Micartur AB. Granskning av fastighetsförvaltning, lokalförsörjning och lokalutnyttjande

Transkript

1 Micartur AB Granskning av fastighetsförvaltning, lokalförsörjning och lokalutnyttjande Maj 2011 Dag Boman Anna Hedlin Mari Månsson

2 Innehåll 1 SAMMANFATTNING GRANSKNINGENS INRIKTNING OCH OMFATTNING BAKGRUND OCH UPPDRAG UPPDRAGETS GENOMFÖRANDE GRANSKNINGENS FRÅGESTÄLLNINGAR PLANERING OCH STYRNING AV FASTIGHETSUNDERHÅLL FASTIGHETSUNDERHÅLLETS NIVÅ OCH FORTSATTA BEHOV INVESTERINGSBEHOV LOKALFÖRSÖRJNING I RELATION TILL VÅRDENS FÖRÄNDERLIGA BEHOV OPTIMERING AV LOKALUTNYTTJANDET REGIONSERVICE UTÖKADE UPPGIFTER ANSVARSFÖRDELNING I FASTIGHETS- OCH BYGGFRÅGOR SAMLADE BEDÖMNINGAR OCH SLUTSATSER ÖVERGRIPANDE BEDÖMNING FÖRBÄTTRINGSOMRÅDEN REFERENSER Micartur AB 2

3 1 Sammanfattning Uppdrag och genomförande Revisorerna i Region Skåne har uppdragit åt Micartur AB att göra en granskning av fastighetsförvaltning avseende hantering av planerat underhåll, planering av investeringar och lokalförsörjning samt hur den utökade verksamheten vid Regionservice har påverkat verksamheten vid förvaltningen. Genomförandet av granskningen har omfattat analys av relevanta dokument, en fallstudie samt djupintervjuer med politiska företrädare för fastighets- och servicenämnden, tjänstemän vid koncernledning, koncernkontor, Regionservice och ett urval förvaltningar som är hyresgäster till Regionservice. Arbetet med granskningen har bedrivits under perioden mars till maj Resultat Vår bedömning är att Region Skånes arbete med fastighetsförvaltning, lokalförsörjning och lokalutnyttjande inte i alla avseenden organiseras, planeras och genomförs på ett sätt som leder till åsyftat resultat. Vad gäller utökningen av fastighets- och servicenämndens/förvaltningens uppgifter och den ändrade ansvarsfördelningen mellan regionstyrelsen och nämnden i fråga om investeringsbeslut och ägarroll är arbetet i all huvudsak effektivt. Den organisatoriska förändringen medverkar till att stärka regionstyrelsen kontroll av regionens finanser, vilket är ändamålsenligt under en period av kraftigt ökade verksamhetsinvesteringar. Regionservice roll kopplad till den operativa ägarfunktionen vid sidan av de finansiella aspekterna bör förtydligas. Rörande investeringsbehov ger numera en byggplan för hälso- och sjukvården en samlad bild av investeringsbehoven de närmaste åren. Investeringarna kommer att växa avsevärt under kommande år och överstiga det investeringsutrymme som medges av nuvarande riktlinjer för finansiering av reinvesteringar. Tillsvidare saknas en behovsanalys som tar hänsyn till strukturförändringarna i sjukvården, t ex avseende försörjningen av vårdplatser. Incitamenten för lokaloptimering är svaga. I fråga om Region Skånes arbete med fastighetsunderhåll är vår bedömning att det inte organiseras, planeras och genomförs på ett sätt som leder till åsyftat resultat. Region Skåne ligger på en låg nivå vad avser planerat underhåll. Regionen riskerar härmed fastigheternas värde och funktionalitet. En rationell och bättre behovsunderbyggd underhållningsplanering behövs. Slutsatser som kan dras av granskningen avseende de ställda granskningsfrågorna är följande: Planering och styrning av fastighetsunderhåll Vår bedömning är att Region Skåne fortfarande har ett bristfälligt system för att dimensionera och styra upp det planerade fastighetsunderhållet. Det saknas uttalade målsättningar om regionens avsikter vad gäller fastighetsbeståndets långsiktiga värde. Kriterier och riktvärden behöver tas fram för underhåll av mark, byggnader utvändigt och byggnader invändigt som kan ligga till grund för budgetering av det planerade underhållet. Tydliga och realistiska underhållsplaner behövs åtminstone för större byggnader. Anslagna medel för planerad underhållning bör fördelas och användas efter behov och med beaktande av möjligheter till ökad samordning av underhållsprojekt. Fastighetsunderhållets nivå och fortsatta behov I revisionens granskning 2008 drogs slutsatsen att fastighetsbeståndet hade ett eftersatt underhåll med risker för kommande akuta och dyra insatser. Situationen i dag är oförändrad sedan föregående granskning med undantag av den modell för komponentavskrivningar som infördes Nivån på det planerade underhållet kan utifrån branscherfarenheter bedömas vara för låg för att fastigheternas värde och funktionalitet ska bibehållas på sikt. Samlade behovsanalyser saknas. Investeringsbehov Sammantaget bedömer vi att det har skett viktiga förbättringar i investeringsplaneringen genom byggplanen som ger en samlad bild av vilka projekt som bör prioriteras utifrån en väl redovisad omvärlds- Micartur AB 3

4 analys. Beslut om investeringarna de fem till tio närmaste åren har inte tagits. Planering sker för projekt i storleksordningen 20 miljarder kronor. Fastighetsägarinvesteringarna är 2011 budgeterade till 153 miljoner kronor. Ingen förändring av dessa planeras. De verksamhetsinvesteringar som planeras för den kommande fem till tioårsperioden är mycket omfattande. Redan beslutad volym överskrider de ramar som definieras av regionens egna beslutade regelverk för finansiering av reinvesteringar. Planering av lokalförsörjning i relation till vårdens snabbt föränderliga behov Byggplanen för hälso- och sjukvården uppmärksammar de övergripande krav som vårdens utveckling ställer på fastigheter och nyinvesteringar. Det finns ett behov att gentemot hyresgästerna utveckla tydligare processer för hur och när de ska medverka i lokalförsörjnings- och utvecklingsarbetet. Optimering av lokalutnyttjandet Vår övergripande bedömning är att incitamenten för optimering av lokaler och lokalytor är relativt svaga i Region Skåne. Det saknas bl a riktlinjer och nyckeltal kring utnyttjande av lokaler. Regionservice utökade uppgifter Vår bedömning är att Regionservice arbetat ändamålsenligt och effektivt med att på kort tid få ihop verksamheterna som idag utgör Regionservice. Flera nya verksamhetsgrenar har tillkommit och personalstyrkan har fördubblats. Ansvarsfördelningen mellan regionstyrelsen och fastighets- och servicenämnden I de ovan beskrivna nya riktlinjerna för investeringsprocessen har det gjorts en tydlig rågång mellan regionstyrelsen och fastighets- och servicenämnden. Vår bedömning är att den ordning som skapats rimmar med regionstyrelsens allmänna strävan efter att upprätta en stark kontroll över regionens finanser. En eventuell nackdel är att hanteringen kräver en avsevärd kapacitet från styrelsens och dess arbetsutskotts sida. Förbättringsområden Under arbetet med granskningen har särskilt följande förbättringsområden gällande fastighetsförvaltningen noterats: Målsättningar för fastighetsbeståndets långsiktiga värde behöver fastställas liksom kriterier och riktvärden för fastighetsunderhållet som kan ligga till grund för budgetering av det planerade underhållet. I anslutning till detta bör konkreta och tydliga kostnads- och nyttoanalyser baserade på fastighetsbeståndets underhållsstatus tas fram som underlag för framtida beslut om fastighetsunderhållets nivå. Tydliga och realistiska underhållsplaner behöver tas fram åtminstone för större byggnader. Anslagna medel för planerat underhåll bör fördelas och användas efter behov och med beaktande av möjligheter till ökad samordning av underhållsprojekt. En samlad redovisning och analys av de planerade omfattande investeringarna bör göras till regionfullmäktige liksom en redovisning av finansieringen av dessa investeringar och hur den förhåller sig till nuvarande regelverk för reinvesteringar. Fastighets- och servicenämnden bör utvärdera effektiviteten i användningen av anslaget för fastighetsägarinvesteringar. Regionservice samordningsansvar avseende kost och städ etc behöver utvärderas för att tydliggöra om de uppsatta ambitionerna kan nås inom ramen för nuvarande organisation. Regionservice roll i det operativa ägararbetet utöver de rent finansiella aspekterna behöver förtydligas både gentemot Regionservice och gentemot Region Skåne som helhet. Micartur AB 4

