Revisionsrapport 2016 Genomförd på uppdrag av revisorerna December Uddevalla kommun. Granskning av lokalförsörjningsprocessen

Transkript

1 Revisionsrapport 2016 Genomförd på uppdrag av revisorerna December 2016 Uddevalla kommun Granskning av lokalförsörjningsprocessen

2 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Avgränsning Revisionskriterier Metod Förkortningar Roller, ansvarsområden och styrdokument Roller och ansvarsområden och styrdokument Rutiner och riktlinjer för lokalförsörjningsprocessen Vår bedömning Lokalförsörjningsprocessen Processen för lokalförsörjning Identifiering av lokalbehov Prioritering och bedömning av lokalbehov Åtgärder för att effektivisera lokalutnyttjandet Vår bedömning Investeringsplaneringen Lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen Vår bedömning Samlad bedömning Slutsatser Bedömning utifrån revisionsfrågorna Identifierade förbättringsområden och rekommendationer Bilaga 1: Bakgrund Bilaga 2: Revisionskriterier Bilaga 3: Källförteckning... 26

3 Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Uddevalla kommun har EY genomfört en granskning av lokalförsörjningsprocessen. Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunstyrelsen säkerställt en ändamålsenlig och effektiv lokalförsörjningsprocess. Granskningen avser kommunstyrelsen, socialnämnden, barn- och utbildningsnämnden samt samhällsbyggnadsnämnden. Granskningen visar att det på avdelningen för strategisk samhällsplanering vid kommunledningskontoret finns en lokalstrateg. Lokalstrategen arbetar med lokalfrågor och leder arbetet i den kommunövergripande lokalförsörjningsgruppen. Lokalförsörjningsgruppen består utöver lokalstrategen av ekonomichef, fastighetschef, planarkitekt samt en markoch exploateringsingenjör. Utöver dessa ingår även lokalsamordnare från barn- och utbildningsförvaltningen, socialförvaltningen samt kultur- och fritidsförvaltningen i gruppen. Lokalsamordnarna är ansvariga för att identifiera respektive förvaltnings lokalbehov. I granskningen framkommer att lokalförsörjningsgruppens roll och ansvarsområden i större omfattning bör dokumenteras. Detta för att tydliggöra lokalförsörjningsgruppens mandat. Av granskningen framkommer att det finns en kommunövergripande lokalförsörjningsplan samt riktlinjer för lokalförsörjning. I lokalförsörjningsplanen finns bland annat en enklare processbeskrivning avseende lokalförsörjningsprocessen. Granskningen visar att delar i riktlinjerna för lokalförsörjning inte är uppdaterat och aktuellt utifrån nuvarande arbetssätt i lokalförsörjningsprocessen. Nämnderna utarbetar årligen förvaltningsspecifika lokalförsörjningsplaner som bland annat innehåller behovsanalyser. Av behovsanalyserna framkommer respektive nämnds lokalbehov. Till grund för behovsanalyserna ligger bland annat befolkningsprognoser, utredningar och förstudier. I granskningen framkommer att det finns utmaningar kopplat till befolkningsprognoserna. Enligt barn- och utbildningsförvaltningen visar befolkningsprognoserna enbart hur befolkningsutvecklingen kommer att förändras i olika delar av kommunen de första fem åren. Vidare är det enligt socialförvaltningen en utmaning att prognosticera antalet individer som är i behov av vissa delar av socialförvaltningens tjänster. Därtill framkommer att det i verksamheten uppfattas som otydligt vem som har mandat att beställa förstudier och utredningar. Lokalförsörjningsgruppen ansvarar för att samordna och prioritera nämndernas lokalbehov genom att utarbeta ett förslag på investeringsprioritering. Granskningen visar att kommundirektören 3

4 utarbetat en prioriteringsordning som ska beaktas i samband med investeringsprioriteringen. I granskningen framkommer dock att prioriteringsordningen inte är känd i verksamheten. Det är därtill otydligt hur delar i prioriteringsordningen ska tolkas. Lokalinvesteringarna som framkommer i lokalförsörjningsgruppens investeringsprioritering överskrider kommunfullmäktiges beslutade investeringsram för I granskningen framkommer vidare att det inte är tydligt vilka lokalprojekt som ska genomföras och prioriteras inom kommunfullmäktiges beslutade budgetram. Av granskningen framkommer att förvaltningarnas driftsbudget enligt uppgift inte är anpassad till investeringsbudgeten. Därtill framkommer att nämnderna inte har tillräckligt med medel i driftsbudgeten för att täcka driftskostnaden för beslutade investeringar. Detta bedöms i granskningen som bristfälligt. Under granskningen har vi identifierat vissa förbättringsområden och våra rekommendationer framgår nedan: Kommunstyrelsen bör tillse att lokalförsörjningsgruppens roll och ansvarsområden dokumenteras i större omfattning. Kommunstyrelsen bör tillse att riktlinjerna för lokalförsörjning ses över och anpassas till det nuvarande arbetssättet inom lokalförsörjningsprocessen. Kommunstyrelsen bör se över om det är möjligt att utveckla befolkningsprognoserna. Kommunstyrelsen bör tillse att prioriteringsordningen vad gäller lokalinvesteringar förankras och tydliggörs. Kommunstyrelsen bör tillse att kopplingen tydliggörs mellan lokalförsörjningsprocessen, investeringsplaneringen samt beslutad driftsbudget. 4

