Granskning av Servicenämndens ansvarsområde för ny-, om- och tillbyggnad

Transkript

1 Gabriella Fredriksson December 2014 Granskning av Servicenämndens ansvarsområde för ny-, om- och tillbyggnad Trelleborgs kommun

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfråga och kontrollfrågor Metod och avgränsningar Granskningsresultat Reglementen Servicenämnden Bildnings-, social, kultur- och fritidsnämnderna En översikt av lokalförsörjnings- respektive investeringsprocessen idag och processen i framtiden Processerna idag Önskad process i framtiden Iakttagelser Är servicenämnden väl förtrogen med behovet av eventuell utökning eller minskning av beståndet? Medverkar servicenämnden regelbundet i de kommunala verksamheternas lokalbehovs-planering? Iakttagelser Är underlag till kommunfullmäktige framtaget för att beslutade planer ska kunna ske i tid för att möta verksamheternas behov? Iakttagelser Sker tillhandahållandet av nämndernas beställningar inom ramen för fastställd budget och tidsplan? Iakttagelser Revisionell bedömning av 16

3 1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Trelleborgs kommun har granskat servicenämndens verkställan av beställningar avseende ny-, till- och ombyggnader. Granskningen syftar till att besvara följande revisionsfråga: Är servicenämndens verkställan av inkomna beställningar avseende ny-, till- och ombyggnader ändamålsenlig i förhållande till verksamheternas behov? Bakgrunden är den att servicenämnden är kommunens samlade organ för intern service till den kommunala verksamheten. Av servicenämndens reglemente framgår det att nämndens ansvarsområde omfattar bl.a. att: Ansvara för den övergripande lokalplaneringen och lokalförsörjningen genom att bland annat hålla sig väl förtrogen med det kommunala fastighetsbeståndet och lokalerna samt behovet av eventuell utökning eller minskning av beståndet. Medverka i de kommunala verksamheternas lokalbehovsplanering och utforma olika alternativa lokallösningar. Ansvara för ny-, till-, och ombyggnader i förhållande till verksamheternas behov. Ta fram underlag så att kommunfullmäktige kan fatta beslut om flerårsplaner för fastighetsinvesteringar samt om investeringsanslag för att genomföra investeringsprojekt Inom beviljade investeringsanslag genomföra ny- om, och tillbyggnad Servicenämndens verkställan av sitt uppdrag har stor påverkan på övriga nämnders möjlighet att bedriva en ändamålsenlig verksamhet. Det är därför av största vikt att samarbetet med beställande nämnder fungerar väl. Revisionell bedömning Den revisionella bedömningen är att servicenämndens verkställan av inkomna beställningar avseende ny-, till- och ombyggnad är delvis ändamålsenlig. Bedömningen grundas på att servicenämnden verkställer beställningarna men det finns fördröjningar och de flesta projektbudgetar överskrids. Anledningen till detta är sannolikt delvis den att servicenämndens och beställarnämndernas, liksom kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens roller inte är tydligt definierade. De styrdokument som finns avseende investeringsprocessen och nämndernas reglementen är inte sinsemellan överensstämmande, det blir därför svårt för servicenämnden att följa 2 av 16