5 2 Granskningens inriktning och omfattning 2.1 Bakgrund och uppdrag Regionen står inför stora investerings- och underhållskostnader vad avser fastigheter. Detta kan påverka budgetutrymmet för andra angelägna verksamheter inom regionen, t ex hälso- och sjukvård. Vad är underhållsbehovet, såväl planerat som akut, idag och vad beräknas behovet vara under åren som kommer? Vad styr lokalisering av nya lokaler? Hur arbetar regionen för att optimera lokalutnyttjandet? Hur förutses behovet av lokalförsörjning i framtiden när utvecklingen går mot kortare vårdtider på sjukhusen? Med utgångspunkt från detta ska rapporten ge revisorerna ett underlag för att bedöma om Region Skånes arbete inom de olika delområdena organiseras, planeras och genomförs på ett sätt som ger det resultat som avses. Granskningen ska vara regionövergripande med särskild fokus på hälso- och sjukvården. Förutom ovanstående ska nedanstående frågeställningar belysas. Leverantören ska dessutom komma med impulser till förbättringar om iakttagelser under granskningen visar att det finns behov av sådana. 1. Hur sker styrning och vilka bakomliggande faktorer styr omfattning och fördelning av planerat respektive avhjälpande underhåll? Vilket underlag används för beslut om storleken på det planerade underhållet? 2. Är nivåerna avseende planerat och avhjälpande underhåll optimalt och tillräckliga samt är fördelningen rimlig ur ett erfarenhetsperspektiv inom branschen och ur ett ekonomiskt perspektiv? 3. Vad är behovet av planerat underhåll idag, och vad beräknas behovet vara under de närmaste 5-10 åren, mot bakgrund av fastighetsförvaltningens uppdrag att långsiktigt bevara fastigheternas värde och funktion? 4. Vad bedöms investeringsbehovet vara under de närmaste 5-10 åren avseende fastighetsägarinvesteringar respektive verksamhetsinvesteringar? Hur bedöms detta? 5. Hur arbetar regionen för att förutse och planera behovet av lokalförsörjning i framtiden när utvecklingen bl a går mot kortare vårdtider på sjukhusen? 6. Hur arbetar regionen för att optimera lokalutnyttjandet? Vilka olika parter är involverade i denna process? Vem gör prioriteringar? Hur sker och fungerar samarbete/samutnyttjande avseende lokaler mellan olika förvaltningar, eller utomstående part där så är möjligt? Vilka incitament finns för förvaltningar att begränsa användandet och öka samutnyttjandet av lokaler? 7. Under de senaste åren har Fastighets- och servicenämnden och dess förvaltning fått ett utökat ansvarsområde med nya uppdrag. T ex förvaltningar och funktioner som Skånetvätt, Skånetransport och Gemensam servicefunktion har tillkommit. Ca en tredjedel av fastighetsförvaltningen har lagts ut på entreprenad samt Regionservice har börjat erbjuda förvaltningarna service enligt sk facility management (servicetjänster kring arbetsplatsen och fastigheten). Hur har dessa förhållandevis omfattande förändringar påverkat förvaltningen? 8. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan fastighets- och servicenämnden och regionstyrelsen har under de senaste åren förändrats avseende fastighets- och byggfrågor. Vilka för- och eventuella nackdelar har detta inneburit/kan detta komma att innebära? Vilka fördelar avsåg regionen att nå med detta/dessa beslut? Det ingår i uppdraget att genomföra en uppföljning av granskningen Granskning av RegionFastigheter nr 4/2008. Denna granskning hade huvudfokus på ansvars- och rollfördelningen samt frågan om planerat fastighetsunderhåll. Granskningens resultat visade bl a att ansvar och befogenheter inom organisationen var tydliga. Det framkom att RegionFastigheter var aktivt och pådrivande inom många områden. Ett viktigt arbete drevs bl a för att sänka regionens kostnader för värme och el. Granskningen påtalade ett behov av en mer sammanhållen investeringsprocess på koncernövergripande nivå och behov av ett mer uttalat ägaransvar när det gäller regionens fastigheter. Region Skåne hade under 2008 och åren tidigare en låg nivå på planerat underhåll och en hög nivå på löpande underhåll. Det bedömdes att detta var ineffektivt och genererade extrakostnader för regionen. Micartur AB 5

6 2.2 Uppdragets genomförande Genomförandet av granskningen har omfattat djupintervjuer med 23 personer. Intervjuerna har omfattat politiska företrädare för fastighets- och servicenämnden, tjänstemän vid koncernledning, koncernkontor, Regionservice, ett urval förvaltningar som är hyresgäster till Regionservice samt oberoende expertis. Dokumentanalysen har rört handlingar från regionfullmäktige, regionstyrelsen och fastighets- och servicenämnden, Regionservice samt dokument från Sveriges kommuner och landsting (SKL). I granskningen har även gjorts en fördjupad analys av en enskild byggnad i syfte att studera vilka underhållsinsatser, planerade och akuta som gjorts under de senaste åren. Granskningen har genomförts av Dag Boman, uppdragsledare, samt Anna Hedlin, kvalitetsansvarig, och Mari Månsson. Projektet har genomförts i nära samråd med uppdragsgivaren. Kontaktperson från revisorskollegiet har varit Bo Lönnerblad och från revisionskontoret Greger Nyberg, tillika projektledare för granskningen. Tjänstemän inom berörda verksamheter har fått möjlighet att faktagranska texter om iakttagelser i rapporten. Arbetet med granskningen har bedrivits under perioden mars till maj Micartur AB 6

7 3 Granskningens frågeställningar 3.1 Planering och styrning av fastighetsunderhåll I detta avsnitt behandlas revisionsfråga nr 1, dvs hur styrningen av omfattning och fördelning av planerat respektive avhjälpande underhåll sker, vilka bakomliggande faktorer som tillämpas och vilket underlag som används för beslut om storleken på det planerade underhållet? Iakttagelser om fastighetsunderhåll Fastighetsunderhåll avser åtgärder av mark, byggnader och installationer, som utförs i syfte att bibehålla en fastighets funktion. Åtgärderna genomförs enligt plan (planerat underhåll) eller vid akuta behov (felavhjälpande underhåll). Planerat underhåll omfattar aktiviteter för underhåll av mark, byggnad utvändigt, byggnad invändigt samt installationer, som kan budgeteras i en flerårig underhållsplan. Central fastställelse Nivån på det planerade underhållet fastställs inför varje nytt budgetår av regionfullmäktige på förslag av regionstyrelsen. Vid sin beredning av ärendet utgår regionstyrelse och koncernledning från tidigare historik och de ekonomiska förutsättningarna för det aktuella budgetåret. Det uttalas vid genomförda intervjuer att regionstyrelsen vid utformande av förslaget tar hänsyn till hälso- och sjukvårdens förmåga att betala den högre hyra som en höjning av anslaget för planerat underhåll skulle medföra. Beslutet grundas inte på några uttalade fastighetsekonomiska principer eller på faktiskt framräknade behov av planerat underhåll. Fastighets- och servicenämnden lämnar årligen i sitt budgetäskande förslag till nivå på det planerade underhållet. I nämndens yttrande över Planeringsdirektiv för arbetet med budget och verksamhetsplan för åren föreslås att nivån på det planerade underhållet ska höjas från 72 till 100 kr per kvadratmeter från och med I regionstyrelsens förslag till budget lämnades förslaget obeaktat. Fördelning av medlen för planerat underhåll Ansvaret för fastighetsunderhållet av Region Skånes fastigheter ligger på Regionservice. Det planerade underhållet fördelas på de två fastighetsdistrikten inom Regionservice utifrån kvadratmeteryta. Regionservice tillämpar en sjugradig prioriteringsskala vid fördelning av medlen för de planerade underhållet. Högst prioritet har myndighetskrav, patientsäkerhet och driftssäkerhet dvs åtgärder som annars medför fara för patient eller personal. Lägst prioritet har underhåll av ytskikt. Inom distrikten kan en omfördelning av pengarna ske mellan olika fastigheter beroende på behov och prioriteringsgrad. Omfördelning mellan förvaltardistrikten sker endast i undantagsfall. Regionfastigheter har under tidigare år bedrivit en mer ambitiös underhållsplanering med specifika planer för respektive fastighet. Denna relativt arbetskrävande arbetsmodell övergavs för något år sedan med motiveringen att medel saknades för att förverkliga planerna. Det uppges i intervjuer bl a att det planerade underhållet omfattar mest nödåtgärder och akuta saker. Regionservice nuvarande planer på fastighetsnivå för underhållet beskrivs som inriktade på de mest basala faktorerna och är inte kompletta. Det uppges att Regionservice har för avsikt att återigen utveckla ett samlat regionalt register för underhållsplaneringen. Regionservice planering av det lokala underhållet har som utgångspunkt att ske i dialog med företrädare för berörda hyresgäster/förvaltningar. Flera företrädare för hyresgästerna som intervjuats inom ramen för granskningen ger uttryck för att de ges små möjligheter att påverka planeringen. Flera intervjuade framför att Regionservice behöver en bättre kapacitet för och kvalitet i underhållsplaneringen och en längre tidshorisont för planeringen. Micartur AB 7