5 1. Inledning 1.1. Bakgrund De förtroendevalda revisorerna har i årets risk- och väsentlighetsanalys bedömt det väsentligt att genomföra en granskning av lokalförsörjningsprocessen. Bakgrunden till granskningen beskrivs i bilaga Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma om kommunstyrelsen säkerställt en ändamålsenlig och effektiv lokalförsörjningsprocess. Granskningen inriktas på följande revisionsfrågor: Säkerställer kommunstyrelsen att Uddevalla kommun har en ändamålsenlig och effektiv lokalförsörjningsprocess? Finns det någon dokumenterad lokalförsörjningsprocess inom kommunen? Finns det någon gemensam process inom kommunen för att identifiera och prioritera lokalförsörjningen mellan nämnderna för att säkerställa en effektiv lokalförsörjning? Finns underlag för att bedöma verksamheternas lokalbehov på lång och kort sikt? Finns det någon tydlig koppling mellan lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen? Vidtas åtgärder med syfte att effektivisera lokalutnyttjandet? Finns det någon tydlig ansvarsfördelning inom kommunen med avseende på lokalförsörjningsfrågorna? Hur sker arbetet med att identifiera lokalbehov i respektive nämnd? Vem i respektive nämnd ansvarar för att identifiera lokalbehovet? Efter att respektive nämnd har identifierat sitt lokalbehov, sker någon samordning och prioritering mellan nämndernas respektive behov? Om det sker, vem ansvarar i så fall för denna samordning och prioritering? 1.3. Avgränsning Granskningen avgränsas till att avse kommunstyrelsen, samhällsbyggnadsnämnden, barn- och utbildningsnämnden samt socialnämnden. Barn- och utbildningsförvaltningen samt socialförvaltningen är de två största lokalanvändarna som utnyttjar 56 respektive 20 procent av kommunens totala lokalyta. 5

6 1.4. Revisionskriterier Revisionskriterier är de bedömningsgrunder som bildar underlag för granskningens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna för denna granskning framgår av bilaga Metod Granskningen har genomförts genom dokumentstudier, enskilda intervjuer och gruppintervjuer. Intervju- och dokumentförteckning framgår av bilaga 3. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att sakfelsgranska rapporten Förkortningar I rapporten används olika förkortningar vilka förklaras nedan: Avdelningen för strategisk samhällsplanering (SSP) Kommundirektörens ledningsgrupp (KDLG) Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Lokalförsörjningsgrupp (LFG) Lokalförsörjningsplan (LFP) Miljoner kronor (mnkr) 6

7 2. Roller, ansvarsområden och styrdokument 2.1. Roller och ansvarsområden och styrdokument Av kommunstyrelsens reglemente framkommer att styrelsen är verksamhetsansvarig för kommunens lokalförsörjning. Vid kommunledningskontoret är avdelningen för strategisk samhällsplanering (SSP) placerad. Avdelningen bildades för cirka två år sedan. Inom SSP finns en lokalstrateg som arbetar med lokalfrågor. Avdelningen består av ytterligare cirka fyra medarbetare som bland annat arbetar med bostadsförsörjningsplanen och kollektivtrafikfrågor. Nedan framkommer ett organisationsschema som visar SSP:s och lokalstrategens organisatoriska placering: Figur: Förenklat organisationsschema. Vid intervju med lokalstrategen framkommer att strategen arbetar med lokalfrågor vilket bland annat innebär samordning av lokalbehov, fastighetsoch markförvärv samt kommunikation med förvaltningar och bolag. I Uddevalla finns en kommunövergripande lokalförsörjningsgrupp (LFG). Av Lokalförsörjningsplan (LFP) framkommer att LFG ansvarar för att: Samordna lokalfrågor över förvaltningsgränserna. Vara stöd till lokalbehövande förvaltning. Initiera interna lokalbyten. Öka nyttjandegraden av kommunala byggnader. Föreslå ändringar i lokalförsörjningsplanen. LFG består av lokalstrategen som är ordförande och sammankallande i gruppen. Därtill ingår ekonomichef, fastighetschef och en planarkitekt samt mark- och exploateringsingenjör. Utöver dessa ingår även lokalsamordnare från barn- och utbildningsförvaltningen, socialförvaltningen samt kultur- och fritidsförvaltningen i gruppen. 7

8 Ekonomichefens roll i LFG är att bland annat ansvara för ekonomi- och investeringsfrågor kopplat till lokaler. Enligt lokalstrategen deltar ekonomichefen enbart vid frågor i LFG som avser investeringar och ekonomi. Fastighetschefen, planarkitekten samt mark- och exploateringsingenjören ska inom sina respektive ansvarsområde till exempel bevaka fastighetsfrågor, detaljplaner, markfrågor samt undersöka förutsättningar för att genomföra förändringar av befintliga fastigheter. LFG sammanträder cirka en gång i månaden. Vid intervju med lokalstrateg och lokalsamordnare framkommer att LFG:s arbetssätt och uppdrag är tydligt. Enligt lokalstrategen har LFG bestått av samma representanter under en längre tid vilket bidragit att skapa en kontinuitet vad gäller gruppens arbete. På barn- och utbildningsförvaltningen samt socialförvaltningen finns 1,5 respektive en heltidstjänst som lokalsamordnare. Lokalsamordnarna ansvarar för att tillsammans med berörda medarbetare i förvaltningarna identifiera verksamhetens lokalbehov. Därtill ska lokalsamordnarna ha ett helhetsperspektiv över verksamhetens lokaler genom att till exempel ha kunskap avseende underhållsbehov och behov av nyanskaffning av lokaler. Vid intervju med barn- och utbildningsförvaltningen samt socialförvaltningen framkommer att samtliga frågor i verksamheterna som avser lokaler ska hanteras via lokalsamordnarna. Lokalsamordnarna beslutar därefter hur frågan ska hanteras, till exempel internt inom förvaltningen eller via LFG. Vid samhällsbyggnadsförvaltningen finns ingen utsedd lokalsamordnare mot bakgrund av att förvaltningen enligt förvaltningschefen har ett litet lokalbehov. Fastighetschefen och förvaltningschefen vid samhällsbyggnadsförvaltningen ansvarar för förvaltningens behov av verksamhetslokaler. Av LFP framkommer att samhällsbyggnadsförvaltningen utnyttjar två procent av den totala lokalytan i fastighetsbeståndet medan socialförvaltningen samt barn- och utbildningsförvaltningen använder 20 respektive 56 procent 1. Enligt samhällsbyggnadsnämndens reglemente har nämnden det övergripande ansvaret för kommunens samtliga lokaler genom att bland annat vara part i alla frågor som avser hyresförhållanden. Nämnden ansvarar även för att underhålla kommunens fasta egendom. Därtill ansvarar nämnden för att uppföra byggnader om inte uppdraget tilldelats någon annan samt exploatera mark för bostäder och andra verksamheter. LFG:s ansvar och arbetssätt är översiktligt dokumenterat i Lokalförsörjningsplan Vid intervjuer framkommer att roller och ansvarsområden inte är ytterligare dokumenterat. Enligt avdelningschef för 1 Kultur- och fritidsförvaltningen är den tredje största lokalanvändaren som utnyttjar 14 procent av den totala lokalytan. 8

