Analys av lämplig genomförandestrategi för spårvägsutbyggnad i Lund Resultat av utredning genomförd november februari 2013

Transkript

1 Analys av lämplig genomförandestrategi för spårvägsutbyggnad i Lund Resultat av utredning genomförd november februari 2013 RAPPORT 2013:02 VERSION

2 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Bakgrund och introduktion till uppdraget Syfte, mål och avgränsningar Förutsättningar och projektmetodik Framtagande av genomförandestrategi för spårvägsutbyggnad i Lund Fastställande av mål och kriterier Analys och allokering av risker Omfattning av upphandling och framtagande av upphandlingspaket Undersökning av aktuella marknadsförhållanden Organisatoriska förutsättningar och utvecklingsbehov Övergripande utformning av beställarorganisationen Sammanfattade slutsatser inklusive förslag till genomförandestrategi Nästa steg Referenslista Bilageförteckning info@sparvagnariskane.se 2

3 Sammanfattning Ernst & Young har fått i uppdrag av, SPIS, att ta fram förslag på genomförandestrategi för spårvägsprojektet i Lund. Det genomförda uppdraget är en fortsättning på det uppdrag Ernst & Young genomförde under vår och tidig höst I det uppdraget påbörjades ett arbete med att utreda lämplig genomförandestrategi för spårvägsprojektet. Delar i genomförandestrategin som utreddes var framgångsfaktorer och kriterier, kartläggning av spårvägsprojektets ingående komponenter och tjänster och angränsande projekt samt riskidentifiering och -värdering. SPIS rekommenderades efter avslutat uppdrag att genomföra en detaljerad förstudie för att fördjupa gjorda analyser och besvara utestående frågeställningar. Arbetet i fas 1 och i fas 2 (detta uppdrag) har genomförts enligt Ernst & Youngs metod för val av genomförandestrategi för infrastrukturprojekt. Resultatet av de analyser och undersökningar som genomförts inom ramen för detta uppdrag har sammanställts till ett förslag till genomförandestrategi bestående av två alternativ som framgår av figur och nedan. Genomförandestrategin består av paketering av komponenter och tjänster, entreprenadform, upphandlingsform och behov av beställarorganisation. Föreslagen genomförandestrategi lever upp till flera av kriterierna för upphandlingen. De kriterier som inte fångas upp av genomförandestrategin kan regleras i förfrågningsunderlag och/eller i avtal. Oavsett vilket alternativ som väljs kommer två upphandlingar behöva göras och därmed sannolikt två utförare att kontrakteras. Figur Förslag på genomförandestrategier, Upphandlingspaket 1+5 info@sparvagnariskane.se 3

4 Figur Förslag på genomförandestrategier, modifierat Upphandlingspaket 6 Potentiella tidplaner för upphandling för de två alternativen under förutsättning att beslut om genomförandeform tas inom kort: Tabell Preliminär tidplan Nedan sammanfattas resultatet av de analyser och undersökningar som genomförts: Totalt har 28 kriterier tagits fram som den framtida genomförandestrategin ska uppfylla. 17 av kriterierna antas kunna uppfyllas genom utformningen av genomförandestrategin medan resterande kriterier kan regleras i upphandlingsunderlaget eller avtalet. Exempel på kriterier är att den lösning ska väljas som fokuserar på livscykelperspektivet och innebär en hög leveranssäkerhet. Projektets mest signifikanta risker har allokerats mellan beställare och utförare. De risker som beställaren huvudsakligen ansvarar för rör följande områden: o Beställarkompetens och -resurser o Projektkommunikation o Finansiering o Marknadsrisk o Hantering av intressenter o Myndighetskrav och licenser De risker utförare kan ansvara för rör följande områden: o Anläggningens funktion o Drift och underhåll o Färdigställande o Leverans enligt fastställda mål Omfattningen av spårvägsprojektet har fastslagits och de ingående komponenterna och tjänsterna har delats upp i ett antal upphandlingspaket. Totalt 11 förslag på alternativa info@sparvagnariskane.se 4

5 paketeringar har tagits fram. Sex av dessa utgör huvudalternativ baserat på de framtagna kriterierna. Dessa paket har testats mot marknaden i en marknadsundersökning. En marknadsundersökning har genomförts för att erhålla marknadens syn på föreslagna upphandlingspaket och entreprenadform. Undersökningen visade att intresset för projektet är stort. Marknaden visar en tydlig preferens för upphandlingspaket med stor volym och helhetsåtagande. Undersökningen visar också att utförarna är beredda att ta på sig risk i större utsträckning än vad som föreslagits av projektgruppen och att finansiering är intressant för flera av de tillfrågade marknadsaktörerna. Marknadsaktörerna föredrar också ett dialogbaserat upphandlingsförfarande och rekommenderar projektorganisationen att nyttja marknadens kompetens i så stor utsträckning som möjligt vid utformning av förfrågningsunderlaget. Egenskaperna och förutsättningarna för Projektorganisationen, bestående av SPIS, Skånetrafiken och Lunds kommun, har analyserats för att skapa en gemensam bild av rådande förutsättningar och eventuellt behov av förändring. Organisationens nuläge och börläge har bedömts utifrån sex parametrar och störst utvecklingspotential finns inom parametrarna: o Verksamhetsomfattning och ansvar o Mandat och beslutsvägar o Leverantörsstrategi Design av beställarorganisationen har utretts utifrån huruvida en eller två beställare är mest gynnsamt för projektet. Analysen visade att det är mest gynnsamt med en beställare Nästa steg i spårvägsprojektet är att: Sammanställa ett komplett beslutsunderlag inklusive en färdigställd riskvärdering och allokering samt finansiell analys och besluta om genomförandestrategi Formalisera beställarorganisationen baserat på vald genomförandestrategi Utveckla projekt-/beställarorganisationens förutsättningar för att uppnå önskat börläge parallellt med att upphandlingen påbörjas. Exempel på kompetens, intern och extern, som behövs vid genomförande av infrastrukturprojekt är: Projektledning Verksamhetsexpertis Upphandlingskompetens Teknisk expertis Juridisk kompetens Organisation/management expertis Ekonomisk/finansiell expertis Kommunikationskompetens Genomföra upphandling info@sparvagnariskane.se 5

6 1 Inledning 1.1 Bakgrund och introduktion till uppdraget Lunds kommun, Malmö stad, Helsingborgs kommun och Region Skåne har arbetat länge och systematiskt med att utveckla kollektivtrafiken och att planera för införande av spårväg med lokalt och regionalt fokus. År 2010 bildades projektkontoret, SPIS, och samarbetet mellan kommunerna och regionen intensifierades. En viktig fråga för arbetet med att realisera spårvägssatsningarna är hur spårvägsprojektet ska genomföras. Ernst & Young har sedan våren 2012 stöttat SPIS i arbetet med att utreda vilka genomförandestrategier som är lämpliga för spårvagnsutbyggnaden i Skåne. Arbetet har varit uppdelat i två faser, där fas 1 genomfördes under våren och tidig höst 2012 och fas 2 hösten 2012 till vår Figur Faser i utredningen av lämplig genomförandestrategi för spårvägsprojektet Under fas 1 påbörjades följande arbeten: Fastställande av s mål och vision o Förslag på framgångsfaktorer har tagits fram utifrån projektets idé och mål Projektets komponenter och tjänster har identifierats på en övergripande nivå och förslag på paketering av dessa har diskuterats. Övergripande geografiska etapper har klargjorts och tidsmässigt trånga sektioner har identifierats. Övergripande gränssnitt mot andra projekt och aktörer har identifierats. Övergripande risker har identifierats och delvis värderats utifrån sannolikhet och utfall samt allokerats mellan beställare och entreprenör Denna rapport avser fas 2 och inriktar sig på genomförandestrategin för spårvägsutbyggnad i Lunds kommun. Det genomförda arbetet i fas 2 har sin utgångspunkt i fas 1 där SPIS rekommenderades att genomföra en detaljerad förstudie för att besvara utestående frågeställningar. Uppdraget har fokuserat på utestående frågeställningar kring spårvägsprojektets omfattning, risker, marknadens och beställarens förutsättningar och entreprenadform. Följande områden har utretts och analyserats: Mål och vision och nedbrytning till konkreta kriterier för genomförandet Konkreta upphandlingspaket att erbjuda marknaden Risker samt allokering och värdering Marknadsaktörers syn på av SPIS föreslaget genomförande samt marknadens förutsättningar Beställarorganisationens förutsättningar samt förslag till utformning av beställarorganisationen Rekommendationer till kompletterande analyser och nästa steg Denna rapport beskriver uppdragets tillvägagångssätt, syfte, målsättningar och avgränsningar. I rapporten presenteras resultaten från det arbete som gjorts och avslutningsvis görs en sammanställning av alla påverkande faktorer för val av genomförandestrategi. Dessutom ges ett antal rekommendationer kring hur spårvägsprojektet bör gå vidare med fördjupade analyser av tänkta genomförandestrategier och metoder för upphandling. Tillsammans formar alla delar ett förslag till vidare arbete med spårvägsprojektets genomförandestrategi. I denna rapport beaktas inte fördelarna med att införliva de planerade spårvägsprojekten i Malmö och Helsingborg i genomförandestrategin för Lund. Det är i huvudsak två resonemang som är relevanta men som inte beaktas i analysen: info@sparvagnariskane.se 6

7 1. Det finns fördelar med att handla upp större volymer, framförallt avseende vagnar och trafikdrift, och således införliva de planerade spårvägsprojekten i Malmö och Helsingborg i genomförandestrategin. Resonemanget bygger på att det finns skalfördelar och därmed möjlighet till ökad konkurrens och bättre anbud om beställaren handlar upp exempelvis 40 vagnar samtidigt istället för enbart sju till Lund. 2. Det har även förts diskussioner om att samla underhållskompetens för de tre planerade anläggningarna på ett ställe samt att bygga en gemensam depå för sällanunderhåll. Detta skulle också medföra positiva samordningseffekter och lägre kostnader totalt sett. Det finns flera fördelar med ovanstående resonemang. På grund av att projekten ligger i väldigt olika skeden tidsmässigt har det inte varit möjligt att föra dessa vidare i den här rapporten annat än på övergripande plan i marknadsundersökningen. Där tar vi upp frågan om hur marknaden ser på optioner om utökat uppdrag. Resultatet redovisas i kapitel 2.4. Begreppsförklaring Följande begrepp används löpande i rapporten: Beställare beställare av de i spårvägsprojektet ingående tjänsterna. Exempelvis Lunds kommun, Skånetrafiken och/eller SPIS Entreprenadform Kontraktslösning mellan entreprenör och beställare. Olika former har olika risk- och ansvarsfördelningar. I rapporten nämns ett antal olika entreprenadformer och dessa beskrivs närmre i bilaga 5. Genomförandestrategi tillvägagångssätt för genomförande av spårvägsprojektet inkluderande upphandlingspaket, riskallokering, entreprenadform, beställarorganisation och upphandlingsmetod. Komponenter De fysiska delarna spårvägsprojektet består av, t.ex. spår, vagnar, kontaktledningssystem mm. Projektgruppen den arbetsgrupp som tillsammans arbetar för att genomföra spårvägsprojektet, inklusive representanter från Lunds kommun, Skånetrafiken och SPIS. Spårvägsprojektet projekt för att utöka kollektivtrafiken med spårvägstrafik i Lund mellan Lunds Central och ESS. Tjänster De tjänster som behöver handlas upp för att genomföra spårvägsprojektet, t.ex. byggande, leverans och projektering. Dessa tjänster är nära sammankopplade med komponenterna, t.ex. genom byggande av spår och leverans av vagnar. Uppdraget Ernst & Youngs uppdrag av SPIS så som det beskrivits i kapitel 1 Upphandlingspaket kombination av komponenter och tjänster att erbjuda marknaden att lämna anbud på. Utförare marknadsaktör (entreprenörer, leverantörer, konsulter m.fl.) som på uppdrag av beställaren levererar en eller flera av tjänsterna projektering, byggande, leverans, trafik och underhåll. 1.2 Syfte, mål och avgränsningar Framtagandet av denna rapport har genomförts av Ernst & Young på uppdrag av SPIS. Syftet har varit att identifiera en eller flera lämpliga genomförandestrategier för spårvägsprojektet i Lund. Med genomförandestrategi menas en väl utredd och förankrad plan för hur projektet ska genomföras för att uppnå behov och önskade mål. Ernst & Youngs definition av en genomförandestrategins beståndsdelar beskrivs i figur Målsättningen är att projektorganisationen efter genomfört uppdrag ska ha en tydlig och samlad bild över tillgängliga och möjliga strategier för genomförande av spårvägsprojektet samt att denna kartläggning ska finnas beskriven och dokumenterad på ett strukturerat och ändamålsenligt sätt. Ernst & Young har inom ramen för uppdraget inte självständigt verifierat uppgifter, förutsättningar och antaganden givna av uppdragsgivaren, någon annan för uppdragsgivarens räkning, andra uppgifter som ställts till vårt förfogande för uppdraget eller som finns allmänt tillgängliga. Ernst & Young friskriver sig från ansvar grundade på slutsatser till följd av ofullständiga eller felaktiga uppgifter, förutsättningar och antaganden från SPIS eller annan. I uppdraget ingår ingen legal rådgivning eller skatterådgivning. Ernst & Young AB tar således inget ansvar för eventuella legala eller skattemässiga konsekvenser till följd av uppdraget gentemot uppdragsgivaren eller annan. Ingen finansiell analys har heller gjorts varför det inte går att avgöra vilken ekonomisk effekt som följer av föreslaget upplägg. info@sparvagnariskane.se 7

