Samhällsekonomisk analys av etappmål

Transkript

1 Bilaga 1. NV Samhällsekonomisk analys av etappmål för efterbehandling av förorenade områden Underlagsrapport finansierad av Naturvårdsverket. WSP Sverige AB ansvarar för innehåll och slutsatser i rapporten. Oktober 2013.

2

3 Innehåll 1 INTRODUKTION SYFTE MED ETAPPMÅLET PROBLEMBESKRIVNING FÖRSLAG TILL ETAPPMÅL METODBESKRIVNING REFERENSALTERNATIVET MILJÖMÅL RISKER OCH SANERINGSTAKT STYRMEDEL OCH ANDRA DRIVKRAFTER SAMMANFATTNING ANALYS AV ÅTGÄRDER TILLSYNSDRIVEN OCH FRIVILLIG EFTERBEHANDLING STATLIGT ANSLAG FÖR EFTERBEHANDLING SAMMANFATTNING FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR ETAPPMÅLET TEKNIKUTVECKLING OCH TILLÄMNING AV BEFINTLIG ALTERNATIV TEKNIK TILLGÄNGLIGGÖRANDE AV INFORMATION SOM UNDERLAG FÖR PLANERING SAMMANFATTNING ANALYS AV STYRMEDEL BERÖRDA STYRMEDEL ANALYS AV STYRMEDLENS EFFEKTIVITET FÖR ETAPPMÅLET FÖRDELNINGSEFFEKTER REKOMMENDERADE STYRMEDEL ANALYS AV MÅLNIVÅ AMBITIONSNIVÅ FÖR ETAPPMÅLET KOSTNADSEFFEKTIVT ÅTGÄRDSPAKET GIVET ETAPPMÅLET SAMHÄLLSEKONOMISKA KONSEKVENSER AV FÖRESLAGNA ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL IDENTIFIERADE KONSEKVENSER FÖRDELNINGSEFFEKTER OSÄKERHETER SAMLADE KONSEKVENSER AV UTREDDA ÅTGÄRDER ANALYS AV KONSEKVENSERNA AV UTREDNINGSALTERNATIVET SAMMANFATTANDE RESULTAT BILAGA 1A BAKGRUND TILL EFTERBEHANDLING AV FÖRORENADE OMRÅDEN

4 BILAGA 1B SCHABLONKOSTNADER FÖR SANERING AV FÖRORENADE OMRÅDEN BILAGA OLIKA ASPEKTER AV ATT SÄTTA ETT MÅL BILAGA VAD HÄNDER OM SANERINGSTAKTEN INTE ÖKAR EFTER ÅR 2025? VILKET ÅRTAL ÄR IDENTIFIERADE OBJEKT SANERADE VID OLIKA ÅTGÄRDSTAKTER?

5 1 Introduktion 1.1 Syfte med etappmålet Naturvårdsverket har fått ett regeringsuppdrag att ta fram etappmål för bland annat efterbehandling av förorenade områden 1 och vill leverera förslag till ett utmanande och samtidigt realistiskt etappmål. Naturvårdsverket arbetar för att alla prioriterade förorenade områden ska vara åtgärdade till 2050, och ett etappmål är tänkt att fungera som incitament att höja saneringstakten. En förutsättning för att regeringen ska besluta om detta etappmål är att det finns en konsekvensanalys som vägledning för beslutet. I denna underlagsrapport redovisas den samhällsekonomiska konsekvensanalysen av utredningsversionen av förslaget till etappmål och de åtgärder som föreslås för att saneringstakten ska öka. Underlagsrapporten är finansierad av Naturvårdsverket. WSP Sverige AB ansvarar för innehåll och slutsatser i rapporten Syfte med konsekvensanalysen Naturvårdsverket har gett WSP i uppdrag att ta fram delar av den samhällsekonomiska konsekvensanalysen och stödja Naturvårdsverket i övriga delar. Figur 1.1 nedan visar arbetsfördelningen mellan Naturvårdsverket och WSP. Huvudsyftet med konsekvensanalysen är att belysa vilken saneringstakt som är lämplig fram till år 2025, och därmed på vilken nivå etappmålet bör ligga. Figur 1.1 Arbetsfördelning - Samhällsekonomisk konsekvensanalys. Steg 1: Identifiera problem, mål och åtgärder. Naturvårdsverket ansvarar, WSP stödjer. Steg 2-5: Analyser. WSP ansvarar, Naturvårdsverket stödjer. 1 Ett etappmål om efterbehandling av förorenade områden ska tas fram. I uppdraget ingår att identifiera steg på vägen för att nå målet för förorenade områden så som det preciseras under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Förslagen till etappmål om efterbehandling ska ske efter samråd med Sveriges geologiska undersökning och Statens Geotekniska Institut. Naturvårdsverket ska till förslagen om etappmål redovisa en konsekvensanalys och en analys av förslagens kostnadseffektivitet samt övriga relevanta delar av de strecksatser som framgår i direktivet (Dir. 2010:74 s. 6) till Miljömålsberedningen. Källa: Sverige/Regeringsuppdrag/Etappmal/ 3

6 1.1.2 Varför efterbehandlas förorenade områden? I en av preciseringarna till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö står: Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön. Förorenade områden utgör ett problem om föroreningskällan frigörs, sprids och exponerar det man vill skydda. Det finns cirka misstänkt förorenade områden i Sverige. Det är platser där nuvarande eller tidigare verksamhet kan ha gett upphov till miljö- och hälsofarliga föroreningar. Naturvårdverket har i uppdrag att ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av föroreningsskador nedan benämnt efterbehandlingseller saneringsåtgärder) enligt 10 kapitlet miljöbalken. När betalningsansvarig för dessa åtgärder saknas, kan ett statligt bidrag ges, och Naturvårdsverket ansvarar även för hanteringen av detta 2. I första hand är det för att minska riskerna för människors hälsa och miljön (grundvatten, ytvatten och ekosystem) som gör att staten arbetar med utredningar och åtgärder av förorenade områden. De förorenade områdena kan också innebära ett hinder för lokal utveckling om förändrad markanvändning från exempelvis industri till bostäder eller rekreationsmark bromsas. Det kan bland annat bero på att saneringen saknar finansiering eller att det råder oklara ansvarsförhållanden. Prioriteringar av områden för fortsatta undersökningar och efterbehandlingsåtgärder, sker primärt ur ett riskperspektiv. Områden med riskklass 1 ska i första hand prioriteras för fortsatta undersökningar och utredningar och i andra hand prioriteras områden med riskklass 2. Syftet är att bestämma riskens omfattning, samt om och hur den behöver minskas. Särskilt högt prioriteras objekt som innebär ett akut eller allvarligt hot mot människors hälsa, mot naturområden med stora skyddsvärden eller mot betydande vattenförsörjningsintressen. I länsstyrelsernas inventering av förorenade områden uppskattas riskerna vara mycket stora (riskklass 1) i mellan 1000 och 1500 områden och stora (riskklass 2) i mellan och områden 3. I Bilaga 1a finns en mer utförlig bakgrundsbeskrivning av problemet med förorenade områden. 2 Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 3 Naturvårdsverket Lägesbeskrivning av arbetet med efterbehandling av förorenade områden

7 1.2 Problembeskrivning I detta delkapitel görs en beskrivning av det problem som ska åtgärdas och en bakgrund till varför man arbetar med de här frågorna Vilket är problemet som projektet ska lösa? Det grundläggande problemet är att förorenade områden saneras med en för långsam takt. Genom att ta fram ett etappmål för år 2025 vill man ge incitament att öka takten i saneringsarbetet Varför är det ett problem? År 2007 utfördes en konsekvensanalys 4 avseende de dåvarande delmålen för förorenade områden. En slutsats var att med den takt som saneringsarbetet bedrevs, skulle inte dåvarande delmål för förorenade områden 5 kunna nås. I den senaste miljömålsutvärderingen från kom man i stort fram till samma slutsats: Förorenade områden bedöms inte vara åtgärdade till år 2020, men med en positiv utveckling ( där områden utreds och efterbehandlas i högre takt än idag ) bedöms dock målen kunna nås till år Vad orsakar problemet I konsekvensanalysen (2007) lyftes ett antal flaskhalsar i efterbehandlingssystemet fram. Det resulterade bland annat i åtgärder från regeringen med förtydligad ansvarsfördelning inom den statliga organisationen för utredningar och åtgärder av förorenade områden (Naturvårdsverket, Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) och Sveriges Geotekniska Institut (SGI)). Av de insatsområden som lyftes då, kvarstår några helt eller delvis: Kortsiktighet med ettårigt sakanslag; vilket innebär ett långsamt arbetssätt med bland annat bidragsansökningar i flera steg. Dock har möjligheten att på bemyndiganden teckna in kostnader för flera år framåt inneburit en förbättring. Ansvarsbedömningarna; de är ofta juridiskt komplicerade och kan göra att processen tar mycket lång tid. Lagstiftningen är mer prövad idag och rättspraxis har klarnat en del jämfört med Det har i sin tur inneburit att ett större antal objekt utretts där ansvaret är begränsat och delad finansiering krävts mellan verksamhetsutövare och staten. När ansvaret är begränsat och ett föreläggande överklagas kan det leda till en domstolsprocess. Det kan då ta flera år innan frågan om hur stort ansvaret är har fastställts och efterbehandlingsåtgärder kan påbörjas. 4 Naturvårdsverket (2007). Giftfri miljö. Bilaga 2 - Delmål 6 och 7. Analys av nytt delmål samt föreslagna styrmedel för efterbehandling av förorenade områden. 5 som bedömdes ha mycket stor respektive stor risk för människa och miljö (riskklass 1 respektive 2) 6 Naturvårdsverket (2012). Steg på vägen Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 Rapport 6500, p

8 Information om kvarlämnade föroreningar; är fortfarande inte allmänt tillgänglig till exempel via webbplats, men arbetet har kommit längre. Informationen är kvalitetssäkrad och finns nu i en gemensam länsstyrelsedatabas. Informationen är tillgänglig på förfrågan till aktuell myndighet. I den senaste miljömålsutvärderingen från lyftes följande faktorer som särskilt bidragande i den alltför låga takten i efterbehandlingsarbetet: Osäkerheter i möjligheterna till finansiering. Nivån av det statliga anslaget till efterbehandling av förorenade områden. Styrmedel i form av lagstiftning är på plats, men tillämpningen behöver utvecklas. Behovet av allmänt tillgänglig information om förorenade områden (på samma sätt som det togs upp 2007). Utifrån de ovan nämnda utredningarna, har Naturvårdsverket identifierat fyra insatsområden inom vilka åtgärder kan vidtas för att komma tillrätta med de flaskhalsar som hindrar att saneringstakten höjs. Insatsområdena motsvarar: Tillsynsdriven och frivillig efterbehandling Statligt anslag för efterbehandling Teknikutveckling och tillämpning av befintlig alternativ teknik Information som underlag för prioritering och planering Det är sedan åtgärdernas kostnader, kapacitet och effekt inom respektive insatsområde som analyseras vidare i detta uppdrags samhällsekonomiska konsekvensanalys. Nyckeln till att nå miljömålet som rör förorenade områden är alltså att åtgärda de flaskhalsar som idag håller saneringstakten nere Vem drabbas av problemet? Olika personer eller aktörer kan påverkas negativt av att förorenade områden saneras med en för långsam takt. Det kan handla om: Kommuner Invånare Exploatörer Fastighetsägare Företag/verksamhetsutövare För kommuner kan förorenade områden innebära ett hinder för utveckling. Det kan handla om att nyetableringar försvåras eller att omvandlingen från industriell 7 Naturvårdsverket (2012). Steg på vägen Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 Rapport 6500, p

9 verksamhet till bostäder eller rekreation blir kostsam och går långsamt. Invånarna i kommunen kan också påverkas negativt om kommunen inte utvecklas i önskad takt, med exempelvis minskade arbetstillfällen. Som individer kan de också påverkas genom exponering av föroreningar eller oro på grund av att det finns föroreningar i närområdet. Exploatörer behöver räkna med större projektrisker vid exploatering av förorenade områden än i opåverkade områden och fastighetsägare kan ha svårt att sälja en fastighet. För företagen på det förorenade området kan ombyggnader och utveckling av verksamheten försvåras på grund av myndighetskrav och ökade kostnader med anledning av föroreningarna i marken. De anställdas arbetsmiljö kan påverkas negativt om föroreningarna exempelvis ger upphov till lukt eller ohälsosam exponering. 1.3 Förslag till etappmål Naturvårdsverket har som utredningsversion av förslag till etappmål för förorenade områden angett att till år 2025 ska minst 25 procent av de områden som i den nationella inventeringen klassats som riskklass 1 respektive 2 8 vara åtgärdade, jämfört med utgångsläget år Uppdraget för den samhällsekonomiska analysen är bland annat att undersöka om denna procentsats är lämplig och diskutera fördelar och nackdelar med andra alternativ (se kapitel 6). Vad ska styrmedlet eller åtgärderna uppnå? Syftet med det föreslagna etappmålet är att skapa incitament för att en ökad saneringstakt, så att miljömålet kan uppnås även på kortare sikt, så att inte saneringsåtgärder skjuts på framtiden - med växande skadekostnader från det förorenade området som följd. Utredningsversionen av förslaget till etappmålför förorenade områden innebär att: * Minst 25 % av områdena med mycket stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år * Minst 25 % av områdena med stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år * Användningen av annan teknik än schaktning följt av deponering utan föregående behandling av massorna har ökat år Arbetet med att uppnå etappmålet utgår från förutsättningen att förorenade områden undersöks och utreds i sådan omfattning att takten i efterbehandlingsarbetet kan hållas. Därutöver behöver samlad, tydlig och kvalitetssäkrad information om förorenade områden finnas allmänt tillgänglig, främst genom den nationella EBH-databasen. År 2014 är utgångsår i uppföljningen av hur etappmålet nås och år 2050 ska alla områden med mycket stor risk eller stor risk för människors hälsa eller miljön vara åtgärdade. Figur 1.2 Beskrivning av det utredda förslaget till etappmål (utredningsförslag) 8 Med riskklass 1 menas sådana områden med mycket stor risk för människors hälsa eller miljön och med riskklass 2 menas sådana områden med stor risk för människors hälsa eller miljön. 7