9 SSP är det ett utvecklingsområde att tydliggöra avdelningens ansvarsområden. Avdelningschefen påtalar att avdelningens arbetsuppgifter kan uppfattas som otydligt för vissa medarbetare i kommunen Rutiner och riktlinjer för lokalförsörjningsprocessen Arbetet med kommunens lokalförsörjning regleras i nedanstående styrdokument: Lokalförsörjningsplan Riktlinjer för lokalförsörjning. Av LFP framkommer att syftet med lokalförsörjningsprocessen är att kommunen ska få en helhetssyn över lokaler och lokalförsörjningen samt en gemensam planering och samordning i lokalförsörjningsfrågor. I LFP redovisas bland annat förutsättningar för lokalförsörjningsplaneringen, policy för lokalanvändning, processen för lokalförsörjningsplanering samt nämndernas egna lokalförsörjningsplaner för aktuell period. Därtill framkommer en investeringsprioritering vad gäller lokalprojekt. Kommunfullmäktige antog under 2006 Riktlinjer för lokalförsörjning. I riktlinjerna beskrivs hur arbetet med lokalförsörjning ska bedrivas i kommunen. Vid intervju med lokalstrategen framkommer att delar av innehållet i riktlinjerna inte är aktuellt, till exempel beskrivningen av vilka som ingår i LFG. Kommunledningskontoret, barn- och utbildningsförvaltningen, socialförvaltningen samt samhällsbyggnadsförvaltningen har inte utarbetat egna rutiner och riktlinjer kopplat till lokalförsörjningsprocessen. Vid intervjuer framkommer att de kommunövergripande styrdokument som finns upplevs vara tillräckliga för arbetet med lokalförsörjning. Utöver LFP och riktlinjer för lokalförsörjning finns ytterligare styrdokument som påverkar arbetet med lokalförsörjning, till exempel översiktsplan, samhällsbyggnadsstrategin samt de bostadspolitiska riktlinjerna. Styrdokumenten innehåller bland annat övergripande planeringsprinciper som påverkar kommunens utveckling och därmed behovet av samhällsservice i form av lokaler. Samhällsbyggnadsstrategin beskriver samhällsutvecklingen i de olika kommundelarna och ligger till grund för de befolkningsprognoser som kommunledningskontoret utarbetar (se avsnitt 3.2) Vår bedömning Granskningen visar att det vid SSP finns en lokalstrateg som arbetar med framtagandet av lokalförsörjningsplanen. Därtill finns en kommunövergripande lokalförsörjningsgrupp samt lokalsamordnare på socialförvaltningen samt barn- och utbildningsförvaltningen. Lokalsamordnarna vid barn- och utbildningsförvaltningen samt socialförvaltningen är ansvariga för att identifiera respektive förvaltnings 9

10 lokalbehov. Vår bedömning är att det i stort finns en tydlig ansvarsfördelning inom kommunen vad gäller arbetet med lokalförsörjning men att det finns utvecklingsområden. Enligt vår bedömning bör LFG:s roll och ansvarsområden i större omfattning dokumenteras. Detta skulle enligt vår bedömning bidra till att tydliggöra LFG:s mandat. Av granskningen framkommer att LFP samt riktlinjer för lokalförsörjning är de två styrdokument som i huvudsak reglerar arbetet med lokalförsörjningen. Granskningen visar att delar i riktlinjerna för lokalförsörjning inte är uppdaterat och aktuellt, till exempel beskrivningen avseende vilka som ingår i LFG. Mot bakgrund av detta är vår bedömning att kommunstyrelsen bör se över riktlinjer för lokalförsörjning och anpassa riktlinjerna till det nuvarande arbetssättet inom lokalförsörjningsprocessen. 10

11 3. Lokalförsörjningsprocessen 3.1. Processen för lokalförsörjning Kommunens lokalförsörjningsprocess är dokumenterad i Lokalförsörjningsplan Den nuvarande lokalförsörjningsplanen antogs av LFG i mars 2016 och revideras årligen. Processen är sammankopplad med den årliga verksamhetsplaneringen och budgetprocessen. Nedan framkommer en översiktlig beskrivning avseende kommunens lokalförsörjningsprocess som framkommer i LFP: Figur: Lokalförsörjningsprocessen. LFG ansvarar för att senast den 15 december årligen utarbeta ett förslag på LFP (1). Planen bygger på nämndernas behovsanalyser av lokaler. Gruppen ansvarar för att utifrån behovsanalyserna utarbeta ett förslag på LFP som bland annat innehåller en investeringsprioritering av lokalprojekt över en tioårsperiod. LFP behandlas i januari av kommundirektörens ledningsgrupp (KDLG) som godkänner planen för vidare beredning (2). Under februari-mars behandlar och antar nämnderna LFP (3). Nämnderna har möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i planen. När nämnderna antagit LFP och lämnat eventuella synpunkter ansvarar LFG för att slutbehandla planen (4). Under slutbehandlingen beaktar LFG nämndernas eventuella synpunkter. Nämnderna ska därefter få återkoppling vad gäller LFG:s slutbehandling avseende LFP av lokalsamordnarna vid nämndens förvaltning samt under budgetarbetet. I april redovisas LFP på planeringsdialogen 2 av lokalstrategen (5) för att därefter behandlas i budgetarbetet (6). Kommunfullmäktige antar LFP i juni och beslutar bland annat om investeringsramen för kommande år (7). Under oktoberdecember arbetar LFG med att revidera LFP inför nästa planperiod (8) Identifiering av lokalbehov Nämnderna ansvarar för att årligen utarbeta förvaltningsspecifika lokalförsörjningsplaner. De förvaltningsspecifika lokalförsörjningsplanerna finns som bilaga i Lokalförsörjningsplan Lokalförsörjningsplanerna innehåller nämndernas lokalbehov över en period om totalt tio år. I förvaltningarnas lokalförsörjningsplaner framkommer bland annat omvärldsanalyser som visar hur omvärldsfaktorer påverkar lokalbehovet. 2 Kommunstyrelsen genomför årligen en planeringsdialog med nämnderna. 11