4 investeringsprocessen och samtidigt arbeta utifrån sitt reglemente fullt ut. Förväntningarna mellan förvaltningarna kring vem som ansvarar för vad i olika delar av lokalförsörjningsprocessen är delvis olika och har lett till att servicenämnden inte alltid uppfattas som väl förtrogen med beställarnämndernas behov. När det gäller frågan om underlag är framtaget i tid till kommunfullmäktige för att möta beställarnämndernas verksamheters behov kan konstateras att åsikterna är delade, men att det ibland är långa ledtider under projekteringsfasen. Anledningen är t.ex. ofta att det är stora projekt, att bygglov måste sökas eller detaljplan ändras. Det största problemet som uppmärksammats avseende förseningar är dock när kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige prioriterar att skjuta projekt på framtiden då de inte ryms inom investeringstaket. Förvaltningarna får protokollen från mötena tillhanda, men utan förklaring om varför projekten har skjutits upp, på vilka grunder prioriteringarna är gjorda eller hur förvaltningarna ska kunna tillgodose behoven trots förseningar. När genomförandefasen inleds blir det ofta förseningar och budgeten överskrids. Detta beror vanligen på fastigheterna varit i sämre skick än beräknat eller att förändringar av önskemålen kring byggnaderna sker efterhand vilket ökar kostnaderna. Eftersom flertalet pågående projekt initierades innan den nya investeringsprocessen infördes så är det i dagsläget svårt att bedöma om den nya projekteringsprocessen, där ny budget görs i projekteringsfasen, kommer att leda till att budget och tidsplan ändras mindre i framtiden. Ett problem som uppmärksammats med den nya investeringsprocessen är rutinerna kring avvikelserapportering. Dels saknas tydlighet kring informationsflödet mellan nämnderna, dels är det oklart om kommunfullmäktige godkänner fördyringar när avvikelserapporter noteras. Vi rekommenderar följande: - Kommunstyrelsen underställer kommunfullmäktige förslag till beslut som syftar till att tydliggöra ansvars- och rollfördelning mellan de olika nämnderna och kommunstyrelsen för det operativa och det strategiska ansvaret för kommunens lokalförsörjning. - Kommunstyrelsen underställer kommunfullmäktige förslag som tillser att kommunens styrdokument som rör ansvars- och rollfördelning för lokalförsörjningen är sinsemellan överensstämmande. - Nämnderna utifrån de nya dokumenten tillser att alla har kännedom om det ansvar som åligger varje nämnd och varje befattning. 3 av 16

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund Servicenämnden är kommunens samlade organ för intern service till den kommunala verksamheten. Av servicenämndens reglemente framgår det att nämndens ansvarsområde bl.a. omfattar att: Ansvara för den övergripande lokalplaneringen och lokalförsörjningen genom att bland annat hålla sig väl förtrogen med det kommunala fastighetsbeståndet och lokalerna samt behovet av eventuell utökning eller minskning av beståndet. Medverka i de kommunala verksamheternas lokalbehovsplanering och utforma olika alternativa lokallösningar. Ansvara för ny-, till-, och ombyggnader i förhållande till verksamheternas behov. Ta fram underlag så att kommunfullmäktige kan fatta beslut om flerårsplaner för fastighetsinvesteringar samt om investeringsanslag för att genomföra investeringsprojekt Inom beviljade investeringsanslag genomföra ny- om, och tillbyggnad Servicenämndens verkställan av sitt uppdrag har stor påverkan på övriga nämnders möjlighet att bedriva en ändamålsenlig verksamhet. Det är därför av största vikt att samarbetet med beställande nämnder fungerar väl. Kommunrevisonen har i sin årliga risk- och väsentlighetsanalys av kommunens verksamheter identifierat detta område som angeläget att granska Revisionsfråga och kontrollfrågor Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är servicenämndens verkställan av inkomna beställningar avseende ny-, till-, och ombyggnader ändamålsenlig i förhållande till verksamheternas behov? 4 av 16

6 Kontrollfrågor Är servicenämnden väl förtrogen med behovet av eventuell utökning eller minskning av beståndet? Medverkar servicenämnden regelbundet i de kommunala verksamheternas lokalbehovsplanering? Är underlag till kommunfullmäktige framtaget för att beslutade planer ska kunna ske i tid för att möta verksamheternas behov? Sker tillhandahållandet av nämndernas beställningar inom ramen för fastställd budget och tidsplan? 2.3. Metod och avgränsningar Granskningen avgränsas till perioden från januari 2013 till september Granskningen begränsas till servicenämnden, kulturnämnden, fritidsnämnden, bildningsnämnden och socialnämnden. Intervjuer har genomförts med ordföranden i nämnderna med undantag av kulturnämndens ordförande då denna nämnd i princip inte har haft något projekt under period som granskningen avser. Vidare har företrädare för kommunens förvaltningsorganisation intervjuats, d.v.s. förvaltningscheferna eller annan ansvarig person från varje förvaltning som handhar denna typ av frågor. Inom serviceförvaltningen har en intervju skett med förvaltningschef, biträdande förvaltningschef samt fastighetschef. Granskning har skett av dokument såsom protokoll, budget, reglementen. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 5 av 16

