till det låga bostadsbyggandet i Sverige riktas ofta strålkastarna mot landets kommuner. Under senare tid har fokus i jakten efter Svarte Petter legat på plan- och bygglagstiftningen och kommunernas ansvar för markanvändning och planläggning. Det har bland annat hävdats att allmänintresset drivs för långt (för många har rätt att påverka, utpekade riksintressen är oklara eller för många, det ställs för höga krav på lokala miljöhänsyn etc.), att planprocessen är onödigt lång (ineffektiv handläggning, onödiga samråd, för långa rättsprocesser etc.), eller att kommunerna helt enkelt inte planlägger för bostadsbyggande på rätt ställen. Vid en genomgång av de argument och fakta som hittills präglat debatten framträder en avsaknad av systemperspektiv, sökande efter snabba lösningar och en tendens vilja att frånta sig eget ansvar. I det pågående ställningskriget har SKL försökt att peka på att alla orsaker till det internationellt sett låga och dyra bostadsbyggandet i Sverige kanske inte enbart går att finna i landets 290 kommunhus. Förbundet menar att de flesta kommuner faktiskt har goda incitament och skäl till att vilja se ett ökat bostadsbyggande. SKL deltar därför aktivt i en rad processer och har genomfört flera analyser för att bidra till en förbättrad bild av orsakssamband och förslag till möjliga lösningar som skulle bidra till ett ökat bostadsbyggande inom det komplexa system som bostadsbyggandet de facto är. Till skillnad från flera andra aktörer på bostadsmarknaden har SKL också självkritiskt försökt utröna om det finns delar av kommunernas interna processer som kan förbättras för att de ännu bättre ska ta sitt ansvar för bostadsbyggandet. Som ett led i arbetet med att skapa en ökad systemkunskap har SKL bland annat gjort en översiktlig studie av den planlagda markreserven för bostäder i ett fyrtiotal av landets kommuner stora och små. Många kommuner har vittnat om att de har stora, planlagda markreserver för bostadsbyggande som av något skäl inte exploateras. Om studiens resultat är riktiga så finns det i landet en reserv motsvarande tiotusentals bostadslägenheter eller flera års uppskattade behov av bostadsbyggande. I förhållande till huvudfåran i dagens bostadsbyggnadsdebatt där kommunerna av många utpekas som boven är resultatet av SKL:s studie anmärkningsvärt. Den pekar på att de största flaskhalsarna finns på andra håll än på de kommunala plankontoren. SKL har beslutat sig för att gå vidare med en djupstudie av ett antal representativa tillväxtkommuners markreserver för bostadsbyggande. Syftet med studien är framförallt att som underlag för den fortsatta debatten kring hur bostadsbyggnadstakten kan ökas skapa en bättre och mer kvalitetssäkrad bild av läget i ett antal utvalda kommuner. Denna studie har genomförts under hösten 2013 av Ulf Johansson (uppdragsledare), Thomas Westerberg (kvalitetsansvarig), Helena Lund och Erik Bergfors vid Sweco Eurofutures. De svarar också för slutsatserna i rapporten. 3

4 Kommunerna i studien I denna studie ingår 25 kommuner, som är geografiskt utsprida från Malmö i söder till Luleå i norr. Deras befolkningsstorlek spänner mellan invånare och invånare och de har alla haft en positiv befolkningsutveckling över en längre period. Kommunernas befolkningsstorlek och deras genomsnittliga årliga befolkningstillväxt under perioden illustreras i Figur 1 nedan. Figur 1: Studerade kommuner, deras befolkning och befolkningsutveckling ( ). Källa: SCB Metod Denna studie baseras på information från sakområdeskunniga inom kommunala planerings- och exploateringsfrågor i tjugofem svenska kommuner. Urvalet av kommuner har gjorts i samråd med SKL och med utgångpunkten att de ska representera ett brett spektrum av kommuner, såväl geografiskt som storleksmässigt. De ska också alla ha haft en positiv befolkningsutveckling under de senaste tio åren, då hypotesen är att trycket på bostadsmarknaden torde vara störst i sådana kommuner. Kommunerna är också utvalda utifrån att de uppgav ett stort antal lägenheter i färdiga planer i SKL:s enkät Under perioden november-december år 2013 genomfördes semistrukturerade intervjuer per telefon med kommunerna. Samtliga de tjänstemän vid kommunerna som tillfrågats att medverka i studien accepterade inbjudan. Intervjufrågorna sändes ut till dem som intervjuades i förväg, för att bereda möjlighet för dem att ta fram fakta och kunskapsunderlag i den mån detta behövdes. 4

5 Intervjuerna har därefter sammanställts och svaren sorterats och analyserats för att ge en generell bild av situationen. Utgångspunkten för intervjuerna var sex huvudfrågor: Hur många bostäder har årligen påbörjats i er kommun under de senaste 5 åren? Hur har dessa fördelats på upplåtelseform? Hur många lägenheter/bostäder finns totalt upptagna i byggklara detaljplaner? Hur fördelas markägandet för den planlagda markreserven för bostäder mellan olika ägarkategorier? Vad hindrar en byggstart för de byggklara markområdena för bostäder i kommunen? Vilka förändringar anser ni är mest angelägna i Sverige för att öka bostadsbyggandet? 5