8 1.3 Förutsättningar och projektmetodik Projektet påbörjades i november 2012 och avslutades i februari 2013 enligt den på förhand beslutade tidplanen. Projektet har genomförts i enlighet med Ernst & Youngs etablerade metod för framtagande av beslutsunderlag för val av genomförandestrategi, se Figur nedan. Blå rutor illustrerar omfattningen av Ernst & Youngs uppdrag, vilket således ska ses som en del i en helhet. Finansiell analys har inte genomförts eftersom det inte ansetts vara prioriterat vid tidpunkten för uppdraget. Det är dock mycket viktigt att en finansiell analys görs för att validera aktuella analyser och slutsatser samt utreda hur de föreslagna strategierna påverkar projektets kostnad över livscykeln. Figur Ernst & Youngs metod for framtagande av genomförandestrategi för infrastrukturprojekt Det första steget innebär att säkerställa att genomförandestrategin utformas i linje med projektorganisationens mål och vision. Det görs genom att kriterier för val av strategi identifieras och fastställs. Kriterierna utgår ifrån projektorganisationens övergripande mål och principer samt eventuellt projektspecifika mål. I steg 2 definieras omfattningen av affären avseende ingående komponenter och tjänster. De ingående komponenterna och tjänsterna paketeras i hypotetiska upphandlingspaket baserade på de framtagna kriterierna. Denna paketering testas senare i steg 5 mot marknadens preferenser. I steg 2 kartläggs även eventuella beroenden som kan påverka genomförandestrategin. I steg 3 identifieras, värderas och allokeras risker relaterade till projektet. Riskallokeringen är grunden för val av entreprenadform och även totalkostnaden för projektet. Riskallokeringen kan komma att förändras senare beroende på marknadens preferenser och vilka entreprenadformer som är möjliga. I steg 4 utreds vilken entreprenadform som är lämplig utifrån projektets riskallokering, omfattning och mål och vision. I steg 5 testas framtagna kriterier, upphandlingspaket och riskfördelning i en marknadsundersökning. I undersökningen intervjuas ett antal utförare angående sina preferenser och syn på förslagen. Resultatet av undersökningen kan komma att medföra justeringar i upplägget om det finns särskild anledning att frångå beställarens egna preferenser. I steg 6 görs en finansiell bedömning av de framtagna alternativen. Den finansiella analysen innebär att göra en investeringskalkyl, monetär värdering av samtliga risker och värdering av kostnader över livscykeln. Den monetära riskvärderingen ligger till grund för att avgöra hur mycket mer eller mindre projektet beräknas kosta beroende av hur mycket risker som förs över till utförare respektive behålls för beställaren att hantera. I den finansiella analysen framkommer vilken påverkan olika genomförandeformer får på balans- och resultat och också om vissa former blir mer kostsamma än andra. I steg 7 utvärderas olika upphandlingsmetoders lämplighet utifrån föreslagen genomförandestrategi och projektets karakteristika. I steg 8 analyseras beställarorganisationen och eventuella behov av att förstärka eller förändra den för att kunna genomföra och driva den genomförandestrategi som tas fram. Resultatet av de sju stegen utgör bäst lämpad genomförandestrategi. Resultatet utgör beslutsunderlaget för ett formellt beslut om att gå vidare och genomföra upphandlingen. Notera att då steg 6 inte genomförts inom ramen för detta projekt kan det inte säkerställas att mest lämpad genomförandestrategi utifrån gjorda analyser också är den finansiellt mest fördelaktiga. info@sparvagnariskane.se 8

9 Tillvägagångssätt Ernst & Youngs arbetssätt är att fungera som en integrerad del av projektgruppen. Vi har arbetat tillsammans med SPIS, Lunds kommun och Skånetrafiken för att tillsammans identifiera, analysera och lösa uppdragets frågeställningar och utmaningar. En förutsättning för detta är att vi gemensamt skapat en lärande arbetsgrupp där deltagarna har bidragit med olika typer av expertis, erfarenhet och strukturkapital. Arbetsgruppen har bestått av följande deltagare: Marcus Horning, Marcus Claesson, Gösta Ahlberg, Pernilla von Strokirch, Joel Dahllöf, Katarina Otz, Håkan Lockby, Lunds kommun Marina Johansson, Lunds kommun Mattias Schiöth, Skånetrafiken Linda Andersson, Ernst & Young Anna Smith, Ernst & Young Kristin Skjutar, Ernst & Young Arbetssättet har varit workshopbaserat vilket inneburit att kontinuerlig kunskapsöverföring skett mellan Ernst & Young och projektgruppen. Workshops har varit viktiga forum för informationsinsamling och underlag för genomförda analyser samt för avstämning och beslut. Nedan beskrivs de workshops som har genomförts inom ramen för uppdraget. Ordningen avviker något från metodiken beskriven i bild eftersom vissa steg påbörjats i fas 1. Workshop 1 - Fastställande av kriterier för genomförandestrategi: De av Lunds kommun framtagna målen har i en första workshop brutits ner till kriterier för genomförandestrategin. Syftet med workshopen var att ta fram en struktur för säkerställande av att genomförandestrategin utformas enligt projektmålen, samt att verifiera de projektmål som genomförandestrategin ska uppfylla och ta fram konkreta kriterier kopplade till projektmålen att utvärdera möjliga strategier mot. Workshop 2 - Analys och allokering av risker: Syftet med workshop 2 var att allokera de identifierade och värderade riskerna samt att föra en principiell diskussion om hur Lund, Skånetrafiken och SPIS vill och bör hantera risker. Detta gjordes med målet att allokera samtliga signifikanta risker samt att få en gemensam syn på principer för hantering av risker. Workshop 3 - Omfattning av upphandling och uppdelning i upphandlingspaket: Syftet med workshop 3 var att komplettera och färdigställa komponent- och tjänstelistan från fas 1, att diskutera möjliga paketeringar av komponenter och tjänster utifrån framtagna kriterier och önskad riskfördelning samt att ta fram förslag på paketeringar att testa mot marknaden i marknadsundersökningen. Resultatet blev en komplett komponent- och tjänstelista och ett antal förslag på paketeringar inför upphandlingen. Workshop 4 - Undersökning av aktuella marknadsförhållanden: Under workshop 4 presenterades resultatet av marknadsundersökningen. Vidare diskuterades resultatets eventuella påverkan på gjorda antaganden, måluppfyllnad, riskallokering och projektets omfattning och paketering. Workshop 5 - Undersökning av beställarorganisationens förutsättningar: På workshop 5 genomfördes en gemensam bedömning av de förutsättningar projektgruppen för spårvägsprojektet har för utförande av sitt uppdrag. Syftet var att identifiera rådande förutsättningar för SPIS och samarbetet med Skånetrafiken och Lunds kommun, identifiera önskat läge samt analysera gapet mellan rådande och önskat läge. Under workshopen fick samtliga deltagare bedöma organisationens nuläge och var organisationen bör befinna sig för att kunna genomföra projektet framgångsrikt. Inom ramen för analysen och inför workshopen genomfördes ett par individuella intervjuer med ett antal projektdeltagare. Resultatet av dess intervjuer fungerade som referensram under workshopen. Workshop 6 - Övergripande utformning av beställarorganisationen: Syftet med workshop 6 var att analysera om en eller två beställare är mest lämpligt för genomförande av projektet utifrån resultaten från tidigare workshops och gjorda analyser inom kriterieuppfyllnad, risk, marknadens preferenser och organisatoriska förutsättningar. Under workshopen fick deltagarna bedöma ett antal parametrar inom info@sparvagnariskane.se 9

10 varje område, totalt 39 stycken, utifrån hur dessa gynnades, missgynnades eller var opåverkade av om spårvägsprojektet har en respektive två beställare. 1 1 Se bilaga 4 för redogörelse av samtliga analyserade parametrar. info@sparvagnariskane.se 10

11 2 Framtagande av genomförandestrategi för spårvägsutbyggnad i Lund 2.1 Fastställande av mål och kriterier Måluppfyllnad är en grundläggande del i arbetet med att ta fram lämplig genomförandestrategi för ett projekt. Måluppfyllnad innebär att projektet bedrivs i linje med beställarens övergripande mål och strategier för att säkerställa att de uppfylls och efterlevs. För spårvägsprojektet är det viktigt att genomförandestrategin utformas i linje med SPIS, Lunds kommuns och Skånetrafikens mål vilka har sammanställts i specifika projektmål. Det beslutade övergripande målet för spårvägsutbyggnaden i Lund är: Spårvägen ska skapa förutsättningar för och vara en bärande del i en hållbar och attraktiv stadsutveckling. De beslutade projektmålen är: Spårvägsanläggningens utformning skall vara öppen, utgöra en naturlig del av stadsrummet och ha hög trafiksäkerhet. Spårvägen ska bidra till att öka kollektivtrafikresandet Spårvägen ska bidra till att öka resenärernas nöjdhet Resenärer och betraktare skall uppleva spårvägen som lättillgänglig, pålitlig, bekväm, trygg med en god arkitektonisk utformning Spårvägsanläggningen skall vara tillgänglig för alla Projektet ska bidra till en totalt sett förbättrad miljösituation Spårvägsanläggningen skall vara energieffektiv Spårvägen skall ha rätt funktion, kvalitet och design Genomförandestrategin ska utformas i enlighet med projektmålen, Skånetrafikens övergripande mål samt de framgångsfaktorer som SPIS tagit fram i fas 1. Framgångsfaktorerna som framgår av Figur anses utgöra nyckelparametrar för ett lyckosamt projekt. Vid sammanställning av projektmålen och framgångsfaktorerna konstaterades att det för vissa framgångsfaktorer saknas en naturlig koppling till målen. Figur visar hur framgångsfaktorerna och projektmålen endast delvis hänger ihop. De framgångsfaktorer som inte har en koppling till projektmålen är markerade med rödfärgad kantlinje. info@sparvagnariskane.se 11