7 3. Granskningsresultat Inledningsvis i detta kapitel ges först en beskrivning av innehållet i servicenämndens reglemente avseende ny-, om- och tillbyggnader. Därefter ges en övergripande beskrivning av hur investeringsprocessen för ny-, om- och tillbyggnation ska se ut idag samt en beskrivning av hur serviceförvaltningen helst ser att arbetsprocesserna och organisationen ska se ut i framtiden. Slutligen redovisas resultaten från intervjuer och granskning av dokument per kontrollfråga Reglementen Servicenämnden Servicenämndens reglemente beslutades av kommunfullmäktige den 28 februari Enligt 1 ska servicenämnden fullgöra kommunens uppgifter och ansvara för frågor beträffande kommunens fastigheter med lokaler för kommunal verksamhet, den totala lokaförsörjningen till de kommunala verksamheterna samt samordning och verkställighet av kommunens ny-, om- och tillbyggnadsverksamhet. Av 3 samma reglemente framgår att inom nämndens ansvarsområde åligger det servicenämnden bland annat att: - ansvara för den övergripande lokalplaneringen och lokalförsörjningen genom att bl.a. hålla sig väl förtrogen med det kommunala fastighetsbeståndet och lokalerna samt behovet av eventuell utökning eller minskning av beståndet; - att medverka i de kommunala verksamheternas lokalbehovsplanering och - utforma alternativa lokallösningar. Inom servicenämndens ansvar på fastighetsområdet ska nämnden när det gäller kommunens ny-, om- och tillbyggnadsverksamhet: - Ansvara för ny-, till-, och ombyggnader i förhållande till verksamheternas behov. - Ta fram underlag så att kommunfullmäktige kan fatta beslut om flerårsplaner för fastighetsinvesteringar samt om investeringsanslag för att genomföra investeringsprojekt - Inom beviljade investeringsanslag genomföra ny- om, och tillbyggnad. Servicenämndens reglemente har enligt dateringarna inte ändrats sedan det antogs Bildnings-, social, kultur- och fritidsnämnderna Av bildningsnämndens reglemente framgår inget tydligt ansvar för nämndens lokaler eller lokalbehov. Av kultur- respektive fritidsnämndens reglementen framgår tydligt att nämnderna ansvarar för att kommunens lokalbehov inom deras verksamhetsområden tillgodoses. Socialnämndens reglemente behandlar inte lokalbehovsfrågan direkt utan fokuserar på att nämnden ska tillse att alla med behov har tillgång till bra boenden. 6 av 16