12 Därtill innehåller planerna behovsanalyser som beskriver förvaltningarnas lokalbehov. Lokalsamordnarna på socialförvaltningen samt barn- och utbildningsförvaltningen är ansvariga för framtagandet av respektive lokalförsörjningsplan. Vid socialförvaltningen stödjer och samarbetar lokalsamordnaren med de fem avdelningscheferna i förvaltningen för att utarbeta behovsanalyserna. På barn- och utbildningsförvaltningen arbetar lokalsamordnaren med att utarbeta behovsanalyserna tillsammans med en tidigare rektor som har en halvtidstjänst för lokalarbete. Förvaltningarnas lokalförsörjningsplaner där behovsanalyserna ingår ligger till grund för den kommunövergripande lokalförsörjningsplanen som LFG utarbetar. Till grund för förvaltningarnas behovsanalyser ligger befolkningsprognoser som utarbetas årligen av kommunledningskontoret, inventeringar av lokalbehov samt utredningar och förstudier. Befolkningsprognoserna visar bland annat utvecklingen av antalet barn, unga och äldre i kommunen. Vid intervju med socialförvaltningen framkommer att prognoserna ligger till grund för socialförvaltningens behovsanalyser. Enligt socialförvaltningen är det en utmaning att prognostisera antalet individer som är i behov av förvaltningens verksamhet, till exempel insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), vilket skapar en viss osäkerhet i lokalplaneringen. Därtill framkommer att det är otydligt om samtliga förvaltningar arbetar utifrån samma befolkningsprognoser. Socialchefen skulle gärna se att befolkningsprognosen antogs politiskt innan förvaltningarna hanterade prognoserna inom ramen för arbetet med behovsanalyserna. Detta för att säkerställa att samtliga förvaltningar arbetar utifrån samma prognoser. Vid intervju med barn- och utbildningsförvaltningen framkommer att lokalsamordnaren vid förvaltningen använder prognoserna för att prognostisera det framtida behovet av verksamhetslokaler. Enligt barn- och utbildningsförvaltningen är befolkningsprognoserna ett användbart verktyg för att prognostisera lokalbehovet. Enligt lokalsamordnare vid förvaltningen är det dock en utmaning att befolkningsprognoserna enbart visar på i vilka delar av kommunen befolkningen kommer öka de första fem åren. För de efterföljande fem åren innehåller prognoserna enbart information om hur befolkningsstrukturen förändras i kommunen som helhet. Lokalsamordnaren påtalar att detta skapar en utmaning vad gäller den långsiktiga planeringen av skollokaler i kommunen. Inom ramen för behovsanalyserna har nämnderna möjlighet att beskriva vilka konsekvenser som kan uppstå om verksamheten inte får behovet av lokaler tillgodosett. Av socialförvaltningens behovsanalys framkommer till exempel att det finns ett behov av särskilt boende för att kunna hantera kön för personer som väntar på en bostad. Därtill framkommer i barn- och 12

13 utbildningsförvaltningens behovsanalys att det finns en risk för föreläggande från Arbetsmiljöverket om inte elevantalet minskas vid en grundskola i kommunen. Vidare framkommer att förvaltningarna har möjlighet att informera kommunstyrelsen om eventuella konsekvenser i samband med budgetdialogen. Enligt förvaltningschefen vid barn- och utbildningsförvaltningen informeras kommunstyrelsen i samband med budgetdialogen om de eventuella konsekvenser som kan uppstå om verksamheten inte får behovet av lokaler tillgodosett. I samband med behovsanalyserna arbetar socialförvaltningen samt barnoch utbildningsförvaltningen med att inventera det befintliga lokalbeståndet. Därtill framkommer vid intervju med socialförvaltningen att det pågår ett arbete med att inventera befintliga hyresavtal. Detta mot bakgrund av att avdelningschefer i förvaltningen tidigare tecknade hyresavtal vilket numera sker via samhällsbyggnadsförvaltningen. Samhällsbyggnadsförvaltningen kan på uppdrag av nämnderna genomföra förstudier och utredningar för att till exempel analysera kostnaden för lokalprojekt samt förutsättningar för att bygga en lokal på en viss tomt. Resultatet av förstudierna och utredningarna beaktas därefter i nämndernas behovsanalyser. Enligt planarkitekt samt mark- och exploateringsingenjör är det otydligt vem som har mandat att beställa förstudier och utredningar. I dagsläget kan beställningar initieras dels från LFG men även från nämnderna. Därtill framkommer att underlaget till vissa utredningar är bristfälligt vilket ökar utredningstiden. Planarkitekten samt mark- och exploateringsingenjören påtalar att det är av stor vikt att beställningsunderlaget är tydligt samt att det finns en god framförhållning vad gäller beställning av förstudier och utredningar Prioritering och bedömning av lokalbehov Lokalsamordnarna kommunicerar respektive förvaltnings lokalförsörjningsplan där bland annat behovsanalysen ingår till LFG. I protokoll för barn- och utbildningsnämnden samt socialnämnden framkommer dock inte om respektive nämnd antagit behovsanalysen. LFG ansvarar för att prioritera förvaltningarnas lokalbehov utifrån behovsanalyserna och utarbeta ett förslag på en investeringsprioritering. I Lokalförsörjningsplan framkommer en investeringsprioritering där förvaltningarnas lokalbehov är prioriterade utifrån investeringsprioritet 1, 2 och 3 med beskrivningar av vilka år projekten ska genomföras. Enligt fastighetschefen innebär investeringsprioritet 1 och 2 att lokalprojekten ger stor effekt på kort tid. De lokalprojekt som har investeringsprioritet 3 är enligt fastighetschefen framförallt projekt som inte avser lagstyrda verksamheter såsom till exempel badhus och fritidsgårdar. Vid intervju med kommundirektören framkommer att direktören inför arbetet med prioritering i LFG utarbetade nedanstående prioriteringsordning: 13