12 Figur Analys av koppling mellan framgångsfaktorer och mål För att fånga upp samtliga framgångsfaktorer och för att mer konkret kunna utforma genomförandestrategin i enlighet med projektmålen har ett antal kriterier tagits fram. Totalt har 28 kriterier tagits fram som den framtida genomförandestrategin ska uppfylla, dessa redovisas i bilaga 1. Ekonomiska kriterier likt att hålla budget är inte ett kriterium eftersom det anses vara en hygienfaktor. 17 av kriterierna antas kunna uppfyllas genom utformningen av genomförandestrategin medan resterande kriterier kan regleras i upphandlingsunderlaget eller avtalet. De 17 kriterier som antas kunna säkerställas av genomförandestrategin och därmed särskilt kommer att påverka utformningen står nedan. Den lösning ska väljas som: 1. fokuserar på livscykelperspektivet 2. bidrar till ökad exploatering 3. skapar incitament för utförare att bidra till att uppnå projektmålen 4. möjliggör god samverkan med medarbetare och intressenter i projektet 5. ger en attraktiv stadsmiljö för brukare och betraktare 6. underlättar hela resan (betalsystem, information) 7. ger en hög driftsäkerhet/pålitlighet 8. ger möjlighet till väl fungerande kollektivtrafik under byggtiden 9. är en del i övrig kollektivtrafiktaxa 10. ger minimerad miljöpåverkan 11. ger hållbara investeringar ur ett livscykelperspektiv 12. stimulerar nytänkande 13. innebär en hög leveranssäkerhet (vagnar etc.) 14. skapar en organisation med god stämning och kreativ arbetsmiljö 15. ger tydliga gränssnitt 16. innebär en medveten riskhantering och optimerad riskfördelning 17. en känsla av helhet längs sträckan (hela anläggningen) Slutsatser om mål och kriterier Kriterierna ovan kommer att vägleda och styra beslut rörande genomförandestrategin för projektet. Övergripande kan konstateras att kriterierna påverkar strategin genom att en helhetslösning för komponenter och tjänster över tid krävs för att uppfylla majoriteten av dem. En helhetslösning kan genomföras av en utförare eller flera i samverkan och kan handlas upp genom en eller ett fåtal info@sparvagnariskane.se 12

13 upphandlingar. En helhetslösning gynnar främst för kriterierna kopplade till livscykelperspektiv, ökad exploatering, hela resan, hållbara investeringar, incitament, leveranssäkerhet, känsla av helhet etc. Det är inte möjligt att uppfylla kriterierna, och därmed målen, utan att tillåta ett ökat ansvar hos utföraren/utförarna. Det betyder att utförandeentreprenad inte är lämpligt, ej heller flera uppdelningar av projektet på många olika leverantörer. Finansiering är inte en del av leveransen från utförarna varför Samverkanslösning/OPS inte heller är tillämpligt. Dessutom ska projektet eventuellt delfinansieras med statliga medel. OPS är inte en av staten föredragen genomförandeform. Beställaren av projektet saknar också erfarenhet av genomförandeformen. Detta leder sammantaget till att OPS inte anses vara en av de möjliga och lämpliga genomförandeformerna. Resonemanget illustreras i Figur nedan. Figur Lämpliga entreprenadformer utifrån måluppfyllnad Projektmålen är ambitiösa och visar på att SPIS, Lunds kommun och Skånetrafiken har höga ambitioner för spårvägssatsningen och vill uppnå flera olika mervärden. För att skapa något nytt krävs också nya arbetssätt varför det är viktigt att parterna är villiga att tänka i nya banor. De kriterier som tagits fram stärker ytterligare bilden av höga ambitioner och vilja att tänka nytt. 2.2 Analys och allokering av risker Alla projekt medför risker som behöver hanteras. En definition av risk är: Sannolikheten för att någonting kommer att hända som har en motsatt påverkan på människor, anläggningar eller byggnader, utrustning, ekonomi och miljö än vad som är önskvärt samt konsekvenserna av denna påverkan. 2 Genom god riskhantering och ett strukturerat angreppssätt för att analysera och hantera riskerna finns potential för SPIS, Lunds kommun och Skånetrafiken att begränsa riskerna, minska kostnaderna och öka måluppfyllelsen i projektet. Allokering av risker är en central del i genomförandestrategin och i valet av entreprenadform. Riskallokeringen har också stor påverkan på det finansiella utfallet över livscykeln. Projektets risker bör allokeras efter principen att den som är bäst lämpad att hantera risken också får rådighet över risken. Tydlig allokering av projektrisker skapar incitament för både beställare och utförare att arbeta på rätt sätt för att optimera och hantera den totala riskexponeringen. Vid allokering av risker är det 2 Definition framtagen av standardiseringskommittén i Australien (ASNZA) info@sparvagnariskane.se 13

14 Sannolikhet Konsekvens Riskvärde viktigt att vara medveten om skälen till varför risker behålls eller förs över. Beställaren bör vara vaksam över att risker fördelas enligt vad som är mest lämpligt för det specifika projektet, snarare än enligt traditionella mönster. Innan allokering görs behöver projektets risker identifieras och värderas. I fas 1 gjordes en övergripande riskanalys där SPIS identifierade, värderade och allokerade ett antal risker. Totalt identifierades 55 risker varav 21 värderades och allokerades, dessa framgår i bilaga 2.2. Lunds kommun har också genomfört en riskanalys där ca 150 risker har identifierats och flertalet värderats, se bilaga 2.1. Värderingen av riskerna har gjorts utifrån sannolikhet och påverkansgrad enligt en femgradig skala där ett (1) motsvarar lägst sannolikhet respektive lägst påverkan och fem (5) högst sannolikhet samt påverkan. Riskernas värde är sannolikheten multiplicerad med påverkan, det högsta värdet är därmed 25 och det lägsta 1. De tio risker med högst riskvärde framgår av tabellen nedan: Risk Förseningar i byggtider och leveranstider Restvärdesrisk: Status på det som lämnas över: infrastruktur, depå, vagnar Kostnadssprång dåligt underhåll av infrastruktur i slutet, svårt att hitta ny operatör Bristande resandeunderlag på grund av sämre utbyggnadstakt av staden Bristande resandeunderlag på grund av felaktig uppskattning Negativ opinion bildas Olika budskap från parterna Resurser räcker ej till internt Kvalitetsbrister i byggskedet Driftkostnaden beaktas ej i projekteringsfasen Tabell De tio mest signifikanta riskerna för spårvägsprojektet baserat på riskvärde. Fullständig lista återfinns i bilaga 2.3. I detta uppdrag har riskerna från fas 1 och från Lunds riskarbete behandlats tillsammans i riskanalysen. Riskanalysen innefattade både risker som kan flyttas över till utföraren, så kallade transfererbara risker samt ej transfererbara risker. De sistnämnda är risker som beställaren måste ta ansvar för och hantera oavsett entreprenadform. Riskerna med högst värde, mellan 10 och 25, har behandlats i riskanalysen, totalt 55 st. De 55 riskerna har på en övergripande nivå allokerats mellan beställare och utförare. Allokeringen gjordes helt till beställaren, helt till utföraren eller delades mellan beställare och utförare. Detaljerat resultat av riskallokeringen framgår av bilaga 2.3. Riskerna grupperades i tretton riskkategorier baserat på riskens härkomst. Resultatet av allokeringen framgår i Figur nedan. info@sparvagnariskane.se 14

15 Figur Framtagen riskallokering Riskallokeringen kan komma att skilja sig mellan olika faser i projektet, t.ex. planering och projektering, byggande, drift. Allokeringen beror också till viss del på vem som avses med utförare - konsult, entreprenör, leverantör etc. De ej transfererbara riskerna utgörs av risker som beställaren ansvarar för själv, samt beställarens del av de risker som delas mellan denne och entreprenör. De risker som beställaren huvudsakligen ansvarar för rör följande områden: Beställarkompetens och -resurser Projektkommunikation Finansiering Marknadsrisk Hantering av intressenter Myndighetskrav och licenser De risker beställaren tar ansvar för ställer krav på kompetens och resurser för att hantera dem. Det är vanligt att beställare inte fullständigt beräknar dessa behov eller ställer dem i relation till de tillgängliga resurserna. Den riskfördelning som diskuterats tyder på att beställaren kan behöva förstärka resurserna inom ett flertal områden, t.ex. produktionsplanering, projektkommunikation, marknadsrisker etc. Det är därför viktigt att projektgruppen vidare utreder dessa riskers orsaker, påverkan på verksamheten och val av genomförandestrategi genom att t.ex.: Utveckla och förstärka beställarrollen och komplettera den med rätt kompetens Ha färre och effektivare gränssnitt för kommunikation externt och internt Säkra finansiering samt långsiktighet i finansieringen Proaktivt bearbeta intressenter, t.ex. för att få beslut i rätt tid Planera aktiviteter i god tid för att inte påverkas av långa ledtider i samband med exempelvis licensgivning Utveckla medvetna strategier för hantering av risker som inträffar Beställarorganisationen utreds mer i kapitel 2.5 Beställarorganisationens förutsättningar. Något som kan ha påverkat resultatet är att de risker som allokerats övervägande är relaterade till projekteringsfasen eftersom den har varit i fokus för det pågående projektarbetet och därmed riskarbetet. Dessutom hade endast cirka hälften av riskerna från SPIS riskarbete i fas 1 värderats. Exempelvis berörde endast sex identifierade risker driftfasen och endast tre av dessa värderades högt och har därmed ingått i analysen. Det finns således risker förknippade med att en komplett riskvärdering inte genomförts. För att få en komplett riskallokering bör samtliga identifierade risker analyseras och värderas i enlighet med de principer som applicerats på övriga risker. info@sparvagnariskane.se 15

16 En monetär värdering av samtliga identifierade risker rekommenderas. Dels skulle detta medföra en kontroll av om tillräckligt många risker identifierats alternativt om de identifierade riskerna värderats för högt eller för lågt. Vanligen utgör riskers värde cirka 20 % av den totala kostnaden för projektet. Det är vanligt att beställare inte räknar med kostnader för den egna organisationen och jämför med kostnaderna för att låta externa parter ansvara för en större del. En monetär värdering av riskerna ger underlag för att beräkna om det är mer lönsamt för beställaren att själv hantera riskerna eller att låta utförare ansvara för dem. Denna typ av slutsats kan således inte dras baserat på hittills genomfört arbete. Det får således också konsekvenser för möjligheten att jämföra olika genomförandealternativ baserat på kostnad för projektet, inklusive risker. Riskallokeringen har testats mot marknaden i marknadsundersökningen som beskrivs i senare kapitel. Baserat på resultatet från marknadsundersökningen kan det finnas anledning att förändra riskallokeringen. Slutsatser om riskallokering Genomförandestrategin måste omfatta en kontrakts- och samarbetsform som ger utföraren kontroll över de risker den har tilldelats. Exempelvis betyder detta att en utförare som ska bära risk för anläggningens funktion behöver ha fått rådighet över, involverats i, designen av anläggningen och även påverkat byggandet av anläggningen. Har utföraren inte erbjudits denna rådighet över risken kommer denne sannolikt att kräva ett större riskpåslag för att bära risken för funktionen. Två övergripande slutsatser för genomförandestrategin är: Oavsett entreprenadform skall ett helhetsåtagande finnas Därför är det mycket tveksamt om en totalentreprenad som avslutas vid driftstart är lämplig. Troligen krävs en utförandeentreprenad, där beställaren ansvarar för helhetsåtagandet, eller funktionsentreprenad, där utföraren ansvarar för helhetsåtagandet. En koppling till projektmålen skall finnas i alla projektets faser D.v.s. vid planering och projektering skall hänsyn tas till genomförande- och driftfasen. I nuläget är en stor del av riskerna allokerade till beställaren samtidigt som det ska finnas en koppling till slutresultatet i alla projektets faser. För de faser som utförs av externa parter riskerar det att ställa krav på dessa som de inte har möjlighet att påverka. T.ex. är anläggningens funktion allokerad till utföraren men vid val av utförandeentreprenad har dock utföraren mycket begränsad möjlighet att påverka funktionen över tid. Ett annat exempel är projektkommunikation som nu är allokerat till beställaren men som utföraren kan komma att behöva påverka för att bidra till att uppnå målet med nöjda resenärer. Utifrån de övergripande slutsatserna som diskuterades vid riskworkshoppen framstår utförandeentreprenad eller funktionsentreprenad som tänkbara entreprenadformer. Eftersom ett längre åtagande över tid behövs för att utförare ska kunna ansvara för anläggningens funktion framstår dock någon form av funktionsentreprenad som det mest lämpliga alternativet. Figur nedan illustrerar resonemanget och visar hur graden av delaktighet samt risköverföring ökar ju högre upp i trappan man kommer. info@sparvagnariskane.se 16

17 Figur Lämpliga entreprenadformer utifrån gjord riskallokering 2.3 Omfattning av upphandling och framtagande av upphandlingspaket Omfattningskartläggning och paketering av upphandlingar är en mycket viktig del i framtagandet av genomförandestrategi och har stor påverkan på hur gränssnitt och incitament skapas, risker fördelas och vilket intresse projektet får på marknaden. Omfattningen av upphandlingen av spårvägsprojektet utgörs av allt som kommer att behöva handlas upp i form av komponenter och tjänster. Med komponenter menas de fysiska delarna som ska på plats, t.ex. spår, vagnar och kontaktledningar. Med tjänster avses projektering, byggande, leverans, trafik och underhåll. I fas 1 påbörjades ett arbete med att identifiera de komponenter och tjänster som spårvägsprojektet innefattar. I detta uppdrag, fas 2, har denna komponent- och tjänsteomfattning kompletterats. Omfattningen framgår av tabell Utgångspunkten är spårvägens planerade sträckning enligt nedan. Figur 2.3.1Spårvägens planerade sträckning i Lund info@sparvagnariskane.se 17