10 Den ökade användningen av alternativ teknik syftar bland annat till att öka återanvändningen av renade schaktmassor samt att minimera transportbehovet i samband med saneringar. Vid flertalet förorenade områdena kommer schaktning även fortsättningsvis att behöva ske och massor kommer fortfarande att behöva deponeras. Sannolikt kommer mängden massor som behöver deponeras därför att öka om antalet områden som saneras ökar till antalet. Däremot behöver sorteringen i fraktioner och utifrån föroreningsgrad bli bättre och användningen av reningsteknik öka för att hushålla med resurserna så långt det är möjligt. Mycket grova massor deponeras idag fast de inte är förorenade, för att det blir billigare att deponera än att sortera. 1.4 Metodbeskrivning I en samhällsekonomisk konsekvensanalys vägs ett referensalternativ mot de föreslagna åtgärderna, kallat utredningsalternativet. I denna analys utgörs referensalternativet av att saneringsarbetet fortsätter i samma takt som i dag, medan utredningsalternativet utgörs av det föreslagna etappmålet och att åtgärder genomförs så att saneringstakten kan höjas. I detta delkapitel finns först de olika åtgärderna som skulle kunna göra så att saneringstakten höjs listade. Sedan beskrivs vårt tillvägagångssätt med de olika samhällsekonomiska analyser som genomförs, rapportens disposition och de avgränsningar och definitioner som används. Metodavsnittetet avslutas med en del där WSP resonerar kring den valda samhällsekonomiska metodiken. Den samhällsekonomiska konsekvensanalysen följer Naturvårdsverkets vägledning inom samhällsekonomisk konsekvensanalys samt följande två styrande dokument: Statsrådsberedningens Kommittéhandbok 2000:1 s om Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbedömningar Kommittéförordning (1998:1474): Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar Bruttolista på åtgärder som kan öka efterbehandlingstakten Naturvårdsverket har sammanställt förslag till åtgärder inom respektive insatsområde, som skulle kunna öka efterbehandlingstakten i följande bruttolista: Tillsynsdriven och frivillig efterbehandling Utredning om finansieringsformer Fördelning av tillsynsansvar Ökade resurser för tillsyn Konsekvensutredning av rättspraxis och eventuell ändring i lagstiftning Statligt anslag för efterbehandling Ökat statligt anslag Långsiktig stabilitet i sakanslaget 8

11 Det finns även förslag som framförallt styr mot ökad effektivitet och som mer indirekt påverkar efterbehandlingstakten: Teknikutveckling och tillämpning av befintlig alternativ teknik Ökad kunskap och tillgängliggörande av kunskap Vägledning till tillsynsmyndigheter och utförare Statliga bidrag för teknikutvecklingsprojekt Deponiskatt Kunskap och tillämpning av administrativa åtgärder Information som underlag för prioritering och planering Göra tillgänglig information om förorenade områden allmän. Utveckla möjligheterna att spara information. Utveckla tillsynsvägledningen om den praktiska hanteringen av information om förorenade områden i samband med exploatering eller fysisk planering. Utveckla samverkan mellan berörda aktörer om hur information tillgängliggörs och används. Det är dessa åtgärder som utvärderas i kapitel 3 och 4 och som ligger till grund för konsekvensanalysen Tillvägagångssätt WSP har arbetat med de steg för utvärdering av etappmål som Naturvårdsverket tagit fram. Utredningsarbetet har varit en iterativ process för att finna etappmål som är utmanande och samtidigt möjliga att uppnå på ett kostnadseffektivt sätt. WSP har i stort arbetat efter stegen i figur 1.1, men för att få ett bättre sammanhang och öka förståelsen, har vi bytt plats på vissa steg. Rapporten följer Naturvårdsverkets mall för konsekvensanalyser för etappmål. Steg 1: Beskrivning av referensalternativ För att kunna utreda konsekvenserna av en förändring behöver utgångsläget vara tydligt definierat. Som ett första steg beskrivs därför referensalternativet där inget etappmål sätts. Av särskilt intresse är att utreda hur många objekt som antas hinna efterbehandlas till år 2025 respektive år 2050, förutsatt att anslagsnivån för den statliga efterbehandlingen ligger på dagens nivå under målperioden. Referensalternativet finns beskrivet i detalj i Kapitel 2. Steg 2: Analys av åtgärder Ett antal åtgärder har i tidigare utredningar identifierats som avgörande för att komma tillrätta med olika tidskrävande och kostnadsdrivande moment. Det övergripande målet med detta steg är att analysera de olika åtgärdernas kostnader och effekter. Utifrån listan med åtgärder, som presenteras ovan i avsnitt 1.4.1, identifieras och analyseras om möjligt; åtgärdskostnader, kapacitet och effekt för varje åtgärd. Detta finns beskrivet i Kapitel 3 och 4. 9

12 Steg 2 har tillsammans med steg 1 varit avgörande för utfallet i de senare stegen. Steg 3: Analys av styrmedel Detta steg inleds med en ge genomgång av befintliga styrmedel som helt eller delvis bidrar till att målet uppfylls. Förslag ges därefter på befintliga, modifierade och nya styrmedel som kan användas för att uppnå målet kostnadseffektivt. Styrmedelsanalysen finns i Kapitel 5. Steg 4: Analys av målnivån Det övergripande syftet med detta steg är att analysera om målet nås med de föreslagna åtgärderna. En kostnadseffektivitetsanalys av vilken åtgärdskombination som har störst potential att nå det uppsatta etappmålet till lägsta möjliga kostnad för samhället görs. Dessutom förs ett resonemang om för- och nackdelar om olika nivåer av etappmålet. I Kapitel 6 finns denna Analys av målnivån. Steg 5: Samhällsekonomisk konsekvensbedömning Baserat på föreslagna åtgärder och styrmedel analyseras samhällsekonomiska konsekvenser av ett nytt etappmål. Kostnader och nyttor för alla aktörer beskrivs och vägs samman. En känslighetsanalys genomförs av de mest kritiska variablerna. Den samhällsekonomiska konsekvensbedömningen finns beskriven i Kapitel Definitioner I detta delkapitel beskrivs de definitioner som används genom hela analysen. Åtgärd (för att nå miljömål) Eftersom begreppet åtgärd används både för fysiska efterbehandlingsåtgärder och för åtgärder i betydelsen insatser för att nå etappmålet, är det viktigt att skilja begreppen åt. Naturvårdsverket definierar en åtgärd som En fysisk eller beteendemässig förändring som kan genomföras av privatpersoner, företag eller offentlig sektor där syftet är att nå ett mål inom miljöområdet. Det är en bred definition som även innefattar att ta fram projekt, program, planer, strategier, mål eller prioriteringar kopplade till mål inom miljöområdet. Det är sådana fysiska eller beteendemässiga förändringar som analyseras här. I denna rapport benämns de förändringar som finns listade i Kapitel för åtgärder. Bland åtgärdsförslagen finns även styrmedel. Styrmedel Naturvårdsverket definierar styrmedel som: Statens verktyg för att få åtgärder genomförda, och delas oftast in i administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel. Exempel är: lagar, regler, skatter, avgifter, pantsystem, bidrag och stöd eller information. 10

13 Efterbehandlingsåtgärd (saneringsåtgärd) En åtgärd som syftar till att eliminera eller minska den nuvarande och framtida påverkan på människors hälsa, miljön eller naturresurser från föroreningar i mark, grundvatten, sediment, deponier, byggnader och anläggningar 9, kallas i denna rapport för efterbehandlingsåtgärd (eller saneringsåtgärd). Saneringstakt Saneringstakten beskriver med vilken takt efterbehandlingsåtgärder genomförs. I denna utredning definieras det årliga antalet saneringar som det årliga antal objekt där den slutliga åtgärden är avslutad eller pågår. Objekten är olika stora och olika komplicerade såväl utifrån ett naturvetenskapligt som ur ett juridiskt perspektiv, vilket medför att både förarbetet och saneringsåtgärden kommer att ta olika lång tid. Ett genomsnittligt antal objekt antas saneras per år mellan åren 2014 till år 2025 (de senaste fem åren har detta genomsnittliga antal i riskklass 1-områden varit 17 stycken). Måttet saneringstakt består av det ackumulerade antalet sanerade objekt år 2025 (exempelvis 17 * 11 år = 187 saneringar) delat med antalet objekt som förväntas ska saneras fram till år Saneringstakten är med andra ord en kvot där det ackumulerade antalet saneringar år 2025 står i täljaren och totalen i nämnaren. Den totala mängd objekt som förväntas ska saneras baseras på antalet objekt som identifierats i den nationella inventeringen som prioriterade (ca 1200 st riskklass 1-områden har identifierats). Genom den statistik som samlats in under de senaste 5 till 6 åren kan man se att ca 10 procent av de identifierade objekten inte kräver saneringsåtgärder i den riskklass som de preliminärt klassats i. För riskklass 1 innebär det då att drygt 1100 objekt antas vara i behov av sanering till år 2050 och för riskklass 2 ca objekt till år Saneringstakten baserat på dagens saneringstakt, det som i konsekvensanalysen kommer att kallas referensalternativets saneringstakt, är med andra ord: (17 objekt/år*11år)/1100 objekt= 17 % Problematisering runt mål och samhällsekonomisk metodik I WSP:s uppdrag ingår att Genomföra samhällsekonomiska analyser som syftar till att identifiera kostnader och en kostnadseffektiv åtgärdskombination givet definierat etappmål, ge förslag på potentiella styrmedel samt genomföra en analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna givet föreslagna åtgärder och styrmedel. En annan del av WSP:s uppdrag är att Komplettera förslag till åtgärder och tillhörande styrmedel som Naturvårdsverket identifierar. De insatsområden som Naturvårdsverket har identifierat är: Tillsynsdriven och frivillig efterbehandling 9 Naturvårdsverket (2009). Att välja efterbehandlingsåtgärd. En vägledning från övergripande till mätbara åtgärdsmål. Rapport

14 Statligt anslag för efterbehandling Teknikutveckling och tillämpning av befintlig alternativ teknik Information som underlag för prioritering och planering Det kan konstateras att de två första insatsområdena rör hur behandlingstakten kan påverkas, inte med vilken metod den fysiska efterbehandlingen ska göras. Det som samhällsekonomiskt bör bedömas är alltså om insatsområdena är effektiva, i meningen om de bidrar till att nå etappmålsförslaget till en jämförelsevis låg kostnad. Det tredje insatsområdet rör stöd till teknikutveckling (vägledning, bidrag till teknikutvecklingsprojekt och dylikt). Det fjärde insatsområdet ämnar underlätta prioritering och planering, men säger inget om vilken prioritering som önskas. Bedömningen av insatsområdena rör alltså inte allokeringseffektivitet, det vill säga vilket alternativ som ger mest nettonytta för samhället (som är det kostnadseffektivitetsanalyser och samhällsekonomiska effektivitetsbedömningar annars lämpar sig för). Istället utvärderas den dynamiska effektiviteten, och den samhällsekonomiska analysen bedömer med andra ord om det finns effektiva drivkrafter för att nå etappmålsförslaget och det långsiktiga målet 10. En samhällsekonomisk kostnadseffektivitetsanalys, där man vill utreda hur man når ett givet mål till lägsta kostnad, förutsätter att åtgärderna påverkar teknikvalet för saneringen. Ett exempel på hur olika åtgärder/teknikval kan sträva efter samma mål, är koldioxidskatt kontra järnvägsutbyggnad, för att nå målet att minska utsläpp från vägtrafiken. På samma sätt förutsätter en samhällsekonomisk analys, där man vill prioritera mellan olika nyttor och kostnader, att åtgärderna påverkar vilken typ av effekter (utsläppstyp, befolkningspåverkan eller dylikt) som åtgärdas. I det här fallet, påverkar de föreslagna fyra insatsområdena vare sig teknikvalet eller vilken typ av effekt som åtgärdas. Insatsområdet som rör teknikutveckling syftar till att uppmuntra utveckling, tillämpning och effektivisering av alternativ teknik till schaktsanering i syfte att nå målen på ett resurseffektivt sätt 11. Teknikvalet i sig har liten betydelse för takten att påbörja eller genomföra fler efterbehandlingsåtgärder, även om det finns efterbehandlingstekniker som kräver olika lång tid för att slutföra en efterbehandling Utifrån detta har vi valt att göra följande bedömningar: 1. En kvalitativ samhällsekonomisk bedömning av olika målnivåer: Möjligheten att nå olika målnivåer analyseras. Naturvårdsverket arbetar för att alla prioriterade områden ska vara åtgärdade till år 2050 och vår analys ingår som stöd till Naturvårdsverket vid valet av vilken takt som är lämplig fram till år Traditionell samhällsekonomisk metodik ger mycket liten vägledning om saneringstakter, utöver att man bör ta det 10 Se mer i bilaga Prop. 2008/09. Miljöbalkens försäkringar och avhjälpande av förorenade områden m.m. 12

15 lönsammaste objektet först. 12 Eftersom ingen samhällsekonomisk optimering efterfrågas för vi istället ett resonemang kring för- och nackdelar med fyra alternativa ambitionsnivåer för etappmålet (15 %, 25 %, 30 % respektive 35 % av identifierade riskklass 1 respektive riskklass 2-objekten ska vara åtgärdade till år 2025). 2. En effektivitetsanalys av respektive insats för att nå etappmålet 13 : Ger åtgärderna önskat resultat (det vill säga en snabbare saneringstakt)? Vad kan sägas om kostnaderna och nyttorna för samhället? Fokus i den samhällsekonomiska konsekvensanalysen i kapitel 7 ligger på den effektivitetsanalys som beskrivs i punkt 2. I kapitel 6 Analys av målnivå görs dessa bedömningar. 12 Om inte effekten av ett problem ändras, så kommer den samhällsekonomiska lönsamheten av att åtgärda problemet att öka med tiden då fler kommer att beröras. I fallet med förorenade områden ändras faktiskt effekten över tiden, men detta är svårt att analysera samhällsvetenskapligt. 13 En traditionell kostnadseffektivitetsanalys görs av åtgärder på objektsnivå av olika teknikalternativ, men i den här konsekvensanalysen avses åtgärder i form av insatser för att nå eller överträffa etappmålet, framför allt med hjälp av förändrade styrmedel. 13