6 BEFOLKNING, DETALJPLANER, BOSTÄDER Som framgår av Figur 2 nedan har samtliga kommuner i studien en positiv årlig nettoinflyttning under perioden I genomsnitt är den årliga nettoinflyttningen till de kommuner som ingår i studien drygt personer. Antalet byggstartade, nya lägenheter per år i de 25 kommunerna uppgår i genomsnitt till knappt 420 stycken. Kvoten byggstartade lägenheter/nettoinflyttning varierar mellan 1,16 (Umeå) och 0,19 (Jönköping). De tre storstadskommunerna har kvoterna 0,56 (Göteborg), 0,36 (Malmö) och 0,33 (Stockholm). Redan här bör noteras att bostadsmarknaden i de tre storstadskommunerna omfattar större funktionella geografier (fler kommuner) än i övriga kommuner. Förutsättningarna på bostadsmarknaden kan också skilja sig åt markant även mellan till synes lika tillväxtkommuner. Det kan handla om frågor som sammansättningen av beståndet, fördelningen mellan olika upplåtelseformer, fördelning av ägandet av beståndet, åldern på beståndet eller demografiska skillnader. Studien visar att lokala särdrag och traditioner också påverkar bostadsmarknaden och att karaktären på bostadsbeståndet skiljer sig åt på grund av att efterfrågan av historiska skäl har sett olika ut i olika kommuner. Ett bra exempel på det senare är bostadsmarknaderna i grannstäderna Linköping och Norrköping. Årlig nettoinflyttning (medeltal) Antal byggstarter per år (medeltal) Stockholm Göteborg Malmö Uppsala Örebro Helsingborg Linköping Västerås Lund Norrköping Kungsbacka Jönköping Växjö Sigtuna Halmstad Karlstad Umeå Lomma Vallentuna Nyköping Strängnäs Skövde Karlskrona Luleå Mölndal Figur 2: Årlig nettoinflyttning respektive byggstarter per kommun Källa: SCB (2013) och Sweco Eurofutures (2013) En annan viktig faktor vid bedömningen av den verkliga bristen på bostäder är antalet boende per lägenhet, som kan variera kraftigt såväl inom det lokala beståndet som mellan beståndet i olika kommuner. Man bör 6

7 därför undvika att dra en direkt parallell mellan befolkningsökning och bostadsbehov. I Stockholms län bor man t ex glesare (boende per lägenhet) idag än när miljonprogrammets byggkranar just hade monterats ned bostäder i byggklara detaljplaner Den totala volymen av bostäder i byggklara planer i de kommuner som ingår i studien är omkring Samtliga de tjänstemän i kommunerna som intervjuats inom ramen för studien, menar, att planberedskapen i deras kommun är god. I Figur 3 nedan grupperas kommunerna efter antal byggklara bostäder i lagakraftvunna detaljplaner utan relation till respektive kommuns storlek. > Stockholm Uppsala Göteborg Malmö < Lomma 650 Skövde 600 Vallentuna Mölndal Halmstad Kungsbacka Luleå Umeå Norrköping Strängnäs Sigtuna Karlskrona Växjö Örebro Västerås Helsingborg Linköping Nyköping Lund Karlstad Jönköping Figur 3: Antal lägenheter i byggklara detaljplaner per kommun. Källa: Sweco Eurofutures intervjuundersökning (2013) Antalet byggklara lägenheter i lagakraftvunna detaljplaner förändras naturligt över tid i och med att nya (och innehållsmässigt olika) planer antas och vinner laga kraft och att befintliga planer successivt utnyttjas. Planberedskapen i de studerade kommunerna tycks dock generellt vara god. 7

8 Göteborg Halmstad Helsingborg Jönköping Karlskrona Karlstad Kungsbacka Linköping Lomma Luleå Lund Malmö Mölndal Norrköping Nyköping Sigtuna Skövde Stockholm Strängnäs Umeå Uppsala Vallentuna Västerås Växjö Örebro Antal Byggklara planer och reella byggstarter Totalt påbörjades i genomsnitt omkring bostäder per år i de studerade kommunerna under perioden Hösten 2013 fanns det, enligt de inventeringar kommunerna gjort i samband med denna studie, totalt lägenheter i outnyttjad reserv i lagakraftvunna, byggklara detaljplaner. Om man tillåter sig att anta att planberedskapen i de aktuella kommunerna varit lika hög under perioden som under år 2013, indikerar Figur 4 nedan att antalet möjliga byggstartade lägenheter per år vida understigit de bostäder som skulle ha gått att bygga på mark med byggklara detaljplaner. Majoriteten av de intervjuade poängterar också att bostadsbyggandet i kommunen, trots att man har en planlagd reserv, inte når upp till de mål som kommunen har satt upp. Om man beaktar att en viss planreserv är naturlig för att kunna bedriva ett kontinuerligt byggande inom större områden över flera års sikt kan man konstatera att reserven uppgår till 2-4 års produktion och därmed stämmer väl överrens med behovet i några kommuner som t.ex. Stockholm, Göteborg, Umeå, Kungsbacka och Vallentuna. I de kommuner som har planreserver som räcker till 7-10 års produktion bör man däremot fundera ytterligare på varför det inte byggs mer? Bostäder i byggklara lagakraftvunna detaljplaner 2013 Genomsnittligt antal lägenheter i påbörjade byggen per år, Figur 4: Bostäder i byggklara detaljplaner och antal reella byggstarter Källa: Sweco Eurofutures intervjuundersökning (2013) Relationen mellan antalet bostäder i byggklara detaljplaner och det antal lägenheter som de facto påbörjas årligen pekar på att de flesta av de studerade kommunerna i sin planering i stor utsträckning tycks göra sin del för ett ökat byggande. Men det förefaller finnas andra faktorer som gör att bostadsbyggandet i praktiken inte kommer upp till en önskvärd nivå ur samhällsbyggnads synpunkt. 8