18 Totalt sett omfattar spårvägsprojektet ett stort antal komponenter och tjänster av varierande karaktär. Dessa ska paketeras på ett optimalt sätt inför upphandlingen. De hypotetiska upphandlingspaketen utgörs således av en kombination av ett komponentpaket och en eller flera tjänster. De identifierade komponenterna och tjänsterna och dess sammansättning i hypotetiska upphandlingspaket, 1-6, framgår av tabell nedan. Upphandlingspaket 1-6 utgör huvudalternativ baserat på de tidigare presenterade kriterierna. Dessa paket har testats mot marknaden i den undersökning som redovisas i kapitel 2.4 Undersökning av aktuella marknadsförhållanden. Ytterligare upphandlingspaket, paket 7-11, har diskuterats. Dessa paket vilka framgår av bilaga 2.3. Upphandlingspaket 7-11 är mer inriktade mot specialister, det vill säga utförare som är specifikt inriktade på en eller enstaka komponenter. Dessa har inte testats mot marknaden specifikt utöver att marknadsaktörerna erbjöds möjlighet att själva komponera ihop lämpliga paket som sedan kunde jämföras med specialistpaketen. Övergripande resonemang och principer som förts i diskussionerna kring paketering rör: Komponenterna och tjänsternas karakteristika med avseende på hur generiska respektive speciella de är. Hur generisk komponenten är ligger till grund för antalet entreprenörer som behövs för att kunna utföra samtliga tjänster för komponenten. Detta gör att alla tjänster troligen kan utföras för komponenten grönt av en eller ett fåtal entreprenörer. Grönt består av samma eller liknande delkomponenter som andra grönområden varför specialistkunskap inte krävs för att utföra tjänsterna. Det omvända förväntas därmed gälla för komponenten signalstyrning, där specialiserad teknisk kompetens krävs för att kunna ta ansvar för de olika tjänsterna. Ju större antal komponenter med särart i ett upphandlingspaket, desto fler utförare krävs för genomförandet av moderniseringen. Hypotesen har således varit att ju fler underentreprenörer en utförare behöver anlita för att utföra samtliga ingående tjänster i moderniseringen desto högre riskpåslag kommer utföraren att kräva. Ju mer generiska komponenterna är desto troligare är det att livscykelperspektivet, dvs. att samtliga tjänster kan inkluderas i upphandlingspaketet. Komponenter som projekteras, byggande/leverans och underhålls på liknande sätt som andra komponenter på marknaden (exempelvis grönt och pendlarparkeringar) kan således enklare kombineras i samma upphandlingspaket. Effekter på risk- och ansvarsfördelning, det vill säga kan man förvänta sig ett ökat riskpåslag alternativt minskat beroende på hur paketeringen av tjänster och komponenter görs. Möjligheterna att transferera risk och ansvar påverkas också av vilket ansvar och rådighet som en utförare ges genom paketeringen. En utförare som har varit delaktig i projektering kan troligtvis ta stort ansvar också för byggandet. Av samma anledning kommer den ansvarige utföraren av tjänsten underhåll vilja ha god insyn i byggandet/leveransen för att ta fullt ansvar för underhållet och därmed funktion över tid. Marknadens karakteristika med avseende på kompetens och preferenser. Marknadens sammansättning av generalister och specialister påverkar tjänsteomfattningen. Ju större särart en komponent har desto troligare är det att en enskild utförare/specialist utför tjänsterna som avses. Hänsyn har visats marknadens mognad och förmåga att leverera hypotespaketen. Hänsyn har också visats vad som uppfattas som en attraktiv paketering för att attrahera så många utförare att lämna anbud som möjligt. Marknadens aktörer föredrar volym och stort ansvar/rådighet varför större paket antas vara mer attraktiva än mindre. Beställarens karakteristika med avseende på kompetens och preferenser. Hänsyn har visats beställarens förmåga att beställa, styra och följa upp olika typer av hypotespaket utifrån tillgängliga resurser, kompetens och erfarenhet. Få gränssnitt och mindre behov av samordning antas vara att föredra ur ett beställarperspektiv. De tre sista punkterna resoneras det även ytterligare om i avsnitt 2.2 Analys och allokering av risker, 2.4 Undersökning av aktuella marknadsförhållanden och i 2.5 Organisatoriska förutsättningar och utvecklingsbehov. I det följande fördjupar vi oss i komponentpaket 1-6. info@sparvagnariskane.se 18

19 Komponenter Hypotespaket Spår inkl. växlar och överbyggnad X X Underbyggnad X X Bytespunkter inkl Plattformar/stationer och cykelparkering X X Kontaktledningssystem X X Likriktarstationer X X Broarbeten på E22 X X X Signalstyrning X X Trafiksignaler X X Mark inkl. dagvatten, kringliggande infarter etc. X X Grönt - träd, buskar mm X X Pendlarparkering X X Vagnar X X X Depå X X X Ledningsomläggning X X Tjänster att inkludera i paketet Projektering X X X X Projektering förbättring (kompletterande) X X Byggande / leverans X X X X X X Underhåll X X X X X Trafik X X X Tabell Paketering av komponenter och tjänster i hypotetiska upphandlingspaket Upphandlingspaket 1, Infrastruktur Inkluderar samtliga komponenter förutom depå och vagnar. Tjänsterna motsvarande hela komponentens livslängd omfattas av förslaget. Att upphandla all infrastruktur samlat skapar synergier mellan de olika komponenterna och underlättar planering vilket gör att tidplanen lättare kan hållas. Genom att överföra ansvaret och risken för livscykelns alla tjänster skapas incitament hos utföraren för att hålla tidplan och att skynda på arbetet om förseningar uppstått i tidigare faser. Att handla upp en entreprenör för hela projektet ger minimalt antal gränssnitt, underlättar uppföljning samt projektkommunikation. Projektvolymen antas säkerställa upphandlingens attraktivitet på marknaden, som traditionellt sett efterfrågar just volym i info@sparvagnariskane.se 19

20 uppdragen i syfte att kunna erbjuda bättre priser, lägre riskpremier, bästa möjliga kompetenstillsättning etc. Många av marknadens aktörer har även erfarenhet av att ta ett stort ansvar och hantera flera gränssnitt. En nackdel med att klustra komponenter av olika karaktär kan vara att huvudentreprenören gör ett större riskpåslag för komponenter eller tjänster denne har liten erfarenhet av, det vill säga komponenter som kräver specialistkompetens och därmed en underleverantör som huvudentreprenören har liten erfarenhet av att styra. Fördelen för beställaren är att denna har färre gränssnitt att hantera. Ett avtal av stort värde medför dock höga krav på kompetens hos beställaren att mäta, följa upp och på förmåga att ställa utföraren tills svars för eventuella brister i utförandet av tjänsterna. Upphandlingspaket 2, Bro Utgörs av bron på E22. Komponentpaket 2 tillkom som ett alternativ till paket 1 och 6 då bron ägs av Trafikverket. Det anses därmed troligt att Trafikverket kommer att vara kravställare för nödvändiga åtgärder för att anpassa bron till spårvägen i övrigt. Detta gör att bron eventuellt kommer att exkluderas ur övriga paket. Upphandlingspaket 3, Depå Omfattar depån. Depån har en särart i förhållande till den övriga infrastruktur som ingår i projektet. Tjänsteomfattningen, det vill säga hela livscykeln inklusive projektering, byggande och underhåll, för depån är troligen tillräckligt omfattande i volym för att skapa intresse på marknaden och därmed kan den handlas upp som ett eget paket. Det faktum att depån eventuellt kräver specialistkompetens motiverar också att den läggs i ett eget paket. Riskpåslaget från utföraren blir då minimalt. Nackdelen är att många utförare av övriga tjänster för resterande komponenter är beroende av funktionen hos depån. Exempelvis skapas inga synergier mellan depån och de vagnar som ska underhållas i depån eller utföraren av trafiken, vilken är beroende av depåns funktion. Att upphandla depån separat innebär således ytterligare gränssnitt för beställaren att hantera. Väljer man att upphandla depån separat blir samordningen mellan den/de utförare av tjänsterna projektering, leverans och underhåll av vagnar och trafik med utföraren av projektering och byggande samt underhåll av depå extra viktig. Upphandlingspaket 4, Vagnar Omfattar samtliga spårvagnar som initialt behövs i Lund och bygger på samma resonemang som upphandlingspaket 3, Depå. Genom att vagnarna utgör en särart i förhållande till den övriga infrastrukturen kan det vara lämpligt att handla upp dessa separat. Anledningen till att vagnarna brutits ut till ett eget komponentpaket är att komponenten kräver specialistkompetens varför det är troligt att utföraren är expert på just vagnar. För att skapa få gränssnitt och livscykelperspektiv bör ansvaret för hela tjänsteomfattningen inklusive leverans, trafik och underhåll av vagnarna upphandlas från en utförare. Positiva effekter uppstår bland annat genom att utföraren av trafik och underhåll är samma aktör. Därigenom skapas incitament för att underhålla vagnarna på en optimal nivå för att inte riskera vagnarnas funktion och trafikdriften. För att ytterligare kunna föra över ansvaret på utföraren bör även leverans av vagnarna och delaktighet i projekteringen ingå för att undgå att gränssnitt och konflikter ska uppstå i relationen mellan konstruktion och funktion. Om utföraren ska ansvara för underhållet behöver man heller inte satsa på en beprövad teknik och standardvagn. Detta skulle uppmuntra innovationer och nya lösningar. En vagnstillverkare eller trafikoperatör kan således upphandlas för att ansvara för en integrerad leverans av: Projektering Trafik Leverans Underhåll info@sparvagnariskane.se 20

21 Det är inte säkert att alla dessa tjänster ligger inom tillverkarens eller operatörens traditionella kompetensområde. Detta hanterar utföraren i så fall genom att upphandla en underleverantör som ansvarig för de tjänster som ligger utanför kärnkompetensen. Ovan diskuteras fördelarna med en integrerad leverans. I den mån det ändå anses mer lämpligt att inte upphandla en integrerad lösning vill vi poängtera vikten av att koppla ihop underhållets påverkan på möjligheten att effektivt driva trafik. Ett alternativ är i ett sådant fall att låta trafikoperatören, helt eller delvis, ansvara för underhåll av vagnarna. Motsatsen, som då också är möjlig, är att tjänsterna upphandlas separat av den utförare som är specialiserad inom respektive tjänst. En nackdel är de riskpåslag som utföraren kan tänkas göra för utförande av tjänster för de komponenter som har en särart i förhållande till utförarens kärnkompentens. Ytterligare nackdelar är att vissa synergier uteblir och att beroenden skapas mellan olika utförare av tjänster relaterade till exempelvis depå och vagnar vilket kan vara olyckligt. Ytterligare en nackdel med att separera vagnar från övriga komponenter är att trafikens funktion är starkt beroende av övriga komponenter, det vill säga att infrastruktur och vagnar samspelar. Upphandlingspaket 5, Depå & vagnar Är en sammanslagning av upphandlingspaket 3 och 4. Sammanslagning av depå och vagnar skulle kunna öka synergierna ytterligare då gränssnittet mellan dessa två komponenter, depå och vagnar, är extremt viktigt för funktionen hos vagnarna. Därmed skulle kriteriet med hög driftsäkerhet lättare uppnås. Dessutom blir gränssnittet mellan beställare och utförare vad gäller exempelvis ansvar för drift och underhåll tydligare och incitament skapas för att underhålla vagnarna i enlighet med det behov som finns och att designa depån på ett optimalt sätt i förhållande till vagnarna. Även riskfördelningen blir mer optimerad då utföraren har rådighet över både trafik och underhåll av vagnarna. Upphandlingspaket 5 kombinerar således styrkorna med upphandlingspaket 3 och 4 och minimerar riskerna som identifierats i gränssnitten mellan depå och vagnar. Ytterligare positiva incitament uppstår då utföraren kan vara med och påverka utformning och optimera vagnar och depå i relation till varandra för att maximera funktion. Att separera vagnar och depå från infrastrukturen innebär en risk för att vagnar och infrastruktur inte är kompatibla. För Upphandlingspaket 5 skulle en vagnstillverkare kunna upphandlas för att ansvara för både trafik, leverans och underhåll av vagnar, precis som i upphandlingspaket 4. I det här fallet ska vagnstillverkaren även ansvara för projektering, byggande och underhåll av depån. Då det inte är säkert att alla dessa tjänster ligger inom tillverkarens traditionella kompetensområde kan denne upphandla en trafikoperatör som underleverantör vilken får ansvar för trafiken, samt en byggentreprenör för utförande av tjänsterna projektering och byggande av depån och en fastighetsförvaltare för underhåll av depån. I teorin kan en byggentreprenör eller trafikoperatören också ta helhetsansvaret och hantera leverens av tjänsterna genom anlitande av underleverantörer. Upphandlingspaket 6, Hela projektet Omfattar alla spårvägsprojektets ingående komponenter och tjänster. Resonemanget är det samma som för paket 1 och 5, det vill säga att upphandla alla komponenter och tjänster som omfattar hela livscykeln skapar synergier mellan de olika komponenterna och projektfaserna och underlättar planering. Genom att överföra ansvaret och risken för livscykelns alla tjänster skapas incitament hos utföraren för att hålla tidplan och att skynda på arbetet om förseningar uppstått i tidigare faser. Att handla upp en utförare för hela projektet ger minimalt antal gränssnitt, underlättar uppföljning samt projektkommunikation. Projektvolymen antas säkerställa upphandlingens attraktivitet på marknaden, som traditionellt sett efterfrågar just volym i uppdragen i syfte att kunna erbjuda bättre priser, info@sparvagnariskane.se 21