8 3.1.2 Planering och styrning av fastighetsunderhåll - bedömningar och slutsatser Planerat fastighetsunderhåll har stor betydelse för funktionalitet och driftsäkerhet. Genom välplanerade åtgärder minimeras riskerna för skador på människor och miljö, kapitalförstörelse undviks och fastigheternas funktionalitet behålls. Planerat underhåll ska även sörja för att fastighetsdriften sker på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt. I den granskning som revisionen lät genomföra 2008 drogs slutsatsen att Region Skåne har behov av ett mer robust system för planerat underhåll för att säkra fastighetsbeståndets långsiktiga kvalitet och att förhindra att det blir föremål för budgetpolitiska nedprioriteringar. Vår bedömning är att Region Skåne fortfarande har ett bristfälligt system för att dimensionera och styra upp det planerade fastighetsunderhållet. Det saknas uttalade målsättningar om regionens avsikter vad gäller fastighetsbeståndets långsiktiga värde. En rimlig ambition är även att regionen strävar efter att på några års sikt utjämna fastigheternas idag varierande underhållsstatus. Kriterier och riktvärden behöver tas fram för underhåll av mark, byggnader utvändigt och byggnader invändigt som kan ligga till grund för budgetering av det planerade underhållet. Erfarenheten från andra aktörer t ex i Stockholm är att en ökad marknadsorientering, bl a marknadshyror och ökade frihetsgrader för fastighetsförvaltare och hyresgäster, medverkar till att det planerade underhållet anpassas till de faktiska behoven. I samband med studien har det framkommit synpunkter att det behövs en bättre kvalitet och bättre framförhållning i underhållsplaneringen. Tydliga och realistiska underhållsplaner behövs åtminstone för större byggnader. Anslagna medel för planerat underhåll bör fördelas och användas efter behov och med beaktande av möjligheter till ökad samordning av underhållsprojekt. 3.2 Fastighetsunderhållets nivå och fortsatta behov I detta avsnitt berörs revisionsfrågorna nr 2 och nr 3. Dessa berör om nivåerna avseende planerat och avhjälpande underhåll är optimala och tillräckliga samt om fördelningen är rimlig ur ett erfarenhetsperspektiv inom branschen och ur ett ekonomiskt perspektiv. Frågeställningarna omfattar även vad behovet av planerat underhåll är idag och vad det beräknas vara under de närmaste 5-10 åren med hänsyn till fastighetsförvaltningens uppdrag att långsiktigt bevara fastigheternas värde och funktion Iakttagelser om fastighetsunderhållets nivå Nivån på planerat underhåll Dagens nivå på planerat underhåll, som har tillämpats under senare år, är 72 kr per kvadratmeter och adderar till drygt 100 miljoner kronor per år. År 2007 tillkom sk komponentavskrivningar i Region Skåne. Komponentavskrivning innebär att vissa delar av en tillgång som har en annan nyttjandeperiod och avskrivningstid än tillgången i övrigt redovisas i särskild ordning. Exempel på komponenter som beskrivs i regionens styrande dokument är ventilationsaggregat, hissar och kylmaskiner 1. Tillämpning av modellen med komponentavskrivning har de facto inneburit en höjning av det planerade underhållet med ca 35 kr/kvm till 107 kr/kvm. Som jämförelse ligger Västra Götalandsregionen på 174 kronor per kvadratmeter (år 2009) vilket är drygt 60 procent än högre än Skåne med beaktande av komponentavskrivningen. I Stockholms läns landsting är nivån 167 kronor per kvadratmeter. Detta framgår av den jämförande statistik som SKL låter sammanställa årligen i den sk landstingsdatabasen 2. Samtidigt framgår av den nationella statistiken att Region Skåne inte sticker ut vad avser fastighetskostnader i övrigt. Löpande och förebyggande underhåll ligger på en lägre nivå än i Stockholms län och Västra Götalandsregionen liksom total driftskostnad. Region Skånes mediakostnader, som omfat- 1 Styrande dokument för komponentavskrivningar och byggnadsinvesteringar, , Regionservice 2 U.F.O.S (Utveckling av Fastighetsföretagande i Offentlig Sektor), ( Micartur AB 8

9 tar bl a vatten, värme och el, vilket delvis beskriver energieffektivitet, ligger i paritet med de övriga aktörerna. Se nedanstående tabell avseende uppgifter från 2009 (källa U.F.O.S). Fastighetsskötsel, löpande och förebyg- gande underhåll Kr/kvm BRA 3 Planerat underhåll Total mediakostnad Total driftskostnad samt kapitalkostnad Kr/kvm BRA Landsting/region Kr/kvm BRA Kr/kvm BRA Region Skåne Stockholms län Västra Götaland Östergötland Enligt Regionservice egen analys är nivån på planerat underhåll för låg. I Fastighets- och servicenämndens yttrande över planeringsdirektiven för skrivs bland annat att ett underhållsberg håller på att ackumuleras. Det noteras att en stor del av regionens byggnader är i åldern år eller äldre och i många av lokalerna har inget underhåll genomförts under denna tid. Otillräcklig avsättning av medel till planerat underhåll bedöms på sikt medföra försämrad driftssäkerhet och att insatser för akut och avhjälpande underhåll ökar. Från Regionservice sida görs även bedömningen att nuvarande tilldelning för planerat underhåll medverkar till en fördyring av det totala underhållsarbetet. En intervjuad framför att ju längre man väntar med att öka det planerade underhållet desto dyrare blir det. Vid akuta och felavhjälpande insatser kan sällan stordriftsfördelar t ex i form av större upphandlingsvolymer tas tillvara. Det uppges vidare vara svårt att i tillräcklig grad arbeta med energieffektiviseringar inom ramen för dagens nivå på det planerade underhållet. Detta står i kontrast till det långsiktiga regionala målet att minska energiförbrukningen och att verksamheten ska bli klimatneutral. Det otillräckliga underhållet av ytskikt inverkar negativt på personalens arbetsmiljö. Detta kan enligt intervjuade få betydelse när vården konkurrensutsätts: I Hälsovalet är snygga lokaler ett konkurrensmedel. Det är en klar nackdel för de offentliga jämfört med de privata. Av genomförda intervjuer med regionens hyresgäster framgår att de i huvudsak delar Regionservice bedömning om nivån på det planerade underhållet. Det hävdas bl a att det går ut över effektiviteten i vården. En intervjuad hävdar att denne aldrig har varit med en om en sådan kapitalförstöring. Synpunkter har samtidigt framkommit vid genomförda intervjuer att det är för stort fokus på nivån på det planerade underhållet. I stället efterlyses en mer strikt användning av tillbudsstående medel och en bättre planering; Underhållsplaner behövs. De som finns i dag är undermåliga. Fallstudie Byggnad 30 i Lund Inom ramen för granskningen har gjorts en närmare studie av Byggnad 30, Kvinnokliniken i Lund. Byggnaden som har byggår 1929 omfattar drygt kvadratmeter. Det planerade underhållet i denna fastighet ligger på en relativt god nivå. Snittet för de senaste 16 åren är 64 kronor per kvadrat- ("!!!"!!!" '"!!!"!!!" &"!!!"!!!" %"!!!"!!!" $"!!!"!!!" #"!!!"!!!"!" )*"#++&" )*"#++'" 3 BRA är en förkortning av bruttoarea.!"##$%&'()*'+,-$$./0-$-/1$'-'23$&' 40%$15%6'3$&157800*'/5'9::;'<'=)):' )*"#++(" )*"#++," )*"#++-" )*"#+++" )*"$!!!" )*"$!!#" )*"$!!$" )*"$!!%" )*"$!!&" )*"$!!'" )*"$!!(" )*"$!!," )*"$!!-" )*"$!!+" Byggnad 30, SUS Lund Micartur AB 9