9 Anledningarna till att bostadsbyggandet inte matchar den lägenhetsreserv som finns i byggklara detaljplaner i kommunerna är sannolikt flera. Men att kommunerna utifrån sin roll som ansvarig för markanvändningen (planmonopolet) skulle vara de enda med ett ansvar för att det inte byggs tycker de tjänstemän i kommunerna som intervjuats är ett märkligt påstående. Ett antagande som resultaten av denna studie stöder. De intervjuade menar att kommunens planmonopol bland annat innebär ett ansvar för att möjliggöra för byggande. Bostäder byggs på en marknad där spelreglerna sätts samspel med flera olika aktörer. En marknad där kommunen inte har monopol på alla de verktyg som krävs för att genomföra själva bostadsbyggandet där spelar snarare byggherrar, banker/finansinstitut, byggindustrin, lagstiftning, lokal och nationell konkurrenssituation, hyresregleringar och de enskilda bostadskonsumenterna avgörande roller. Genom att tillhandahålla byggklara detaljplaner så uppfyller kommunen sin del av att möjliggöra för bostadsbyggandet, säger en av de intervjuade. Till detta bör möjligen läggas att kommunerna genom att vara aktiva ägare i sina bostadsbolag också kan vara pådrivande i byggandet. De flesta av kommunerna bekräftar att en anledning att byggstarterna inte ligger i fas med de byggklara planerna beror på att bostäder är belägna i större utbyggnadsområden, som av olika skäl kommer byggas ut etappvis under flera år framöver. Det är praktiskt taget omöjligt att bygga allt på en gång. Det finns helt enkelt inte plats för alla lyftkranar, konstaterar en av respondenterna. Därutöver finns en rad andra aspekter som påverkar byggstarterna. När väl detaljplaner vunnit laga kraft sker bland annat upphandling av entreprenörer, bygglovsansökan och mark- och gatuarbeten innan byggstart kan ske. Att infrastrukturen inte finns på plats i nya utbyggnadsområden är en särskild utmaning som kan vara problematisk ur flera aspekter. Kommunerna menar exempelvis att nationella infrastrukturplaner ibland hindrar en utbyggnad i attraktiva områden. Detta gäller t.ex. kommunerna i anslutning till Ostlänken. Beslutet om att bygga Ostlänken skapade många nya attraktiva områden i kommunerna, men Trafikverket hindrar en exploatering i vissa områden p g a att verket kräver en bred skyddskorridor där Ostlänken ska byggas. Huruvida korridorens bredd är definierad av ett enskilt riksintresse definierat av en sektorsmyndighet (Trafikverket) eller genom en vägning av olika och delvis motstående allmänna sakintressen (dvs efter en bred planprocess) framgår inte. Andra exempel som kommunerna nämner är byggprojekt som inte har utvecklats till sin fulla potential i och med att riksvägar behöver byggas om och kommunen och Trafikverket inte är överens om vem som ska stå för kostnaden. Även lokala infrastrukturplaner skapar nya attraktiva exploateringsområden, framförallt genom nya kollektivtrafiklinjer. Det finns dock alltid en risk, menar flera av respondenterna, att marken tilldelas byggherrar som av marknadstaktiska skäl avvaktar med sin byggnation. Dels för att kunna sälja när området blivit attraktivt, dels så har man ett stort intresse av att bygga, men man vågar inte börja bygga innan en precis tidplan och full finansiering för infrastrukturprojektet är på plats. 9

10 10 Ett par kommuner, med hög inflyttningstakt och ett stort intresse för nybyggnation på grund av kommunernas attraktiva läge med pendlingsavstånd till starka och växande arbetsmarknader, upplever också att den höga inflyttningen till kommunen redan är eller kommer att bli en stor belastning på kommunens ekonomi. En hög inflyttning ställer stora krav på kommunen vad gäller utbyggnad av infrastruktur i form av VA, vägar och offentlig service så som barnomsorg, skola och äldreomsorg. En av de intervjuade kommunerna uppger att de har fått hålla igen byggandet för att hinna med att bygga ut och finansiera den lagstadgade samhällsservicen i kommunen.