22 lägre riskpremier, bästa möjliga kompetenstillsättning etc. Många av marknadens aktörer har även erfarenhet av att ta ett stort ansvar och hantera flera gränssnitt. Dock bortser vi här från den särart som paket 1 och 5 har i förhållande till varandra till förmån för de minimerade gränssnitt som uppstår och de synergier och incitament i övrigt som uppkommer genom ett helhetstänk. Det finns också större möjligheter till risköverföring ju större ansvar utföraren får för helheten efter som rådigheten då ökar för utföraren. I teorin betyder detta att en traditionell byggentreprenör får ansvar för samtliga tjänsters utförande för samtliga komponenter. Byggentreprenören ska således även ansvara för exempelvis trafik och underhåll av vagnar vilket inte ligger inom dess traditionella kompetensområde. Detta förväntas byggentreprenören hantera genom att i sin tur upphandla en trafikoperatör, vagnar samt underhåll av dessa. Motsatsen, som då också är möjlig, är att en trafikoperatör ansvarar för att anlägga infrastruktur och att underhålla denna, förmodligen genom att upphandla en byggentreprenör eller annan lämplig utförare av själva byggprojektet. Fördelen är att bland annat att operatören har starka incitament att tillse ett optimalt underhåll både av vagnar och infrastruktur. Nackdelen är bland annat de riskpåslag som utföraren kan tänkas göra för utförande av tjänster för de komponenter som har en särart i förhållande till utförarens kärnkompentens. Ytterligare fördelar är möjlighet till omfattande risköverföring på utföraren, få gränssnitt och omfattande synergieffekter samt att beställaren får ett minimalt antal gränssnitt att hantera. Återigen medför ett avtal av stort värde medför dock höga krav på kompetens hos beställaren att mäta, följa upp och på förmåga att ställa utföraren tills svars för eventuella brister i utförandet av tjänsterna. Upphandlingspaketen är delvis uteslutande: Om upphandlingspaket 1 handlas upp utesluts upphandling av upphandlingspaket 2 och 6. Handlas paket 2 upp behöver komponenten bro samt tjänsten byggande av bron uteslutas ur paket 1 och 6 för att dessa ska kunna handlas upp i sin helhet i övrigt. Upphandlingspaket 3 och 4 utesluter upphandlingspaket 5 och 6. Upphandlingspaket 5 utesluter upphandlingspaket 3, 4 och 6. Upphandlingspaket t 6 utesluter samtliga övriga paket. Paketens sammansättning är flexibel och kan komma att förändras givet att vidare analyser skulle visa att det vore att föredra. Slutsatser om omfattning av upphandlingspaketen Paketeringen påverkar genomförandestrategin genom att den avgör hur många olika utförare som ska kontrakteras och hur gränssnitten mellan dem och beställaren ser ut. Paketeringen påverkas av vad som är logiskt att göra samtidigt i tid, vilka beroenden som finns mellan olika komponenter samt riskfördelningen mellan beställaren och utföraren. Slutsatser om tjänstesammansättningen Paketens tjänsteomfattning påverkar vilka entreprenadformer som är lämpliga. Figuren nedan illustrerar vilka tjänster som omfattas av respektive entreprenadform. info@sparvagnariskane.se 22

23 Figur Tjänsteinnehåll i respektive entreprenadform Exempelvis innehåller utförandeentreprenaden enbart tjänsten byggande/leverans. Tjänsterna projektering, underhåll och trafikering behöver då upphandlas separat. Internationellt sett används ofta ett begrepp som kallas Shadow operator. Det innebär att en aktör som representerar operatörsperspektivet involveras i projektet redan i projekterings- och byggstadiet. Detta kan vara en metod att använda för att stretcha utförandeentreprenaden (och till viss del även totalentreprenaden) så att denna når längre in i både projekterings- och underhålls-/driftsfasen och att man får en koppling mellan design och underhålls- och trafikdriftsfasen. Dock finns det en oro på marknaden för att man genom att agera shadow operator blir jävig inför själva upphandlingen av trafikdriften. Ett sätt att lösa detta på, vilket är vanligt förekommande internationellt sett, är att man redan i ett tidigt skede upphandlar trafikoperatören för en reell framtida trafikdrift. Förslagsvis blir då detta avtal relativt kort och kan då omfatta två års konsultstöd i rollen som shadow operator och fyra års trafikdrift. Funktionsentreprenaden innehåller ett större mått av samtliga tjänster. Den entreprenadform som omfattar hela tjänstefloran är OPS med en efterfrågebaserad lösning. I denna genomförandeform ingår även finansiering i någon form. OPS finns också som tillgänglighetsbaserad lösning där trafiken ej ingår, endast att leverera övriga tjänster och finansiering över livscykeln. Baserat på de resonemang som förts ovan kring för och nackdelar, effekter på riskallokering, måluppfyllnad och marknadens och beställarens kompetens och preferenser avseende upphandlingspaketeringen framstår entreprenadformen funktionsentreprenad eller funktionsentreprenad med helhetsåtagande som mest lämplig. En utförandeentreprenad med stretch kan också fungera väl för vissa komponenter. I samband med att kombinationen av tjänster för olika komponenter diskuteras gäller det att vara medveten om att vissa tjänster är svåra att kombinera fritt. Det finns också vissa tjänster som är starkt knutna till varandra för vissa komponenter och som därför inte kan uteslutas i en upphandling. Exempelvis har det diskuterats att den som bygger depån också bör vara den som projekterar den. Tjänsten underhåll verkar dock vara möjlig att bryta ut ur ett tjänstepaket i större utsträckning. Dessutom är det i kombinationen av tjänster viktigt att utifrån konkurrensverkets tillämpning av LOU avgöra längd på kontrakt. Exempelvis kan det finnas hinder för att skriva lika långa underhållsavtal för vagnar som operatörsavtal för trafikdrift. Frågan är då om dessa tjänster kan handlas upp gemensamt? Detta bör utredas närmare. Slutsatser om komponentsammansättningen Enskilda komponenters livscykel kan handlas upp genom att handla upp hela tjänstefloran för komponenten. För att uppnå synergier mellan komponenterna och hantera de beroenden som finns mellan vissa komponenter krävs dock att även komponenterna handlas upp tillsammans i större paket. Detta tillgodoser dessutom fler av kriterierna samt både marknadens och beställarens info@sparvagnariskane.se 23

24 preferenser. Även den föreslagna riskfördelningen mellan beställare och utförare kräver att utföraren får ansvar för fler komponenter. Sammanfattande slutsatser Baserat på projektmålen och kriterierna samt styrkor och svagheter med de framtagna paketen har förslagen analyserats. Ett alternativ framstår som mest lämpliga av de sex huvudpaketen, Upphandlingspaket 1+5, se nedan: Figur Förslag 1: Huvudsakligt förslag till upphandlingspaket. Mörkblå rutor med heldragen linje motsvarar komponentinnehållet i paketet. Ljusblå ruta med streckad linje motsvarar tjänsteomfattningen. Upphandlingspaket 1 innefattar projektering och byggande av infrastruktur. I paket 5 inkluderas underhåll av samtliga komponenter samt projektering och byggande/leverans av vagnar och depå samt trafik. I den mån man väljer att använda sig av en shadow operator och därmed upphandlar trafikoperatören i ett tidigt skede betyder det att trafikdriften upphandlas till och med 2023 enligt ett kortare avtal. Därefter uppstår möjligheten att även inkludera stadsbussarna i trafikdriftsupphandlingen och därmed få en än mer attraktiv volym att erbjuda marknaden samt mervärden i enlighet med uppsatta kriterier, exempelvis helhet, underlätta hela resan, driftsäkerhet med mera. Ytterligare ett paket, ett modifierat upphandlingspaket 6, kan också vara lämpligt: Figur Förslag 2: Alternativ till huvudsakligt förslag till upphandlingspaket. Mörkblå rutor med heldragen linje motsvarar komponentinnehållet i paketet. Ljusblå ruta med streckad linje motsvarar tjänsteomfattningen. Upphandlingspaket 6 innefattar samtliga komponenter. Tjänsterna handlas upp i två separata upphandlingar där upphandling 1 omfattar tjänsterna projektering och byggande/leverans för samtliga info@sparvagnariskane.se 24

25 komponenter. Upphandling 2 omfattar tjänsterna trafik och underhåll för samtliga komponenter. Genom att stretcha uppdraget i den första upphandlingen får man en koppling mellan faserna och ökar möjligheterna till risköverföring och kriterieuppfyllnad exempelvis avseende helhet och livscykelperspektiv. Fördelen med förslag 1 i förhållande till förslag 2 är de synergier som skapas mellan projektets faser samt att gränssnitten blir färre. Nedan beskrivs hur kriterierna uppfylls med dessa två förslag till paketeringar: Känsla av helhet uppstår i båda förslagen genom att vi upphandlar flera komponenter och tjänster tillsammans och en utförare då ansvarar för till exempel enhetliga tekniska system, formspråk etc. Tydliga gränssnitt uppnås genom båda förslagen eftersom ju fler tjänster som handlas upp tillsammans innebär färre och tydligare gränssnitt mellan beställare och utförare. Livscykelperspektiv uppnås genom att tjänsterna trafik och underhåll kopplas samman med projektering och byggande/leverans. I förslag 2 kan detta delvis tillgodoses genom att den ansvarige utföraren för underhåll involveras tidigt i projektet. Det kan också finnas möjlighet att avtala utökade garantitider eller liknande från utförarna av tjänsterna projektering och byggande för att få utföraren att handla utifrån ett livscykelperspektiv. Driftsäkerhet/pålitlighet ökar eftersom samma utförare ansvarar för hela systemet. För förslag 1 blir det extra viktigt att de båda utförarna av paketen involveras tillsammans. Leveranssäkerheten ökar genom att en utförare tar ansvar för hela leveransen jämfört med att flera olika utförare ska samverka och bero av varandras leveranser. För förslag 1 blir det extra viktigt att samordna tjänsteleveranserna i de båda paketen. Incitament för måluppfyllnad stärks i båda förslagen, men främst i förslag 1, genom att möjligheterna ökar att styra entreprenören mot projektmålen om ett helhetsansvar handlas upp. God samverkan, god stämning och kreativ arbetsmiljö uppstår genom att samtliga i projektet får incitament att arbeta mot samma mål. Dessutom beror inte utförarens framgång på någon annans leverans vilket minimerar risken för konflikter. Kreativitet och nytänkande stimuleras genom att utföraren har ett helhetsansvar och själv får nytta av de kreativa idéer denne kan realisera. Hela resan underlättas genom att samma utförare planerar och projekterar pendlarparkeringar och övriga knytpunkter i båda förslagen. Medveten rikshantering och optimal riskfördelning uppstår då utföraren ges ansvar för hela tjänstefloran. Utföraren får då tydlig rådighet över riskerna. I förslag 2 är det extra viktigt att utföraren av tjänsterna trafik och underhåll involveras i projektet tidigt för att kunna lämna synpunkter på projektering och byggande/leverans. Fem kriterier bedöms inte kunna uppfyllas med föreslagna upphandlingspaket och kan istället regleras i förfrågningsunderlaget eller i avtalet: Då dragningen av spårvägen inte kan påverkas av utförarna är det svårt för dessa att öka exploateringsmöjligheterna längs sträckan. Det kan dock finnas möjligheter att stimulera exploatering i avtalet. Genom att ersätta utföraren med mark och markanvisningar längs sträckan stimuleras också exploatering. Attraktiv stadsmiljö kan stimuleras inom ramen för paketeringen om utföraren får ta ett större ansvar för projekteringen. I övrigt för detta krav regleras i avtal. Då utföraren av spårvägsprojektet och operatören av den pågående kollektivtrafiken är olika aktörer skapas inte naturliga incitament för att tillgodose en fungerande kollektivtrafik under byggtiden genom paketeringen eller entreprenadformen. I övrigt kan detta regleras i förfrågningsunderlag och avtal. Entreprenadformen och paketeringen ger inte upphov till incitament för att minimera miljöpåverkan. Dock kan detta kriterium uppfyllas genom reglering i avtal. Del i övrig kollektivtrafiktaxa regleras enklast genom avtal och bör tydligt vara en instruktion i förfrågningsunderlaget Avslutningsvis kan det finnas hinder, förutsättningar och nya omständigheter som påverkar utformningen av upphandlingspaketen som inte framkommit i denna analys. Förutsättningar förändras även över tid. Det finns därför anledning till vidare diskussioner om den optimala paketeringen. info@sparvagnariskane.se 25