8 3.2. En översikt av lokalförsörjnings- respektive investeringsprocessen idag och processen i framtiden Processerna idag Processen för beredning av ny-, om-, och tillbyggnad ser i dagsläget i praktiken olika ut beroende på inom vilken förvaltnings verksamhetsområde som byggnation ska ske. Serviceförvaltningen arbetar till viss del på olika sätt med de olika förvaltningarna exempelvis arbetar man nästinintill dagligen med bildningsförvaltningen medan andra förvaltningar inte har lika många projekt. Processen för ny-, om- och tillbyggnation är mycket nära sammankopplad med investeringsprocessen och därför läggs stor fokus på denna process i rapporten. År 2013 beslutades om en ny investeringsprocess i Trelleborgs kommun, vilken nu har använts i ungefär ett års tid. Syftet med den nya investeringsprocessen var att stärka styrningen vid investeringsprojekt. Av beslutet framgår att kommunfullmäktige årligen ska fatta beslut om en investeringsplan. Planen ska sedan ligga till grund för den investeringsbudget som kommunfullmäktige beslutar om vid ärendet om årlig budget med flerårsplan. Kommunfullmäktige ska också besluta om investeringstak för kommunstyrelsen och nämnderna för de kommande fem åren. Investeringsplanen ska tas fram i dialog mellan kommunstyrelsen och nämnderna, investeringsdialogen. Syftet med dialogen är enligt beslutet att diskutera övergripande prioriteringar. Dialogen ska ske i god tid före den årliga budgetprocessen. Alla investeringsprojekt över fem miljoner kronor ska beslutas av kommunfullmäktige. Dock ska sägas att flera av de idag pågående projekten beslutades under och har då hanterats enligt det gamla systemet. En stor skillnad mellan det nya och det gamla sättet att arbeta är att man nu ska ha fler avstämningspunkter med prisjusteringar medan man enligt den gamla modellen tog fram ett projekteringspris tidigt under processen som sedan låg fast. Detta medförde att budgeten i princip aldrig stämde med de verkliga kostnaderna. Exempelvis kunde man förr ha en projektbudget med schablonbelopp för tomt och byggnation som inte var relaterad till den mark som faktiskt senare inhandlades för ändamålet och priset var således inte verklighetsförankrat. Ytterligare en ändring är att beställarna idag ska framföra en förklaring till behovet. Idag kan processen beskrivas utifrån tre faser, investeringsdialog, projekteringsfas, genomförandefas. 7 av 16

9 Beställarnämnden beräknar sin behov och tar hjälp av servicenämnden för beräkning av schablonbudget Beställarnämnden fattar beslut om inveteringsbehov Kommunstyrelsen bereder beställarnämndens ärende till kommunfullmäktige Beslut av kommunfullmäktige om 5-års investeringsplan i november varje år Bild 1: Fas 1 Investeringsdialogen Kommunfullmäktige fattar beslut om en femårsplan avseende investeringar. Beslutsunderlaget tas fram i en så kallad investeringsdialog mellan förvaltningarna och politiken. I en beställarnämnd, t ex social-, bildnings- eller fritidsnämnden tar man fram sina behov för den kommande femårsperioden baserat på en befolkningsprognos. Nämnderna har här ett gemensamt ansvar för att avisera behoven i investeringsdialogen. Beställarnämndernas förvaltningar tar hjälp av serviceförvaltningen för beräkning av kostnader. Beställarnämnderna fattar beslut om investeringsbehov och ärendena skickas till kommunstyrelsen för beredning inför kommunfullmäktiges möte i november. År 2014 var valår. Då frångicks denna rutin vilket innebär att rutinen i dagsläget har använts en gång. Servicenämnden ansvarar därefter för att till budgetdialogen presentera förslag till investeringsbudget med flerårsplan som ryms inom det investeringstak kommunfullmäktige beslutat ska gälla för femårsperioden. I förslaget till investeringsplan, som presenteras för kommunfullmäktige för beslut, baseras budgeten på en schablon som räknats fram med hjälp av servicenämnden. 8 av 16