11 MARKNADEN OCH BOSTADSBYGGANDET Konjunkturens påverkan på bostadsbyggandet De intervjuade kommunerna pekar på att den ekonomiska konjunkturen tycks vara den enskilt viktigaste faktorn som påverkar byggnadstakten i en kommun. Figur 5 nedan visar relationen mellan tillväxten avseende färdigställda bostäder och Sveriges BNP under perioden Det tycks inte finnas ett säkert samband mellan takten i tillväxten av ekonomin i landet och bostadsbyggandet. Det enda undantaget där det finns ett samband är finanskrisen ett samband som huvudsakligen kan förklaras av att finanssystemet, dvs. krediter till byggande och bostadsköp upphörde att fungera. I övrigt tycks bostadsbyggandet ske utan närmare koppling till den ekonomiska utvecklingen. Figur 5: Årlig förändring avseende färdigställda bostäder och BNP-utveckling under perioden Källa: SCB (2013), bearbetning Sweco Eurofutures(2013) Att byggherrarna avvaktar att bygga då konjunkturen faller, menar flera av de intervjuade vid kommunerna är naturligt. En nedgång i ekonomin påverkar vanligtvis konsumenternas investeringsbenägenhet, vilket också antas gälla bostadsinvesteringar. Byggherrarnas konjunkturkänslighet slår hårdast och först på känsliga marknader, som enligt en av de intervjuade, är alla bostadsmarknader förutom Stockholm. Byggbolagen agerar också olika i perioder av konjunkturnedgång något som kan förklara det dåliga sambandet i tabellen ovan med undantag av åren 2008 och 2009 som var extrema år med en global finansiell kris. Ett par kommuner nämner att de stora bolagen har större möjligheter att påbörja projekt trots en svagare ekonomi än vad mindre byggherrar har. Samtidigt har vissa av de större bolagen möjlighet att omlokalisera resurser från bostadsbyggande till infrastrukturbyggande under lågkonjunktur för att maximera sin egen vinst. Det gör att de som enbart arbetar med bostadsbyggande sannolikt upprätthåller en mer jämn byggtakt över konjunkturcykler. 11

12 Utifrån den konjunkturkänslighet som finns bland många av byggherrarna, finns enligt flera av de tillfrågade behov, att från nationellt håll fundera kring verktyg som balanserar konjunktursvängningarnas effekter på bostadsbyggandet. Kostnader, vinster och hyror Precis som de flesta andra privata företag vill byggföretagen självklart maximera sina vinster. Flera av de intervjuade menar att byggbolagen sätter för höga priser för bostäderna. Något som begränsar efterfrågan på projekten och bidrar till att det inte byggs. De intervjuade pekar på att anledningen till att priset på bostäderna blir dyra enligt byggherrarna, bland annat beror av höga produktionskostnader. Men hur kommer det sig egentligen frågar sig en av de intervjuade att produktionskostnaderna under de senaste decennierna fallit för de flesta branscher men inte för byggnadsindustrin? Enligt de tillfrågade vid samtliga kommuner, ser dessa inga specifika karaktäristika i kommunen (t ex markberedningskostnader) som skulle driva upp kostnaderna. Några kommuner menar att de tvingas pressa (subventionera?) priserna på planlagdmark som inte är i exempelvis innerstadslägen för att byggherrarna över huvudtaget ska intressera sig för att bygga där något som blir kostsamt för kommunerna. De intervjuade tjänstemännen i kommunerna menar vidare att det finns för få byggherrar i deras kommun, något som påverkar utbudet och den lokala prisbilden. Ett par kommuner tar upp att man försöker påverka konkurrensen på bostadsmarknaden genom att arbeta på olika sätt med marktilldelningsprocessen. Flera exempel finns detta verkar vara ett område där kommunerna fortfarande prövar sig fram. Exempel är 12

13 transparenta marktilldelningsprocesser där byggherrarna bjuds in till diskussion, tilldelning av mindre områden eller delområden i större utbyggnadsområden för att även mindre byggherrar ska ha möjlighet att ta på sig projekt. Samtidigt menar ett par kommuner att det inte alltid tycks handla om att byggherrarna inte hinner producera de bostäder som behövs för att möta efterfrågan utan att de helt enkelt inte vill bygga i en snabbare takt. Det finns en del som talar för att byggherrar avvaktar med att använda byggrätter antingen i väntan på stigande bostadspriser eller för att kunna hålla priserna uppe, vilket i sin tur leder till att en ökning av utbudet av bostäder fördröjs. Någon menar också att det verkar finnas brister i förmågan att göra relevanta marknadsanalyser bland byggherrarna, vilket också orsakar att bostadsutbudet inte ligger i takt med efterfrågan. Då det råder konkurrens om bostadsköparna på den lokala marknaden och då ett för stort utbud precis som på alla marknader skulle sätta press på priset, så säger flera av de intervjuade att de har en känsla av att en byggherre, inte påbörjat ett bostadsprojekt, om en annan byggherre samtidigt planerar att börja bygga samma typ av bostäder. Bland kommunerna ses problemet med att byggherrarna marknadsför ett för likartat utbud, som inte alltid matchar den efterfrågan som finns, som en indikation på svag kännedom hos byggherrarna om den lokala marknaden. Bostadsutbudet möter därmed inte alltid det behov och den betalningsvilja, som enligt kommunerna, finns. Enligt de intervjuade gäller detta såväl bostadsrätter, äganderätter som hyresrätter. Det är dyrt att flytta in i en nybyggnation. Så även fast det byggs bostäder, har många grupper inte möjlighet att få tillgång till dessa, pga. att kostnaderna upplevs som för höga. Flera intervjuade påpekar att den relativt höga prisbilden för bostäder motverkar möjligheten för många att faktiskt skaffa en bostad. Flera intervjuade pekar på att höga hyror på nyproducerade mindre hyresrätter inte enbart hindrar debutanter på bostadsmarknaden att skaffa sin första bostad, de begränsar också möjligheten att få till stånd effektiva flyttkedjor. Flera av de tjänstemän som intervjuats pekar på att flera äldre med utflyttade barn idag sitter på attraktiva stora lägenheter i centrala lägen eller i villor. Dessa personer har eller kommer att få behov av mindre lägenheter som är mer funktionella sett till hur deras vardag ser ut. Men dessa individer har ingen anledning att flytta, så länge som kostnaden för en mindre lägenhet, är högre än de kostnader som de har för sin nuvarande bostad. 13