26 2.4 Undersökning av aktuella marknadsförhållanden Förhållandena på marknaden påverkar genomförbarheten av projektet, intresset för och konkurrensen i upphandlingen och därmed möjligheterna att få in kvalitativa och konkurrenskraftiga anbud. En marknadsundersökning av spårvägsprojektet har genomförts i syfte att fånga upp marknadens inställning till föreslagen paketering samt önskemål om riskfördelning, entreprenadform och incitament och måluppfyllnad. Undersökningen bestod av tio intervjuer med marknadsaktörer som representerar större byggkoncerner/entreprenörer, konsulter, operatörer och vagnstillverkare. 3 Deltagandet fördelades jämnt mellan de fyra kategorierna av marknadsaktörer. Intervjuerna genomfördes under januari Varje enskild intervju genomfördes under ca 1-2 timmar. Uppföljning av intervjuerna har därefter gjorts med operatörerna vilka ombetts utveckla ett antal svar. Följande områden diskuterades under intervjuerna: 1. Entreprenadupplägget hur intressant är projektet och vilken roll önskar marknadsaktören ha i spårvägsprojektet, erfarenhet av liknande projekt samt hur bedöms intresset på marknaden vara för projektet? 2. Omfattning av uppdraget och upphandlingspaketen är omfattningen av tjänster och komponenter lämplig och hur påverkar det intresset att det finns planer på liknande projekt i ytterligare två städer? 3. Risker och riskfördelning vilka signifikanta risker identifierar marknadsaktörerna i upphandlingspaketen och hur värderar marknaden föreslagen riskfördelning? Hur önskar marknadsaktörerna att riskfördelningen skulle se ut? 4. Samarbete erfarenhet av att arbeta i konsortium eller övrigt projektgenomförande i samarbete med andra aktörer, hur uppfattar ni beställaren av det här projektet samt vilka krav vill marknadsaktören kunna ställa på sin beställare? 5. Övrigt vad kan göra projektet än med attraktivt ur marknadsaktörernas synvinkel och hur bör dialogen med marknaden föras framöver? Inför intervjuerna fick samtliga deltagare ta del av ett kort informationsmaterial 4 kring spårvägsprojektet och ovanstående frågeområden. Denna information hade på förhand godkänts av SPIS. Resultatet från marknadsundersökningen är omfattande och tydligt vilket visar att deltagarna varit öppna och är intresserade av att delge sina erfarenheter och rekommendationer för att stötta ett optimalt projektgenomförande. En väl genomtänkt och genomarbetad strategi vinner alla parter på. Särskilt god respons finns för ambitionerna med ett helhetstänk i upphandlingen och genomförandet. Undersökningen visar också att marknadsaktörerna gärna tar ett stort ansvar och anser att det behövs för att uppnå ett gott resultat. I det följande sammanfattas resultatet av marknadsundersökningen utifrån de områden som diskuterats. 1. Entreprenadupplägget Majoriteten av aktörerna är intresserade av en helhetslösning och tror att detta krävs för att nå ett effektivt genomförande. Om komponenterna paketeras i större volymer gör detta projektet mycket intressant för entreprenörer och konsulter. Operatörer och vagnsleverantörer menar dock att projektet utgör en något liten volym och efterfrågar utökad omfattning. Entreprenörerna svarar att de är intresserade av att ta huvudansvaret för en helhetslösning och då knyta till sig andra kompetenser som underleverantörer. Många entreprenörer på marknaden är vana att samarbeta med tekniska specialister. Även vissa vagnsleverantörer kan tänka sig en samordnande roll för övriga aktörer. Konsulterna kan tänka sig att anta en roll som beställarstöd i styrningen av projektet som helhet. 3 Se lista över deltagande marknadsaktörer i Bilaga Bilaga 3.1 utgör informationsmaterialet info@sparvagnariskane.se 26

27 2. Omfattning av uppdraget och upphandlingspaketen Operatörerna är intresserade av en helhetslösning för tjänsterna projektering, genomförande, trafik och underhåll. Operatörerna vill således tidigt bli involverade i projektet som experter vid projektering och genomförande för att sedan ta över huvudansvaret för trafik och underhåll. Att få ansvar för underhåll av infrastruktur och vagnar ses som en nyckelfaktor för framgång. Även inköp av vagnar vill några operatörer ansvara för. Vissa konsulter anser att markarbeten och spårtekniska delar ska genomföras samordnat och samtidigt för att minska trafikstörningar. Operatörer och vagnsleverantörer uppger att det är särskilt viktigt att inte dela upp de spårtekniska delarna så som spår, kontaktledning, signal, trafiksignal etc. De anser att en utförare helst bör ansvara för hela systemet. Både entreprenörer och vagnstillverkare är intresserade av att inkludera finansiering i upplägget. Flera av aktörerna påpekar att det finns risker med att dela upp projektet i många mindre upphandlingspaket. Om flera olika utförare är involverade tenderar riskpåslagen bli större och kan göra projektet svårtstyrt. En risk med helhetslösning kan dock vara att färre aktörer finns på marknaden som kan genomföra projektet. Om tjänsten underhåll ingår i paketeringen är projektet mindre attraktivt för entreprenörer. 3. Risker och riskfördelning Marknadsaktörerna är villiga att ta på sig något mer risk jämfört med den internt framtagna riskfördelningen som illustreras i Figur Aktörernas önskade riskfördelning framgår av Figur Riskkategorier markerade med rödfärgad kant har justerats enligt marknadsaktörernas önskemål. Figur Föreslagen riskfördelning enligt den interna riskanalysen Figur Marknadsaktörernas syn på riskfördelning * Finansiering redovisas på båda sidor då marknadsaktörerna antingen är för eller emot. Några av aktörerna har identifierat övergripande risker med projektet i sig, så som att finansieringen inte är beslutat. Några anser också att projektet är politiskt osäkert. En annan risk som har identifierats av de flesta aktörer är att beställaren underskattar egna organisationens behov av resurser och kompetens. Samtliga aktörer är positiva till incitament under förutsättning att de är väl utformade och balanserade mellan beställare och utförare. Entreprenörerna anser att incitamenten bör syfta till att uppfylla målen med projektet och inte till att hålla nere anbudspriserna, vilket är en vanlig effekt av att inkludera incitament i förfrågningsunderlagen. Samtliga aktörer föredrar också positiva incitament, likt bonus, framför viten. info@sparvagnariskane.se 27

28 Optioner för kommande etapper är mycket intressant för majoriteten av aktörerna men kräver att det finns tillräcklig information och underlag för att de ska gå att prissätta. Entreprenörerna är inte odelat positiva till optioner och anser att optioner som ska prissättas kan försvåra projektet och anbudsprocessen genom att det innebär merarbete att förhålla sig till vad kommande etapper innebär samtidigt som det tar bort fokus från den etapp som är aktuell. Vagnsleverantörerna menar att det inte är säkert att det går att lämna option på vagnar då dessa behöver vara anpassade till respektive stad. Oavsett om optioner används anser samtliga aktörer att det är positivt att det kan komma fler etapper i projektet och att denna möjlighet ökar projektets attraktivitet. Operatörerna lyfter fram att för deras del är trafikaffären något liten och de föredrar möjlighet till utökat åtagande inom respektive stad, exempelvis genom att addera busstrafik, snarare än option på trafikaffären i ytterligare städer. Entreprenörer uppger att tajmingen för projektet är god då det inte sammanfaller i tid med andra stora projekt i regionen och nationellt. Detta är viktigt då anbudsgivning både ta tid och resurser i anspråk och marknadsaktörerna ibland tvingas prioritera vilka anbud de har resurser att lämna offert på. 4. Samarbete Samtliga aktörer anser att beställarens roll är kritisk, särskilt vid ett helhetsåtagande. Vissa aktörer vill att beställarfunktionen är specifikt utformad för att kunna hantera att projektet genomförs som ett helhetsåtagande för att de ska våga ta ett helhetsansvar. Entreprenörerna uppger samtidigt att ju mer projektet delas upp desto fler gränssnitt skapas och desto större krav ställs på beställarens kompetens. Samtliga aktörer har en positiv inställning till Lunds kommun som beställare. Man poängterar dock att ingen har erfarenhet av att arbeta med Lunds kommun i ett så stort projekt och att det här är vitt skilt från de projekt Lunds kommun vanligen beställer, både i omfattning och i typ. SPIS har man också goda erfarenheter av i de möten man haft, även om de inte varit beställare i något projekt de flesta varit delaktiga i. Det råder en viss skepsis mot Skånetrafiken som beställare och ett par aktörer ifrågasätter om de har kompetens nog att agera beställare i ett sådant här projekt. Vissa konsulter efterfrågar ökad transparens och förtroende från beställaren. Om det råder skepsis och lågt förtroende mellan beställare och utförare kan effekten bli att utförarna håller på sina idéer om bättre lösningar. 5. Övrigt Flera av aktörerna tycker att veckobreven från SPIS är bra men efterfrågar mer konkret information om projektets tidplan, framdrift och status i de olika städerna. Veckobreven får gärna kompletteras med fysiska möten. Det är viktigt för aktörerna att veta när det är dags att samla resurser och förbereda sig internt för upphandlingar och de vill hellre ha information som senare revideras än ingen information alls. I linje med detta anser man att det är mycket positivt att SPIS aktivt för en dialog med marknaden och flera av aktörerna rekommenderar beställaren att låta marknaden lämna synpunkter på de lösningar som övervägs innan upphandling. Aktörerna efterfrågar öppenhet och transparens under upphandlingen för att undvika tolkningar av underlaget men ett par aktörer har invändningar mot förhandlat förfarande vilket de upplever ofta blir snedvridet. Istället föredrar man en öppen dialog, likt konkurrenspräglad dialog. Vidare menar man att då kompetens är viktigt måste upphandlingen styras på ett sätt som gör att leverantörerna inte automatiskt får samma betyg på kompetens, vilket är vanligt idag. Följden blir då att priset avgör. Detta är många marknadsaktörer väl medvetna om och prisar därför in sig i anbudet från början vilket leder till skev prissättning. Slutligen råder det osäkerhet på marknaden kring vem som är beställare av projektet och de roller Lunds kommun, SPIS och Skånetrafiken har. Entreprenörer och konsulter efterfrågar en kontraktshuvudpart. Ju fler som är inblandade från beställarens sida ju högre risk innebär det för utförarna. Slutsatser om marknaden Marknadsundersökningens resultat påverkar genomförandestrategin genom att visa vilka delar som har potential att öka respektive begränsa projektets attraktivitet på marknaden. Resultatet kan både ge stöd för gjorda antaganden och ge anledning att revidera dessa. Baserat på resultatet kan följande övergripande slutsatser dras: info@sparvagnariskane.se 28