16 2 Referensalternativet Referensalternativet utgörs av hur arbetet med förorenade områden fortskrider fram till år 2025, om efterbehandling fortsätter på likartat sätt som idag, utan det föreslagna etappmålet. Senast tillgängliga siffror från år 2012 används här för att illustrera dagsläget. 2.1 Miljömål Under perioden 2000 till 2010 har det funnits delmål avseende förorenade områden under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Delmålen har syftat mot år 2050 då miljöproblemet med förorenade områden skulle vara löst, genom att åtgärda de mest prioriterade områdena. De prioriterade områdena har i första hand avsett områden med riskklass 1 och i andra hand riskklass 2. I samband med att miljömålssystemet sågs över, och delmålen avskaffades eller ersattes av etappmål, försvann målet för åtgärder av förorenade områden. I referensalternativet arbetar Naturvårdsverket och länsstyrelserna dock vidare mot det gamla målet med stöd av gällande precisering om efterbehandling av förorenade områden under miljömålet Giftfri miljö: Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön. 2.2 Risker och saneringstakt De huvudsakliga miljö- och hälsoproblemen förknippade med förorenade områden är i första hand kopplade till riskklass 1-objekt och riskklass 2-objekt. I vissa fall kan det även vara nödvändigt att vidta åtgärder på riskklass 3-objekt, exempelvis vid ändring till en känsligare markanvändning. Antalet misstänkt förorenade områden i Sverige uppskattas till närmare År 2012 uppskattades: områden kunna innebära mycket stor risk för människors hälsa och miljö (riskklass 1) områden stor risk för människors hälsa och miljö (riskklass 2). Ett antal av de identifierade objekten i riskklass 2 har av WSP antagits vara objekt som identifierats av SPIMFAB 14. SPIMFAB har identifierat och prioriterat objekt och hittills i oktober 2013 avslutat objekt varav sanerats och övriga har kunnat avskrivas. Det skulle därför innebära att knappt 300 (297) prioriterade SPIMFAB-objekt finns kvar att åtgärda. SPIMFAB har åtgärdat sina objekt i en förhållandevis hög takt under de senaste åren och inom några år kan även de kvarvarande objekten antas vara åtgärdade. För att inte få en snedvridning av saneringstakten i referensalternativet fram till år 2025 har WSP därför valt att 14 Oljebranschens frivilliga initiativ för framför allt efterbehandling av nedlagda bensinstationer, se 14

17 plocka bort SPIMFAB-objekten ur de beräkningar som görs av saneringstakt i denna rapport. I beräkning av saneringstakten ingår inte heller saneringar som står under Generalläkarens tillsyn (Försvarsmakten) då den statistiken inte finns tillgänglig för år I denna konsekvensanalys antas därför att vid etappmålets jämförelseår (2014) återstår: områden stor risk för människors hälsa och miljö (riskklass 2) 15 Hittills har över förorenade områden som varit riskklassade som 1 eller 2 efterbehandlats. Av de som tillhör den högsta riskklassen har totalt 193 områden åtgärdats, varav 101 stycken med delad finansiering mellan statliga anslag och verksamhetsutövare eller helt med statlig finansiering. 16 Inventeringen av misstänkt förorenade områden ska vara klar under 2014, och då kommer uppgifterna om områdenas riskklasser ha en större säkerhet. För referensalternativet antas att 2012-års uppskattning av antalet områden stämmer överens med den färdiga inventeringens resultat. Dokumentation på objektsnivå sker i en länsstyrelsegemensam databas (EBH-stödet) för de objekt där länsstyrelsen ansvarar för inventeringen, eller får in relevanta uppgifter från kommunen. I referensalternativet antas att fler saneringsåtgärder skjuts på framtiden än i utredningsalternativet vilket antas innebära att situationen vid de förorenade områdena förvärras i referensalternativet på grund av att: Föroreningarna sprids till större områden och kanske mer skyddsvärda områden. Fler personer hinner exponeras av föroreningarna under en längre tid. Förorenade områden som kvarstår att hantera i referensalternativet år 2025 kan utöver miljö- och hälsoriskerna också innebära att lokal utveckling förhindras eller fördröjs. Pågående verksamheter begränsas av restriktioner i markanvändningen, fastighetsägare kan inte sälja marken, allmänheten förhindras tillträde till möjliga rekreationsområden och så vidare Saneringstakt Naturvårdsverket sammanställer årligen nyckeltal för arbetet med förorenade områden. Nyckeltalen begärs in som ackumulerade antal objekt räknat från och med år Genom att jämföra nyckeltal från 2007 och , har st SPIMFAB-objekt ingår inte i denna summa 16 Naturvårdsverket Lägesbeskrivning av arbetet med efterbehandling av förorenade områden NV Denna period har WSP bedömt vara mest jämförbar med referensalternativet. Sedan 2008 ingår många av de förändringar som föreslogs i delmålsarbetet

18 saneringstakten för femårsperioden från och med år 2008 till och med 2012 beräknats, vilket antas vara saneringstakten i referensalternativet. Innan vi går vidare med beräkning av den nuvarande saneringstakten behöver det klargöras vad som ingår i begreppet saneringstakt i denna utredning. I den statistik som samlats in kontinuerligt av Naturvårdsverket framgår att efter de utredningssteg som inleder en saneringsåtgärd dras ofta slutsatsen att några potentiellt förorenade objekt faller bort. Detaljerade utredningar har hittills i ca 10 % av fallen lett till att det förorenade området kan klassas ned till en lägre riskklass. Det antal objekt som totalt ska saneras är med andra sannolikt 10 % lägre än vad inventeringen anger. Det antal sanerade objekt som redovisas i Naturvårdsverkets årliga lägesrapporter avser antalet saneringar som pågår under året. I denna utredning definieras det årliga antalet saneringar som det årliga antal objekt där den slutliga åtgärden är avslutad eller pågår. Sammanfattningsvis har saneringstakten i referensalternativet bedömts ligga på ca 17 sanerade objekt per år fram till år 2025 för riskklass 1-områden och för riskklass 2-områden bedöms i genomsnitt 108 objekt saneras per år (undantaget SPIMFABobjekt), se figur 2.2. Relevanta objekt saneras, med hänsyn att 10 % omklassas År 2025: Antal sanerade objekt antal % sanerade till år 2025 Riskklass % Riskklass % Antal objekt/år under åren Riskklass 1 17 Riskklass År 2025: Områden kvar att sanera till år 2050 Riskklass Riskklass Figur 2.2. Beräknat antal inventerade objekt i referensalternativet där slutlig saneringsåtgärd antas pågå eller vara avslutad under året. Med relevanta objekt menas att ett antagande gjorts att de facto saneras endast är 90 % av det som framgår av inventeringen av potentiellt förorenade områden i respektive riskklass. Övriga 10 % antas kunna avskrivas efter provtagning på plats. 18 Antal sanerade objekt samt saneringstakten bygger på osäker statistik och bör användas med försiktighet 16

19 Den definition av saneringstakt som används i denna konsekvensanalys utgår från dessa senare systemgränser 19. Det innebär att om det antal som i genomsnitt åtgärdats under de senaste 5 åren att kan vara representativt för referensalternativet även framöver skulle det betyda 17 områden per år för riskklass 1 och 108 områden per år för riskklass För referensalternativet motsvarar det då att andelen sanerade områden år 2025 (jämfört med år 2014) kommer vara 21 : ca 17 procent 22 av antalet riskklass 1-områden ca 10 procent av antalet riskklass 2-områden 23 Resonemang gällande gränsdragningsproblem Saneringstakten innehåller, som beskrivet ovan, olika typer av gränsdragningsproblem: Statistikinrapporteringsrutiner: Vissa saneringsåtgärder kan rapporteras som pågående under flera påföljande år och andra kan påbörjas och avslutas inom samma år vilket gör att det finns risk för viss dubbelräkning. I den aggregerade sammanställningen som Naturvårdsverket förfogar över med alla länsstyrelsers inrapporterade ackumulerade data över saneringsobjektens status verkar det finnas språng i statistiken. Kanske är det så att rutinerna för inrapportering varierar i olika länsstyrelser eller att det gjorts uppsamlingsinsatser säg vartannat år som lett till att det inte går att följa ett objekts vandring från förstudie huvudstudie pågående åtgärd slutlig åtgärd klar? o Skulle endast objekt som rapporterats in som Slutlig åtgärd avslutad - uppföljning genomförd, objekt klart ingå i saneringstaktskvoten kan det dröja i storleksordningen 10 år innan man skulle kunna se om åtgärder som börjar tillämpas under 2014 får effekt på saneringstakten. De efterkontroller som uppföljningen syftar på kan med nödvändighet behöva göras några år efter saneringen är avslutad. En sådan definition är därmed inte praktiskt användbar för målstyrning på måttet saneringstakt till år Med åtgärd menas här fysiska saneringsåtgärder. 10 procent av de identifierade områdena inom respektive riskklass antas efter provtagningar under för- och huvudstudie omklassas till en lägre riskklass. 20 För riskklass 2 har en rad antaganden behövts göras vilket beskrivs senare i detta avsnitt. 21 WSP:s egna beräkningar utifrån Nyckeltalssammanställningar för år 2008 och 2012, samt Utvärdering tillsynsmedel, underlagsmaterial till NV Riskklassningen kan ändras av ny information, som provtagning eller exempelvis om markavändningen ändras. Mellan åren 2010 och 2012 avfärdades i genomsnitt 281 objekt per år (den genomsnittliga siffran kommer sannolikt att variera mycket över åren). 23 Exklusive saneringar av SPIMFAB-objekt. Ungefär 300 objekt återstår att åtgärda. Enligt SPIMFABs projektstatistik från v har hittills ca 50 % av objekten kunnat avfärdas som rena efter markprovtagningar genomförts och ca 20 % har kunnat avfärdas av andra orsaker. 17

20 o o Skulle istället endast objekt som rapporterats in som "Slutlig åtgärd avslutad - uppföljning ej klar" ingå i saneringstaktskvoten, så rapporterades det mellan åren endast in i genomsnitt 4 stycken sådana objekt i riskklass 1 per år. Det är inte heller representativt för det arbete som pågår för att nå målet att ha åtgärdat alla riskklass 1-objekt till år Det är oklart hur kommunerna hanterat SPIMFAB-objekt i den statistik som länsstyrelserna rapporterar in till Naturvårdsverket (Naturvårdsverkets Nyckeltalssammanställning). Tre länsstyrelser har noterat att de har inkluderat SPIMFAB-objekt i rapporteringen av riskklass 2-objekt som har kommunal tillsyn. En länsstyrelse har uttryckligen noterat att de inte inkluderat SPIMFAB-objekt i sin rapportering. Hur övriga länsstyrelser agerat är okänt. Figur 2.3. LÄN AVSLUTADE saneringar Källa: SPIMFAB Avslutade+pågående SPIMFAB-saneringar Källa: Naturvårdsverkets Nyckeltalssammanställning Antal pågående SPIMFABsaneringar Blekinge 56 x? Dalarna 116 x? Gävleborg 51 x? Jämtland 76 x? Kalmar 116 x? Skåne 143 x? Stockholm 109 x? Södermanland 51 x? Uppsala ? Värmland 84 x? Västernorrland 110 x? Västra Götaland Östergötland 117 x? Kronoberg 58 x? Västerbotten 120 x? Gotland 31 x? Örebro 78 x? Jönköping noterade, men ingår inte i sammanställningen för ? Norrbotten 69 x? Halland Västmanland 80 x? Summa Beskrivning av den tillgängliga informationen om sanering av SPIMFABobjekt. 24 SPIMFAB-objekt inkluderades inte i Nyckeltalssammanställningen innan 2011 men de ingår En kommun saknas i Nyckeltalssammanställningen, 2 SPIMFAB-saneringar har sannolikt avslutats där 18

21 Inget genomsnittligt saneringsobjekt finns: Saneringsåtgärder varierar mycket i hur lång tid de tar, vilket gör att det är svårt att räkna ut en schablontakt. Oklart hur många objekt som ska saneras totalt: Det kan visa sig att miljöoch hälsorisken var så liten att någon åtgärd inte behöver vidtas, vilket leder till oklarheter i det statistiska materialet. Ingen åtgärd kan i statistiken betyda antingen att ingen åtgärd behövs för att utredningen visar att den aktuella risken är lägre än vad man tidigare trott. Det kan i sin tur innebära att ett område klassas ned från riskklass 1 till riskklass 2 eller 3. Det får då en lägre prioritet, och därmed rapporteras objektet som ingen åtgärd inom den högre riskklassen. De senaste åren har antalet objekt som omklassats vid förstudie och huvudstudie legat i storleksordningen 10 %. I konsekvensanalysen antas att 10 procent av de inventerade objekten klassas ned. I beräkningen av saneringstakt har 1723 objekt 26 har dragits ifrån det antal som listats för kommunal tillsyn för riskklass 2 som Slutlig åtgärd klar, uppföljning klar 2012 och 95 objekt dragits ifrån det antal som för samma delkategori listats som Slutlig åtgärd pågår. SPIMFAB redovisar att i slutet av 2007 hade 808 objekt sanerats vilket för jämförbarhetens skull dragits ifrån den siffra som i Nyckeltalssammanställningen redovisats för 2007 för ovanstående delkategorier. Det statistiska underlaget är som tidigare konstaterats förhållandevis osäkert vid beräkningen av saneringstakten för referensalternativet för riskklass 2-objekten Kostnad för sanering I referensalternativet antas schaktsanering och begränsad behandling före deponering dominera. Även för åtgärder som utförs med alternativa tekniker ingår ofta schakt och deponering till viss del. Kostnaden för schaktsanering antas ligga i nivå med genomsnittskostnaden för åtgärder åren 2008 till Medelkostnaden per objekt är beroende av vilka saneringsobjekt som ingår i beräkningen av medelvärdet. Exempelvis var medelkostnaden för saneringar med statligt stöd, fram till år 2007, ca 40 miljoner kronor 27. Om även riskklass 2-objekt inkluderas så beräknades, med data fram till år 2006, medelkostnaden ligga kring 30 miljoner kronor. Sedan 2008 har medelkostnaden sjunkit något till ca 26 miljoner kronor och mediankostnaden till ca 15 miljoner kronor. Prioriteringar av områden för fortsatta undersökningar och vid behov åtgärder sker i första hand ur ett riskperspektiv. För en del områden finns risker idag, medan 26 För att undvika dubbelräkning för Jönköpings läns objekt har deras objekt dragits ifrån det sammanlagda antal som ska dras ifrån de totala riskklass 2-objekten ( ), se figur Internt material från Naturvårdsverket som WSP har fått ta del av: Excel-fil: Avslutade efterbehandlingsprojekt Excel-mall