14 Stor effekt i förhållande till investeringen. Snabb effekt. Politiska beslut. För att lösa arbetsmiljöproblem eller liknande. Enligt lokalstrateg och lokalsamordnare utarbetades förslaget på investeringsprioritering genom dialog i LFG. Vid intervjuer framkommer att gruppen var överens om den investeringsprioritering som utarbetades. Enligt lokalstrategen beaktades bland annat lagkrav vilket innebar att lagstyrda verksamheter såsom skolor och äldreboenden prioriterades högre än ej lagstyrd verksamhet. Genomförda intervjuer visar att kommundirektörens prioriteringsordning inte är känd i förvaltningarna. Vid intervjuer framkommer att det är av stor vikt att lokalprojekten genomförs enligt plan. Om till exempel projekt som ska genomföras inte genomförs enligt plan finns en risk att lokalprojekt som är planerade att starta 2021 inte kan genomföras. Enligt ekonomichefen har planeringen vad gäller lokalprojekt tidigare år varit för optimistisk. Detta har enligt ekonomichefen skapat en situation där kommunen inte investerat i den takt som var planerat Åtgärder för att effektivisera lokalutnyttjandet Av policy för lokalanvändning i Lokalförsörjningsplan framkommer att lokaleffektivitet och flexibilitet ska prioriteras vid ny-, om- och tillbyggnad av lokaler. Vidare framkommer att till exempel valet av stomme vid ny-, om- och tillbyggnad ska väljas så att lokalen kan anpassas till flera typer av verksamheter. Vid tillfälliga lokalbehov ska dessa enligt policyn i första hand tillgodoses inom ramen för kommunens befintliga lokalbestånd och i andra hand genom extern förhyrning. Vid intervju med fastighetschef framkommer att samhällsbyggnadsförvaltningen ansvarar för att undersöka möjligheten att använda befintliga lokaler alternativt hyra lokaler innan beslut om nybyggnation fattas. Enligt barn- och utbildningsförvaltningen är det en utmaning för förvaltningen att använda befintliga lokaler inom kommunen till skolverksamhet. Det är inte möjligt enligt förvaltningen ett enkelt bygga om eller använda befintliga lokaler så att lokalerna är anpassade till kraven på skolverksamhet. Enligt lokalsamordnaren är det i flera fall enklare och går snabbare att bygga nytt jämfört med att anpassa en redan befintlig lokal till kraven på skolverksamhet. Socialförvaltningen har bland annat verksamhetslokaler i form av olika boenden. Enligt socialchefen ska förvaltningen placera brukare i olika former av boenden men verksamheten har en viss möjlighet att besluta hur brukarna ska placeras. Mot bakgrund av detta arbetar förvaltningen enligt socialchefen med att standardisera lokalerna. Enligt lokalsamordnaren vid 14

15 socialförvaltningen tar det till exempel minst tre år att bygga bostäder för nyanlända varpå det finns flera fördelar med att standardisera det befintliga lokalbeståndet. Detta för att enklare kunna anpassa verksamhetslokalerna till olika former av verksamhet Vår bedömning Granskningen visar att lokalförsörjningsprocessen är översiktligt dokumenterad i Lokalförsörjningsplan i form av en enklare processbeskrivning. Beskrivningen visar på ett översiktligt sätt beredningen av LFP. Mot bakgrund av detta är vår bedömning att det finns en dokumenterad lokalförsörjningsprocess inom kommunen. Nämnderna utarbetar årligen förvaltningsspecifika lokalförsörjningsplaner som bland annat innehåller behovsanalyser. Behovsanalyserna visar på respektive nämnds lokalbehov. Av granskningen framkommer att lokalsamordnarna har en central roll vad gäller framtagandet av lokalförsörjningsplanerna. Lokalsamordnarna på barn- och utbildningsförvaltningen samt socialförvaltningen stödjer och samarbetar med andra medarbetare i förvaltningen för att utarbeta behovsanalyserna. Vår bedömning är att det finns ett arbetssätt för att identifiera lokalbehov i respektive nämnd. Av granskningen framkommer att det finns underlag för att bedöma verksamheternas lokalbehov genom årliga befolkningsprognoser som kommunledningskontoret utarbetar. Befolkningsprognoserna ligger till grund för att bedöma verksamheternas lokalbehov på kort och lång sikt. Vi noterar dock att det finns brister med befolkningsprognoserna vad gäller att långsiktigt prognostisera hur befolkningsutvecklingen kommer att förändras i olika delar av kommunen. Därtill är det en utmaning att prognostisera antalet individer som är i behov av vissa delar av socialförvaltningens tjänster. Mot bakgrund av detta är vår bedömning att kommunstyrelsen bör se över om det är möjligt att utveckla befolkningsprognoserna. Detta i syfte att beakta de utmaningar vad gäller prognoserna som barn- och utbildningsförvaltningen samt socialförvaltningen påtalar. LFG ansvarar för att samordna och prioritera nämndernas lokalbehov genom att utarbeta ett förslag på investeringsprioritering. Granskningen visar att investeringsprioriteringen utarbetades genom dialog i LFG. Kommundirektören utarbetade en prioriteringsordning som underlag till LFG för att prioritera nämndernas lokalbehov. Vi noterar utifrån genomförda intervjuer att prioriteringsordningen inte är känd i förvaltningarna. Därtill noterar vi att det är otydligt hur prioriteringsordningen ska tolkas, till exempel vad som avses med politiska beslut. Vår bedömning är att kommunstyrelsen bör förankra och tydliggöra prioriteringsordningen vad gäller lokalinvesteringar. Det är enligt vår mening positivt att det finns en prioriteringsordning men för 15

16 att denna ska kunna tillämpas är det enligt vår bedömning av stor vikt att prioriteringsordningen är känd och tydlig. Granskningen visar att lokaleffektivitet och flexibilitet ska beaktas vid ny-, till- och ombyggnad i syfte att effektivisera lokalutnyttjandet. Vidare visar granskningen att samhällsbyggnadsförvaltningen innan beslut om en eventuell nybyggnation ansvarar för att undersöka möjligheten att använda befintliga lokaler. Det pågår även ett arbete i socialförvaltningen med att standardisera lokalbeståndet vilket bidrar till att effektivisera lokalanvändandet. Utifrån vad som framkommit i granskningen vidtas åtgärder i syfte att kunna effektivisera lokalutnyttjandet enligt vår bedömning. Av granskningen framkommer att det uppfattas som otydligt vem som har mandat att beställa förstudier och utredningar inom ramen för lokalförsörjningsplaneringen. Enligt uppgift kan i dagsläget förstudier och utredningar dels initieras från LFG men även av nämnderna. Vi noterar även att underlaget till vissa utredningar enligt uppgift är bristfälligt vilket ökar utredningstiden. Kommunstyrelsen bör enligt vår bedömning säkerställa att processen för att beställa förstudier och utredningar tydliggörs. 16