10 meter. Totalt har regionen lagt ca 16 miljoner i planerat underhåll under perioden 1994 till 2009 men med stora årliga variationer (se nedanstående diagram). Bland de större planerade underhållsprojekten som genomförts märks åtgärder i anslutning till fjärrkyla, ventilation och fönsterbyten, utbyte av UPS-anläggning samt till- och frånluftsfläktar. Samlade uppgifter för felavhjälpande underhåll i byggnaden finns endast för de fyra senaste åren. Kostnaderna för dessa uppgår i genomsnitt till kronor per år eller 22 kronor per kvadratmeter. Sedan 2007 visar kostnaderna för felavhjälpande underhåll en fallande trend. Detta sätts i samband med de relativt omfattande underhållsåtgärder som genomfördes 2003/2004. Bland de felavhjälpande åtgärderna märks ett flertal åtgärder relaterade till toalettutrustning t ex läckande kranar, vattenläckor och trasiga toaletter, elrelaterade fel såsom kontakter och säkringsbyten, takläckor, dålig lukt, trasiga termostater, trasiga kortlås, ej fungerande brandlarm, trasiga dörrhandtag och ej fungerande rörpost. Framtida behov I sitt yttrande om regionstyrelsens planeringsdirektiv september 2010 skriver fastighets- och servicenämnden att de bedömer att nivån på det planerade underhållet borde vara kronor per kvadratmeter exklusive komponentavskrivningarna. Som stöd för denna nivå hänvisas till att många av de berörda fastigheterna är mycket installationstäta samt att en del av underhålls- och reinvesteringsåtgärderna för närvarande täcks via fastighetsinvesteringar. Det finns i övrigt ingen analys eller bedömning om hur omfattande underhållsbehovet är. Många intervjuade pekar på att regionen rullar ett växande underhållsbehov framför sig. Under en längre tid har nivån på det planerade underhållet legat på en nivå som innebär att det inre underhållet, i form av målning, uppfräschning, byte av tak osv inte har kunnat genomföras. En synpunkt som framkommit är att de latenta underhållsbehoven bör bokas upp i regionens bokföring. Samtidigt riktas kritik mot att Regionservice är oprecisa i sin argumentation för ökade anslag för planerat underhåll. Att höja nivån innebär en direkt påverkan på hyresbeloppet för sjukhusen, vilket måste motiveras väl; Att argumentera för vissa kr/kvm blir för abstrakt. Sätt upp tydliga mål att arbeta sig upp till en gemensam Skåne-standard t ex Fastighetsunderhållets nivå - bedömningar och slutsatser Allmänna erfarenheter är att det föreligger ett nära samband mellan det planerade underhållet och det felavhjälpande underhållet samt de totala fastighetskostnaderna. När det planerade underhållet är otillräckligt sker förslitning av tekniska funktioner så att de övriga fastighetskostnaderna ökar. Exempel på sådana effekter är att fortsatt användning av förslitna ventilationsaggregat och armaturer medför ökade mediakostnader, brister i VVS- installationer leder till vattenläckage, driftstopp hos hissar kräver omedelbara reparationer, etc. Branscherfarenheten är att kostnader för oplanerad reparation kan bli upp till 2 3 gånger så stora som kostnader för en planerad reparation. Kostnadsökningen beror på dels väntetider på personal, material och reservdelar, dels produktionsbortfall i verksamheten. 4 Det valda exemplet, byggnad 30 i Lund, verifierar i stort denna bild. Exemplet visar samtidigt att gjorda satsningar i planerat underhåll resulterar i sänkta kostnader för akut felavhjälpande underhåll. En särskilt hög driftsäkerhet och god framförhållning i underhållsplaneringen krävs för akutsjukvårdens verksamhet med hög täthet av komplexa tekniska system, såsom elkraftsystem, fastighetsnät, medicinska gaser, kyla och ventilation. Fastigheterna och underhållets status har även en tydlig inverkan på vårdens resultat. Redan i granskningen som genomfördes 2008 noterades att Region Skåne hade en låg nivå på det planerade underhållet och att delar av fastighetsbeståndet hade ett eftersatt underhåll med risker för kommande akuta och dyra insatser. Regionen hade en betydande eftersläpning i satsningar på planerat underhåll i relation till de övriga storstadsregionerna i landet. Det saknades konkreta analyser om vilken nivå på planerat underhåll som behövdes. 4 Planerat fastighetsunderhåll i ett långsiktigt fastighetsekonomiskt perspektiv, Stockholms läns landsting Micartur AB 10

11 Slutsatsen av innevarande granskning är att situationen till stora delar är oförändrad sedan föregående granskning med undantag av den modell för komponentavskrivningar som infördes Komponentavskrivningarna har medverkat till en betydelsefull ökning av nivån på planerat underhåll, men nivån kan utifrån branscherfarenheter bedömas vara för låg för att fastigheternas värde och funktionalitet ska bibehållas på sikt. Som framgår ovan bör det planerade underhållet, enligt Regionservice analys, nivåmässigt höjas med ca 50 kronor från dagen 72 kronor till kronor per kvadratmeter. Det motsvarar en total höjning av anslaget för planerat underhåll från dagens ca 100 miljoner kronor till 175 miljoner kronor. Denna analys grundas på allmänna branscherfarenheter och jämförelse med landets övriga storstadsregioner. I sammanhanget är det en brist att det saknas en konkret behovsanalys eller beräkning som baseras på fastighetsbeståndets underhållsstatus av hur stort det planerade underhållet bör vara. Vår bedömning är att det behöver tas fram konkreta och tydliga kostnads- och nyttoanalyser som kan ligga som underlag för framtida beslut om fastighetsunderhållets nivå. Sådana analyser bör även inkludera politiska beslut som tagits om energieffektivisering och klimatmål. 3.3 Investeringsbehov Detta avsnitt behandlar revisionsfråga nr 4 rörande vilket investeringsbehovet bedöms vara under de närmaste 5-10 åren avseende fastighetsägarinvesteringar respektive verksamhetsinvesteringar samt hur detta bedöms Iakttagelser om Investeringsbehov Riktlinjer I Riktlinjer för investeringsprocessen i Region Skåne 5 som antogs av regionstyrelsen i februari 2011 skiljer regionen på följande investeringar (exklusive kollektivtrafiken): Av regionfullmäktige specificerade byggprojekt överstigande 50 mkr Regionstyrelsens ram för bygginvesteringar, vilka bereds av vårdproduktionsberedningen (prioriteringar av lokala byggpotter under 5 mkr samt bygginvesteringar under 50 mkr) Fastighets- och servicenämndens ram för fastighetsägarinvesteringar Regionstyrelsens ram för utrustningsinvesteringar inom hälso- och sjukvården De nya riktlinjerna beskrivs utförligare i avsnitt 3.8. Enligt Region Skånes finansiella mål ska reinvesteringar självfinansieras. Självfinansiering innebär att investeringarna ska betalas med avskrivningar och resultatöverskott över en konjunkturcykel. Varje förvaltning ska i linje med detta upprätta investeringskalkyler som visar om den kan finansiera äskade investeringar inom ramen för sitt regionbidrag/finansiella ersättning. Investeringsbehov - verksamhetsinvesteringar Bygginvesteringarna i Region Skåne har de senaste åren uppgått till ca en miljard kronor per år. I riktlinjerna framgår att Region Skåne förutser behov av nyinvesteringar både i infrastrukturen och i vårdsektorn. Ökande befolkningsmängd, en åldrande befolkning och den medicintekniska utvecklingen bidrar till investeringsvolymen kan komma att behöva vidgas. Även reinvesteringsbehov i ett ålderstiget fastighetsbestånd uppmärksammas. Det totala investeringsutrymmet styrs av Region Skånes förmåga att långsiktigt bära kapital- och driftskostnaderna och angelägenhetsgraden/nyttan av de föreslagna investeringarna. Av budgeten för framgår att investeringsutrymmet för de tre åren summerar till miljoner kronor. Investeringarna exklusive tåg uppgår samtidigt till miljoner kronor. Detta innebär att finansieringsmålet överskrids med ca 1,8 miljarder kronor för de tre åren. Detta belopp finansieras genom återlåning av pensionsmedel. 5 Riktlinjer för investeringsprocessen i Region Skåne, Regionstyrelsen Micartur AB 11