22 andra områden utgör en större risk i framtiden. I referensalternativet år 2025 kan naturligtvis såväl åtgärdsbehovet som åtgärdskostnaderna ha ökat, kvarstå eller ha minskat jämfört den kunskap som finns när denna utredning genomfördes (2013). Exempelvis kan förändringar i åtgärdskostnader ske på grund av fysiska orsaker, till exempel fortsatt spridning till större områden och mer känsliga skyddsobjekt, eller på grund av förändrad markanvändning, i väntan på undersökning och åtgärd. Mer drastiska förändringar kan också ha skett till följd av exempelvis klimatförändringar med ökad nederbörd och skred och därmed risk för större föroreningsspridning som följd. Minskat åtgärdsbehov och kostnad med tiden kan för områden med viss typ av föroreningar ha skett genom naturlig nedbrytning av en förorening. Denna osäkerhet påverkar förstås även utredningsalternativ som ska utredas med insatser för att etappmålet ska nås eller överträffas. Både i referensalternativet och i utredningsalternativet antas därför kostnaderna ligga på 2012 års nivå. I Bilaga 1b finns ett kostnadsunderlag i form av beräknade schablonkostnader för sanering av förorenade områden. 2.3 Styrmedel och andra drivkrafter Miljöbalken och dess förordningar är ett viktigt styrmedel för att nå miljömålet Giftfri miljö. I 10 kap. miljöbalken regleras efterbehandlingsansvaret. I första hand ska förorenaren stå för kostnaderna. I andra hand kan en fastighetsägare få ett ansvar. I praxis från Mark- och miljööverdomstolen är ett långtgående utredningsansvar fastställt, medan ansvaret för att åtgärda ett förorenat område kan jämkas bland annat med anledning av hur lång tid som har förflutit sedan föroreningarna tillkom. För referensalternativet antas såväl miljöbalken, dess förordningar och tillhörande praxis vara i stort oförändrad. I 26 kap. miljöbalken och miljötillsynsförordningen regleras tillsynen, avseende bland annat förorenade områden. En kommun eller länsstyrelse kan vara tillsynsmyndighet för ett förorenat område. För referensalternativet baseras tillsynsansvaret som idag på om den förorenade verksamheten är, eller var, tillståndspliktig enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För tillståndspliktig verksamhet är länsstyrelsen tillsynsmyndighet, om ansvaret inte har överlåtits till kommunal nämnd. I praktiken innebär det att tillsynsansvaret ofta ligger på kommunerna, som vanligtvis har mycket begränsade resurser och därmed små möjligheter att bygga upp kunskap kring förorenade områden eller att arbeta med dem. Länsstyrelserna har (i dagsläget och referensalternativet) få verktyg och begränsade möjligheter för att få dem att agera. Sammantaget utförs en stor del av arbetet med efterbehandling av förorenade områden inom ramen för länsstyrelsernas och kommunernas tillsynsarbete. En viktig drivkraft, är det statliga anslaget för sanering och återställning av förorenade områden (sakanslag 1:4). Anslagsnivån har varierat mellan åren, men 20

23 sedan år 2005 legat mellan 400 och 500 miljoner kronor per år. Dessa disponerades enligt följande: Cirka 75 procent gick år 2012 till bidrag för åtgärder. Resterande 25 procent fördelades mellan bidrag till arbete med inventering och förstärkning av tillsyn på länsstyrelserna, utredningar samt övrigt års nivå är 417 miljoner kronor, varav 394 miljoner kronor disponeras av Naturvårdsverket, som beviljar bidrag för inventering, utredningar, åtgärder och förstärkning av länsstyrelsernas tillsyn för förorenade områden. Anslagsnivån meddelas inför varje år i slutet av december i Naturvårdsverkets regleringsbrev, tillsammans med en bemyndiganderam. Bemyndiganderamen innebär att medel får beviljas för flera år framåt inom en viss beloppsgräns (1000 miljoner kronor för Naturvårdsverkets del av anslaget år 2014, som får fördelas under perioden ). Hur anslaget får användas regleras utöver regleringsbrevet i en bidragsförordning 29 och ytterligare vägledning kring bidragshanteringen ges i en manual från Naturvårdsverket 30. Beräknade nivåer i budgetpropositionen : miljoner kronor (2014) miljoner kronor (2015) miljoner kronor (2016) miljoner kronor (2017). För referensalternativet antas att anslagsnivån år 2025 ligger på 450 miljoner kronor och anslås årligen med tillhörande bemyndiganderam. Under 11 år (år ) blir det sammanlagt ca 5 miljarder kronor. Om en saneringstakt utifrån dagens situation eftersträvas (17 objekt/år) kan medelkostnaden för fullt bidragsfinansierade saneringsåtgärder (som bekostas av Naturvårdsverket) inte vara högre än 15 till 18 miljoner kr/objekt. Givet att 75 % av anslaget går till åtgärder, räcker ett anslag på 450 miljoner kronor/år till 7 helt statligt finansierade objekt/år samt 8 stycken objekt/år med 50 % bidragsfinansiering om medelkostnaden är 30 miljoner kr/objekt 32. Det är också ungefär så många riskklass 1-objekt som får bidragsmedel per år (även om bidragsstorleken varierar mer än så). 28 Naturvårdsverket Lägesbeskrivning av arbetet med efterbehandling av förorenade områden Förordning (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statsbidrag för sådant avhjälpande. 30 Naturvårdsverket, Efterbehandling av förorenade områden. Kvalitetsmanual för användning och hantering av bidrag till efterbehandling och sanering. Utgåva Prop. 2013/14:1. Förslag till statens budget Utgiftsområde 20. Allmän miljö- och naturvård. 32 I tidigare gjorda uppskattningar har bedömningen varit att kostnaden per område i riskklass 1 uppgår till i genomsnitt cirka 30 miljoner kronor, en storleksordning som även stämmer med nu utförda beräkningar, se bilaga 1b. 21

24 Vidare antas inventeringen vara avslutad i referensalternativet och en större del av de återstående medlen, efter fördelning till åtgärder, gå till utredningar samt till förstärkning av arbete med tillsyn över förorenade områden på länsstyrelserna. Det statliga anslaget används främst till riskklass 1-områden där ansvar saknas helt eller delvis. Privata medel antas i första hand finansiera områden med riskklass 2 samt de åtgärder i riskklass 1 där det funnits eller finns en ansvarig privat aktör. Den privata finansieringen drivs dels av tillsynsarbetet, men också av olika aktörers egna initiativ. En betydande del av de privatfinansierade efterbehandlingsåtgärderna drivs också av exploateringsintressen. I referensalternativet antas att Naturvårdsverket via sitt regleringsbrev även fortsättningsvis i samma utsträckning kan tillskjuta medel till förstärkning av länsstyrelsernas arbete med tillsyn över förorenade områden. 2.4 Sammanfattning I kapitlet har antaganden kring konsekvensanalysens referensalternativ beskrivits. Referensalternativet utgörs av hur arbetet med förorenade områden fortskrider fram till år 2025 om efterbehandling fortsätter på likartat sätt som idag (business-asusual), utan det föreslagna etappmålet. Senast tillgängliga siffror från år 2012 används här som dagsläget. Nedan sammanfattas referensalternativet i punktform: Saneringstakten i referensalternativet är 17 riskklass 1-områden och 115 riskklass 2-områden per år respektive ca 10 procent av antalet riskklass 1- respektive 2-områden antas vara åtgärdade år Saneringstakten för riskklass 2-objekten är dock baserade på ofullständig statistik. Schaktsanering och begränsad behandling före deponering antas vara den allra vanligaste saneringsmetoden. Åtgärdskostnaderna kan år 2025 ha ökat, kvarstå eller ha minskat jämfört med idag 34. Denna osäkerhet påverkar även utredningsalternativet på samma sätt. Både i referensalternativet och i utredningsalternativet antas därför kostnaderna ligga på 2012-års nivå. Fler saneringsåtgärder antas skjutas på framtiden i referensalternativet än i utredningsalternativet, vilket innebär att situationen vid de förorenade områdena förvärras i referensalternativet på grund av att föroreningarna sprids till större områden, samt att fler personer hinner exponeras av 33 Sanering av återstående SPIMFAB-objekt (oftast klassade som riskklass 2-objekt med kommunal tillsyn) ligger utanför den bedömda saneringstakten, men det är oklart om alla SPIMFAB-objekt identifierats i den statistik som finns tillgänglig. För att ta reda på detta behöver kontakt tas med alla kommuner något som legat utanför WSPs uppdrag. 34 I praktiken år

25 föroreningarna under en längre tid. Uppskjuten sanering kan också innebära att lokal utveckling förhindras eller fördröjs. Miljöbalken, dess förordningar och tillhörande praxis antas vara oförändrad och tillsynsansvaret antas vara som idag. Tillsynsansvaret baseras, som idag, på om den förorenade verksamheten är, eller var, tillståndspliktig enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För tillståndspliktig verksamhet är länsstyrelsen tillsynsmyndighet, om ansvaret inte har överlåtits till kommunal nämnd. I praktiken innebär det att tillsynsansvaret ofta ligger på kommunerna, som med små resurser har små möjligheter att bygga upp kunskap kring förorenade områden. Anslagsnivån som beslutas årligen antas vara ca 450 miljoner kronor. Naturvårdsverket antas fortsättningsvis kunna besluta om bidrag för flera år framåt med hjälp av ett bemyndigande, men de medel som finns beslutade för ett år ska, liksom idag, förbrukas under just det innevarande året. 23

26 3 Analys av åtgärder Om den utredda nivån för etappmålet 35 ska uppnås måste saneringstakten öka jämfört med idag. Ett antal åtgärder har i tidigare utredningar identifierats som avgörande för att komma tillrätta med olika tidskrävande och kostnadsdrivande moment. Dessa presenterades i kapitel I detta kapitel beskrivs hur enskilda åtgärder inom de två första insatsområdena Tillsynsdriven och frivillig efterbehandling och Statligt anslag för efterbehandling bidrar till en ökad saneringstakt. I kapitel 4 behandlas de andra två insatsområdena Teknikutveckling och ökad tillämpning av befintlig alternativ teknik samt Tillgängliggörande av information som underlag för prioritering och planering som utgör en förutsättning för att etappmålet ska bidra till saneringsåtgärder av god kvalitet och ge dynamiska effekter tillbaka till samhället. WSP har utifrån litteraturstudier gjort kostnadseffektivitetsbedömningar av de föreslagna åtgärderna. Dessa bedömningar är ett av underlagen för beslut om vad samhället bör satsa på att genomföra för att nå målet. Några av de svåra frågorna har varit att säkerställa hur en ökad saneringstakt förhåller sig till kostnaden för de föreslagna åtgärderna men framför allt hur åtgärderna förhåller sig till en ökad saneringstakt. För varje åtgärd beskrivs kostnad, kapacitet och effekt i ett försöka att beskriva åtgärdernas effektsamband. Åtgärdskostnaden beskriver vad åtgörden kostar att införa. Kapaciteten beskriver hur åtgärden påverkar saneringstakten. Efterbehandlingsåtgärder har ofta många inblandade parter och det är svårt att tidsätta olika delmoment i processen. Exempelvis kan överklagade upphandlingar eller tillståndsprövningar leda till förseningar som är svåra att förutse. Ett försök till att urskilja enskilda förslags bidrag till ökad saneringstakt görs för varje åtgärd. Effekten beskriver hur åtgärden bidrar till samhällsnytta. Beroende på hur riskbilden ser ut vid det enskilda förorenade objektet, kommer en tidigarelagd efterbehandling (vilket är resultatet av en höjd saneringstakt) att innebära olika stor samhällsnytta beroende på objektet i fråga. Ett försök till att urskilja enskilda förslags bidrag till samhällsnytta (effekt) görs för varje åtgärd. De förslag som kan kategoriseras som styrmedel analyseras ytterligare i Kapitel Saneringstakten i det föreslagna etappmålet diskuteras och motiveras i kapitel 6 24

27 3.1 Tillsynsdriven och frivillig efterbehandling Idag är det ofta en lång process att se till att förorenaren betalar för efterbehandling och att sedan säkerställa att beslutad efterbehandling också genomförs. Naturvårdsverket har därför lyft fram ett insatsområde som syftar till att öka andelen privatfinansierade efterbehandlingsåtgärder och att ge förutsättningar för att ett effektivt tillsynsarbete finns på plats, så att den som är ansvarig står för kostnaden för utredning och åtgärd. Tillsynsarbetet är centralt för arbetet med förorenade områden genom att driva krav mot den som enligt miljöbalken är ansvarig för utredningar och åtgärder. Enligt miljöbalkens 10 kapitel är det idag i första hand verksamhetsutövaren som är skyldig att göra utredningar och stå för kostnaderna när föroreningsskador ska avhjälpas. I andra hand kan fastighetsägaren vara ansvarig. Flera ansvariga kan finnas för ett förorenat område och kostnaden kan delas mellan flera ansvariga. Vidare är det vanligt att ansvaret för att vidta åtgärder begränsas till följd av jämkning utifrån till exempel hur lång tid som förflutit sedan föroreningen uppkom. Praxis från mark- och miljööverdomstolen, som utvecklats under de senaste åren, har bedömts leda till generellt lägre ansvarsnivåer för efterbehandlingsåtgärder än de som fram till 2010 bedömdes vara rimliga av myndigheterna 36. Det innebär att det i många fall blir aktuellt att efterbehandlingsåtgärder genomförs med delad finansiering mellan en ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare och staten. Tänkbara åtgärder inom insatsområdet: Utredning av konsekvenserna av rättspraxis och eventuell ändring i lagstiftningen: Ansvarsnivåerna för efterbehandling har, utifrån rådande rättspraxis, generellt blivit låga. En utredning föreslås för att ta reda på hur principen om förorenarens betalningsansvar kan upprätthållas i de skälighetsbedömningar som görs inom området förorenade områden i enlighet med 10 kap. miljöbalken. Ökade resurser för tillsyn över förorenade områden: Ökade resurser för tillsynsarbetet för förorenade områden behövs för att öka takten i både det tillsynsdrivna och det frivilliga efterbehandlingsarbetet. Ökade resurser gör att fler personer kan jobba med att driva tillsynsarbetet, driva på krav och jobba med frivilliga överenskommelser. Fler kontaktpersoner med kunskap inom efterbehandlingsområdet ute på länsstyrelser och 36 Länsstyrelsen i Västra Götaland (2012). Utkast - Utvärdering tillsynsmedel, underlagsmaterial till NV

28 kommuner innebär också viktiga länkar mellan staten och verksamhetsutövarna, vilket i sin tur bidrar till att kunskap återkopplas och utvecklas. Några möjligheter till att öka resurserna för tillsynsarbetet är ökade förvaltningsanslag samt ökade tillsynsmedel via sakanslag för förorenade områden 37. Utredning om finansieringsformer: Utredning om finansieringsmekanismer (till exempel branschinitiativ 38, fondlösningar och avbetalningar 39 ) i syfte att undvika tidskrävande processer där stötestenen är finansieringen av saneringsåtgärderna. Ett syfte är också att hitta finansieringsmekanismer för de förorenade områden som inte är nationellt prioriterade, det vill säga inte kan bli aktuella för statligt bidrag för efterbehandling inom ramen för det rådande bidragssystemet (sakanslag 1:4). Fördelningen av tillsynsansvaret för förorenade områden: Tillsynsansvarets fördelning mellan länsstyrelse och kommun behöver tydliggöras. Vidare utredning behövs om vem som borde ha tillsynsansvar och eventuell ändring av tillsynsansvaret i syfte att skapa ett effektivare och skarpare tillsynsarbete som bidrar till att driva på saneringstakten Utredning av konsekvenserna av rättspraxis och eventuell ändring i lagstiftning ÅTGÄRDSKOSTNAD Enligt 10 kapitlet i miljöbalken är det i första hand verksamhetsutövaren som är skyldig att göra utredningar och stå för kostnaderna när föroreningsskador ska avhjälpas 40. I andra hand kan fastighetsägaren få ett ansvar. Den som är ansvarig ska enligt 10 kap. 4 miljöbalken i skälig omfattning utföra eller bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. Om flera verksamhetsutövare finns kan ansvaret för efterbehandlingen delas mellan flera. Praxis för tolkningar vad gäller skälighet har ändrats över tid sedan miljöbalkens införande. Under 2010 kom flera vägledande rättsfall från Miljööverdomstolen (till exempel Tölö, Hjortsberga och Nässjö) 41. Den praxis som nu finns i tillämpningen 37 Länsstyrelsen i Västra Götaland (2011). Tydligare och enklare fördelning av tillsynsansvar över förorenade områden - Redovisning av regeringsuppdrag enligt ändringsbrev till regleringsbrev för 2010 (Fi2010/3412, punkt 46B), på uppdrag av regeringen. 38 Till exempel SPIMFAB Svenska Petroleum Institutets miljösaneringsfond, se 39 Proposition (2008/09:217) 40 Där en förorening är konstaterad och att den riskerar att medföra skada på människors hälsa eller på miljön 41 Tölö (M ), Hjortsberga (M ) och Nässjö (M ) 26