17 4. Investeringsplaneringen 4.1. Lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen Kommunfullmäktige antog i juni 2016 en investeringsram om 300 mnkr för 2017, 400 mnkr för 2018 samt 600 mnkr för Investeringsramen avser dels lokaler men även parker, gator och vägar med mera. Vid intervju med kommundirektören framkommer att vissa beslutade lokalprojekt överskrider den beslutade treårsperioden för investeringar. Mot bakgrund av detta har ekonomichefen fått ett uppdrag att se över investeringsprocessen och hur denna kan förenklas kopplat till lokalförsörjningsprocessen. Enligt ekonomichefen skapar kommunfullmäktiges beslut om att anta en investeringsram en osäkerhet avseende lokalplaneringen. Ekonomichefen påtalar att det inte är tydligt vilka projekt som ska genomföras och prioriteras inom den beslutade investeringsramen. Vidare framkommer att det är otydligt vem som har mandat att starta ett lokalprojekt. Enligt ekonomichefen samt barn- och utbildningsförvaltningen är det till exempel inte fastställt om ett lokalprojekt kan påbörjas efter beslut i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen eller respektive nämnd. Det är enligt ekonomichefen samt barn- och utbildningsförvaltningen ett utvecklingsområde att tydliggöra hur och vem som har mandat att starta ett lokalprojekt. Därtill framkommer vid intervju med ekonomichefen att vissa lokalinvesteringar påbörjats trots att det saknats ekonomisk täckning för investeringen. Enligt lokalstrategen skapar den investeringsprioritering LFG utarbetar förutsättningar till att koppla samman lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen. Av investeringsprioriteringen framkommer beslutade projekt samt den totala utgiften för projekten fördelade på de år projekten är planerade att genomföras. Enligt investeringsprioriteringen uppgår den totala investeringen vad gäller lokaler till 279 mnkr 2017, 429,5 mnkr 2018 samt 536,5 mnkr Detta innebär att planerade lokalinvesteringar under 2018 överskrider kommunfullmäktiges beslutade investeringsram om 400 mnkr. Vid intervju med samhällsbyggnadsförvaltningen framkommer att förvaltningarnas driftsbudget inte är anpassad till investeringsbudgeten. Fastighetschefen påtalar att nämnderna inte har tillräckligt med medel i driftsbudgeten för att täcka driftskostnaden avseende genomförda investeringar. Enligt förvaltningschefen och fastighetschefen har förvaltningen informerat kommunstyrelsen om utmaningen i samband med de årliga budgetdialogerna Vår bedömning Granskningen visar att kommunfullmäktige i juni 2016 antog en investeringsram för Av granskningen framkommer dock att 17

18 lokalinvesteringarna som framkommer i investeringsprioriteringen överskrider kommunfullmäktiges beslutade investeringsram för Vi noterar även att det inte är tydligt vilka lokalprojekt som ska genomföras och prioriteras inom den beslutade investeringsramen. Vår bedömning är att det inte finns en tydlig koppling mellan lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen. Enligt vår bedömning bör kommunstyrelsen tydliggöra kopplingen mellan lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen. Den investeringsprioritering som LFG utarbetar kan skapa förutsättningar för att koppla samman lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen. Av granskningen framkommer att förvaltningarnas driftsbudget enligt uppgift inte är anpassad till investeringsbudgeten. Därtill framkommer att nämnderna inte har tillräckligt med medel i driftsbudgeten för att täcka driftskostnaden för beslutade investeringar. Detta är enligt vår bedömning bristfälligt. Det är dock positivt att det pågår en översyn av ekonomichefen vad gäller att se över kopplingen mellan investeringsplaneringen och lokalförsörjningsprocessen samt kopplingen mellan beslutade investeringar och nämndernas driftsbudget. 18

19 5. Samlad bedömning 5.1. Slutsatser Utifrån granskningens syfte och grunderna för ansvarsprövning är vår sammanfattande bedömning att kommunstyrelsen i allt väsentligt har säkerställt en ändamålsenlig och effektiv lokalförsörjningsprocess men att det finns utvecklingsområden. Vi bedömer att det finns utvecklingsområden kopplat till att bland annat LFG:s roll och ansvarsområden, förankra och tydliggöra prioriteringsordningen för lokalinvesteringar samt tydliggöra kopplingen mellan lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen Bedömning utifrån revisionsfrågorna Revisionsfrågor Säkerställer kommunstyrelsen att Uddevalla kommun har en ändamålsenlig och effektiv lokalförsörjningsprocess? Finns det någon dokumenterad lokalförsörjningsprocess inom kommunen? Finns det någon gemensam process inom kommunen för att identifiera och prioritera Bedömning Granskningen visar att kommunstyrelsen i allt väsentligt har säkerställt en ändamålsenlig och effektiv lokalförsörjningsprocess. Av granskningen framkommer dock ett antal utvecklingsområden vilka beskrivs i tabellen nedan. Granskningen visar att det finns en dokumenterad lokalförsörjningsprocess i form av en enklare processbeskrivning som framkommer i Lokalförsörjningsplan Lokalförsörjningsplanen innehåller även förutsättningar för lokalförsörjningsplaneringen, policy för lokalanvändning samt nämndernas egna lokalförsörjningsplaner. Därtill finns riktlinjer för lokalförsörjning. Vår bedömning är att det finns en dokumenterad lokalförsörjningsprocess i kommunen. Vi noterar dock att riktlinjerna för lokalförsörjning inte är uppdaterade. Mot bakgrund av detta är vår bedömning att kommunstyrelsen bör tillse att riktlinjerna ses över och anpassas till det nuvarande arbetssättet inom lokalförsörjningsprocessen. Lokalförsörjningsgruppen ansvarar för att utifrån nämndernas behovsanalyser upprätta ett förslag på investeringsprioritering vad gäller lokalinvesteringar. Av granskningen framkommer att 19