10 Projektering under ledning av servicenämnden. Samarbete mellan förvaltningarna i en projekteringsgrupp. ledd av serviceförvaltningen. Beslut om begäran av investeringsanslag fattas av servicenämnden och beställarnämnden Kommunstyrelsen bereder ärendena som presenteras som ett gemensamt ärende till kommunfullmäktige Kommunfullmäktige fattar beslut om investeringari juni eller november varje år Bild 2: Fas 2 Projekteringsfas När beslut om investeringsplan är fattat av kommunfullmäktige påbörjas fas två - projekteringsperioden. Projekt som överstiger fem miljoner beslutas av kommunfullmäktige. En projektgrupp sätts samman under ledning av servicenämnden. I gruppen finns representanter från den förvaltning inom vars område byggnaden ska uppföras eller ändras. Gruppen planerar gemensamt utifrån de behov som finns. Vissa projekt kräver omfattande planering, andra kräver kanske bara något enstaka möte. Servicenämnden bereder ärende om begäran om investeringsanslag till kommunfullmäktige. Beställarnämnden bereder ärende till kommunfullmäktige avseende ökat anslag för drift på grund av de förväntade högre kostnaderna för de nya lokalerna. Kommunstyrelsen bereder ärendena gemensamt och presenterar dem som ett gemensamt ärende till kommunfullmäktige. Projekteringsplanerna ska vara baserade på faktiska kostnader. Servicenämnden har även att ansvara för att byggnaden håller i längden, att den byggs enligt de standards som krävs, att den är hållbar etc. Vidare förbereder man eventuella ändringar i detaljplan, ansöker om bygglov. Beslut om färdiga projektplaner fattas av kommunfullmäktige i juni nästkommande år för projekt som inte kräver en lång projekteringsperiod. För projekt som kräver längre planering, t.ex. måste bygglov sökas eller detaljplan ändras, är projekteringsperioden längre och kan ibland sträcka sig över flera år. Projekt under fem miljoner har servicenämnden rätt och skyldighet att ta ställning till för eventuell omprioritering av investeringsmedel. Omprioritering bör enligt beskrivningen av investeringsprocessen ske i samråd med berörda nämnder. Såvitt framkommit av denna granskning kommer detta sätt att arbeta introduceras under år av 16

11 Projektet påbörjas, upphandling genomförs Genomförande av ny,- om- eller tillbyggnad Ev avvikelserapportering Slutrapportering av avslutat projekt till kommunfullmäktige av servicenämnden Bild 3: Fas 3 Genomförandefas När kommunfullmäktige har fattat beslut om föreslaget projekt påbörjas fas tre - genomförandefasen. Projektgruppen fortsätter att träffas under ledning av serviceförvaltningen, återigen är omfattningen av samarbetet beroende av storleken och svårighetsgraden på projektet. Under byggtidens gång ska servicenämnden informera kommunfullmäktige om eventuella avvikelser. Särskild avvikelserapport ska upprättas om projektet kan kräva omfattande tilläggsfinansiering, med detta avses en avvikelse med mer än 20 procent av tilldelat investeringsanslag eller mer än tre miljoner kronor. Vidare ska avvikelse rapporteras om projektet har förändrats väsentligt avseende funktion och/eller utformning. Motsvarande avvikelserapport till beställarnämnden ska inte göras. Ofta skickas avvikelserapport till beställarnämnden för kännedom, men annars förväntas projektgruppsmedarbetaren från beställarnämnden ansvara för att beställarnämnden informeras om avvikelsen. Det finns ingen etablerad rollbeskrivning av det ansvar som åligger projektgruppsmedarbetaren från beställarnämnden, vilket kanske har medfört att informationsflödet till beställarnämnden inte har fungerat som tänkt. Det kan även finnas behov för beställarnämnden att begära ytterliga anslag från kommunfullmäktige på grund av de förväntade ökade kostnaderna varför information till beställarnämnden är viktig. Vid avvikelserapportering har kommunfullmäktige noterat avvikelsen. Noteringen har av samtliga nämnder tolkats som medgivande till att budgeten överskrids och att kostnaden ökar för produktion och drift. Varje avslutat projekt ska återredovisas till kommunfullmäktige. 10 av 16