29 av skälighetsbedömningen enligt 10 kap. miljöbalken har Naturvårdsverket bedömt leda till generellt lägre ansvarsnivåer än de som fram till 2010 förespråkades av tillsynsmyndigheter och Naturvårdsverket. Mot bakgrund av utvecklingen i praxis vad gäller jämkning av skäligheten i åtgärdsfas, är en viktig fråga hur lagakraftvunna förelägganden och domar kan kompletteras med medel så att förelägganden och domar kan verkställas. Idag omfattar möjligheten att betala ut bidrag för de delar där ansvar saknas, endast för prioriterade områden (i praktiken riskklass 1 och i viss mån riskklass 2). Områden där verksamhetsutövaren har ett begränsat ansvar konkurrerar om statlig finansiering med de övriga områdena i landet där ansvarig saknas. En ytterligare svårighet, som är en konsekvens av att ansvaret i stor utsträckning begränsas, är fall där verksamhetsutövaren eller fastighetsägaren tilldömts ett begränsat efterbehandlingsansvar för ett område som inte är nationellt prioriterat. Det kan bli svårare att genomföra efterbehandlingsåtgärder vid dessa områden, eftersom det saknas finansiär för den del som den ansvarige inte behöver bekosta. Andra finansieringsmekanismer eller en utökning av det statliga bidraget att komplettera systemet med behövs i större utsträckning än vad som är tillgängligt idag. I förlängningen riskeras att tillsynsmyndigheterna inte driver ärenden med begränsat ansvar mot ansvarig verksamhetsutövare då det saknas ekonomisk täckning från statligt håll för den del där ansvar saknas. En annan risk är att efterbehandlingsåtgärder inte kommer att kunna vidtas trots tillsynsmyndighetens ansträngningar via tillsynen. Den praxis som utfallit riskerar således att få negativa konsekvenser för den ökade saneringstakt som är nödvändig för att nå miljömålet. Principen om att förorenaren ska betala riskerar enligt Naturvårdsverket dessutom att urholkas. En utredning föreslås därför för att ta reda på hur principen om förorenarens betalningsansvar kan upprätthållas i de skälighetsbedömningar som görs inom området förorenade områden enlighet med miljöbalken. I referensalternativet är trenden att en större andel av efterbehandlingskostnaderna får bäras av staten, i den utsträckning dessa bedöms vara prioriterade och medel finns tillgängliga. Naturvårdsverket har mot den bakgrunden gjort bedömningen att anslagsnivån behöver öka för att täcka upp för det ökade antalet saneringsobjekt som bedöms sakna ansvarig ägare (en sådan ökning behandlas i avsnitt 3.2.1). Utifrån det uppskattade antalet potentiellt förorenade områden, antas ungefär en tredjedel i riskklass 1 respektive riskklass 2 behöva delvis finansiering av statliga medel, det vill säga nära 500 riskklass 1-objekt och nära 5000 riskklass 2-objekt av alla identifierade objekt 42. Detta skulle i sådana fall kosta mellan miljarder kronor om den delvisa finansieringen skulle vara 50 %, beroende på om WSPs 42 Naturvårdsverkets sammanställning av länsvisa nyckeltal 2012, Nyckeltalssammanställning.xls 27

30 beräknade medelkostnad för saneringar som utförts med statliga medel mellan åren används (26 miljoner kronor) eller om den mer vanligt förekommande medelkostnaden på 30 miljoner kronor per objekt används. Om den av WSP beräknade mediankostnaden ca 13 miljoner kronor per objekt skulle vara mer rättvisande som prognos skulle slutsumman som kan besparas vara ca 36 miljarder kronor. KAPACITET Lagstiftningen är ett viktigt styrmedel eftersom den reglerar verksamhetsutövares och fastighetsägares ansvar. Praxisbildningen inom miljöbalken (10 kap) är viktig för saneringstakten. Om de saneringsärenden som hanteras via domstol kan utredas på ett rättssäkert sätt på en kortare tid med resultatet att det i en större utsträckning än i referensalternativet kommer att vara verksamhetsutövaren eller fastighetsägaren som blir ekonomiskt ansvariga för saneringen kommer sannolikt saneringstakten att öka. Detta för att då kommer de statliga medlen att räcka till fler saneringar per år. Ofta krävs komplicerade avgöranden i domstol innan en faktisk åtgärd kan komma till stånd, men om rättspraxis dessutom blir tydligare kan handläggningstiden förkortas vilket skulle ge kapacitet åt att hantera fler fall per år i mark- och miljödomstolarna. En annan faktor som är avgörande för kapaciteten är att det idag saknas system för de kostnader som ingen kan hållas ansvarig för och som hör till förorenade områden som inte kan anses vara nationellt prioriterade. Här tangerar de båda förslagen till åtgärder utredning av andra finansieringsformer och utredning av konsekvenser av rättspraxis varandra och behöver sannolikt hanteras parallellt. EFFEKT Om saneringstakten på ett rättsäkert sätt kan påskyndas kommer det sannolikt att ge en miljönytta. Om fler saneringar kan utfärdas om det statliga bidraget kan gå till objekt som mycket tydligt saknas ekonomiskt ansvariga kan fler objekt komma att saneras per år. Storleken går inte att uppskatta utan mer kunskap om vilka miljö- och hälsoskador som dessa objekt orsakar idag Ökade resurser för tillsyn ÅTGÄRDSKOSTNAD Enligt länsstyrelserna själva krävs resursförstärkningar motsvarande 1-2 tillsynstjänster per år för en genomsnittlig länsstyrelse för att öka saneringstakten (oavsett om förslaget om fördelning av ansvar mellan länsstyrelser/kommuner blir av eller inte). Några möjligheter till att öka resurserna för tillsynsarbetet är ökade förvaltningsanslag samt ökade tillsynsmedel via sakanslag för förorenade 28

31 områden 43. Det är inte alltid så att mer resurser ger en ökning av önskat utfall. I det här fallet finns en känd flaskhals, i att de objekt där en ansvarsutredning krävs, ofta tar tid att genomföra och utfallet är ovisst. I ett läge där fler frivilliga finansieringslösningar realiserades skulle sannolikt ökad tillsyn skynda på åtgärdsprocesserna. Med andra ord finns sannolikt synergieffekter mellan denna delåtgärd och övriga förslag till åtgärder i insatsområdet. I och med synergieffekterna kan det också finnas risk för dubbelräkning av konsekvenser på kapacitet och på effekter. KAPACITET Andelen tillsynsinitierade objekt (och i praktiken även andelen privatfinansierade objekt) har stigit från drygt 50 % år 2007 till ca 65 % år En viktig orsak till detta antas vara de särskilda medel som Naturvårdsverket sedan år 2005 har kunnat ge länsstyrelserna från sitt sakanslag för förorenade områden, i syfte att stärka tillsynen avseende förorenade områden 45. Förstärkningen avser länsstyrelsens egen tillsyn och länsstyrelsernas tillsynsvägledning gentemot kommunerna Behovet av ytterligare förstärkning har förts fram av flera länsstyrelser, just för att man anser att det är en mer resursoptimerad insats än att enbart ge bidrag till faktiska åtgärdsobjekt. Ytterligare motiv till en förstärkning av resurserna för tillsyn blir aktuell om förslaget till förändrat tillsynsansvar för förorenade områden införs (regeringsuppdrag enligt regleringsbrev för 2010 för Västra Götalands län). Enligt förslaget ges länsstyrelserna då ett ökat ansvar över de prioriterade förorenade områden vilket bedöms innebära ett ökat resursbehov. Då den nationella inventeringen av förorenade områden bedöms vara slutförd 2014 ser länsstyrelserna en möjlighet att omfördela de medel som under åren 2010 till 2013 förmedlades till inventeringsarbetet till att utveckla tillsynsarbetet. Även om det efter 2013 kommer att finnas ett visst behov av medel för inventeringsrelaterade uppgifter skulle en omfördelning av inventeringsmedlen till tillsynen kunna ge en resursförstärkning för länsstyrelsernas tillsyn. Ett alternativ till ökade eller omfördelade sakanslag, som länsstyrelserna föreslår, är tillskapandet av öronmärkta förvaltningsanslag för tillsyn avseende 10 kap. miljöbalken. Holgersson konstaterar i utredningen Länsstyrelsernas tillsyn dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter (regeringsuppdrag Fi2008/3093) 43 Länsstyrelsen i Västra Götaland (2011). Tydligare och enklare fördelning av tillsynsansvar över förorenade områden - Redovisning av regeringsuppdrag enligt ändringsbrev till regleringsbrev för 2010 (Fi2010/3412, punkt 46B), på uppdrag av regeringen. 44 Länsstyrelsen i Västra Götaland (2012). Utkast - Utvärdering tillsynsmedel, underlagsmaterial till NV I länsstyrelsernas regleringsbrev (punkt 46) anges att Länsstyrelserna ska redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att öka antalet privatfinansierade efterbehandlingar av förorenade områden samt arbetet med att åtgärda förorenade områden med statliga bidrag

32 att tillsynsområden där länsstyrelserna fått riktade tillsynsanslag också är områden där tillsynsuppgifter haft lättare att göra sig gällande i förhållande till exempelvis tillståndsprövning samt att de regionala skillnaderna är mindre för sådana tillsynsområden. 46 EFFEKT Det är oklart om den ökning i antalet tillsynsinitierade projekt som åstadkommits mellan 2007 och 2011 enbart berodde på ökade resurser för tillsyn och om den utvecklingen skulle fortsätta i samma takt om ytterligare resurser ges. Oavsett om det skulle bli fler sanerade objekt så ökar sannolikheten för att saneringsåtgärderna utförs på ett miljöriktigt sätt och att kunskap i frågan sprids till närliggande kunskapsområden Utredning om finansieringsformer ÅTGÄRDSKOSTNAD En sanering kan vara mycket kostsam att genomföra. Det statliga anslaget kan bara användas där ansvar inte finns, eller till den del ansvar inte finns, och för objekt som bedöms vara nationellt prioriterade. Det betyder i första hand objekt där riskerna för människors hälsa eller miljön är mycket stora 47. För förorenade områden där riskerna är stora, men inte nationellt prioriterade, saknas idag finansieringsform för den del där ansvar inte kan utkrävas. Även om det till en del finns ansvarig part i dessa fall går det inte att komma vidare till en åtgärd. Det är inte meningsfullt att en efterbehandlingsansvarig bara utför sin del av saneringen. En tänkbar åtgärd är att utreda finansieringslösningar, som ett komplement till dagens statliga anslag för efterbehandling. Ett annat förslag till åtgärd är att uppmuntra branschinitiativ där en bransch initierar en finansieringslösning 48, eller lösningar mellan bransch och staten där branschen inte har fullt ansvar. Organisationen SPIMFAB är ett det exempel som finns i Sverige på hur en bransch frivilligt kan gå samman för möjliggöra årliga avsättningar för framtida saneringar. De har också tagit på sig att på ett tids- och kostnadsmässigt effektivt sätt utarbeta ett löpande program för undersökningar och efterbehandlingsåtgärder. Drivkraft för branschen är att undvika utdragna och kostsamma juridiska processer om vilket bolag som är ansvarig för föroreningarna. En annan drivkraft är att få till mer kostnadseffektiva lösningar med en gemensam organisation och samlad kunskap. SPIMFAB hanterar saneringar av bensinstationer nedlagda mellan , där försäljning av drivmedel kan ha pågått i decennier med flera olika ägare. Arbetet beräknas vara avslutat år Länsstyrelsen i Västra Götaland (2012). Utkast - Utvärdering tillsynsmedel, underlagsmaterial till NV Riskklass 1- objekt. 48 Till exempel det frivilliga initiativet för oljebranschen, se 30

33 En anledning till att det inte skapats fler frivilliga lösningar är att det är svårt för andra branscher att gå samman om ett pris på en konsumentvara (som dessutom har låg priselasticitet) som kan utgöra basen för en finansiering. Konkurrenslagstiftningen skulle i många fall kunna hindra sådana branschvisa finansieringsformer. En utredning av möjligheter till branschgemensamma lösningar skulle kunna titta på hur staten kan gå in som delfinansiär mot att verksamhetsutövaren står för en avtalad procentsats motsvarande ansvarer för branschen som helhet. Åtgärdskostnaden består av: Administrationskostnader; för att bygga upp en branschfinansiering eller fond och att sköta den. I uppbyggnaden och i förvaltningen ingår att ta fram robusta riktlinjer för hur insamlade medel ska användas och hur medlen ska byggas upp. Oljebolagen har pågående verksamhet där konsumenterna bidrar till finansieringen genom ett påslag på drivmedelspriset. Branscher inom segment som inte säljer konsumentprodukter kan ha det svårare finna en lämplig finansieringskälla. Underhållskostnader; som nämndes ovan behöver riktlinjer tas fram för hur saneringsobjekt ska väljas ut och hur åtgärdsprocessen ska gå till. SPIMFAB, Länsstyrelserna och Naturvårdsverket har stor erfarenhet av att ta fram sådana rutiner. Uppbyggnaden är kostsam, men nödvändig. Transaktionskostnader; en av drivkrafterna för att bygga upp frivilliga finansieringslösningar är att spara tid och pengar på att undvika svåra juridiska processer om ansvaret för föroreningarna. Det finns därför incitament för parterna att hålla ner kostnader förknippade med den förhandling som uppstår när pengar byter ägare vid en frivillig finansieringslösning. För att lösningen framgångsrikt ska drivas på frivillig basis behöver med andra ord de beskrivna kostnaderna (om man inte räknar in själva kostnaderna för sanering) vara lägre än i referensalternativet. De saneringsobjekt som ingår i riskklass 1 och 2 beror i många fall på föroreningsskador som uppkom för en till två generationer sedan. I många fall var behovet av miljöskyddsåtgärder inte känt på samma sätt som idag och inga finansiella avsättningar har gjorts för saneringar. I en ansvarsutredning hittar man först på vilken åtgärd som är miljömässigt motiverad och därefter bedömer man om den är ekonomiskt rimlig och tekniskt genomförbar. I nästa steg sker en eventuell jämkning av efterbehandlingsansvar. Ansvarsutredningen gör dock relativt tidigt och mer exakta kostnader kan tas fram först när kunskapen om saneringsbehovet är mer klart efter genomförd provtagning och utredningar av det förorenade området. Att fullt ut ta ansvar för saneringsåtgärderna kan därför för verksamhetsutövaren eller fastighetsägaren innebära ett åtagande utan exakt kunskap om övre gräns. Kostnaderna för efterbehandlingsåtgärder kan många gånger vara av 31

