Inledning. Finansdepartementet

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet Yttrande över förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 92/83/EEG om harmonisering av strukturerna för punktskatter på alkohol och alkoholdrycker, COM(2018) 334 final Inledning Regelrådet har i uppdrag att på begäran bistå regelgivare med att granska konsekvensutredningar till sådana förslag från EU-kommissionen som bedöms ha stor påverkan på företag i Sverige och lämna råd om vad en svensk konsekvensutredning bör innehålla. Innehållet i förslaget Remissen innehåller förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 92/83/EEG om harmonisering av strukturerna för punktskatter på alkohol och alkoholdrycker. Det föreslås ett förtydligande av relevanta artiklar i direktivet för att öka rättssäkerheten. Detta till följd av brister i tillämpningen av undantag för denaturerad alkohol. På grund av brister i klassificeringen av vissa alkoholhaltiga drycker föreslås att man ska dela upp den befintliga kategorin jästa drycker i två underkategorier. Den ena kommer att bibehålla nuvarande behandling och för den andra kommer man att fastställa och behandla andra jästa drycker separat. Ett förslag ingår också om att utvidga tillämpningen av nedsatta skattesatser till små cidertillverkare och att höja tröskeln för nedsatta skattesatser tillämplig på öl. Det föreslås vidare att man ska ta fram ett enhetligt intyg för små oberoende bryggerier och cidertillverkare i hela EU. Detta till följd av bristande tillämpning av nedsatta skattesatser för små producenter och av alkoholdrycker med låg alkoholhalt. Medlemsstaterna ska på begäran utfärda ett intyg till små oberoende bryggerier som är etablerade på deras territorium och bekräfta deras totala årliga produktion och deras efterlevnad av kriterier i direktivet. Det anges även att otydliga bestämmelser för att mäta graden Plato 1 hos sötad eller smaksatt öl medför att det föreslås ett förtydligande av relevanta artiklar för att öka rättssäkerheten. I remissen framgår att direktivet inte har hållit jämna steg med de utmaningar och möjligheter som erbjuds genom teknik och utveckling inom alkoholindustrin. Det anges att vissa problem har identifierats och att ineffektivitet kvarstår som eventuellt kan leda till snedvridningar på den inre marknaden. Vidare anges att den stora variationen mellan medlemsstaternas tullar, vilket ger incitament till skatteundandragande och andra brister i utformningen av skatten, kräver användning av tungrodda administrativa förfaranden både för skatteförvaltningar och ekonomiska aktörer. Dessa oproportionerligt höga administrativa kostnader och kostnader för regelefterlevnad för de ekonomiska aktörerna anges begränsa små och medelstora företags deltagande i handel inom EU med alkohol och alkoholhaltiga drycker. Syftet med förslaget anges vara att förbättra regelverket för att skapa fördelar för företag, medlemsstater och medborgare bland annat genom att uppnå lika behandling i skattehänseende av 1 Plato-metoden anges syfta till att uppskatta koncentrationen av extrakt i en vätska som en procentandel av vikten. Tillsats av socker eller smaktillsats i ölet efter jäsning kan på ett konstlat sätt påverka graden Plato. Postadress Webbplats E-post 1/6

2 ekonomiska aktörer i samtliga alkoholsektorer och genom korrigeringar av eventuella snedvridningar av konkurrensen. I konsekvensanalysen framgår även närmare uppgifter relaterade till de identifierade problemen. Det anges bland annat att produkter som inte tydligt inkluderas i en viss produktkategori 2 har introducerats på marknaden med det tydliga målet om att klassificeras som en produkt med en lägre skattesats jämfört med konkurrerande produkter. Detta har resulterat i tvister om klassificering och ökad administrativ börda. Det anges att ungefär 70 olika produkter har identifierats som är svåra att klassificera. Vidare framgår att i princip kan