12 Prioriterade projekt i byggplanen 6 ligger till grund för den planering och projektering som närvarande bedrivs. Påbörjade projekt som ännu inte tilldelats investeringsmedel är Fysiska utvecklingsplaner för SUS sjukhusområden i Malmö och Lund Laboratoriemedicinskt centrum Lund Fysisk planering i Helsingborg Planering av nytt vårdhus i Helsingborg Byggplaneobjekt Det finns ingen samlad officiell summa för investeringsplanerna 2014 och framåt. En siffra som nämns i intervjuer är 20 miljarder kronor. Fastighetsägarinvesteringar Fastighetsägarinvesteringarna ligger på drygt 150 mkr per år. Det finns inga planer på att ändra detta belopp. Fastighets- och servicenämnden har prioriteringsrätt och tar årliga beslut om dessa medel. Enligt riktlinjerna för investeringsprocessen framgår att med fastighetsägarinvesteringar avses främst åtgärder för att förbättra, förnya och anpassa befintliga byggnader eller deras befintliga tekniska system där verksamhetsförändringarna inte beror på hyresgästen. I åtagandet ingår även skyddsfrågor internt och externt. Smärre resultatneutrala investeringar i form av anpassningsinvesteringar med anknytning till kärnverksamheten kan komma ifråga. Nämnden ska också hantera sk lönsamma investeringar som är relaterade till fastighetens infrastruktur, exempelvis energiinvesteringar. Närmare anvisningar för prioriteringar av fastighetsägarinvesteringarna saknas. Enligt Regionservice företrädare är det nödvändigt att i första hand satsa på projekt som rör driftssäkerhet. Genomförandeprocessen rörande fastighetsägarinvesteringar är på väg att stramas upp. Det kommer inte vara möjligt att låta oanvända ramar skjutas över till nästa år. Gränsdragningslista Skåne har tagit fram en anpassad variant av den nationella gränsdragningslistan för verksamhets- resp. fastighetsägarinvesteringar. Listan uppges enligt Regionservice fungera bra, medan hyresgästerna, enligt genomförda intervjuer har vissa klagomål. De hävdar bl a att den inte är helt användbar i samband med funktionsändringar. Den nya investeringsprocessen Riktlinjerna för investeringsprocessen beskriver hur arbetet ska genomföras före, under och efter investeringarna. I de nya riktlinjerna som antogs av regionstyrelsen i februari 2011 tydliggörs investeringsprocessen från idéstadiet till rapportering av färdigställt projekt. Processen innehåller direktiv för beslutsnivåer, restriktioner för investeringsbudgetens objekts- och ramindelning samt tidplaner. En merpart av intervjuade ger uttryck för att processen avsevärt förbättrats. Den regionala byggplanen tillmäts en viktig roll, men det betonas att den bör förnyas regelbundet. Fortsatt finns vissa klagomål främst att beslutsprocessen tar lång tid och att sjukhusens och vårdpersonalens kompetens inte används fullt ut i planeringsprocessen Investeringsbehov - bedömningar och slutsatser I samband med den granskning som genomfördes 2008 efterlystes en samlad regional utvecklingsplanering för Region Skånes fastighetsbehov som kan ligga till grund för en samordnad investeringsprocess. Den byggplan för hälso- och sjukvården i Skåne som togs fram 2009 fyller detta behov. Planen ger en samlad bild av investeringsbehoven inom hälso- och sjukvården och lyfter fram beslutskriterier och vilka projekt som bör prioriteras utifrån en väl redovisad omvärldsanalys. Regionen har även i ett par steg fattat beslut om hur investeringsprocessen ska regleras och vilket ansvar aktörerna har under olika skeden under ett byggprojekt. Sammantaget bedömer vi att det har skett viktiga förbättringar inom detta område. 6 Byggplan för hälso- och sjukvården i Skåne 2009 Micartur AB 12

13 De verksamhetsinvesteringar som planeras för den kommande fem till tioårsperioden är mycket omfattande. Redan de närmaste åren höjs investeringstakten i byggnader från en till en och en halv miljard kronor. Redan beslutad volym överskrider de ramar som definieras av regionens egna beslutade regelverk för finansiering av reinvesteringar. Därutöver pågår planering av ännu icke budgeterade projekt i storleksordningen 20 miljarder kronor. Någon samlad och officiell bild över dessa planer finns för närvarande inte. I den fortsatta hanteringen av dessa unikt omfattande investeringar är det viktigt med en samlad redovisning och analys till regionfullmäktige. Det behöver också ske en redovisning av finansieringen och hur den förhåller sig till nuvarande regelverk för reinvesteringar. Fastighetsägarinvesteringarnas volym är administrativt satt och baseras på historiska data. Inget har framkommit i granskningen som visar på ett behov att justera nuvarande nivå. Ansvar och ramar för fastighetsinvesteringarna är tydligt anvisat. Närmare inriktning och prioritering är en fråga för fastighets- och servicenämnden. Vår bedömning är att nämnden har att vinna på att låta utvärdera effektiviteten i användningen av detta anslag. 3.4 Lokalförsörjning i relation till vårdens föränderliga behov I detta avsnitt behandlas revisionsfråga nr 5 hur regionen arbetar för att förutse och planera behovet av lokalförsörjning i framtiden när utvecklingen bl a går mot kortare vårdtider på sjukhusen Iakttagelser om planerad lokalförsörjning Långsiktig planering Sjukvården är dynamisk och kontinuerliga förändringar sker volymmässigt, innehållsmässigt och organisatoriskt. Sjukhusbyggnaderna är komplexa och kan inte anpassas i den takt som sjukvården kräver. Dagens sjukvårdslokaler i regionen ger inte tillräckligt bra förutsättningar för modern sjukvård. Merparten av intervjupersoner pekar på behovet av nya, modernare lokaler främst i Malmö. I Region Skånes byggplan för hälso- och sjukvården i Skåne 2009 aktualiseras och analyseras denna problematik och utmaning. I byggplanen noteras att i Region Skåne, liksom i övrig modern sjukhusplanering, är ambitionen att hitta byggnadsformer som kan möta större förändringar över kortare tidsperioder och ha en hög grad av generalitet i de tekniska systemen. I byggplanen betonas att generalitet och flexibilitet inte bör drivas för långt utan bör optimeras snarare än maximeras. Kostnaderna blir lägre om ambitionen sänks till att åstadkomma generalitet och flexibilitet inom delmängder av verksamheter. I planerings- och projekteringsprocessen ska miljöfrågornas olika aspekter bearbetas och konkretiseras till mer precisa krav om hur lokaler och lokalmiljöer skall byggas upp och vilka egenskaper dessa ska ha. Enligt byggplanen växer nya verksamhets- och organisationsmönster fram inom sjukvården som är mer präglade av direkt samverkan och kunskapskoncentration till patienternas fördel. Sammanhållna vårdkedjor förbättrar den medicinska säkerheten och resursutnyttjandet men förhindras ofta av icke flexibla befintliga byggnadsstrukturer. Ny medicinsk teknik ställer krav på byggnaderna och dess funktioner, samtidigt som behovet av lokaler för utbildning ökar med den snabba utvecklingen inom vården. I genomförda intervjuer framkommer vikten av flexibilitet och att beakta sjukvårdens och utbildningens strategiska behov i planeringen. Forskning stödjer vikten av den fysiska miljön i vårdsammanhanget och det finns en trend i kommande sjukhusprojekt att skapa endast enbäddsrum. Denna utveckling motiveras av minskad risk för smittspridning, ökad grad av flexibelt vårdplatsutnyttjande och patientsäkerhet. Samarbete mellan verksamhet och fastighetsansvariga Av intervjuerna framgår att lokalförsörjningsfrågor och framtida investeringar är av central betydelse för en säker och effektiv kärnverksamhet. Intervjuade hyresgäster hävdar att samspelet mellan fastighetsägare och verksamhet inte fungerar bra. En åsikt som förs fram är för mycket top down involvera vårdpersonalen mer. En respondent utrycker att viljan finns, samarbetsklimatet är bra, men systemet är fel. Micartur AB 13