34 engångskaraktär (behöver beaktas under en kortare tidsperiod) och mycket stora i förhållande till verksamhetsutövarens omsättning. För vissa företag kan det till och med innebära konkurs. Dessa fall gynnar inte saneringstakten och en åtgärd skulle kunna vara att utreda vidare möjlighet till tidsatta planer för efterbehandlingsåtgärder kopplade till ekonomiska säkerheter som byggs upp över tiden eller möjlighet till lån som successivt kan betalas tillbaka. Även om exemplet SPIMFAB i egentlig mening inte är en fond, har fondlösningar varit ett sätt att ordna finansiering för gamla skulder inom närliggande verksamhetsområden. Som exempel kan nämnas de statliga fonderna kärnavfallsfonden och batterifonden (fram till 2009) och så finns på ett mer vardagligt plan även företagens interna fonder för sluttäckning av deponier. Hittills har fonder endast setts som en hållbar lösning när det finns en pågående verksamhet som kan generera fondmedel. Ett förslag att titta närmare på skulle därför vara att ta ut saneringsavgift för tillståndspliktig verksamhet för att bygga upp en saneringsfond. Den skulle kunna användas för verksamhetsutövarnas egen del av ansvaret, enligt en fastlagd princip, där alla parter skulle gynnas av ett snabbt avslut med sanering som resultat. Miljöansvarsdirektivet som trädde i kraft 2004 har genererat en mängd nya försäkringslösningar som också skulle kunna öppna upp för en tidigareläggning av saneringsåtgärder. Det som förefaller ligga närmast är användning av captives, som enklast kan beskrivas som ett koncerninternt försäkringsbolag för att kunna hantera risker. Försäkringsmarknaden och så kallad Alternative Risk Transfer (inklusive captives) är som mest utvecklad i USA där det bland annat finns en rättslig tradition med stora skadeståndskrav och där lagstiftningen möjliggör retroaktivitet 49. Även i Storbritannien och i Tyskland har en sådan marknad utvecklats. I Sverige hade vi till och med 2009 en lösning med en saneringsförsäkring, som reglerades i 33 kap. miljöbalken. Den upphävdes i och med antagande av prop. 2008/2009:217 på grund av snäva försäkringsregler som gjorde att endast mycket begränsad ersättning betalades ut. Förvaltningslagen hindrar myndigheter att sluta bindande avtal med verksamhetsutövare och fastighetsägare om exempelvis avbetalningsplaner eller maxbelopp. För att se över de möjligheter som finns bland annat för myndigheter och företag att exempelvis ingå civilrättsliga avtal och att skapa varianter av Offentlig-Privat Samverkan 50 behövs en utredning om möjlighet att sluta avtal mellan tillsynsmyndighet och verksamhetsutövare i syfte att undvika konkurser Bio IS & WSP (2008). Financial Security in Environmental Liability Directive (ELD), på uppdrag av EU Kommissionen 50 Här skulle drivkraften vara det omvända mot vanlig OPS att det är den privata sektorn som behöver en förutsägbar avbetalningsplan för att gå in i ett gemensamt åtagande med staten 51 Proposition (2008/09:217) 32

35 Om verksamheten skulle gå i konkurs får samhället, via Naturvårdsverkets sakanslag, betala hela saneringskostnaden istället för att verksamhetsutövaren betalade åtminstone en andel av totalbeloppet. Regeringen föreslog i proposition 2008/09: att utreda de rättsliga förutsättningarna för myndigheter att ingå bindande avtal med ansvariga verksamhetsutövare ägare till förorenade fastigheter för att slutligt reglera vad varje inblandad part ska bidra med och om en sådan avtalsreglering vore lämplig. Regeringens preliminära bedömning i proposition 2008/09:217 var att sådana avtal kan förväntas leda till en tydligare och rättssäkrare lagstiftning, minska administrationen och utredningskostnader för både problemägare, till exempel verksamhetsutövare, och för myndigheterna. En sådan utredning, som mynnar ut i konkreta förlag på avtalsformer, är fortfarande efterfrågad och relevant att göra. Det finns flera drivkrafter med att sluta sådana avtal (i den mån det är rättsligt möjligt) - bland annat lägre kostnader för de inblandade aktörerna än vad som skulle vara fallet i referensalternativet. Långdragna skälighetsbedömningar och överklaganden bidrar idag till en dämpad saneringstakt och till höga kostnader i form av arbetstid för verksamhetsutövarna och för myndigheterna. KAPACITET För saneringstakten för nedlagda bensinstationer var den frivilliga finansieringslösningen SPIMFAB avgörande. Mellan åren 1997 och till och med vecka 41 i år 2013 (senaste tillgängliga uppgiften) avslutades 4831 projekt där ca 30 % krävde sanering 53. SPIMFAB hanterar ca 300 projekt per år vilket har inneburit ca 90 sanerade objekt per år. Saneringstakten kommer att vara beroende av det finns företagsekonomiska drivkrafter i konstruktionen av en fond eller motsvarande lösning. Om incitamenten är lika stora som för oljebranschen inklusive möjligheten till finansiering och om konstruktionen blir lika effektiv som SPIMFAB så finns med andra ord en potential för nästan en dubblering av saneringstakten för motsvarande riskklass 2-objekt. Potentialen för ökad saneringstakt tack vare olika sorters fonder och avtalslösningar för avbetalningsplaner och maxbelopp har inte tidigare härletts. Med en förutsägbar årlig kostnad för en verksamhetsutövare skulle det bli mycket lättare att göra rätt för sig. Idag kostar det stora resurser för verksamhetsutövarna och staten (i form av mark- och miljödomstolarna, och tillsynsmyndigheterna att föra sin talan i ansvarsutredningar och genom hela rättsprocessen). Sannolikt skulle dessa åtgärder bidra mycket till en högre saneringstakt, frågan är om det går att hitta rättsligt framkomliga vägar till att testa alternativa finansieringslösningar för att se om fördelarna väger tyngre än kostnaderna (inklusive administration). 52 Miljöbalkens försäkringar och avhjälpande av förorenade områden m.m >Aktuella projekt -> Statistik ( ) 33

36 EFFEKT Om saneringstakten skulle öka, kanske till och med dubbleras, fram till år 2025 jämfört med referensalternativet med andra ord om en samfinansieringsform växer fram med samma kapacitet som oljebolagens frivilliga finansieringslösning SPIMFAB - skulle det innebära att förorenade områden i riskklass 2 respektive 1 kontinuerligt skulle komma att åtgärdas mellan ca 2 respektive 5 år tidigare än i referensalternativet. Varje steg i riktning mot att åtgärda förorenade områden genererar potentiella miljövinster. Miljövinsten uppstår först när saneringen är avslutad, så en ökad saneringstakt bidrar till att de positiva effekterna på människors hälsa och miljö kommer oss tillgodo snabbare Fördelning av tillsynsansvar ÅTGÄRDSKOSTNAD Länsstyrelsernas utredning om tillsynsansvaret över förorenade området, utförd på uppdrag av regeringen, har föreslagit en riskbaserad fördelning av tillsynsansvaret utifrån bransch 54, som skulle innebära att tillsynsansvaret för de mest förorenade områdena (riskklass 1) samlas på länsstyrelserna. Länsstyrelserna skulle i så fall få en ökad rådighet över den operativa tillsynen, oavsett vem som bedriver den. Idag ansvarar Länsstyrelsen för prioritering av de förorenade områdena i ett regionalt perspektiv. Nu föreslås de även ges rådighet över att tillse att områden i riskklass 1 utreds och åtgärdas. Länsstyrelserna själva uppskattar att tillsynen av de mest kritiska saneringsobjekten antas öka till det dubbla för länsstyrelserna, jämfört med referensalternativet, med ny fördelning. Länsstyrelsernas uppskattade resursbehov med anledning av förslaget varierar, men uppgår överslagsmässigt till 1-2 tjänster per länsstyrelse utöver de resurser de har idag. I de större länen antas resursbehovet bli större. Frågan om resursbehovet till följd av ett ändrat tillsynsansvar bedöms dock av länsstyrelserna bero på många andra faktorer än bara det antal objekt som fördelas enligt förslaget. Under en övergångsperiod antas dessutom vissa resurskrävande arbetsuppgifter behöva genomföras, exempelvis hantering och handläggning avseende överlåtelser, planering och formulering av strategier för tillsyn och tillsynsvägledning Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Tydligare och enklare fördelning av tillsynsansvar över förorenade områden. Redovisning av regeringsuppdrag enligt ändringsbrev till regleringsbrev för 2010 (Fi2010/3412, punkt 46B).), på uppdrag av regeringen 55 Länsstyrelsen i Västra Götaland (2011). Tydligare och enklare fördelning av tillsynsansvar över förorenade områden - Redovisning av regeringsuppdrag enligt ändringsbrev till regleringsbrev för 2010 (Fi2010/3412, punkt 46B), på uppdrag av regeringen. ibid 34

37 KAPACITET Idag, när små kommuner har tillsyn över omfattande efterbehandlingsobjekt, har länsstyrelsen inga verktyg för att få dem att agera. Skulle tillsynen istället ske efter överlåtelse från länsstyrelsen, finns det större möjlighet att faktiskt ställa krav på att efterbehandlingsåtgärder vidtas. Eftersom länsstyrelsen ansvarar för prioriteringen av de förorenade områdena i ett regionalt perspektiv, behöver de även en ökad rådighet över att dessa områden utreds och åtgärdas. Som framgick av beskrivningen i förra avsnittet, av den uppskattade kostnaden för att ändra fördelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelser och kommuner, antas att tillsynen av de mest kritiska saneringsobjekten ökar till det dubbla för länsstyrelserna jämfört med referensalternativet (där kommunerna har tillsyn för dessa objekt). Enligt Länsstyrelsernas egna bedömningar skulle då åtgärdstakten kunna öka 56. EFFEKT Ett tillsynskrav i sig själv innebär inte en direkt förbättring av miljön, men bidrar däremot oftast till att kraven efterföljs bättre (snabbare) och därmed att miljön förbättras. 3.2 Statligt anslag för efterbehandling Naturvårdsverket bedömer att anslagsnivån behöver höjas i syfte att kunna hålla en efterbehandlingstakt som gör att förorenade områdens del av miljökvalitetsmålet giftfri miljö kan uppnås 57. Bedömningen görs mot bakgrund av ändrade förutsättningar för efterbehandlingsverksamheten till följd av den rättspraxis som utvecklats under 2010 och framåt. Behov av ökad anslagsnivå följer också utav att ett antal större omfattande efterbehandlingsprojekt är i åtgärdsfas och huvudsakligen bekostas av statliga medel. Efterbehandlingsprojekt är ofta komplicerade till sin karaktär och kan ta lång tid att genomföra från det att en utredning påbörjas till dess att en åtgärd är helt genomförd. Några efterbehandlingsprojekt har genomförandekostnader på över 50 miljoner kronor. En del av sakanslaget utgörs idag av ett bemyndigande som möjliggör att bidragsbeslut kan fattas för flera år framåt i tiden. En ökad efterbehandlingstakt kommer sannolikt att kräva en högre anslagsnivå, både vad gäller de årliga anslagen och bemyndiganderamen. Därutöver behöver hanteringen och användningen av det statliga bidraget vara effektiv och ändamålsenlig. Tänkbara åtgärder inom insatsområdet: A. Ökade statliga resurser 56 Länsstyrelsen i Västra Götaland (2012). Utkast - Utvärdering tillsynsmedel, underlagsmaterial till NV Naturvårdsverket

38 B. Långsiktig stabilitet i sakanslaget Det finns synergieffekter mellan åtgärderna och därför också risk för dubbelräkning av både kostnader och nytta Ökat statligt anslag Åtgärdsförslagen för det ökade statliga anslaget kan delas upp i två delar, den ena för att tillgodose en ökad saneringstakt och den andra för att svara upp mot att staten allt oftare får finansiera saneringar där det konstaterats att det saknas en ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare. Den första delen är enkel att förstå ska saneringstakten höjas även bland de statligt finansierade efterbehandlingsobjekten, måste det statliga anslaget för efterbehandling öka för att bekosta fler saneringsåtgärder per år. Den andra delen är lite mer komplex. Det är troligt att staten kommer att få ansvar för en större del av objekten än tidigare, och då behöver anslaget ökas så att fler objekt kan få bidrag. Detta beror på hur rättspraxis utvecklas, men så som det varit sen 2010, är detta den troliga utgången Åtgärdskostnad, kapacitet och effekt beskrivs för dessa två förslag separat. Länsstyrelserna och Naturvårdsverket har gjort en preliminär bedömning att, för de ca kvarvarande riskklass 1-objekten, behöver ca 31 % fullt statligt bidrag, ca 39 % bidrag till delar av saneringen 58 och resterande ca 30 % inget bidrag alls (det vill säga, de finansieras av andra medel än Naturvårdsverkets anslag) 59. För att nå etappmålet, utgår de beräkningsexempel som görs i nästa avsnitt (och presenteras i figur 3.2) utifrån att sakanslaget fördelas över, i genomsnitt, 5 objekt per år 60 som finansieras fullt av bidrag och 7 objekt per år 61 är samfinansierade (med 50 % statliga bidrag och 50 % andra medel). Ytterligare 5 objekt per år 62 antas finansieras helt av andra medel. Till detta kommer kostnader för tillsyn, handläggning och uppföljning. Beräkningsexemplen utgår också från att 75 % av det statliga anslaget går direkt till efterbehandlingsåtgärder. ÅTGÄRDSKOSTNAD Ökade statliga resurser för att tillgodose en ökad saneringstakt Ett räkneexempel kan göras, utifrån att det för att nå en önskad saneringstakt som leder till att 25 % av riskklass 1-objekten är sanerade till år 2025, skulle innebära att 8 ytterligare riskklass 1 objekt åtgärdas per år, jämfört med referensalternativet. 58 Bidraget kan vara allt mellan ca % av omkostnaderna för efterbehandling 59 WSPs beräkning utifrån Naturvårdsverkets Bilaga 1 Nyckeltalssammanställning.xls för år 2012 (Excel-fil) 60 ca 31% av alla riskklass 1- objekt som saneras eller blir färdigsanerade per år 61 ca 39% av alla riskklass 1- objekt som saneras eller blir färdigsanerade per år 62 ca 31% av alla riskklass 1- objekt som saneras eller blir färdigsanerade per år 36