12 Ett problem som uppmärksammas av serviceförvaltningen är att investeringsplanen idag löper över fem år medan investeringstaket är fastlagt på ett årligen Önskad process i framtiden Av intervjuerna med företrädare med serviceförvaltningen framgår att processen haltar något. Bilden som förmedlas är att servicenämnden är mer operationellt än strategiskt inriktad, och att nämnden därmed inte tar eller i dagsläget kan ha ett strategiskt lokalförsörjningsansvar. Serviceförvaltningen har därför presenterat ett förslag till kommunledningskontoret som i korthet handlar om hur kommunen bör arbeta för att ta fram en långsiktig kommungemensam lokalresursplan, och att ansvaret för detta bör ligga hos en lokalstrateg, som är placerad på kommunledningskontoret. Detta förslag är i dagslägen under utredning. Det finns ett förslag som innebär att serviceförvaltningen bildar en ny lojalförsörjningsgrupp där alla förvaltningar samlas och blickar framåt gemensamt kring kommunens lokalförsörjningsbehov Iakttagelser Av intervjuerna framgår att nämndernas och förvaltningarnas beskrivningar av lokalförsörjnings- och investeringsprocessen delvis skiljer sig åt. Detta präglar sannolikt en del av de svar som framkommit i relation till kontrollfrågorna och som redovisas i avsnitten nedan. Det finns med säkerhet flera förklaringar till att processen uppfattas olika. Dels handlar det om hur den nya investeringsprocessen har kommunicerats ut i organisationen. Sannolikt beror en del även på att de styrdokument som reglerar nämnderna, deras verksamhet och investeringsprocessen inte är överensstämmande. Ett exempel är att den nya investeringsprocessen inte ger servicenämnden möjlighet att ta ett övergripande strategiskt ansvar för lokalförsörjningsprocessen vilket förväntas enligt servicenämndens reglemente. Servicenämnden får en mer operativ roll som träder in på förfrågan från beställarnämnden. Det är otydligt vem som kallar till vilka möten etc. Ytterligare en anledning är sannolikt att den nya investeringsprocessen/dialogen i praktiken bara har använts ett år. Många pågående projekt är initierade tidigare, vilket gör att man idag befinner sig i en brytpunkt med projekt som hanteras delvis olika Är servicenämnden väl förtrogen med behovet av eventuell utökning eller minskning av beståndet? Medverkar servicenämnden regelbundet i de kommunala verksamheternas lokalbehovsplanering? Av intervjuerna framgår att serviceförvaltningen har regelbundna möten med bildningsförvaltningen där de diskuterar pågående projekt och framtida behov. När bildningsförvaltningen har tagit fram ett behovsunderlag bistår serviceförvaltningen med beräkning av kostnaderna för framtagna behovsförslag. Av intervjuerna framgår också att serviceförvaltningen är väl förtrogen med bildningsförvaltningens behov och att serviceförvaltningen medverkar i verksamhetens lokalbehovsplanering. 11 av 16

13 När de gäller de övriga nämnderna, som omfattas av denna granskning, har det i intervjuerna framkommit att det inte förekommer regelbundna möten mellan förvaltningarna utan att förvaltningarna kontaktar serviceförvaltningen när de har behov som de vill ta upp. Mellan socialförvaltningen och serviceförvaltningen finns dock ett visst samarbete i samband med investeringsdialogen. Bildningsförvaltningen undantaget anser samtliga förvaltningar att serviceförvaltningen inte är väl förtrogen med nämndens behov. Serviceförvaltningen konstaterar i intervju att reglementet för servicenämnden och den nya investeringsprocessen inte överensstämmer sinsemellan och att ansvaret för vem som ska göra vad därför blir otydligt. Är det exempelvis servicenämnden eller beställarnämnden som ska kalla till möten om lokalbehovsplanering? Innebär servicenämndens ansvar för helheten att nämnden har en vetorätt avseende förslag som kommer från en beställarnämnd. Enligt servicenämndens tolkning har nämnden inte vetorätt utan är en utförarorganisation med mer operativ än strategisk inriktning. En annan sak som framkommit i intervju är att den genomgång som nyligen gjorts av alla interna lokalhyreskontrakt har medfört att servicenämnden och övriga förvaltningar har fått en bättre överblick över lokalerna och de kostnader som är kopplade till olika fastigheter Iakttagelser Såsom serviceförvaltningen framfört är reglementet för servicenämnden och den nya investeringsprocessen inte entydiga och överensstämmande om vem som ansvarar för vad. Enligt reglementet ansvarar serviceförvaltningen exempelvis för att vara väl förtrogen med verksamheternas behov. I investeringsprocessen framgår att det är verksamheterna som ska ta fram sina behov och i samverkan med servicenämnden avisera dessa i investeringsdialogen inför beslut om den långsiktiga investeringsplanen. Frågan är då vem som ansvarar för att servicenämnden är väl förtrogen med behoven? Av reglementet framgår inte på vilket sätt och på vilken nivå servicenämnden ska vara väl förtrogen med verksamheternas behov, och inte heller hur medverkan ska ske i verksamheternas lokalförsörjningsplanering. Vem som ansvarar för att möten ska ske framgår inte. Den nya lokalförsörjningsgruppen kan vara ett sätt att få en bättre gemensam överblick över situationen och för att ett mer strategiskt grepp kring lokalförsörjningsplaneringen ska möjliggöras. Alla är överens om att lokalresursplaneringsprocessen är otydlig och ingen är helt nöjd med de rutiner som finns idag. Servicenämnden är med de rutiner som finns idag inte är väl förtrogen med alla verksamheternas behov. De styrdokument som finns, d.v.s. beskrivning av investeringsprocessen och nämndernas reglementen, är sinsemellan inte överensstämmande eller saknas beskrivning av ansvaret för lokalförsörjning. 12 av 16