skattemyndigheter bestrida tvivelaktiga klassificeringar men när produkterna omfattas av bindande klassificeringsbesked 3 utfärdat i en annan medlemsstat undviker myndigheterna generellt att bestrida det. En konsekvens av detta anges vara att liknande produkter kan bli föremål för olika punktskatter beroende på ursprungsland. Alternativa lösningar I EU-kommissionens konsekvensanalys anges att de distinkta problemen och de bakomliggande drivkrafterna måste hanteras på olika sätt. Detta påverkar den aggregering av effekterna i de enskilda åtgärderna som riktar sig mot specifika problem och som bör sammanföras i slutet till olika paket. De olika identifierade problemen är relativt oberoende av varandra. Källan till nuvarande problem anges dock vara avsaknaden av tydliga regler på EU-nivå. Jämförelsen av alternativen har därför utförts för varje område separat. I analysen beaktas alla mål trots att några av alternativen aldrig utformades för att möta dem. De effekter som beaktas för de olika alternativen hör till fyra huvudkategorier och spänner över olika kategorier eller underkategorier av intressenter, marknadseffekter (vilket inkluderar inre marknadens funktion, snedvridning av konkurrensen och effekterna av konkurrenskraften för små och medelstora företag) regleringskostnader och kostnadsbesparingar, skatteintäkter samt indirekta sociala effekter såsom olaglig verksamhet och bedrägerier samt bland annat hälsofaktorer. I konsekvensanalysen finns även en sammanfattande jämförelsetabell av paketet av valda alternativ. De alternativ som presenteras för respektive av de identifierade problemen: Brister i tillämpningen av undantaget för denaturerad alkohol Alternativ 1, förtydliga ömsesidigt erkännande av helt denaturerad alkohol antingen som hybrid, fullt eller begränsat erkännande. Alternativ 2, harmonisering av sammansättningen av delvis denaturerad alkohol. Alternativ 3, kapacitet/förtroendeskapande åtgärder. Alternativ 4, klargöra ordalydelsen i direktivet gällande delvis denaturerad alkohol. Det förordade alternativet anges vara att klargöra ordalydelsen i direktivet för att öka rättssäkerheten i detta område. Brister i klassificeringen av vissa alkoholhaltiga drycker Alternativ 1, tydliggöra punktskattestrukturen för produkter som ligger på gränsen mellan olika kategorier. 2 I EU-kommissionens konsekvensanalys refereras det till borderline produkter. 3 I EU-kommissionens konsekvensanalys benämns det BTI, Binding Tariff Information. Postadress Webbplats E-post 2/6

3 Alternativ 2, introducera en ny skattekategori med andra fermenterade drycker, med två olika tillvägagångssätt. Alternativ 3, tillhandahålla praktiska definitioner, kriterier och metoder. Alternativ 4, ändra annan EU-reglering. Det förordade alternativet anges vara att dela andra fermenterade drycker i två underkategorier. Bristfällig tillämpning av nedsatta punkskattesatser Alternativ 1, öka rättssäkerheten för småbryggerier, vilket anges kunna ske genom att definiera ekonomiskt och rättsligt oberoende på EU-nivå eller genom att skapa förutsättningar för gränsöverskridande erkännande för småbryggerier. Alternativ 2, utvidga de reducerade skattesatserna till små cidertillverkare. Alternativ 3, ändra gränsvärden för alkohol med låg alkoholhalt. I avsaknad av harmoniserat tillvägagångssätt rekommenderas ett lagstiftningsinitiativ. För att säkerställa lika behandling är det rekommenderade alternativet bland annat en lagändring för att utvidga de nedsatta skattesatserna till att omfatta små cidertillverkare och öka tröskelvärdet för alkoholhalten på vilka de reducerade skattesatserna får tillämpas. Otydliga bestämmelser för att mäta graden Plato hos sötad/smaksatt öl Alternativ 1, tydliggöra begreppet färdig produkt, antingen genom att det refereras till basen i ölen innan tillsatserna tillsätts eller genom att det refereras till slutprodukten för konsumtion. Alternativ 2, riktlinjer/rekommendationer om den