39 Om man antar att varje objekt kostar 30 miljoner kronor i genomsnitt 63, skulle det årliga anslaget behöva öka med ca 240 miljoner kronor extra per år för att med fullt bidrag uppnå etappmålet. 64 Om samma metod för beräkning av anslaget används, som för beräkning av anslaget i referensalternativet (se kapitel 2.2.2), så antas att 31 % av objekten finansieras till 100 % av statliga bidrag och 39 % av objekten finansieras till 50 % av bidrag. En förenkling görs att endast riskklass 1-objekt berättigas till statliga bidrag. Vidare antas det liksom ovan att ett genomsnittligt saneringsobjekt kostar 30 miljoner kronor. Med dessa förutsättningar, skulle ett statligt anslag på ca 500 miljoner kronor per år behövas fram till år 2025 för att, allt annat lika, ha resurser för att hantera det ökade antal objekt som saneras per år. I de räkneexempel som gjordes ovan, är ett statligt anslag på 920 miljoner kronor årligen en trolig övre gräns, medan ca 500 miljoner kronor årligen är en ren uppräkning av dagens kostnader för staten om man utgår från att en efterbehandling kostar 30 miljoner per saneringsobjekt 65. Några utav de övrigt förslagna åtgärderna (som beskrivits under kapitel 3.1) bidrar till att fler finansieringsformer etableras och att tillsynsdrivna åtgärder kommer till stånd, vilket skulle kunna innebära att delfinansieringen med statligt stöd skulle kunna ligga under 50 % för 39 % av objekten. Som ett räkneexempel av ett extremfall är att andra finansieringslösningar etablerar sig så att staten endast står för finansieringen av de objekt som i referensalternativet får 100 % statlig finansiering (31 % av de årliga saneringarna i riskklass 1-områden) då behöver det statliga anslaget endast ligga på ca 310 miljoner kronor per år (se figur 3.2). Ökade statliga resurser för att svara upp mot minskade ansvarsnivåer Ansvarsutredningarna, som görs innan ett bidragsbeslut, ingår i avgörandet om vem som ska finansiera respektive efterbehandlingsåtgärd. Om det skulle slumpa sig så att det i ansvarsutredningarna visar sig att det enbart är objekt som kräver 100 % statlig finansiering 66 som åtgärdas fram till år 2025 då skulle i extremfallet 63 Som framgår av Bilaga 1b skiftar saneringskostnaderna per objekt mycket, där medelkostnaden de senaste åren legat på ca 26 miljoner kronor per objekt och mediansaneringsobjektet ligger på endast 15 miljoner kronor. Det finns med andra ord flest saneringsobjekt som är billigare än 30 miljoner kronor. För att inte på denna övergripande nivå bidra till en glädjekalkyl har den något höga, men väl etablerade siffran 30 miljoner kronor använts MSEK/år=8 objekt/år*30 MSEK, det vill säga = 690 MSEK/år. Om anslaget, även efter inventeringen är klar ca år 2014, endast till 75 % går till efterbehandling av förorenad områden så skulle den beräknade anslagsnivån behöva ligga på 920 miljoner kronor [((240/75%)+ 450) miljoner kr] för att täcka kostnaderna stycken objekt antas få 100 % statligt stöd (där ingen ansvarig finns kvar) och 107 objekt antas få 50 % statligt stöd för efterbehandlingsåtgärder 66 I de fall där fastighetsägare och verksamhetsutövare bedöms stå fria från ansvar för skadan, kan denne enligt miljöbalken trots detta bli skyldig att bekosta motsvarande den värdeökning av 37

40 alla 25 avslutade objekt per år finansieras genom bidrag - vilket skulle handla om ca 750 miljoner kronor per år, vilket skulle ge en anslagsnivå på hela en miljard kronor per år. Skulle de objekt som i referensalternativet delfinansieras av staten istället ges full statlig finansiering skulle anslagsnivån behöva ligga på ca 700 miljoner kronor per år (givet att 75 % av anslaget går till åtgärder), se figur 3.2. fastigheten som efterbehandlingsåtgärderna bidrar med. För enkelhetens skull tas i figur 3.2 ingen hänsyn till detta tillskott från den potentiella värdeökningen av fastigheten. 38

41 Bedömd nivå på statligt anslag, UA 100 % statlig finansiering Antagande om 100 % statlig finansiering Preliminär fördelning av bidrag 31% 39% Antal riskklass 1-objekt SUMMA enhet Om 10 % omklassas st Antal riskklass 1-objekt som saneras till år st Saneringskostnad med statlig finansiering mkr (antag 30 mkr /objekt) Antal år till etappmålet ( ) år Beräknat anslagsbehov/år (mkr) mkr/år Figur 3.2. Räkneexempel av anslagsbehov givet att 75 % av sakanslaget går till bidrag för saneringsåtgärder och att de objekt som i referensalternativet delfinansieras av staten (kolumn 3 Antagande om 100 % statlig finansiering) istället ges full finansiering. Anslagsbehovet ligger med andra ord någonstans mellan miljoner kronor per år för att ligga i takt med etappmålsambitionen, troligtvis i det nedre spannet ( miljoner kronor). % st KAPACITET Ökade statliga resurser för att tillgodose en ökad saneringstakt I genomsnitt skulle ca 8 ytterligare förorenade områden inom riskklass 1 behöva saneras per år för att nå upp till etappmålet för riskklass 1 till år Om denna saneringstakt infrias så bidrar detta förslag till att takten inte bromsas på grund av bidragsmedel skulle saknas. Detta förslag är närmast att ses som en tillfällig åtgärd tills att övriga åtgärder kan leverera sin fulla kapacitet. I ett sådant idealt läge skulle det finnas andra finansieringsformer som skulle avlasta det statliga stödet för efterbehandling. Ökade statliga resurser för att svara upp mot minskade ansvarsnivåer Om ansvarsutredningarna i extremfallet skulle yrka på att staten helfinansierar alla återstående saneringar fram till år 2025, då skulle 4 ytterligare objekt hinnas med per år. EFFEKT Om det kan antas att åtgärden leder till att i genomsnitt fyra ytterligare objekt per år (oavsett vem som finansierar) kan genomföras fram till år 2025, så innebär det ett tidigareläggande av 44 efterbehandlade områden. Då det kan antas vara områden som i referensalternativet utgör en mycket stor risk för miljön och 39

42 människors hälsa finns en tydlig samhällsekonomisk nytta i att saneringarna tidigareläggs så att skadekostnaderna från de förorenade områdena kan minimeras Långsiktig stabilitet i sakanslaget Sakanslaget fördelas årsvis idag med möjlighet till beslut för upp till tio år framåt i tiden med hjälp av bemyndiganderamen. Bemyndiganderamen är taket för de löften om stöd och utgifter som Naturvårdsverket får ställa ut. Bemyndiganderamen ger en mindre osäker finansieringssituation för länsstyrelsernas tillsyn och för de entreprenörer som utför saneringsåtgärderna än för några år sedan. Sakanslagets storlek varierar dock år från år som det ser ut nu och nivån säkerställs först i kommande års regleringsbrev till Naturvårdsverket, vilket kommer sent i december. Om det gick att utlova en miniminivå på sakanslaget som skulle vara garanterad under samma tio årsperiod som bemyndiganderamen skulle det vara enklare att planera för efterbehandingsåtgärder med statligt bidrag. ÅTGÄRDSKOSTNAD Kostnaden för åtgärden består i att staten binder upp kapital för framtida utgifter. KAPACITET Saneringstakten kan sannolikt öka något jämfört med referensalternativet då det idag finns ett visst mån av pusslande för att kombinera objekt som tillsammans inte överskrider det årliga anslaget. I referensalternativet fanns historiskt sett ofta en pott med innestående medel för projekt som av olika orsaker har pausats. Så som det ser ut i referensalternativet förefaller det ges statliga bidrag till många förhållandevis små saneringsåtgärder. Eftersom saneringstakten mäts efter antalet objekt till år 2025 finns naturligtvis en risk att en förutsägbar tilldelning av statliga medel skulle gynna bidragsgivning till större och mer komplicerade saneringar som tränger ut de små projekten, vilket i sin tur dämpar åtgärdstakten (såsom måttet är konstruerat). Man kan också tänka sig det omvända förhållandet, att enbart små, enklare projekt med stor säkerhet och kortare tidsplaner gynnas i en medelstilldelning. Då blir risken istället att större, komplicerade projekt får vänta eller att till exempel projekt med inslag av teknikutveckling och därmed ett större mått av osäkerhet får stå tillbaka, EFFEKT En mer stabilt och långsiktigt sakanslag påverkar sannolikt framför allt samhällsnyttan positivt då tilldelning av sakanslaget kan göras mer strikt efter de riskbedömningar som gjorts och mindre hänsyn kan tas till efterbehandlingsåtgärdskostnaden storlek. 3.3 Sammanfattning I detta kapitel har en genomgång gjorts av hur enskilda åtgärder (som även inkluderar styrmedel) inom de två första insatsområdena Tillsynsdriven och 40

43 frivillig efterbehandling och Statligt anslag för efterbehandling skulle kunna bidra till en ökad saneringstakt. Denna genomgång sammanfattas här. Flera av åtgärderna är också sådana att den ena åtgärden delvis är en förutsättning för ett positivt utfall av en annan åtgärd. Det är viktigt att ta i beaktande att det till följd av detta finns vissa synergieffekter mellan åtgärderna och därför också risk för viss dubbelräkning av både kostnader och i senare kapitel även av nyttan. Ändring av rättspraxis Om de saneringsärenden som hanteras via domstol kan utredas på ett rättssäkert sätt på en kortare tid och den tolkning som vara rådande innan 2010 om förorenarens betalningsansvar åter skulle gälla då färre ärenden än åren senare (och i referensalternativet) överläts till statlig finansiering kommer sannolikt saneringstakten att öka. Ökade resurser för tillsyn Det är oklart om den ökning i antalet tillsynsinitierade projekt som åstadkommits mellan 2007 och 2012 enbart berodde på ökade resurser för tillsyn och om den utvecklingen skulle fortsätta i samma takt om ytterligare resurser ges. Oavsett om det skulle bli fler sanerade objekt så ökar sannolikheten för att saneringsåtgärderna utförs på ett miljöriktigt sätt och att kunskap i frågan sprids till närliggande kunskapsområden. Utredning finansieringsformer Saneringstakten kommer att vara beroende av det finns företagsekonomiska drivkrafter i konstruktionen av fonder eller motsvarande lösning. Om incitamenten är lika stora som för oljebranschen och konstruktionen blir lika effektiv som den frivilliga lösningen SPIMFAB så finns en potential för en % ökning av saneringstakten. Det kan dock konstateras att det kan vara svårt att hitta liknande gynnsamma omständigheter för finansiering och typsaneringar för andra branscher. Nya typer av konstruktioner behövs. Fördelning av tillsynsansvar Idag, när små kommuner har tillsyn över omfattande efterbehandlingsobjekt, har länsstyrelsen begränsad möjlighet att få dem att agera. Skulle tillsynen istället ske efter överlåtelse från länsstyrelsen, finns det större möjlighet att faktiskt ställa krav på att åtgärder vidtas. Enligt Länsstyrelsernas egna bedömningar skulle då betydligt fler tillsynsdrivna objekt kunna åtgärdas per år. STATLIGT ANSLAG FÖR EFTERBEHANDLING Ökat statligt anslag Anslagsbehovet för att täcka upp för att det blir allt svårare att finna en ansvarig verksamhetsutövare eller markägare som kan finansiera saneringarna ligger mellan miljoner kronor per år för att ligga i takt med etappmålsambitionen. 41

44 Troligtvis är det nedre spannet ( miljoner kronor) realistiskt vilket ska jämföras med en antagen anslagsnivå på ca 450 miljoner kronor i referensalternativet. Detta förslag är närmast att ses som en tillfällig åtgärd tills att övriga åtgärder kan leverera sin fulla kapacitet. I ett sådant idealt läge skulle det finnas andra finansieringsformer som skulle avlasta det statliga stödet för efterbehandling. Långsiktigt stabilitet i sakanslag Den årliga tilldelningen till Naturvårdsverket varierar idag och säkerställs först i kommande års regleringsbrev, vilket sker i december. Det ger ibland ett mycket kort varsel för saneringsentreprenörer och utredare. Sakanslaget för nästkommande år skulle med fördel kunna annonseras minst ett halvår innan pengarna behövs ute i fält, till exempel vid vårbudgeten. SAMMANFATTNING ANALYS AV ÅTGÄRDER Så som det ser ut i referensalternativet förefaller det ges statliga bidrag till många förhållandevis små saneringsåtgärder. Eftersom saneringstakten mäts efter antalet objekt till år 2025 finns naturligtvis en risk att en förutsägbar tilldelning av statliga medel skulle gynna bidragsgivning till större och mer komplicerade saneringar som tränger ut de små projekten, vilket i sådana fall skulle dämpa åtgärdstakten (såsom måttet är konstruerat väger mycket små och mycket stora saneringsobjekt lika mycket i arbetet med att uppnå etappmålet). Även i referensalternativet är det givetvis så att endast behöriga objekt får bidrag, men den årsvisa prioriteringen antas göras utefter den budgetram som finns. I referensalternativet kan det därför vara svårt att under ett budgetår ge klartecken till ett saneringsprojekt som kräver ett förhållandevis stort statligt bidrag. I referensalternativet skulle i sådana fall gynna objekt med begränsat statligt bidrag. Då det är många parametrar som bidrar till att ett saneringsobjekt går från utredning till saneringsåtgärd är denna drivkraft kan antas vara förhållandevis svag. I figur 3.3 visas en sammanfattande tabell över en gradering av hur dessa åtgärdsförslag bidrar till ökade kostnader för samhället, ökad saneringstakt samt till ökad samhällsnytta. Betyg inom parantes indikerar det finns stor osäkerhet förknippad med bedömningen. Åtgärdsförslagen är i många fall ännu förhållandevis vagt preciserade. 42