14 BOSTADSRÄTT, HYRESRÄTT, ÄGANDERÄTT Fördelningen mellan olika upplåtelseformer i den planlagda lägenhetsreserven är relativt jämn mellan hyresrätt, bostadsrätt och äganderätt. För de kommuner som ingår i denna studie är snittet 37 % hyresrätt, 35 % bostadsrätt och resterande andel egna hem. Det är som tidigare sagt svårt att korrekt bedöma hur väl utbudet matchar den lokala efterfrågan, men den planlagda reserven av lägenheter uppvisar en jämn fördelning mellan olika upplåtelseformer. En majoritet av de intervjuade i kommunerna, upplever dock att efterfrågan på hyresrätter trendmässigt har ökat under de senaste åren. Detta tros framförallt bero på att efterfrågan på bostadsrätter minskar. En anledning till utvecklingen är förändringar i bolånetaket som påverkar såväl bostadsrättsmarknaden som äganderättsmarknaden menar flera av de intervjuade. 1 Ytterligare en orsak som lyfts fram, är att många av dem som idag är aktivt sökande efter en bostad är mer rörliga än tidigare. Detta bidrar till att man som bostadssökande hellre söker sig mot hyresrätter, som är enklare att bli av med och som känns mer riskfria, än till bostadsrätter och äganderätter som är en mer långsiktig och dyr investering. En utmaning, som flera av de intervjuade återkommer till, är just möjliggörandet av fler hyresrätter. Ett problem tycks vara att det, utöver de egna bostadsbolagen, finns relativt få byggherrar i kommunerna som prioriterar byggprojekt som vänder sig mot hyresmarknaden. Anledningen anses vara att byggherrarna prioriterar projekt riktade mot bostadsrättsmarknaden, då dessa projekt vanligen genererar högre vinster. En annan anledning bedöms vara att byggherrarna kalkylerar med att den hyra de måste ta ut för hyresrätterna för att täcka produktionskostnader och generera vinst blir så pass hög, att efterfrågan bedöms bli för låg. Slutligen handlar det möjligen om skillnader i synsätt vill man ha snabb eller långsiktig avkastning? Medan byggherrar som har som affärsidé att bygga för att sälja vill ha snabb avkastning, så är sannolikt de som avser att äga och förvalta det som byggs mer intresserade av långsiktig avkastning. Markägandet för den planlagda markreserven för bostäder i kommunerna fördelas huvudsakligen mellan kommunen och privata byggherrar, men som tabellen nedan visar finns stora skillnader i markägandet mellan de undersökta kommunerna. Tabell 1: Markägande i tre kommuner Kommun Kommunalt bostadsbolag Privata byggföretag Andra privata ägare Växjö 23 % 19 % 33 % 26 % Skövde 95 % 3 % 2 % 0 % Jönköping 17 % 11 % 29 % 43 % Källa: Sweco Eurofutures intervjuundersökning (2013) 1 I en nyligen publicerad kandidatuppsats från KTH hävdas dock att bolånetaket knappast har haft någon reell effekt på efterfrågan.(j Eriksson och R Davidsson, KTH, Institutionen för arkitektur och samhällsbyggnad, 2012). Samtidigt menar Boverket att bolånetaket sannolikt har medfört att de som är nya på bostadsmarknaden har fått det svårare att få tag på en bostad. Bolånetaket har enligt Boverket tydligt påverkat småhusbyggandet i mindre och medelstora kommuner (PLANERA BYGGA BO Nr ). 14

15 Omkring hälften av de studerade kommunerna uppger att kommunen äger mer än 50 % av den planlagda markreserven medan de flesta övriga kommuner anger att privata byggherrar äger huvuddelen. I några kommuner har varken kommunen eller privata byggherrar ett majoritetsinnehav. Till vissa delar kan fördelningen i dessa kommuner förklaras av att det finns kommunala bostadsbolag och/eller privata aktörer utöver byggherrarna som har ett relativt stort markägande. Fördelningen av ägandet av den planlagda marken skapar olika förutsättningar för bostadsbyggandet. Kommuner med en egen stor markreserv har större möjlighet att ställa krav på vad som byggs och en bättre möjlighet att hålla kontroll på bostadsbyggandet än kommuner där privata intressen äger huvuddelen av den planlagda marken. 15