mest rekommenderade metoden för mätning av graden Plato hos sötad/smaksatt öl. Alternativ 3, ta bort metoden för mätning av graden Plato. Det förordade alternativet anges vara att klargöra villkoren genom att tydliggöra när mätningen av graden Plato ska ske, vilket föreslås vara att mäta i slutprodukten som släpps för konsumtion. I förslaget anges att inga alternativa nationella, bilaterala eller andra internationella initiativ skulle ge samma grad av effektivitet när det gäller den inre marknadens funktion och övervakning och kontroll av punktskattepliktig alkohol. Ett betydande mervärde anges uppkomma genom att man fastställer gemensamma definitioner och regler för alkohol och alkoholdrycker för punktskatteändamål på EU-nivå. EU-kommissionens konsekvensanalys Aktörer som berörs av förslaget Det anges att nationella myndigheter berörs av förslaget eftersom det ökar rättssäkerheten och därigenom minskar deras administrativa börda. Ekonomiska aktörer som tillverkar eller använder alkohol berörs också av förslaget. Detta genom att förslaget minskar den rättsliga osäkerheten som för närvarande finns och minskar konkurrenssnedvridningar mellan ekonomiska aktörer som är inblandade i gränsöverskridande handel. Det framgår även att 23 av 28 medlemsländer har valt att utnyttja den befintliga möjligheten som finns i direktivet om att ha reducerade skattesatser för småbryggerier. Av dessa har 13 valt det maximala tröskelvärdet som tillåts i direktivet och de återstående har valt lägre. Motsvarande uppgifter framgår även för små destillerier där endast sju medlemsstater har använt sig av det. Sverige använder sig inte av något av dem. Vidare presenteras en analys över branschen och deras andel av marknaden baserat på ett urval av länder som använder sig av möjligheten till lägre skattesats. Avseende ölbryggerier Postadress Webbplats E-post 3/6

4 anges bland annat att resultaten visar att de allra flesta aktiva bryggerierna, 97% enligt urvalet, omkring 90% i varje land, omfattas av de reducerade skattesatserna. Produktionen anges dock representera en liten andel 5% enligt urvalet och inte högre än 10% i någon medlemsstat. Det framgår även uppgifter kopplat till cider. Det anges bland annat att konsumtionen främst sker i en handfull länder och att marknaderna är större i länder där det finns en traditionell produktion. De viktigaste ciderproducerande länderna eller regionerna anges vara de brittiska öarna, Frankrike, Spanien och Tyskland. Analyser av effekter för företag Förslaget anges fokusera särskilt på kostnader till följd av krångel på grund av bristande rättssäkerhet vid hanteringen av vissa produkter. Förtydligande av undantag för indirekt användning av delvis denaturerad alkohol kommer att garantera en rättvisare behandling inom hela EU och minska kostnaderna för användarna i den minoritet av medlemsstater som för närvarande inte anser att delvis denaturerad alkohol som används för sådan indirekt användning omfattas av undantaget. Nyttan med de rekommenderade alternativen anges bland annat vara ökad rättssäkerhet, minskad snedvridning av konkurrensen, minskad administrativ börda och kostnader för regelefterlevnad samt stärkt bekämpning av bedrägerier och skatteundandragande. Anpassningskostnaderna för de valda alternativen anges leda till en anpassning av vissa kontroll- och övervakningsförfaranden. Dessa kostnader anges vara till största delen försumbara. Den ökade rättssäkerheten skulle säkerställa en enhetlig behandling av ekonomiska aktörer i hela EU, vilket anges minska gränsöverskridande skillnader och snedvridningar av konkurrensen. Det anges att i synnerhet skulle den föreslagna utvidgningen av nedsatta skattesatser för små oberoende cidertillverkare öka dessa tillverkares konkurrenskraft med begränsade negativa effekter i form av förlorade intäkter och administrativa bördor samt ge dem lika villkor som tillverkare av öl och etylalkohol. Den årliga administrativa