29 1. Entreprenadupplägget - Hela projektets omfattning och livscykel täcks in om ett konsortium handlas upp bestående av en entreprenör (konsortieledare) och en operatör. Det visar att funktionsentreprenad kan vara lämplig. I enlighet med analysen av paketeringen i kapitel 2.3 Omfattning av upphandling och framtagande av upphandlingspaket leder detta också till hög grad av måluppfyllnad. - För att attrahera tillräckligt många operatörer är det viktigt att säkerställa volym genom en helhetslösning och eventuellt ytterligare tjänster som attraherar operatörerna, t.ex. busstrafik - Operatörer bör redan nu involveras i projektet 2. Omfattning av uppdraget och upphandlingspaketen - Paket 1 och 6 är mest attraktiva på marknaden. - Operatörer är måna om att tjänsterna underhåll, både för anläggning och vagnar, och trafik ej separeras. - En lösning där projektering och byggande paketeras tillsammans leder till effektiviseringsvinster vilket tyder på att totalentreprenad eller funktionsentreprenad är att föredra. - Det är viktigt att den projektering som görs innan upphandling inte är för detaljerad för att inte skapa felaktiga styreffekter genom att begränsa entreprenörens handlingsutrymme - Byggentreprenörerna är enbart intresserade av underhåll om en OPS-lösning väljs. Om tjänsten underhåll separeras från projektering och byggande är det endast totalentreprenad som är aktuell som entreprenadform. - Det finns stöd på marknaden för att tillhandahålla finansiering och risktagande i samband med detta. Om finansiering inkluderas i tjänsterna är även samverkansentreprenad eller OPS möjligt. - Olika ägandeformer för vagnarna är möjliga. Både operatörer och tillverkare är öppna för att äga vagnarna. 3. Risker och riskfördelning - Mer risk kan föras över till utförare utan fördyring och väljer beställaren att göra så är entreprenadformerna högre upp i den så kallade entreprenadtrappan lämpliga. Se Figur Lämpliga entreprenadformer utifrån gjord riskallokering. - En viktig risk att beakta är beställarens förmåga och kapacitet att hantera vald genomförandeform och riskfördelning - Incitament bör utformas som syftar till att uppfylla de övergripande målen för projektet. Ersättningen kopplad till incitamenten får dock inte bli så betydande att den pressar grundpriset nedåt. - Volym är viktigare än optioner. Information om att två ytterligare etapper planeras kan räcka för att skapa stort intresse för projektet utan optioner. 4. Samarbete - Beställaren måste tydliggöras gentemot marknaden för att minska osäkerhet och otydlighet - Åtgärder behöver vidtas för att minska osäkerheter kring beställarnas kompetens och kapacitet, främst avseende Skånetrafiken 5. Övrigt - Information om projektets tidplan och framdrift bör kommuniceras ut till marknaden, t.ex. genom ett seminarium. - Välj ett upphandlingsförfarande som möjliggör tidig delaktighet från privata sidan, exempelvis ett dialogförfarande. SPIS, Lunds kommun och Skånetrafiken bör särskilt beakta riskerna marknaden upplever angående beställarorganisationens kompetens och kapacitet samt kommunikation. Dessa risker har också identifierats av projektgruppen vilket ökar relevansen för att åtgärda dem och visar att projektgruppen är medveten och har ambitionen att hantera dem. Genom att så snart som möjligt utreda och besluta om formell beställare och eventuellt bjuda in till ett större informationsseminarium kan osäkerheter på marknaden minskas. Även utredning och beslut om upphandlingsform/former bör göras inom kort för att marknaden ska kunna förbereda sig för anbudslämnande. info@sparvagnariskane.se 29

30 2.5 Organisatoriska förutsättningar och utvecklingsbehov Egenskaperna och förutsättningarna för Projektorganisationen, bestående av SPIS, Skånetrafiken och Lunds kommun, har analyserats för att skapa en gemensam bild av rådande förutsättningar och eventuellt behov av förändring. Den här typen av analys visar även hur de organisatoriska förutsättningarna kan påverka genomförbarheten av projektet och möjligheterna och begränsningarna att välja lämplig genomförandestrategi. Beställarorganisationens förutsättningar analyserades genom att använda Ernst & Youngs verktyg för mognadsanalys. Analysen genomfördes i tre steg; 1. Identifiera nuläge 2. Identifiera börläge 3. Analys av gap mellan nuläge och börläge. Organisationens nuläge och börläge bedömdes utifrån följande sex parametrar: Strategi Verksamhetsomfattning och ansvar Styrning och processer Samarbete Kommunikation och varumärke Leverantörsstrategi och interaktion med leverantörer Bedömning av parametrarna gjordes enligt en skala 1-5 där 5 representerar att organisationen är marknadsledande och 1 motsvarar att inget eller mycket lite strategiskt arbete ligger bakom arbetssättet och att osäkerhet råder kring hur man ska arbeta. Resultatet av analysen redovisas nedan utifrån de tre stegen. 1. Identifiera nuläge Vid analys av nuläget har projektgruppens förutsättningar värderats till mellan 2 och 3,5 på samtliga parametrar, enligt figur 6.1 nedan. Nuläge, snitt Leverantörsstrategi och interaktion med leverantör Strategi Verksamhetsomfattni ng och ansvar Kommunikation och varumärke 1 Resurser och kompetens Mandat och beslutsvägar Samarbete med övriga enheter Figur Bedömt nuläge Övergripande kan konstateras att det finns stora skillnader mellan parterna. Generellt är kompetensen hög men resurserna begränsade: SPIS har i dagsläget tillräckliga resurser men finansieringen är kortsiktig Skånetrafiken har begränsade resurser Inom Lunds kommuns är det osäkert vilka resurser som finns att tillgå Projektgruppen består i nuläget av olika beställare. Externt behöver parternas roller, ansvar och verksamhetsomfattningen tydliggöras för att minska osäkerheten kring spårvägsprojektet vad gäller vem som är beställare och motpart och vilka roller de inblandade har och ska ha i projektet. Projektorganisationen behöver också ha en gemensam leverantörsstrategi och gemensamma info@sparvagnariskane.se 30

31 processer för upphandling, uppföljning och styrning av utförare. Det möjliggör bland annat att alla inblandade utförare arbetat mot samma mål. Om detta inte är på plats finns risk för suboptimering mellan olika upphandlingar vilket leder till försämrad måluppfyllelse. Det är något osäkert vem som är huvudbärare av information, avsändare och vart man bör vända sig för att få information om olika frågor. Det finns anledning att samordna kommunikationen i större omfattning för att kunna kontrollera den och strategiskt styra de budskap som sänds ut. Det upplevs även vara ett problem att finansieringen av Spårvägen inte är på plats då detta påverkar långsiktigheten i planeringen av verksamheten. De parametrar som i nulägesanalysen bedömdes lägst är Verksamhetsomfattning och ansvar, Mandat och beslutsvägar samt Leverantörsstrategi och interaktion med leverantörer. Anledningen till detta beskrivs nedan. Verksamhetsomfattning och ansvar - Verksamhetsomfattning och ansvar anses något otydligt och det saknas ett tydligt och samlat ansvar för projektets genomförande. Det finns heller ingen centraliserad upphandlingsfunktion, vilket skapar viss osäkerhet bland annat till följd av att det saknas en tydlig ansvarsfördelning mellan Skånetrafiken och Lunds kommun samt SPIS och det finns heller inte möjlighet att fördela medel mellan parterna till den som ansvarar för projektet och har störst resursbehov. Mandat och beslutsvägar - Det finns som sagt inte en utan två beställarorganisationer varav den ena, Skånetrafiken, har delegerat visst mandat för beställandet till SPIS. Därmed uppstår otydlighet och frågor kring ägarskap över projektet. Det råder också en viss osäkerhet kring beslutsvägar och beslutsforum för somliga frågor. Projektgruppen upplever också att parternas roller är något otydligt definierade och gränssnitten mellan parterna och de olika funktionerna till viss del är otydliga. Att det råder otydlighet kring mandat och beslutsvägar innebär risker för projektgenomförandet och förtydligas inte dessa områden kan det bli svårt att nå målen för spårvägsprojektet. Otydlighet leder även ofta till förseningar vilket många gånger är kostsamt. Leverantörsstrategi och interaktion med leverantörer - För parametern leverantörsstrategi och interaktion med leverantör gav analysen att det saknas en enhetlig bild över hur man strategiskt bör arbeta med sina leverantörer. I stor utsträckning nyttjas utförarnas kompetens på ett bra sätt. Dock finns det brister i avtalen som leder till onödigt många tvister och/eller konflikter. Dessutom finns ingen samlad strategi för riskfördelning eller incitamentsstyrning av utförare. Det konstaterades också att det generellt sett, och för spårvägsprojektet specifikt, är viktigt att säkerställa en bra affär för operatörerna för att undvika konflikter med anledning av trafikeringen av anläggningen. 2. Identifiera börläge Vid bedömning av börläget anser projektgruppen att beställarorganisationen bör vara marknadsledande inom samtliga områden för att lyckas genomföra projektet framgångsrikt. Alla parametrar har således fått betyget 5 för börläge. Det är ett mycket ambitiöst börläge och få organisationer kan uppnå det för samtliga perspektiv. info@sparvagnariskane.se 31

32 Strategi Verksamhetsomfattn ing och ansvar Resurser och kompetens Samarbete med övriga enheter Mandat och beslutsvägar Kommunikation och varumärke Leverantörsstrategi och interaktion med leverantör Leverantörsstrategi och interaktion med leverantör Börläge, snitt Strategi Verksamhetsomfattni ng och ansvar Kommunikation och varumärke 1 Resurser och kompetens Mandat och beslutsvägar Samarbete med övriga enheter Figur Bedömt börläge 3. Analys av gap mellan nuläge och börläge Variationen i gap för de olika parametrarna mellan nuläge och börläge tydliggör i vilken prioriteringsordning som förstärkning av parametrarna bör göras. Av Figur nedan framgår att parametrarna verksamhetsomfattning och ansvar, mandat och beslutsvägar samt leverantörsstrategi bör förstärkas först. 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 Gap (börläge - nuläge) Figur Gap mellan nuläge och börläge Slutsatser om organisatoriska förutsättningar och utvecklingsbehov För spårvägsprojektet finns en unik möjlighet att skapa en specifikt anpassad beställarorganisation. Den samverkan som idag finns mellan parterna är en mycket bra utgångspunkt för att samla ändamålsenliga kompetenser och resurser. Den befintliga projektorganisationens utmaningar har identifierats och dessa visar att det återstår en hel del arbete med att uppnå önskat läge. Utmaningarna är många gånger kopplade till de beställarrisker som även marknadsaktörerna lyft fram. Enligt analysen bör verksamhetsomfattning och ansvar, mandat och beslutsvägar samt leverantörsstrategi förstärkas först. Framträdande risker med brister inom dessa områden är exempelvis: Suboptimering mellan olika delprojekt samt att viktiga samordningseffekter uteblir till följd av fel definierad verksamhetsomfattning Förseningar och fördyringar till följd av otydliga beslutsvägar, samt Viktiga saker faller mellan stolarna till följd av otydliga eller otillräckliga mandat En fördjupad analys av exat vad de identifierade svagheterna utgörs av är grundläggande för att kunna vidta rätt åtgärder och förstärka organisationen. info@sparvagnariskane.se 32