14 3.4. Är underlag till kommunfullmäktige framtaget för att beslutade planer ska kunna ske i tid för att möta verksamheternas behov? Av intervjuer med nämnderna framgår att det ofta är förseningar i projekten och att dessa oftast är inledningsvis i processen, d.v.s. både före beslut om investeringsplan men framförallt under projekteringstiden. Av beställarnämnderna framgår att det inte alltid är tydligt hur prioriteringarna sker i kommunen. Vissa nämnder beskriver att ärenden skickats till kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige och att man sedan via genomläsning av protokoll från dessa möten fått besked att projekten skjuts på framtiden. Detta utan närmare förklaring om varför och utan förklaring till hur behoven istället ska kunna mötas. Här handlar det alltså inte om att servicenämnden inte har tagit fram underlag i tid utan att kommunstyrelse och kommunfullmäktige fattar beslut utan att förklara varför projekten har skjutits upp, på vilka grunder prioriteringarna är gjorda, eller hur förvaltningarna ska kunna tillgodose behoven trots förseningar. Av intervjuer har framkommit att servicenämnden inte alltid får ta del av nämndernas beräkningar av projekten inledningsvis, d.v.s. innan beslut av kommunfullmäktige. När projektet startats och servicenämnden har gjort beräkningar, som visat på högre kostnader, har projekt fått skjutas upp i avvaktan på avvikelserapportering. Detta har medfört att servicenämnden har fått kritik från andra nämnder Iakttagelser Enligt övriga förvaltningar sker de stora fördröjningarna i processen framförallt inledningsvis och under projekteringstiden. Det råder sannolikt delade meningar om hur lång tid det exempelvis tar att hitta lämplig mark/fastighet, ansöka om bygglov, ev. ansöka om och ändra detaljplan etc. Värt att beakta är att de nya rutiner har funnits på plats i ett år och det finns därför i dagsläget många projekt som följer tidigare rutiner som ansågs otydliga till sin struktur. Vidare måste beaktas att förändringsprocesser tar tid och det kan inte förväntas att den nya investeringsprocessen skall fungera optimalt direkt Sker tillhandahållandet av nämndernas beställningar inom ramen för fastställd budget och tidsplan? Denna fråga avser processen efter det att slutligt beslut om projekt är beslutat. Av intervjuerna framgår att budget och tidsramar inte alltid hålls, snarare att det har varit vanligt att budgeten inte hålls utan har överskridits väsentligt. Här ska dock framhållas att många av de projekt som är aktuella idag härrör sig till en period före den nya investeringsprocessen infördes. Det finns även andra förklaringar som framkommit, dels att beställarnämnden har utökat sina krav, dels att byggnader visat sig vara i sämre skick och därmed behöver renoveras mer grundligt än vad som kunnat förutses vid projekteringen. Ett 13 av 16