20 lokalförsörjningen mellan nämnderna för att säkerställa en effektiv lokalförsörjning? Finns underlag för att bedöma verksamheternas lokalbehov på lång och kort sikt? Finns det någon tydlig koppling mellan lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen? kommundirektören inför framtagandet av investeringsprioriteringen utarbetade en prioriteringsordning. Granskningen visar att prioriteringsordningen inte är känd i förvaltningarna. Vi noterar även att det är otydligt hur prioriteringsordningen ska tolkas, till exempel vad som avses med politiska beslut. Vår bedömning är att kommunstyrelsen bör tillse att prioriteringsordningen förankras och tydliggörs. Detta skulle enligt vår mening bidra till att tydliggöra hur prioriteringsordningen ska tillämpas. För att bedöma verksamheternas lokalbehov på kort och lång sikt utarbetar kommunledningskontoret befolkningsprognoser som ligger till grund för förvaltningarnas behovsanalyser. Därtill sker inventeringar av lokaler samt förstudier och utredningar. Befolkningsprognoserna visar bland annat utvecklingen av antalet barn, unga och äldre i kommunen. Både barn- och utbildningsförvaltningen samt socialförvaltningen påtalar att befolkningsprognoserna är ett användbart verktyg för att bedöma lokalbehovet men att det finns brister i prognoserna. Av prognoserna framkommer endast information avseende hur befolkningsutvecklingen kommer att förändras i kommunens stadsdelar för de första fem åren. Vidare är det en utmaning att prognostisera antalet individer som är i behov av vissa delar av socialförvaltningens tjänster, till exempel LSS. Vi noterar även att det finns en osäkerhet om samtliga förvaltningar använder samma prognoser. Vår bedömning är att kommunstyrelsen bör se över om det är möjligt att utveckla befolkningsprognoserna. Detta i syfte att beakta de brister och utmaningar som barn- och utbildningsförvaltningen samt socialförvaltningen påtalar. Kommunfullmäktige antog i juni 2016 en investeringsram för Granskningen visar att förslaget på lokalinvesteringar som lokalförsörjningsgruppen utarbetat överskrider kommunfullmäktiges beslutade investeringsram för Vi noterar även att det inte är tydligt vilka 20

21 lokalprojekt som ska prioriteras inom den beslutade investeringsramen. Vår bedömning är att det inte finns en tydlig koppling mellan lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen. Enligt vår bedömning bör kommunstyrelsen tillse att kopplingen mellan lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen tydliggörs. Vi noterar även att förvaltningarnas driftsbudget inte är anpassad till investeringsbudgeten. Nämnderna har enligt uppgift inte tillräckligt med medel i driftsbudgeten för att täcka driftskostnaden för beslutade investeringar vilket enligt vår bedömning är bristfälligt. Vi ser dock positivt på det uppdrag ekonomichefen arbetar med vad gäller att se över kopplingen mellan lokalförsörjningsprocessen och investeringsplaneringen samt kopplingen mellan beslutade investeringar och nämndernas driftsbudget Vidtas åtgärder med syfte att effektivisera lokalutnyttjandet? Finns det någon tydlig ansvarsfördelning inom kommunen med avseende på lokalförsörjningsfrågorna? Av policy för lokalanvändning som framkommer i Lokalförsörjningsplan ska lokaleffektivitet och flexibilitet beaktas vid ny-, till- och ombyggnad i syfte att effektivisera lokalutnyttjandet. Därtill framkommer att samhällsbyggnadsförvaltningen innan beslut om en eventuell nybyggnation ansvarar för att undersöka möjligheten att använda befintliga lokaler. Det pågår även ett arbete i socialförvaltningen med att standardisera lokalbeståndet vilket bidrar till att effektivisera lokalanvändandet. Vår bedömning är att det vidtas åtgärder med syfte att effektivisera lokalutnyttjandet. Av granskningen framkommer att det finns en lokalstrateg som är anställd på kommunledningskontoret. Lokalstrategen leder arbetet i lokalförsörjningsprocessen samt är ordförande och sammankallande i den kommunövergripande lokalförsörjningsgruppen. I lokalförsörjningsgruppen ingår ekonomichef, fastighetschef, planarkitekt, mark- och exploateringsingenjör samt 21

22 lokalsamordnare från barn- och utbildningsförvaltningen, socialförvaltningen samt kultur- och fritidsförvaltningen. Vår bedömning är att det i stort finns en tydlig ansvarsfördelning med avseende på lokalförsörjningsfrågorna men att ansvarsfördelningen kan tydliggöras. Enligt vår bedömning bör kommunstyrelsen tillse att lokalförsörjningsgruppens roll och ansvarsområden dokumenteras. Detta skulle enligt vår bedömning bidra till att tydliggöra lokalförsörjningsgruppens mandat. Hur sker arbetet med att identifiera lokalbehov i respektive nämnd? Vem i respektive nämnd ansvarar för att identifiera lokalbehovet? Efter att respektive nämnd har identifierat sitt lokalbehov, sker någon samordning och prioritering mellan nämndernas respektive behov? Om det sker, vem ansvarar i så fall Granskningen visar att lokalsamordnarna ansvarar för att identifiera lokalbehovet i respektive nämnd. Lokalsamordnarna samarbetar med medarbetare inom förvaltningarna för att identifiera lokalbehovet som därefter beskrivs i nämndernas behovsanalyser. Till grund för arbetet ligger befolkningsprognoser som kommunledningskontoret utarbetar. Vår bedömning är att det finns ett arbetssätt för att identifiera lokalbehovet i respektive nämnd. Granskningen visar att lokalsamordnarna i respektive nämnd har en central roll vad gäller framtagandet av förvaltningarnas lokalförsörjningsplaner. I lokalförsörjningsplanerna framkommer bland annat nämndernas behovsanalyser som beskriver verksamheternas lokalbehov. Lokalsamordnarna ansvarar för att identifiera lokalbehovet i respektive förvaltning. Vår bedömning är att lokalsamordnarna arbetssätt bidrar till att identifiera lokalbehovet för respektive nämnd. Efter att respektive nämnd identifierat sitt lokalbehov ansvarar lokalförsörjningsgruppen för att samordna och prioritera lokalbehoven mellan nämnderna. Av granskningen framkommer att samordningen och prioriteringen sker genom dialog i lokalförsörjningsgruppen. Vår bedömning är att finns ett arbetssätt för att samordna och prioritera mellan nämndernas lokalbehov. Vi noterar dock, vilket framkommer ovan, 22