16 BOSTADSBYGGANDET VEMS ANSVAR? Bostadsmarknaden är ett komplext system där ett stort antal privata och offentliga aktörer har ett delansvar för hur den fungerar roten till det låga bostadsbyggandet finns därför sannolikt inte hos en enskild aktör. Kommuner, byggbransch, fastighetsbransch, finansinstitut, stat alla har de en del av ansvaret för att få till ett bostadsbyggande som inte hindrar ekonomisk tillväxt och en hållbar utveckling av Sverige. Den som lyfter ut en enskild aktör eller faktor som skyldig till det låga bostadsbyggandet föredrar av någon anledning att ignorera det systemperspektiv som intellektuellt behöver anläggas på en fråga som denna. Ett problem är sällan isolerat från sin övergripande kontext eller omvärld och detta torde även gälla det svenska bostadsbyggandet. Kontexten - staten Staten har på flera sätt ansvar för den kontext inom vilken bostadsmarknaden verkar. Den nationella nivån och staten sätter de övergripande ramarna för bostadsbyggandet i de svenska kommunerna. Staten stiftar de lagar som styr byggandet och staten har ansvaret för kontroll av tillämpningen av gällande lagstiftning. Staten har direkt påverkan på flera olika sektorsmyndigheter som i sin tur direkt påverkar förutsättningarna för bostadsbyggandet i Sverige Naturvårdsverkets ansvar för tillämpning och tolkning av bullerlagstiftningen är ett av flera exempel som många av de intervjuade i kommunerna tar upp. Tolkningen av bullerlagstiftningen är ett pikant exempel på hur staten dessutom talar med olika tungor till kommunernas planerare och byggherrar Boverket, en annan statlig myndighet, tycks ha en annan syn på hur lagen borde tillämpas än kollegorna på Naturvårdsverket. Socialstyrelsen och/eller Trafikverket som också, beroende på det enskilda fallet, vilja ha något att säga till om i bullerfrågan när kommunerna ska planera för bostadsbyggande. I en nyligen gjord undersökning säger tre av fyra tillfrågade kommuner att tillämpningen av bullerreglerna är ett allvarligt hinder för bostadsbyggande. 2 Staten äger också beslutsmakten över landets riksintressen. Riksintressena kan exempelvis vara områden som innehåller höga natur- eller kulturvärden av nationellt intresse. Men riksintressen kan också vara markområden som är viktiga för att de planeras användas för vägar, järnvägar eller energiproduktion. Riksintressena, med 2 SKL, Bygg bort bullret (2013) 16

17 rötter i den fysiska riksplanering som år 1987 ersattes av Plan- och Bygglagen (PBL) och Naturresurslagen (NRL), har fortfarande en mycket stor påverkan på kommunernas inflytande över markanvändningen. Vid en vägning mellan olika allmänna intressen går riksintressen före bostadsbyggandet. Tolkningen av hur riksintressen påverkas av en kommunal plan görs av statliga myndigheter med liten möjlighet till påverkan från den enskilda kommunen. Några av de tillfrågade kommunerna menar att bostadsbyggande borde få status som ett riksintresse för att kunna vägas mot exempelvis strandskyddet i markanvändningsfrågor. Staten driver ju trots allt sedan en tid de facto bostadsbyggnadsfrågan som ett riksintresse. Staten har ansvaret för att länsstyrelserna har tillräckligt med resurser att utföra sitt uppdrag, i detta fall att behandla/handlägga överklaganden vid bygglov och planer. Flera av de intervjuade pekar på just att möjligheten för organisationer att överklaga allt som går att överklagas är ett dilemma för att förverkliga byggandet i de detaljplaner som kommunerna tar fram. Möjligheten till att överklaga detaljplanerna, i kombination med den resursbrist som de intervjuade upplever har funnits på länsstyrelserna att hantera överklaganden, bidrar enligt respondenterna att igångsättandet av angelägna bostadsbyggnadsprojekt försenas. De kommunerna som har deltagit i denna studie poängterar dock att behandlingstiden av överklaganden glädjande nog har minskat markant. Men de säger också att det finns ännu mer att göra. T.ex. föreslås i några av intervjuerna att det borde vara lättare att snabbt avslå överklaganden som saknar saklig grund. Idag menar kommunerna att det är vanligt med överklaganden med syfte att försena byggen även om saklig grund för överklagan saknas. Slutligen bidrar regeringen genom sin ekonomiska politik och skattepolitik till grundläggande villkor för hur marknaden för bostäder fungerar. Med en marknadsstyrd bostadspolitik och kommunala bostadsbolag som ska agera på affärsmässiga villkor blir naturligtvis marknadens spelregler viktiga för utfallet. Arenan - kommunerna Kommunerna är den territoriella arena på vilken bostadsbyggandet sker. Kommunerna ansvarar för den fysiska planeringen och det är de som ansvarar för det lokala, strategiska utvecklingsarbetet. De är också i många fall stora markägare i strategiska lägen. De kommunala bostadsbolagen är viktiga aktörer på den lokala och regionala bostadsmarknaden, traditionellt med ett särskilt ansvar för att erbjuda boende till alla samhällsgrupper. Kommunerna har också ett ansvar för enskilda individers grundläggande försörjning när övriga delar av samhällets skyddsnät inte kan träda in eller av någon anledning fallerar. Kommunerna har ett stort ansvar när det gäller att planera för nya bostäder och därigenom möjliggöra ett bostadsbyggande. Genom att ha en bra plan- och markberedskap möjliggörs en långsiktig och trovärdig grund för ett högt bostadsbyggande. I intervjuerna med tjänstemännen i kommunerna poängteras ofta betydelsen av en god beredskap i kommunerna för möjliggöra ett bostadsbyggande. Beredskapen hos landets kommuner bedöms av de intervjuade oftast som god, men bedömningen av läget varierar. Samtidigt uppger vissa kommuner att det tar allt längre tid att ta fram detaljplaner på grund av nya krav som tillkommer från olika statliga myndigheter, nu senast t.ex. Barnkonventionen. Dessa tillkommande krav kräver ytterligare utredningar under detaljplaneprocessen som gör att arbetet drar ut på tiden. Vissa kommuner lyfter istället betydelsen av att det finns ett väl genomfört strategiskt arbete i kommunen då detta skapar en god beredskap för att ta fram bra planer för ett bostadsbyggande. Det kommunala översiktsplanearbetet är viktigt för en kommuns beredskap och möjligheter att ta fram planer som stimulerar till ett bostadsbyggande. För att en kommun ska kunna ha beredskap att ta fram planer med god kvalitet är det viktigt att strategiska frågor kring kommunens fortsatta utveckling är väl utredda och att det finns tydliga riktlinjer för hur en kommun ska växa och utvecklas samt vilken roll bostadsbyggandet spelar i den processen. Kommunen har vidare ett ansvar för att möjliggöra ett bostadsbyggande genom effektiva interna arbetsprocesser. T.ex. genom transparenta marktilldelningsprocesser, en god dialog med byggherrarna och 17