bördan till följd av den föreslagna utvidgningen av den nedsatta skattesatsen till att omfatta små cidertillverkare beräknas till 178 euro per cidertillverkare eller sammanlagt euro per år. Dessa kostnader anges motsvara dem som uppkommer för småbryggerier som använder sig av dessa system. I konsekvensanalysen finns tabeller som sammanfattar kostnaden och nyttan av alla förordade alternativ. Det anges att ekonomiska aktörer får kostnadsbesparingar för användare av delvis denaturerad alkohol i medlemsstater som för närvarande inte befriar indirekta användningsområden. Förtydligande av villkor för delvis denaturerad alkohol kommer att minska risken för förseningar/kostnader i samband med tvister med myndigheter. Det anges även att förtydligande och utvidgande av systemet för små tillverkare kommer att leda till kostnadsbesparingar för småbryggerier och cidertillverkare. Indirekt kommer förtydliganden att minska olikheterna i tolkning av regler och därtill hörande kostnader för ekonomiska aktörer. Ökad insyn och rättssäkerhet anges också leda till en mer rättvis konkurrens och förbättra möjligheterna till gränsöverskridande verksamhet. Konkurrenskraften hos småtillverkare och för alkohol med låg alkoholhalt skulle förbättras avsevärt. Detta eftersom skalfördelar och marknadstillträdesbarriärer skulle kunna kompenseras. Avseende kostnader till följd av förslaget anges att återkommande kostnader för denaturerad alkohol är minimal. För klassificeringen av alkoholdrycker anges de direkta engångskostnaderna vara mellan 9,2 15,6 miljoner euro, vilket motsvaras av administrativa kostnader för en ny kategori. En miljon euro anges tillkomma för den administrativa bördan av en ny produktkod. De återkommande kostnaderna anges vara blygsamma. Det framgår dock att vissa aromatiserade vinprodukter kan komma att Postadress Webbplats E-post 4/6

5 omklassificeras. Reducerade skattesatser för små cidertillverkare anges medföra minimala engångskostnader och återkommande kostnader om euro per hektoliter. Förändringen som berör Plato anges vidare medföra minimala engångskostnader. I konsekvensanalysen framgår även följande. När det gäller gränsvärdet för alkoholhalten hos vissa drycker lanserar för närvarande många stora öltillverkare öl med en alkoholhalt på 3,5 volymprocent. Trots att de är ovanför gränsvärdet kan dessa ses som en konkurrerande produkt gentemot de nuvarande ölerna med låg alkoholhalt på marknaden. Vissa medlemsstater, däribland Sverige, anges stödja denna utvidgning och andra medlemsstater som arbetar med en hälsosammare alkoholpolitik önskar också att främja detta, men direktivet stöder inte sådana mål. Det anges också att andra intressenter hävdar att tillämpningen av reducerade skattesatser på lågalkoholdrycker kan öka alkoholrelaterade skador eftersom billigare produkter kan leda till att konsumenterna dricker mer. Det framgår även att de reducerade skattesatserna för alkohol med låg alkoholhaltighet är irrelevanta för de flesta drycker som en följd av annan unionslagstiftning. Tröskeln för öl uppmuntrar inte bryggerier att utveckla lågalkoholhaltig öl. Bland annat Sverige anges stödja reducerade skattesatser för alkohol med låg alkoholhalt eftersom de möjliggör främjande av alternativ som innehåller mindre alkohol. Synpunkten anges vara baserad på att det är bättre för konsumenternas hälsa och att de arbetar mot ett system för beskattning av produkter baserade uteslutande på alkoholinnehållet. Regelrådets bedömning av EU-kommissionens konsekvensanalys Regelrådets synpunkter på EU-kommissionens konsekvensanalys Utifrån konsekvensanalysen framgår det vad som är problemet och varför det är ett problem. Det finns även utförlig redovisning av hur respektive problem kan åtgärdas. Därutöver innehåller konsekvensanalysen både kvalitativa och kvantitativa uppgifter om de konsekvenser som de förordade alternativen medför. Med beaktande av omfattningen av de förväntade