23 för denna samordning och prioritering? att det finns utvecklingsområden vad gäller att förankra och tydliggöra den prioriteringsordning som ska tillämpas vid framtagande av investeringsprioriteringen vad gäller lokaler Identifierade förbättringsområden och rekommendationer Under granskningen har vi identifierat vissa förbättringsområden och våra rekommendationer framgår nedan: Kommunstyrelsen bör tillse att lokalförsörjningsgruppens roll och ansvarsområden dokumenteras i större omfattning. Kommunstyrelsen bör tillse att riktlinjerna för lokalförsörjning ses över och anpassas till det nuvarande arbetssättet inom lokalförsörjningsprocessen. Kommunstyrelsen bör se över om det är möjligt att utveckla befolkningsprognoserna. Kommunstyrelsen bör tillse att prioriteringsordningen vad gäller lokalinvesteringar förankras och tydliggörs. Kommunstyrelsen bör tillse att kopplingen tydliggörs mellan lokalförsörjningsprocessen, investeringsplaneringen samt beslutad driftsbudget. Göteborg den 21 december 2016 Ludwig Reismer Verksamhetsrevisor Ernst & Young AB Mikaela Bengtsson Certifierad kommunal yrkesrevisor Ernst & Young AB Hans Gavin Certifierad kommunal yrkesrevisor Kvalitetssäkrare Ernst & Young AB 23

24 Bilaga 1: Bakgrund I Uddevalla kommun finns riktlinjer för lokalförsörjning samt en lokalförsörjningsplan för åren Syftet med lokalförsörjningsplanen är att skapa en helhetssyn i kommunen avseende lokalbehovet och lokalförsörjningen. Planen ska även bidra till att skapa en gemensam planering och samordning i lokalförsörjningsfrågor. Avdelningen strategisk samhällsplanering vid kommunledningskontoret ansvarar för lokalförsörjningsplanen. Av riktlinjerna för lokalförsörjning framkommer att det finns en lokalförsörjningsgrupp i kommunen som tekniska kontoret leder och ansvarar för. I gruppen ingår fastighetschef, mark- och exploateringschef, planchef samt en representant från varje förvaltning. Lokalförsörjningsgruppen ansvarar bland annat för att samordna lokalfrågor över förvaltningsgränserna, vara ett stöd till lokalbehövande förvaltningar samt öka användandet av kommunala fastigheter. Gruppens arbete ska resultera i en kommunövergripande lokalresursplan som årligen ska fastställas av kommunfullmäktige tillsammans med budgeten. Kommunrevisionen genomförde under 2015 en årlig grundläggande granskning. Av granskningen framkom bland annat att det fanns utmaningar i till exempel barn- och utbildningsnämnden avseende möjligheten att ordna lokaler för verksamheten i syfte att möta efterfrågan samt att underhålla befintliga lokaler. Därtill framkom att nämndens investeringsbudget inte upplevdes som tillräcklig för att kunna genomföra planerade lokalåtgärder. Det framkom även av granskningen att samhällsbyggnadsnämnden upplevde att det fanns utmaningar kopplade till lokalförsörjningen i kommunen. Lokalkostnader utgör en väsentlig del i kommunens budget. Därtill är det av vikt att det finns lämpliga lokaler till den verksamhet kommunen är skyldig att bedriva. Det är mot bakgrund av ovanstående av stor vikt att det finns en ändamålsenlig och effektiv lokalförsörjningsprocess som bidrar till att säkerställa kommunens behov av lokaler. I God revisionssed i kommunal verksamhet framgår de grunder som revisorerna använder när de bedömer ansvarstagande i styrelse och nämnder. Ansvarsgrunder som är aktuella i denna granskning är bland annat risken för bristande ledning, styrning, uppföljning och kontroll. 24

25 Bilaga 2: Revisionskriterier Kommunallagen Enligt 6 kap 7 kommunallagen har nämnderna ansvar för att var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som kommunfullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Likaså ska nämnderna se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredställande sätt. Reglementen för kommunstyrelsen och övriga nämnder i Uddevalla kommun Av reglementet framkommer att kommunstyrelsen är verksamhetsansvarig för kommunens lokalförsörjningsplan. Samhällsbyggnadsnämnden har det övergripande ansvaret för kommunens samtliga lokaler genom att bland annat vara part i alla frågor som avser hyresförhållanden. Samhällsbyggnadsnämnden ska stå som hyresgäst avseende externt förhyrda lokaler. Därtill ansvarar nämnden för att underhålla och förvalta kommunens fasta och lösa egendom samt uppföra byggnader i den mån uppgiften inte givits åt annan. 25

26 Bilaga 3: Källförteckning Intervjuförteckning Telefonintervju med lokalstrateg, Intervju med avdelningschef för strategisk samhällsplanering, Gruppintervju med förvaltningschef och lokalplanerare vid barn- och utbildningsförvaltningen, Gruppintervju med förvaltningschef och fastighetschef, samhällsbyggnadsförvaltningen, Intervju med kommundirektör, Gruppintervju med förvaltningschef samt lokalansvarig vid socialförvaltningen, Gruppintervju med planarkitekt samt mark- och exploateringsingenjör, Telefonintervju med ekonomichef, Dokumentförteckning Investeringspolicy, Lokalförsörjningsplan som bland annat innehåller nämndernas lokalförsörjningsplaner med behovsanalyser, Reglemente för kommunstyrelsen och övriga nämnder i Uddevalla kommun, Riktlinjer för lokalförsörjning, Samhällsbyggnadsstrategi, Översiktsplan, Protokoll från kommunfullmäktige, ,