14 Koncernledningen träffar vid årets början förvaltningarna för att få information om deras behov av lokalinvesteringar. Regionservice stöttar förvaltningarna i att ta fram underlag för lokalinvesteringar samtidigt som den stöttar koncernledningen i att ta fram underlag, värdera och prioritera investeringar. Fastighetsutvecklingsavdelningen inom Regionservice har som uppgift att vara ett stöd både till Regionservice och koncernledningen. Arbetsuppgifterna omfattar bl a strategisk fastighetsplanering och lokaleffektivisering Planerad lokalförsörjning - bedömningar och slutsatser Den snabba utvecklingen inom vården ställer krav på en god planerad lokalförsörjning. Vår bedömning är att byggplanen för hälso- och sjukvården förtjänstfullt uppmärksammar de övergripande krav som vårdens utveckling ställer på fastigheter och nyinvesteringar. De nyckelord som identifierats är flexibilitet och generalitet allt i syfte att kunna inrymma vårdens föränderliga processer och teknologi. Skånsk livskraft vård och hälsa ligger som en grundbult för hälso- och sjukvården. I byggplanen efterlyses en övergripande långsiktig framtida behovsbild från hälso- och sjukvårdens sida, något som ännu saknas. I byggplanen betonas att den återkommande behöver uppdateras och förnyas. Ett exempel på en fråga som behöver få uppmärksamhet i en revision av planen är hur regionen ska sörja för det långsiktiga behovet av vårdplatser. Avdelningen för fastighetsutveckling vid Regionservice har en central funktion i arbetet med regionens lokalförsörjning både på kort och lång sikt. Avdelningen ska stötta regionens ägarfunktion dvs regionstyrelsen och koncernledningen, hyresgästerna och Regionservice övriga affärsområden och avdelningar. Vi bedömer att fastighetsutveckling i grunden är en ägarfråga, vilket bör tydliggöras. Samtidigt finns det ett behov att gentemot hyresgästerna utveckla tydligare processer för hur och när de ska medverka i lokalförsörjnings- och utvecklingsarbetet. 3.5 Optimering av lokalutnyttjandet Detta avsnitt berör revisionsfråga nr 6 om optimering av lokalutnyttjandet. Frågeställningar är hur regionen arbetar med optimering, vilka olika parter som är involverade och vem som gör prioriteringar. Delfrågor är även hur samarbete/samutnyttjande avseende lokaler mellan olika förvaltningar, eller utomstående part sker och fungerar samt vilka incitament som finns för förvaltningar att begränsa användandet och öka samutnyttjandet av lokaler? Iakttagelser om optimering av lokalutnyttjandet Förutsättningar för optimering Det finns tydliga exempel där regionen medvetet arbetat med effektivt lokalutnyttjande som t ex det nya Regionhuset i Malmö. I Kristianstad kommer Skånehuset att flytta samman med kommunen i en byggnad nära järnvägsstationen, vilket både leder till ett effektivare lokalutnyttjande och mer miljövänliga transporter då allt fler kan ta tåget istället för bilen. På CSK håller administrationen på att flytta in huvudbyggnaden och lämna Gula huset. Dessa exempel på optimering av lokaler gäller administrativa lokaler. När det gäller vårdlokaler är det svårare att hitta exempel på optimering och samutnyttjande. Snarare finns tendenser att vårdgivarna/förvaltningarna är måna om att behålla kontrollen över sina lokaler. Optimering av lokaler sker inte genom något samlat regionalt grepp utan på lokal nivå i diskussion mellan förvaltning och fastighetschef. Det regionala regelverket 7 ger möjligheter för förvaltningarna att optimera sina lokaler genom att de kan säga upp uthyrningsbara lokaler med tre månaders varsel. Ett problem finns dock med definitionen uthyrningsbara. En verksamhet kan ha för stora lokalytor för sin verksamhet, men om dessa inte går att dela av i någon uthyrningsbar del kan de ändå i praktiken inte sägas upp. 7 Enligt beslut i Regionstyrelsen dnr RS/ Micartur AB 14

15 För den enskilda förvaltningen finns incitament att minska hyran genom att minska lokalytan. Intervjuade hyresgäster pekar på att detta incitament inte är tillräckligt starkt för att få någon effekt på lokalutnyttjandet. Kostnaden för att anpassa sina lokaler och effektivisera utnyttjandet är högre än den vinst som förvaltningen kan göra genom minskad hyra. Anpassningen leder också till en högre hyra för de kvarvarande lokalerna. Utvecklingen mot att allt fler förvaltningar och/eller privata verksamheter befinner sig inom samma sjukhusområde har lett till att det finns en oro för att den egna förvaltningen inte ska ha tillräckligt med lokaler i framtiden. Flera sjukhusområden har en generell brist på lokaler (ffa Malmö och Lund) varför tendensen att behålla sina lokaler blir ännu starkare. Samma utveckling kan ses inom husläkarmottagningarna, där den privata konkurrensen har lett till att de offentliga verksamheterna i allt större utsträckning håller fast vid sina lokaler framförallt i attraktiva områden. Arbete med ny hyresmodell Region Skåne arbetar för närvarande på att ta fram en ny hyresmodell där ett av syftena med modellen är att leda fram till ett bättre lokalutnyttjande. I projektdirektivet står: Som ett led i att hyreskostnaden i möjligaste mån ekonomiskt ska belasta den faktiska lokalnyttjaren/brukaren fick Regionservice under 2009 i uppdrag att ta fram ett förslag på en gemensam hyresfördelningsmodell för samtliga sjukhus i Region Skåne. Målet med fördelningsmodellen skulle vara att fördela lokalkostnaden ut på respektive klinik/avdelning på ett enhetligt sätt och att därmed uppnå ett ökat kostnadsmedvetande kring lokalkostnadernas betydelse/effekt på verksamhetens resultat. Den nya modellen innebär lika hyra för lika lokaler. Hyran utgår från en bashyra som sedan ges påslag för komplexitet och för funktionalitet. Detta innebär att den självkostnadsbaserade hyresmodellen frångås. I den nya hyresmodellen kommer det att preciseras exakt vilka lokaler verksamheten hyr, vilket kommer att tydliggöra för hyresgästen hur stora ytor de har. Det kan bli ett incitament för att minska lokalerna. En simulering kommer att genomföras under sommaren för att se vilka effekter den nya modellen kommer att medföra. Modellen kommer att införas 2012 såvida simuleringen faller väl ut Optimering av lokalutnyttjandet - bedömningar och slutsatser Vår övergripande bedömning är att incitamenten för optimering av lokaler och lokalytor är relativt svaga i Region Skåne. Med en bättre anpassning av äldre lokaler skulle sannolikt ytor kunna frigöras. Huruvida det är mer kostnadseffektivt att göra en sådan anpassning jämfört med att bygga nytt behöver avgöras från fall till fall. Innan beslut fattas om nybyggnationer finns det anledning att först utreda hur stora ytor som kan frigöras. Inom regionen finns inga riktlinjer eller nyckeltal kring utnyttjande av lokaler t ex hur många kvadratmeter som ska disponeras av administrativ personal, policys kring läkarrum eller nyttjandegrad av lokaler. I dagsläget finns det gott om lokaler som endast används någon/några timmar per dag, t ex läkarrum och vissa rondrum. Vår bedömning är att det vore ett stöd för enskilda förvaltningar och kliniker om sådana riktlinjer eller rekommendationer kom till stånd. Det finns en stor förhoppning att den nya hyresmodellen ska medföra incitament för lokaloptimering, men i dagsläget vet ingen hur stor effekt modellen kan få. 3.6 Regionservice utökade uppgifter I detta avsnitt behandlas revisionsfråga nr 7 som berör det faktum att Fastighets- och servicenämnden och dess förvaltning under de senaste åren har fått ett utökat ansvarsområde med nya uppdrag. Däribland finns funktioner som Skånetvätt, Skånetransport och Gemensam servicefunktion. Samtidigt har ca en tredjedel av fastighetsförvaltningen lagts ut på entreprenad. Regionservice har börjat erbjuda förvaltningarna service enligt sk facility management (servicetjänster kring arbetsplatsen och fastigheten). Frågeställningen är hur dessa förhållandevis omfattande förändringar har påverkat Regionservice. Micartur AB 15