18 som kravställare på att bostadsbyggandet i kommunen håller den standard som kommunen önskar vad gäller t.ex. energianvändning och tillgänglighet. Alla kommuner arbetar med de här frågorna på utifrån den egna kommunens situation, men även utifrån den kunskap som finns tillgänglig i kommunen. I intervjuerna framkommer att i stort sett samtliga kommuner arbetar med de här frågorna på ett explorativt sätt, dvs. man prövar sig fram. Ökat erfarenhetsutbyte mellan kommunerna skulle därför kunna vara ett stöd i kommunernas arbete med att hitta effektiva processer som leder till ett bostadsbyggande som tillfredsställer behoven på bostadsmarknaden. Verktygen - byggherrarna Byggherrarna är en del av den marknad som har ansvar att realisera det planerade bostadsutbudet. Byggherrarna har verktygen som krävs för att kommunens planer ska verkställas och för att öka bostadsutbudet i de svenska kommunerna. De stora byggbolagen finns representerade i samtliga kommuner som deltagit i studien och står för en majoritet av bostadsbyggandet i Sverige. Samtidigt finns det på flera håll lokala byggherrar och kommunala bostadsbolag som också verkar på den lokala bostadsmarknaden. Bostadsmarknaden är en känslig marknad ur såväl utbuds- som efterfrågeperspektiv. Konjunkturen påverkar takten i bostadsbyggandet, men kommunerna har sällan problem att få intressenter som vill bygga i innerstädernas attraktiva A-lägen. Det är dock betydligt svårare att få mindre attraktiva och mindre centrala lägen bebyggda, detta trots att det finns ett behov av bostäder även i dessa lägen. Flera av kommunerna poängterar betydelsen av god lokalkännedom att det ofta är avgörande för ett projekts framgång att det finns kunskap om den lokala marknaden och vad kommunens invånare efterfrågar. Erfarenheter från kommunerna visar att byggherrar som känner den lokala marknaden genom lokal närvaro oftare får sina objekt sålda eller att det i färre fall blir svårsålda projekt. Samtidigt poängteras att kommunerna inte själva vet vad kommuns invånare efterfrågar och man vet inte heller om eller hur byggherrarna undersöker detta. I alla de intervjuade kommunerna finns planlagd mark som av något skäl inte bebyggs. Som denna studie visar finns det en rad anledningar till att det ser ut som det gör i de svenska kommunerna. Det måste finnas en vilja att bygga för att bostadsbyggnadsmålen ska realiseras. Viljan styrs till stor del av marknaden och marknaden tycks i flera avseenden sakna de incitament som krävs för att byggherrarna att vilja bygga det som efterfrågas. 18