effekterna framgår det på en övergripande nivå förhållandevis tydliga uppgifter om vilka effekter förslaget skulle kunna medföra. Det är också tydligt vilken bransch som främst berörs av förslaget och det är positivt att det till viss del framgår uppgifter om vilka marknadsandelar småbryggerier har i några utvalda exempelländer. Motsvarande uppgifter finns dock inte för företag i Sverige. Eftersom Sverige inte heller tillämpar möjligheten till reducerade skattesatser för småbryggerier är det vidare inte lika tydligt vilka effekter förslaget kan medföra för företag i Sverige. Eftersom det utifrån konsekvensanalysen inte går att utläsa hur förslagets effekter kan komma att påverka företag i Sverige finner Regelrådet att det är motiverat att göra en kompletterande svensk konsekvensutredning. Rekommendationer avseende en kompletterande svensk konsekvensutredning Enligt Regelrådet skulle en svensk kompletterande konsekvensutredning med fördel kunna omfatta följande punkter: Närmare uppgifter om den svenska marknaden vilket bland annat bör inkludera uppgifter om antal ölbryggerier och cidertillverkare i Sverige samt uppgifter om dess storlek. Utöver uppgifter om de företag som tillverkar kan uppgifter om antal och storlek på de företag som för in samt tar emot från annat EU-land, importerar alkohol samt de som släpper varan för konsumtion om varan har omfattats av uppskovsförfarande också vara relevant att beakta. Med fördel kan analysen även inkludera uppgifter om befintliga skattesatser för att förtydliga om det finns eventuella skilda förutsättningar för tillverkare av olika typer av alkohol. Postadress Webbplats E-post 5/6

6 Utreda huruvida det på den svenska marknaden finns produkter som är svåra att klassificera eller om någon av de ungefär 70 identifierade produkterna kommer från tillverkare i Sverige. Detta för att kunna tydliggöra omfattningen av konsekvenserna av att det anges bli enklare att klassificera produkter. Utifrån att Sverige inte tillämpar möjligheten till nedsatta skattesatser för småbryggerier, tydliggöra om en utvidgning av möjligheten till cidertillverkare kan komma att medföra eventuella effekter eller påverkan på konkurrensförhållandena för företag i Sverige bland annat gentemot andra bryggerier som finns där möjligheten till nedsatta skattesatser tillämpas. Detta också till följd av om intyget för småbryggerier medför en förenklad hantering för gränsöverskridande handel till Sverige. Med fördel kan analysen även inkludera om de gränsvärden som finns för att få tillämpa reducerade skattesatser kan medföra tröskeleffekter eller om det kan medföra en påverkan på konkurrensen mellan små och större tillverkare eller om förslaget skulle kunna påverka konkurrensen mellan alkoholtillverkande företag och de som tillverkar alkoholfria substitut. Tydliggöra vilket handlingsutrymme som finns för Sverige vid genomförandet av förslaget, detta för att vid genomförande av förslaget ha förbättrade förutsättningar för att utreda förslagets konsekvenser och tydligt motivera om handlingsutrymmet används eller ej. Sammanfattning Regelrådet finner att EU-kommissionens konsekvensanalys visar att förslaget kan medföra effekter av betydelse för företag inom den aktuella branschen. Mot bakgrund av att det inte framgår tillräcklig information kopplat till svenska förhållanden är det inte lika tydligt vad effekterna kommer att bli för företag i Sverige. Detta även i kombination med att det i konsekvensanalysen inte finns närmare uppgifter om de berörda företagen i Sverige gör det enligt Regelrådet motiverat att ta fram en kompletterande svensk konsekvensutredning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 20 juni I beslutet deltog Pernilla Lundqvist ordförande, Claes Norberg, Lennart Renbjer och Marie-Louise Strömgren. Ärendet föredrogs av Katarina Porko. Pernilla Lundqvist Ordförande Katarina Porko Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6