16 3.6.1 Iakttagelser om Regionservice utökade uppgifter Bildandet av Regionservice Vid regionstyrelsens sammanträde ( 31) fick regiondirektören i uppdrag att genomföra en översyn av Region Skånes administrativa överbyggnad såväl centralt som i förvaltningarna. Inom ramen för detta uppdrag gav regiondirektören förvaltningschefen för RegionFastigheter i uppdrag att genomföra en översyn av de två förvaltningarna RegionFastigheter och Skåne Tvätt och Transport samt genomföra en organisatorisk samordning av de båda förvaltningarna. Förvaltningen Regionservice Skåne bildades den 1 september Regionfastigheter (inklusive Skåneteknik), Skånetvätt och Skånetransport sammanfördes till en samlad stöd- och serviceförvaltning. Affärsområdena Skåneteknik, Skånetvätt och Skånetransport bildades vid samma tidpunkt. Regionservice Skåne fick samordningsansvar för kost, städ och inre transporter. Dessa verksamheter organiseras fortsättningsvis vid de enskilda förvaltningarna. Innebörden av detta samordningsansvar är en omdiskuterad fråga. Ett antal respondenter har ifrågasatt om denna samordning kan utövas på ett effektivt sätt. Den 30 mars 2010 fattade regiondirektören beslut om att inrätta en för hela regionen gemensam servicefunktion (GSF) som ska bistå med administrativa tjänster inom ekonomi- och HR-området. Detta förverkligades i september 2010 när GSF blev ett affärsområde inom Regionservice. I anslutning till denna process upphörde Regionkontoret som förvaltning. Den 1 oktober 2010 blev Regionservice ett fastighetsdistrikt mindre. Då skapades distriktet Akut- och Närsjukvård av de tidigare distrikten Västra Skåne och CSK/Närsjukvård. Den direkta och främsta anledningen är försäljningen av sjukhusområdet i Ängelholm. Den 1 februari 2011 omorganiserades Skåneteknik och fick en ny organisationsstruktur anpassad till den verksamhet som bedrivs i affärsområdet. Sedan Skåneteknik bildades 1 september 2008 har verksamhetens uppdrag utökats från att vara en renodlad teknisk verksamhet, med drift och underhåll av sjukhusbyggnader, till att ha ansvar för andra servicetjänster inom FM-området. Med den nya organisationsstrukturen indelas affärsområdet i två huvudområden Teknisk FM och Facility service. Facilities Management (FM) är ett arbetssätt där servicetjänster samlas och effektiviseras för att själva kärnverksamheten ska kunna fungera så bra som möjligt. Andra verksamheter inom Regionservice är Facility service, Konstservice, regionens parkeringsverksamhet och Serviceenheterna i Malmö och Kristianstad. Från 2001 har Regionservice även ansvar för ett gemensamt regionalt rekryteringscentrum. Implementeringen av den nya organisationen Regionservice utökade uppdrag och ansvar har inneburit ett hårt arbete för att få ihop en serviceorganisation. I förändringsarbetets initiala skede summerades de olika delprojekten till 27 stycken. Antalet anställda har fördubblats till drygt 600 personer. Flertalet respondenter menar att det tar tid att förstå vad Regionservice nya uppdrag innebär och att kulturer och arbetssätt från de gamla organisationerna lever kvar. I det långsiktiga arbetet med att bygga en gemensam kultur och värdegrund arbetar förvaltningen efter ledorden Vill, vågar, agerar. Micartur AB 16

17 Intervjupersonerna ger uttryck för att bildandet av GSF har varit en utmaning. De har bl a haft problem att hitta gemensamma lokaler och kompetent personal. En NMI (nöjd medarbetare index) undersökning genomfördes under hösten 2010 där resultaten tydligt visade att medarbetarna inom Regionservice efterfrågade mer arbete med kommunikationen inom förvaltningen. Flertalet intervjupersoner betonar att förvaltningen har oförändrad personalstyrka i ledningen för att genomföra arbetet. Det krävs mycket tid av ledningen för att både utveckla organisationen och ansvara för ledningen av mångfalden av verksamheter. Ett arbete med att ta fram en kompetensförsörjningsplan har påbörjats i Regionservice för att utifrån det uppdrag förvaltningen har och bedöma vilken kompetens förvaltningen behöver för att klara uppdraget. Kunderna tycker generellt att det är för tidigt att uttala sig om effekterna av Regionservice utökade uppgifter. Intervjupersonerna tycker dock att grundtanken med ett samlat grepp från leverantören är positiv. De anser att Regionservice behöver arbeta vidare med att bli starkare i leveranssäkerhet och kvalitet Regionservice utökade uppgifter - bedömningar och slutsatser Regionservice har vuxit kraftigt de senaste åren. En allmänhet erfarenhet är att det tar lång tid att skapa en ny gemensam kultur och värdegrund. Vår bedömning är att Regionservice arbetat ändamålsenligt och effektivt med att på kort tid få ihop verksamheterna som idag utgör Regionservice. Förändringarna har dessutom hanterats med en oförändrad ledningskapacitet. En av utmaningarna för Regionservice är att få de olika delarna av organisationen samspelta och integrerade i effektiva erbjudanden till kunderna. Vi bedömer att Facility Management modellen är en av nyckelfrågorna för att åstadkomma en bra helhet gentemot kund. Regionservice är dock beroende av kundernas engagemang och medverkan för att modellen ska få genomslag i regionen. Regionservice måste svara an på kraven att arbetet med Facility Management bedrivs på en tydlig och konkret nivå. Regionservice har valt att organisera fastighetsverksamheterna utan egen affärsområdeschef. Detta ställer höga krav på förvaltningsledningen att vara operativ inom detta stora ansvarsområde och dessutom leda utvecklingen av övriga verksamheter. Regionservice har ett samordningsansvar för kost, städ och inre transporter, men få instrument att påverka det operativa arbetet i dessa funktioner. Vi bedömer att denna matrisliknande modell behöver utvärderas relativt snart för att tydliggöra om de uppsatta ambitionerna kan nås inom ramen för denna styrmodell. 3.7 Ansvarsfördelning i fastighets- och byggfrågor I detta avsnitt behandlas revisionsfråga nr 8 nämligen vilka för- och eventuella nackdelar den förändrade ansvars- och arbetsfördelningen mellan fastighets- och servicenämnden och regionstyrelsen i fastighets- och byggfrågor har inneburit och kan komma att innebära. I rapporten ska även belysas vilka fördelar regionen avsåg att nå med detta/dessa beslut Iakttagelser om ansvarsfördelning i fastighets- och byggfrågor Ansvaret för fastighetsinvesteringar ligger numera på regionstyrelsen. Den förändrade ansvars- och arbetsfördelningen mellan fastighets- och servicenämnden och regionstyrelsen initierades utifrån regionstyrelsens behov av att ha kontroll på ekonomin. Fastighets- och servicenämnden beslutar således inte längre om några investeringar utöver sk fastighetsägarinvesteringar. Nämnden ansvarar dessutom för löpande verksamhet och service. Enligt de reviderade riktlinjerna för investeringsprocessen kräver investeringar över 50 mkr för specificerade byggobjekt regionfullmäktiges särskilda beslut. Investeringar under 50 mkr kan regionstyrelsen fatta beslut om. Regionstyrelsens ram för särskilda bygginvesteringar bereds via vårdproduktions- Micartur AB 17