19 SLUTSATSER Den svenska planberedskapen är god Planberedskapen bland de 25 kommuner som studerats är god. Även om analysen inte ger en bild av situationen i Sveriges samtliga 290 kommuner, indikerar resultatet att det finns en ambition och målsättning bland kommunerna, att upprätthålla en hög planreserv för att möjliggöra för bostadsbyggande. Trots en planreserv på totalt närmare bostäder i de 25 kommunerna, påbörjas i samma kommuner knappt bostäder per år. Det finns flera orsaker som kan förklara skillnaderna mellan lagakraftvunna byggplaner och antalet byggstarter. Nedan sorteras dessa orsaker under ett antal rubriker som även sammanfattar studiens huvudsakliga resultat. Naturlig planreserv En anledning att byggstarterna inte ligger i fas med de byggklara planerna beror på att bostäder är belägna i större utbyggnadsområden, som av olika skäl kommer att byggas ut etappvis under flera år framöver. Det är praktiskt taget omöjligt att bygga allt på en gång. Bostadsbyggandet, marknaden och ekonomiska konjunkturer Marknaden och den ekonomiska konjunkturen är den enskilt största faktor som de intervjuade i kommunerna anser påverka differensen mellan antalet bostäder i byggklara planer och de byggstarter som sker. Även fast de stora bolagen påbörjar projekt trots en svagare konjunktur menar kommunerna att vissa av de större bolagen istället väljer att omlokalisera resurser från bostadsbyggande till infrastrukturbyggande under lågkonjunktur för att maximera sin egen vinst. Konjunkturutvecklingens påverkan på byggstarterna leder därför till att även om kommunerna kan presentera en långsiktig planering för bostadsbyggandet, påverkas planernas förverkligande av globala faktorer, som ligger utanför den enskilda kommunens kontroll. I byggherrarnas intressen ligger en vilja att maximera vinsterna av sin bostadsproduktion. Detta ser kommunerna som en naturlig del i att konkurrera på en fri marknad. Kommunerna menar dock att byggherrarnas vilja att vinstmaximera innebär att byggherrarna inväntar rätt marknadsförutsättningar innan de byggstartar ett projekt, något som leder till att bostadsbyggandet fördröjs. Man kan inte helt bortse från detta faktum. Läget, läget, läget Kommunerna anser att de byggklara planer som finns, möjliggör bostadsbyggande i attraktiva lägen. Samtidigt upplever kommunerna att det inte är samtliga lägen i kommunerna som byggherrarna efterfrågar. Det är sällan problem att få intressenter att bygga i innerstadsområdenas A-lägen. Det är dock betydligt svårare att få mindre attraktiva och mindre centrala lägen bebyggda, detta trots att det finns ett behov av bostäder också i dessa lägen. En fråga som väcks av denna studie är huruvida byggherrarnas samlade marknadsanalys är helt kongruent med behoven. Byggherrarna bygger, som ett par av de intervjuade säger, samma sorts bostäder och konkurrerar därmed med ett likartat utbud. Det kan också tyda på att de kanske inte alltid har tillräckligt god lokalkännedom för att förstå den lokala marknadens specifika förutsättningar. Det kan i sin tur tyda på att den lokala dialogen mellan bostadsbyggandets aktörer har en förbättringspotential. Myndighetskrav och bristande beslutskraft 19

20 Bostadsbyggande är ett samarbete som kräver insatser från en rad olika aktörer. Kommunerna ska genom sina planer möjliggöra arenan för bostadsbyggande, byggherrarna har verktygen som krävs för att kommunens planer ska verkställas och staten har på flera områden ansvar för den kontext inom vilken bostadsmarknaden verkar. Sett till det myndighetskrav som påverkar bostadsmarknaden pekar kommunerna på ett antal utmaningar som finns kopplat mot bostadsbyggandet. Bullerlagstiftningen är den enskilt mest återkommande utmaningen bland de kommuner som intervjuats. Kommunerna menar också att det är svårt att planera för en växande bostadsproduktion med alla riksintressen att ta hänsyn till. Att det som kan överklagas, också gärna överklagas menar kommunerna är ett problem för att få effektivitet i att nå fram byggklara och lagakraftvunna planer. Att personalresurserna på länsstyrelserna i flera fall inte möter upp mot den mängd överklaganden som sker, anser kommunerna är ett än större problem då de starkt bidrar till förseningar i det bostadsfrämjande systemet. Kostnadsskäl Byggherrarna vill koncentrera sitt byggande till vissa områden. De intervjuade vid flera av kommunerna pekar på att byggherrarna är beredd att betala marknadsmässiga priser för innerstadslägen (A-lägen). Däremot menar kommunerna att områden, som av olika skäl inte betraktas som lika attraktiva (B- och C-lägen), är svårare att få byggherrarna intresserade av. Flera av de intervjuade anser att för att överhuvudtaget få byggherrar intresserade av bostadsproduktion i dessa områden krävs att kommunen tar ut ett lägre pris än vad marken egentligen är värd t ex med hänsyn till gjorda markförvärv, investeringar i gator eller andra exploateringsförberedande insatser. Försenad infrastrukturutbyggnad Många kommuner menar att det råder en relativt bra matchning i färdigställandet av den infrastruktur som finns och de bostadsområden som produceras. Samtidigt pekar ett flertal kommuner på att byggherrarna avvaktar med sin byggstart tills dess att en precis tidplan och full finansiering för infrastrukturprojekt kopplat mot det planerade bostadsområdet är beslutat. Ytterligare en aspekt som vissa kommuner pekar på är byggprojekt som inte har utvecklats till sin fulla potential i och med att riksvägar behöver byggas om och kommunen och staten inte är överens om vem som ska stå för kostnaden. I vissa fall pekar några kommuner på att nationella infrastrukturplaner hindrar kommunernas möjlighet till bostadsbyggnad i attraktiva områden. 20

21 21