15 exempel på detta var en byggnad som skulle rivas till förmån för ett nytt hus. Tanken enligt projekteringen var att använda den gamla grunden. När huset revs visade det sig att huset saknade en grund och kostnaderna ökade därmed radikalt eftersom ny grund måste sättas först. Tidsramen kunde då inte heller hållas Iakttagelser De flesta är ense om att det är och framförallt har varit vanligt att budget och tidsplan inte hålls. Denna granskning avser endast 2013 och Den nya investeringsprocessen har i dagsläget inte använts under någon längre tid. Givet att det hittills inte varit fråga om så många projekt som initierats under perioden är det svårt att säga om det fortfarande är ett mönster att budget och tidsplan inte hålls. 14 av 16

16 4. Revisionell bedömning Granskningen syftar till att besvara följande revisionsfråga: Är servicenämndens verkställan av inkomna beställningar avseende ny-, till- och ombyggnader ändamålsenlig i förhållande till verksamheternas behov? Den revisionella bedömningen är att servicenämndens verkställan av inkomna beställningar avseende ny-, till- och ombyggnad är delvis ändamålsenlig. Bedömningen grundas på att servicenämnden verkställer beställningarna, men det finns fördröjningar och de flesta projektbudgetar överskrids. Anledningen till detta är sannolikt delvis att servicenämndens och beställarnämndernas, liksom kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens roller inte är tydligt definierade. De styrdokument som finns avseende investeringsprocessen och nämndernas reglementen är inte sinsemellan överensstämmande, det blir därför svårt för servicenämnden att följa investeringsprocessen och samtidigt arbeta utifrån sitt reglemente fullt ut. Förväntningarna mellan förvaltningarna kring vem som ansvarar för vad i olika delar av lokalförsörjningsprocessen är delvis olika och har lett till att servicenämnden inte alltid uppfattas som väl förtrogen med beställarnämndernas behov. När det gäller frågan om underlag är framtaget i tid till kommunfullmäktige för att möta beställarnämndernas verksamheters behov kan konstateras att åsikterna är delade men att det ibland är långa ledtider under projekteringsfasen. Anledningen till det är t.ex. ofta att det är stora projekt, att bygglov måste sökas eller detaljplan ändras. Det största problemet som uppmärksammats avseende förseningar är dock när kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige prioriterar att skjuta projekt på framtiden då de inte ryms inom investeringstaket. Förvaltningarna får protokollen från mötena tillhanda, men utan förklaring till varför projekten har skjutits upp, på vilka grunder prioriteringarna är gjorda eller hur förvaltningarna ska kunna tillgodose behoven trots förseningar. När genomförandefasen inleds blir det ofta förseningar och budgeten överskrids. Detta beror vanligen på fastigheterna varit i sämre skick än beräknat eller att förändringar av önskemålen kring byggnaderna sker efterhand vilket ökar kostnaderna. Eftersom flertalet pågående projekt initierades innan den nya investeringsprocessen infördes är det i dagsläget svårt att bedöma om den nya projekteringsprocessen, där ny budget görs i projekteringsfasen, kommer att leda till att budget och tidsplan kommer att ändras mindre i framtiden. Ett problem som uppmärksammats med den nya investeringsprocessen är rutinerna kring avvikelserapportering. Dels saknas en tydlighet kring 15 av 16

17 informationsflödet mellan nämnderna, dels är det oklart om kommunfullmäktige godkänner fördyringar när avvikelserapporter noteras. Vi rekommenderar följande: - Kommunstyrelsen underställer kommunfullmäktige förslag till beslut som syftar till att tydliggöra ansvars- och rollfördelning mellan de olika nämnderna och kommunstyrelsen för det operativa och det strategiska ansvaret för kommunens lokalförsörjning. - Kommunstyrelsen underställer kommunfullmäktige förslag som tillser att kommunens styrdokument som rör ansvars- och rollfördelning för lokalförsörjningen är sinsemellan överensstämmande. - Nämnderna utifrån de nya dokumenten tillser att alla har kännedom om det ansvar som åligger varje nämnd och varje befattning. 10 december 2014 Gabriella Fredriksson Projektledare Alf Wahlgren Uppdragsledare 16 av 16