18 beredningen (VPB). Ansvaret för genomförandet och uppföljning av bygginvesteringar vilar direkt på regionstyrelsen. Vårdproduktionsberedningens och vårdproduktionsutskottets (VPU) uppdrag är bl a följande: VPB gör, efter regionstyrelsens beslut om planeringsdirektiv, prioritering avseende lokala byggpotter och bygginvesteringar i övrigt under 50 mkr för hälso- och sjukvården. VPU beslutar därefter om en preliminär investeringsbudget Regionstyrelsens arbetsutskott (RSAU) utgör ägarutskott och har bl a följande uppgifter: Samlad slutlig prövning av investeringsförslag Företräder ägaren (Region Skåne) vid genomförandet och uppföljningen av investeringar över 50 mkr Är genom tjänstemannaorganisationen adjungerad i varje styrgrupp för investeringar över 50 mkr I den förändrade processen ansvarar Fastighets- och servicenämnden numera endast för fastighetsägarinvesteringar (för år 2011, 153 mkr). Fastighetsägarinvesteringarna avser, enligt riktlinjerna: främst åtgärder för att förbättra, förnya och anpassa befintliga byggnader eller deras befintliga tekniska system där förändringen inte beror på verksamhetsförändringar hos hyresgästen. Förändringarna innebär att ansvaret för genomförandet av bygginvesteringar ligger på regionstyrelsen samt att RSAU tar över ansvaret från Fastighets- och servicenämnden avseende uppdrag och anslag för genomförande av bygginvesteringar. Enligt de reviderade riktlinjerna är det regionstyrelsens arbetsutskott som ansvarar för ägarstyrningen. I detta arbete har RSAU stöd genom avdelningen för ägarfrågor och strategiska investeringar. I riktlinjerna skrivs att Fastighets- och servicenämnden och Regionservice utövar ingen egentlig ägarroll. Oaktat denna skrivning i regelverket anser berörda intervjuade att Regionservice är delaktiga i investeringsprocessen och företräder ägaren både i samband med investeringar och i stöd- och servicefrågor. Enligt intervjuade är tydliggörandet av regionstyrelsens roll som ägare oproblematisk och positiv. Ansvarsfördelningen mellan styrelsen och nämnden anses kunna fungera. Däremot anser många intervjuade att det är otydligt vem som företräder ägaren i det dagliga arbetet. De intervjuade har bl a pekat på att Regionservice formella status är otydlig, att Regionservice sitter på flera stolar och att det på koncernnivå saknas kapacitet för att i praktiken utöva en effektiv ägarroll Ansvarsfördelning i fastighets- och byggfrågor - bedömningar och slutsatser I de ovan beskrivna nya riktlinjerna för investeringsprocessen har det gjorts en tydlig rågång mellan regionstyrelsen och fastighets- och servicenämnden. Regionstyrelsen hanterar genom sitt arbetsutskott ägarfrågorna i byggsammanhang och fastighets- och servicenämnden förvaltar byggnaderna. Vår bedömning är att den ordning som skapats rimmar med regionstyrelsens allmänna strävan att upprätta en stark kontroll över regionens finanser. Att Region Skåne samtidigt går in i en period med omfattande investeringar talar för att ansvaret koncentreras på det sätt som har skett. En eventuell nackdel är att hanteringen kräver en avsevärd kapacitet från styrelsens och dess arbetsutskotts sida. Ordningen är nyligen beslutad och därför svår att överblicka. Vi bedömer att det finns en risk för otydlighet på tjänstemannasidan. Regionservice ska inte utöva någon egentlig ägarroll, men förfogar över kompetens och resurser som ägaren behöver tillgång till. Det innebär att Regionservice arbetar mot två olika politiska organ. Det är enligt vår bedömning i nuläget inte helt klarlagt hur det operativa ägararbetet ska gå till utöver de rent finansiella aspekterna. Uppdrag behöver formuleras som tydliggör detta både gentemot Regionservice och gentemot Region Skåne som helhet. Micartur AB 18

19 4 Samlade bedömningar och slutsatser 4.1 Övergripande bedömning Den aktuella granskningen tar upp tre centrala aspekter på Region Skånes fastighetsförvaltning; fastighetsunderhåll, investeringar och lokalutnyttjande samt förändringar av ansvar och organisation. Övergripande bedömning avseende fastighetsunderhåll är att Region Skåne ligger kvar på en låg nivå vad avser planerat underhåll. Effekten av detta bedöms vara att regionen skjuter ett växande problem framför sig vad gäller att underhålla sina fastigheter som byggdes för år sedan eller tidigare. Regionen riskerar härmed fastigheternas värde och funktionalitet. En rationell och bättre behovsunderbyggd underhållningsplanering behövs. Riktlinjerna för Region Skånes investeringsprocess har nyligen reviderats. Som grund för investeringsplaneringen ligger numera en byggplan för hälso- och sjukvården som ger en samlad bild av investeringsbehoven de närmaste åren. Investeringarna kommer att växa avsevärt under kommande år och överstiga det investeringsutrymme som medges av nuvarande riktlinjer för finansiering av reinvesteringar. Byggplaneringen baseras på analyser av hälso- och sjukvårdens allmänna utveckling. Tillsvidare saknas en behovsanalys som tar hänsyn till strukturförändringarna i sjukvården t ex avseende försörjningen av vårdplatser. Incitamenten för lokaloptimering är svag. En ny hyresmodell kan komma att aktualiseras från 2012 som förbättrar denna situation. Regionservice har under de två senaste åren fördubblats i antalet anställda och flera nya affärsområden har tillkommit. Vår övergripande bedömning är att förvaltningen arbetar på ett ändamålsenligt sätt med förändringarna. Besluten om investeringsprocessen har bland annat resulterat i en förstärkning av regionstyrelsens ansvar för verksamhetsinvesteringar samtidigt som fastighets- och servicenämnden inte längre utövar någon ägarroll utöver att förvalta fastigheterna. Den organisatoriska förändringen medverkar till att stärka regionstyrelsen kontroll av regionens finanser, vilket är ändamålsenligt under en period av kraftigt ökade verksamhetsinvesteringar. Regionservice roll kopplad till den operativa ägarfunktionen vid sidan av de finansiella aspekterna bör förtydligas. 4.2 Förbättringsområden Granskningen har gett impulser till ett antal förbättringsområden. Dessa är sammanfattningsvis: Målsättningar för fastighetsbeståndets långsiktiga värde behöver fastställas, liksom kriterier och riktvärden för fastighetsunderhållet som kan ligga till grund för budgetering av det planerade underhållet. I anslutning till detta bör konkreta och tydliga kostnads- och nyttoanalyser baserade på fastighetsbeståndets underhållsstatus tas fram som underlag för framtida beslut om fastighetsunderhållets nivå. Tydliga och realistiska underhållsplaner behöver tas fram åtminstone för större byggnader. Anslagna medel för planerat underhåll bör fördelas och användas efter behov och med beaktande av möjligheter till ökad samordning av underhållsprojekt. En samlad redovisning och analys av de planerade omfattande investeringarna bör göras till regionfullmäktige liksom en redovisning av finansieringen av dessa investeringar och hur den förhåller sig till nuvarande regelverk för reinvesteringar. Fastighets- och servicenämnden bör utvärdera effektiviteten i användningen av anslaget för fastighetsägarinvesteringar. Regionservice samordningsansvar avseende kost och städ etc behöver utvärderas för att tydliggöra om de uppsatta ambitionerna kan nås inom ramen för nuvarande organisation. Regionservice roll i det operativa ägararbetet utöver de rent finansiella aspekterna behöver förtydligas både gentemot Regionservice och gentemot Region Skåne som helhet. Micartur AB 19

20 5 Referenser Intervjuer har genomförts med följande personer: Ingela Andersson Lyberg, SUS Lars Blixt, Centrum för verksamhetsplanering och analys Christina Edlund, Regionservice Monika Ekström, Fastighets- och servicenämnden Håkan Falkboo, Regionservice Anders Forsell, Regionservice Barbro Hansson, Helsingborgs lasarett Torbjörn Harlenbäck, SUS Peter Hartvig, Regionservice Johan Hjelm, PEAB/Hälsostaden Tommy Hoff, fd Locum Anders Johansson, Regionservice Tord Jönsson, Förvaltarstrateg Regionservice Peter Karlsson, Psykiatri Skåne Malin Kihlman, Regionservice Lars Kristensson, Koncernledningen Harald Lindström, Koncernledningen Marianne Malm, Regionservice Bengt Nilsson, Regionservice Ingemar Nilsson, Regionservice Leif Nilsson, Regionservice Johan Nord, Helsingborgs lasarett Linda Strömbäck, Regionservice Dokumentation som analyserats framgår av löpande text och fotnötter. Micartur AB 20