33 Baserat på resultatet kan konstateras att det finns höga ambitioner för beställarorganisationen genom att börläget är att vara marknadsledande inom alla perspektiv. En plan bör tas fram för hur organisationen ska utvecklas för att uppnå sådan status för samtliga områden. Erfarenhetsmässigt är det få organisationer som är marknadsledande och det ställer krav på att detta projekt särskilt prioriteras. Det är viktigt att beställarorganisationen har ett tydligt ansvar och att det är tydligt vilken uppgift som ska lösas. Det är också viktigt att samtliga parter som beställarorganisationen utgörs av har samma engagemang och tillsätter tillräckliga resurser och kompetens samt ges möjlighet att fokusera på projektet och enbart ha projektets intresse för ögonen. 2.6 Övergripande utformning av beställarorganisationen Beställarorganisationen utgör förutsättningen för att lyckas med upphandlingen och genomförandet av projektet. Att beställarorganisationen är lämpligt utformad vad gäller såväl resurser i form av kompetenser, antal personer och ekonomiska förutsättningar såväl som struktur, styrning, forum och processer. Dessutom är det viktigt att organisationen anpassas efter projektets unika förutsättningar för att kunna uppnå projektmålen och de önskade mervärdena. Oavsett omfattning på upphandling kommer alltid att behövas en beställarorganisation som har en och samma huvudsakliga uppgift nämligen att vara en professionell beställare av den initiala upphandlingen såväl som över tid. Det som varierar är storlek på beställarorganisation. I den här rapporten innebär begreppet beställarorganisation att det är den eller de organisationer som organisatoriskt finns i Lund, SPIS eller i övrigt tillsätts som beställarorganisation. Det handlar därmed inte om att externt upphandla en sådan organisation. Storlek på organisation beror på bland annat val av genomförandestrategi dvs. t ex: Omfattning på upphandlingen i form av ingående komponenter och tjänster, Antal leverantörer och kontrakt Kontraktets/-ens komplexlitet och längd Interna krav på styrning och uppföljning Gränssnitt mot andra pågående projekt Detta innebär att kompetens och processer krävs för att krävs förmåga till initial upphandling, uppföljning av krav och leveranser genom upphandlingen och i samband med idrifttagande av infrastruktur alternativt trafik men också vad gäller uppföljning över tid beroende på vilka tjänster som ingår i kontraktet/-en med leverantörerna. Beställarorganisationen behöver ha förmåga att leda upphandlingen såväl som att följa upp dess genomförande och effekter. Exempelvis kan man använda sig av olika forumstrukturer som ett viktigt styrmedel i uppföljningen: Figur Illustration av forumstruktur info@sparvagnariskane.se 33

34 Det är viktigt att säkerställa att beställarkompetensen inte urlakas över tid så att leverantören är den part som i jämförelse med beställaren har mest insikt och information. Finns inte beställarkompetensfinns risk för att utföraren ensam kan styra riktningen, utan att beställaren kan avgöra om utförarens val är rimliga. Detta är således grundläggande för att inte hamna helt i händerna på utföraren. För att relationen ska bli lång, oavsett kontraktslängd och gagna båda parter krävs att man är något så när jämstarka. Att beställarorganisationen är effektiv och välfungerande är därför av stor betydelse för alla parter. Den beställarkompetens som är avgörande är inte enbart den tekniska kompetensen, även om det också krävs, särskilt i det fall en mer konventionell entreprenadlösning t ex utförarentreprenad väljs alternativt om flera av de risker som har med utförande att göra allokeras till beställaren. Det viktiga är att förstå den funktion som spårvägsprojektet ska fylla och att kunna kommunicera detta med tydlighet till utföraren. Beställaren ska bevaka att utföraren sköter sitt uppdrag, bemöta problem som uppstår, planera, schemalägga och prioritera utförarens jobb samt mäta och följa upp utförarens prestationer. Oro för bristande kompetens eller urgröpning av kompetensen internt är dock vanligt. Beroende på vilken genomförandestrategi som väljs så ser kompetens och resursbehovet olika ut för beställarorganisationen. Då genomförandestrategin inte är beslutad och projektorganisationen är öppen för olika alternativ har ingen närmre analys av resurs- och kompetensbehovet gjorts inom ramen för detta uppdrag. Istället har design av beställarorganisationen diskuterats utifrån två möjliga alternativ: En beställare (t.ex. ett gemensamägt bolag eller Lunds kommun) Två beställare (t.ex. Lunds kommun som handlar upp projektering och byggande av infrastruktur och underhåll av infrastruktur och Skånetrafiken som handlar upp vagnar, vagnsunderhåll och trafik) Idag finns två beställarorganisationer: Lunds kommun som är beställare av projektering, byggande och underhåll av infrastuktur Skånetrafiken som är beställare av trafik och underhåll av spårvagnar. Dessutom har SPIS i uppdrag av Skånetrafiken att ansvara för projektering av spårvagnarna och har således de inledande marknadskontakterna. Den formella beställningen av vagnarna kommer att göras av Skånetrafiken. Det är således detta alternativ som jämförts med att skapa en gemensam beställarorganisation. Lämpligheten i att ha en respektive två beställarorganisationer har bedömts utifrån tidigare gjorda analyser inom följande fyra områden: 1. Kriterieuppfyllnad 2. Risk 3. Marknadens inställning 4. Organisatoriska förutsättningar Totalt har 39 parametrar bestående av kriterier, risker, efterfrågan från marknadsaktörer samt organisatoriska förutsättningsparametrar identifierats och analyserats utifrån beställarorganisationens utformning. Analysen visade att för 18 av totalt 39 utvärderade parametrar bedöms spårvägsprojektet vara opåverkat av om en eller två beställare finns. Alternativen är således likvärdigt lämpliga för knappt hälften av parametrarna. För 17 parametrar bedöms en beställare vara mest gynnsamt. För fyra parametrar bedöms två beställare vara mer gynnsamt. Figur nedan visar de parametrar som gynnas av en respektive två beställare. info@sparvagnariskane.se 34

35 Figur Parametrar som gynnas av att ha 1) en beställare (t.ex. ett gemensamägt bolag, Lunds kommun) respektive 2) två beställarorganisationer (t.ex. Lunds kommun som handlar upp projektering och byggande av infrastruktur och Skånetrafiken som handlar upp vagnar, underhåll och trafikdrift) De parametrar som gynnas av om en eller två beställare finns för projektet kan få stor betydelse för resultatet. På vilket sätt parametrarna kan påverka projektet beskrivs nedan för de fyra områdena. 1. Kriterieuppfyllnad Inom kriterieuppfyllnad menar man att livscykelperspektivet och driftsäkerheten kan påverkas negativt av två beställare. Det finns risk för att hela anläggningens alla faser och perspektiv inte kordineras och att enskilda faser optimeras på bekostnad av andra. Exempelvis finns risk att det långsiktiga perspektivet, driftperspektivet, kan förbises i genomförandefasen om infrastrukturbeställaren och trafikbeställaren inte samarbetar tillräckligt nära och effektivt. Effekten av detta kan bli att en lägre investeringskostnad prioriteras på bekostnad av ökade drift och underhållskostnader. Även driftsäkerheten kan påverkas negativt av två beställare, av liknande anledning som ovan. Beställaren av infrastruktur riskerar således att inte visa trafiken och den dagliga driften tillräckligt stor hänsyn i genomförandet, och vice versa. Effekten kan då bli att två till synes optimala lösningar för till exempel vagnar och spårdragning, inte samspelar vilket medför en försämrad driftsäkerhet. För kriteriet som avser helhetskänslan är resonemanget liknande. Brister i samordning mellan beställarna får effekter på helhetskänslan i anläggningen. Detta kan röra allt från designspråk till informationsgivning och teknisk utformning. Däremot gav resultatet av workshopen att gränssnitten kan bli tydligare med två beställare. Detta enligt resonemanget att gränssnitt blir tydligare med två beställare och att fokus i större utsträckning kommer att läggas på att utforma dessa på bästa sätt. Dock bör samma resonemang kunna gälla även för en beställare under förutsättning att beställaren är medveten om utmaningen. 2. Riskhantering Vid analys av riskkomponenterna framstod de risker som relaterar till beställarens förmåga att koordinera arbetet, kommunicera tydliga budskap och till tydlig ansvarsfördelning som bäst hanterbara info@sparvagnariskane.se 35

36 av en beställarorganisation. Dessutom ökar förutsättningarna att få en god helhetsbild av projektet, inkl. alla komponenter, tjänster över tid, dvs. alla faser. Risken för suboptimering minskar därmed också. En viktig poäng som framkom i workshopen är att två beställare har större möjligheter att få viktiga beslut fattade i rätt tid. Detta då en ny organisation inte har samma kontaktnät och riskerar att hamna i kläm mellan två politiskt styrda ägare. Inom ramen för den befintliga organisationen med två beställare finns också bättre möjlighet att samordna arbetet med angränsande byggprojekt genom upparbetade kontakter och befintliga beröringspunkter. Det senare handlar således snarare om en fördel med att inte förändra organisationen än om två beställare är att föredra. 3. Marknadens inställning Marknadens ståndpunkt är tydlig. Marknadsaktörerna önskar en, kompetent, kontraktsmotpart som är utformad för att kunna hantera projektet som sådant och genomförandestrategin inklusive entreprenadformen specifikt. Idag finns en osäkerhet kring vem som är beställare och vilka mandat de olika aktörerna, SPIS, Lunds kommun och Skånetrafiken, blivit tilldelade inom ramen för spårvägsprojektet. Detta visar på att en beställare är mest lämpligt. 4. Organisatoriska förutsättningar De brister och svagheter som uppfattats inom ramen för analysen av organisatoriska förutsättningar ansågs inom de flesta områden gynnas av om en beställarorganisation bildas jämfört med dagens två. Skillnad gjordes för parametern resurser och kompetens eftersom urvalet av resurser och kompetens är större om två organisationer används. Övriga aspekter Andra aspekter att ta hänsyn till är hur en beställarorganisation formellt kan utformas. Bolagisering är ett alternativ. Ett annat är långtgående samarbetsavtal mellan de befintliga beställarna. Dessa och fler alternativ samt vilket som är mest lämpligt bör utredas vidare. Nedan följer dock ett antal reflektioner: Två ägare som är politiskt styrda kan ev. ha olika intressen och prioriteringar som riskerar att påverka bolagsstyrningen negativt Ett separat bolag kan riskera att inte prioriteras tillräckligt högt av ägarna. Konsekvenserna är att: o beslut inte fattas i tid o kontaktnät inom ägarnas organisationer begränsas o tillräckliga resurser inte tillsätts av ägarna Bolagets storlek är viktig avseende antal resurser och kompetensbredd. Projektets storlek driver resursbehovet och är det inte tillräckligt stort kan det vara svårt att motivera ett separat bolag. T.ex. blir rekrytering och intern utveckling svårt om bolaget är litet. Ett robust samarbetsavtal kan fungera lika bra eller bättre som ett bolag beroende på förutsättningarna Slutsatser om beställarorganisationens utformning För de flesta fall är en integrerad beställare att föredra i jämförelse med dagens två separat uppdelade organisationer. Denna slutsats ligger även i linje med de upphandlingspaket som identifierats som mest lämpliga av både spårvägsprojektet och marknaden. Idag är Skånetrafiken ansvarig för upphandling av trafik och projektering, leverans och underhåll av vagnar och Lunds kommun ansvarig för upphandling av projektering, byggande och underhåll av infrastruktur. Föreslagna upphandlingspaket innebär att beställarorganisationen inte kan handla upp projektet enligt nuvarande struktur eftersom underhåll av både vagnar och infrastruktur föreslås upphandlas av en och samma entreprenör och depå (infrastruktur) och vagnar föreslås upphandlas tillsammans. Dock måste en ny organisations resurser, kompetens, mandat och beslutsvägar designas för att motverka de missgynnsamma effekter som uppstår i och med bildandet av en gemensam beställarorganisation. Dessutom måste beställarorganisationens formella form, t.ex. bolag eller samarbetsavtal, utredas och bestämmas. Exempel på kompetens, intern och extern, som behövs vid genomförande av infrastrukturprojekt är: Projektledning Verksamhetsexpertis Upphandlingskompetens Teknisk expertis info@sparvagnariskane.se 36

37 Juridisk kompetens Organisation/management expertis Ekonomisk/finansiell expertis Avtalsförvaltarkompeten Kommunikationskompetens Kompetensen är avgörande för de viktiga roller som organisationen har att fylla: Figur Beställarorganisationens olika roller Organisationens storlek, det vill säga det antal resurser som krävs för att driva spårvägsprojektet, påverkas av den genomförandeform som väljs. Bilden nedan illustrerar detta förhållande: Figur Illustration över entreprenadformens påverkan på beställarorganisationens storlek 37