45 Kostnad för samhället Kapacitet ökad saneringstakt Effekt samhällsnytta Utredning av finansieringsformer Fördelning tillsynsansvar lst/kommun (+) + (+) Ökade resurser för tillsyn Förändrad rättspraxis (+) Ökat statligt sakanslag Långsiktig stabilitet i sakanslaget Figur 3.3 Sammanfattning av olika åtgärdsförslag inklusive styrmedel för att öka saneringstakten så att det föreslagna etappmålet kan uppnås. Med + menas att åtgärden bidrar i liten utsträckning, ++ i stor utsträckning, +++ i mycket stor utsträckning och 0 att den inte alls bidrar. Av sammanställningen i figur 3.3 framgår att för de tillsynsdrivna saneringsobjekten (där det finns en betalningsansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare) är åtgärden Utredning av finansieringsformer och Förändrad rättspraxis de åtgärder som dels bedömts bidra mycket till att etappmålet uppfylls och dels bedöms kostnaderna för åtgärden vara relativt låga. För de objekt där mark- och miljödomstolen funnit att det saknas en betalningsansvarig aktör bedöms ett ökat statligt anslag vara den åtgärd som i högst utsträckning skulle bidra till att etappmålet uppfylls, men kostnaden för att åstadkomma detta bedöms vara förhållandevis höga. I kapitlen 5 och 7 finns en utvecklad diskussion kring samhällsekonomiska konsekvenser av dessa styrmedel. 43

46 4 Förutsättningar för etappmålet I detta kapitel beskrivs på vilket sätt enskilda åtgärder inom insatsområdena Teknikutveckling och tillämpning av befintlig alternativ teknik och Tillgängliggörande av information som underlag för prioritering och planering ger en efterfrågad förutsättning för det föreslagna etappmålet. Teknikutveckling är i sig också ett föreslaget etappmål Användningen av annan teknik än schaktning följt av deponering utan föregående behandling av massorna har ökat år 2020, vilket ger det en särställning bland de föreslagna åtgärderna. De åtgärder som klassas som styrmedel analyseras ytterligare i kapitel 5. Dessutom förs i några fall ett övergripande resonemang kring samhällsekonomiska kostnader och nyttor förknippade med dessa förslag. För dessa åtgärder är kvantifiering av kostnad och effekt inte möjlig. 4.1 Teknikutveckling och tillämning av befintlig alternativ teknik Teknikutveckling inom efterbehandlingsområdet är betydelsefullt och ett område som behöver utvecklas och effektiviseras 67. Enligt Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2012 är efterbehandlingstekniken idag delvis bristfällig och det konstateras att saneringsmetoder behöver utvecklas och effektiviseras 68. Statens geotekniska institut (SGI) har ett specifikt ansvar för forskning, utveckling av teknik och kunskapsuppbyggnad som rör förorenade områden. SGI inventerade exempelvis effektivitetshinder och kunskapsbehov under åren 2010 och Enligt SGI:s sammanställningar är det fortsatt mycket stor dominans av konventionell efterbehandling i form av schaktning och därefter deponering av förorenade massor. Det finns många utvecklade metoder men tillämpningen av dem är idag mycket begränsad. Sannolikt beror den begränsade tillämpningen på att kunskapsnivån fortfarande är för låg vad gäller tillämpning och resultat, anpassning av metoderna till svenska förhållanden är också begränsad och att många metoder fortfarande är kostsamma att använda. Framförallt finns dessa kunskapsbrister hos tillsynsmyndigheter, problemägare och konsulter. Detta i kombination med dålig framförhållning i 67 Proposition (2008/09:217) 68 Naturvårdsverket (2012). Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen Naturvårdsverket rapport Statens Geotekniska Institut (2011). Förorenade områden Inventering av effektivitetshinder och kunskapsbehov, Varia 620 samt Statens Geotekniska Institut (2012). Förorenade områden Inventering av effektivitetshinder och kunskapsbehov Varia

47 exploateringsprojekten leder till att den säkra konventionella metoden används av försiktighetsskäl vilket bidrar till att alternativa metoder inte har fått fotfäste i Sverige. Definitionen av vad som anses vara den traditionella tekniken (schaktsanering/deponering) kan ha ändrats över åren, och under senare år även innefatta metoder som för 10 år sedan betraktades som alternativa. Tänkbara åtgärder inom insatsområdet: Ökad kunskap och tillgängliggörande av kunskap om alternativa efterbehandlingsåtgärder Vägledning till tillsynsmyndigheter och utförare Statliga bidrag för teknikutvecklingsprojekt Deponiskatt införs helt eller delvis Kunskap och tillämpning av administrativa åtgärder (till exempel miljöriskområde) Ökad kunskap och tillgängliggörande av kunskap Som konstaterats av SGI i undersökningarna från 2010 och 2011 är kunskapsnivån gällande alternativa teknikers tillämpning, resultat och anpassning till svenska förhållanden för låg. Den låga kunskapsnivån kan leda till att det finns ett motstånd till att föreslå användande av ny teknik, liksom en försiktighet hos tillsynsmyndigheter att bevilja att alternativ teknik används. SGI sammanfattar att det finns en frustration i branschen över att det går så långsamt framåt i tillämpningen av alternativa efterbehandlingstekniker och att metoder för att möjliggöra till exempel återanvändning endast tillämpas begränsat. I enkäten, som SGI utförde 2011, beskrivs hur stora osäkerheter i beslutsunderlaget är anledningen till att alternativa åtgärdslösningar inte väljs. Detta kan tolkas som att det är i förståelsen av problembeskrivningen som det brister. Schaktalternativet är då ett säkrare val, eftersom man dels får ett bättre facit på hur den verkliga föroreningssituationen ser ut och dels inte behöver oroa sig för att underlag och bedömningar är otillräckliga. De alternativa åtgärdsteknikerna behöver alltså inte ha varit knäckfrågan, utan undersökningsunderlaget och osäkerheten i bedömningen av riskreduktionen i kort respektive långt tidsperspektiv. Intresset för alternativ behandlingsteknik jämfört med schaktning/deponering är idag växande och kommer sannolikt att bli allt mer utvecklat med tanke på att exempelvis SGI genom FORMAS under hösten 2013 startar upp ett forskningsprogam som syftar till teknikutveckling för förorenade områden, TUFFO Vägledning till tillsynsmyndigheter och utförare Som nämns ovan, kan den låga kunskapsnivån också leda till en försiktighet hos tillsynsmyndigheter att bevilja användningen av alternativ teknik Det är viktigt att 45

48 tillsynsmyndigheter får vägledning hur de ska hantera nya alternativa tekniker, så att det är nivån på resultatet, (i förhållande till kostnaden) som blir avgörande och inte att myndigheterna känner osäkerhet kring den nya tekniken. En svårighet är att definiera när en åtgärd är klar. Den gängse synen att det med schaktning och deponering är lätt att göra detta, men används andra åtgärdsmetoder kan till exempel tiden för att följa upp när en åtgärd är färdig ta betydligt längre tid och en tydlig åtgärdsnivå kan vara svårare att slå fast från början. Det nämns också i enkätsvaren att det finns ett behov av kunskap om vilket statistiskt underlag som behövs för att kunna ta beslut om åtgärder Statliga bidrag för teknikutvecklingsprojekt I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, kommer författarna fram till att statliga bidrag bör vara generella, och ges utan restriktioner på det kommunala beslutsfattandet. Dock finns det omständigheter då öronmärkta bidrag är att föredra. Det viktigaste kännetecknet för riktade bidrag är att de försöker påverka kommunernas prioriteringar genom att stimulera kommunernas utgifter på bestämda områden. När sådana riktade bidrag ges, tar kommunerna andra hänsyn än samhällsekonomiska kostnader i sina prioriteringar. Riktade statsbidrag bör dock inte bli för många, då incitamenten för kommunerna kan bli oöverskådliga. 71 ÅTGÄRDSKOSTNAD/KAPACITET/EFFEKT Ett statligt riktat bidrag för teknikutvecklingsprojekt inom förorenade områden skulle kunna utformas på olika sätt, och det är därför svårt att bedöma åtgärdens kostnad, kapacitet och effekt utan mer specifikt underlag. Man kan tänka sig att kommuner kan få bidrag om de utför saneringar med nya alternativa metoder, vilket skulle öka kunskapsnivån, för att de senare kan utföra liknande projekt utan bidrag ( sänka trösklarna ). Bidrag skulle också kunna utformas för forskningsprojekt som minskar kunskapsglappet för alternativa metoder, med den indirekta effekten att metoderna blir mer accepterade och lättare att besluta om. Det enda som kan sägas säkert kring ett statligt bidrag är att det skulle ge en omfördelning av kostnader från kommun, eller den för det förorenade området ansvarige, till stat. 70 SGI (2011). Förorenade områden - Inventering av effektivitetshinder och kunskapsbehov, 2010 En aktivitet inom SGI:s ansvarsområde för forskning, teknikutveckling och kunskapsuppbyggnad om förorenade områden. Varia M. Dahlberg, J. Rattsø (2010). Statliga bidrag till kommunerna i princip och praktik. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2010:5. Regeringskansliet, Finansdepartementet. 46

49 4.1.4 Förändrad deponiskatt Under sommaren 2013 pågår även ett regeringsuppdrag 72 där möjligheten att, helt eller delvis, betala deponiskatt för förorenad jord från marksanering och muddermassor diskuteras. Olika alternativ har diskuterats inom regeringsuppdraget. WSP har fått i uppdrag att utreda följande tre alternativ inom arbetet med etappmål för förorenade områden: Skattebefrielse för förorenad jord från marksanering enligt 11 Lag (1999:673) om skatt på avfall ska upphöra. Skattebefrielse för förorenad jord från marksanering enligt 11 Lagen om skatt på avfall ska upphöra. Avfallet beläggs med en differentierad skatt på 110 kr jämfört med den gängse skattesatsen på 435kr/ton avfall. Skattebefrielse för muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden ska upphöra. Idag tas ingen deponiskatt för schaktmassor eller muddermassor från saneringar, men ett förslag till deponiskatt som nu utretts skulle innebära att konventionell deponiskatt för jord eller/och muddermassor införs alternativt så införs en reducerad skatt för deponering av jordmassor. Syftet är att minska mängden av förorenade massor som läggs på deponi. Genom att införa en skatt på deponering kommer den konventionella teknikens kostnad kunna jämföras med saneringskostnaden för nyutvecklad saneringsteknik att på ett mer jämbördigt sätt. Marknaden för att behandla/rena förorenad jord och förorenade muddermassor skulle kunna vara mer etablerad och utvecklad nu, jämfört med situationen som var när en likande utredning genomfördes De faktorer som kan ha förändrats sedan dess och som skulle kunna ge ett mått på detta är: Den företagsekonomiska drivkraften: Kostnaden för alternativa åtgärder (till schaktning/deponering) inklusive efterfrågan på behandlade jordar. Detta jämförs med en genomsnittlig mottagningsavgift (avfall respektive farligt avfall), förslaget till deponiskatt, samt kostnader för transporter mellan objektet och deponin. Kostnadsläget: Om man antar att deponiskatten inte ger teknik-utveckling (det vill säga att alternativa tekniker inte är billigare än schaktning/deponering + deponiskatten), hur mycket skulle ett genomsnittligt objekt fördyras med deponiskatten? Teknikutvecklingspotential i förhållande till fördyring av efterbehandling: Hur många efterbehandlingsobjekt finns idag, där alternativ till schaktning/deponering är tekniskt, ekonomiskt och miljömässigt möjlig? Övrigt: Två anledningar till att alternativ teknik inte alltid utnyttjas, trots att det skulle ge en lägre åtgärdskostnad, är det kan ta längre tid än vid 72 Naturvårdsverket i samråd med Skatteverket gör en översyn och analys av den miljöstyrande effekten av deponiskatten 73 SOU 2005:64 En bra skatt! beskattning av avfall som deponeras (Fi2005/1862) 47

50 schaktning/deponering och att då tekniken är relativt ny, kan det finnas osäkerheter om målen för saneringen kommer att uppnås. Nedan görs ett försök att utreda om dessa faktorer har ändrats sedan 2005, vilken påverkan det i sådana fall skulle kunna ha på saneringstakten till 2025 och vilka konsekvenserna skulle bli för samhällets olika aktörer. ÅTGÄRDSKOSTNAD Den företagsekonomiska drivkraften En av de större kostnadsposterna med konventionell schaktning och deponering är mottagningsavgifterna vid deponierna. I genomsnitt ligger avgifterna i nivå med deponiskatten, och motsvarar cirka 40 % av dagens medelsaneringskostnad. Avgifterna varierar dock mycket över landet, bland annat beroende på mottagningsstationernas utrymmesmöjligheter 74. De efterbehandlande jordarna används som fyllnadsmaterial, exempelvis återfyllnad vid saneringsobjektet, och till täckning av deponier. Det verkar finnas en tillräckligt stor efterfrågan för dessa ändamål, vilket betyder att den renade jorden inte används av en vidare krets i samhället och inte inbringar någon försäljningsintäkt. Rent företagsekonomiskt finns en drivkraft att undvika de kostnader som uppstår vid schaktning/deponering, det vill säga transportkostnader, mottagningsavgift och den deponiskatt som föreslås. Kostnadsläget Det förslag till deponiskatt som utreds ligger på 435 kr/ton 75, men även en variant med reducerad skatt till 110 kr/ton utreds. Skillnaden i åtgärdskostnad mellan exempelvis en traditionell schaktning och deponering mot en in-situ åtgärd kommer i och med förslaget att minska. I den utredning som genomfördes 2005 fanns en oro att detta endast skulle leda till en allmän kostnadsfördyring och att förslaget skulle sakna styrande effekt, eftersom alternativ teknik var mycket dyrare än deponiskatten (då 370 kr/ton respektive 90 kr/ton). Varje saneringsåtgärd har sina unika förutsättningar. En genomsnittlig saneringskostnad förfaller vara strax under 900 kr/ton 76 enligt de data som samlats in från den statligt finansierade efterbehandlingarna 77. Kostnaden 74 I genomsnitt ligger mottagningsavgiften för torra schaktmassor från saneringar (ej behandlade eller farligt avfall) på ca kr/ton med en spridning på 50 drygt 1000 kr/ton. Enbart SAKAB tar emot schaktmassor som är klassificerade som farligt avfall. Mottagningsavgiften för rena schaktmassor ligger i genomsnitt på strax under 300 kr/ton, men avgiften varierar mycket även här. 75 Idag betalas ingen deponiskatt för förorenad jord eller sediment från saneringar 76 Om man ser till alla statligt finansierade saneringar som hittills genomförts där det finns statistik ligger kostnaden betydligt högre ca 1700 kr/ton 77 Internt material från Naturvårdsverket som WSP har fått ta del av: Excel-fil: Avslutade efterbehandlingsprojekt Excel-mall

51 varierar mycket stort mellan objekten, men en allmänt accepterad uppskattning för schaktning/deponering ligger på 1000 kr/ton 78. En kostnadsdrivande faktor för deponering är om schaktmassorna klassificeras som avfall eller som farligt avfall. Den genomsnittliga kostnaden innefattar både schaktning/deponering (den mest dominerande åtgärdstekniken i underlagsmaterialet) och alternativ till schaktning. Under 2006 gjordes en utredning inom ramen för programmet för Hållbar Sanering med data från ca 600 saneringar som SPIMFAB genomfört mellan Detta var fördelningen av saneringstekniker: 94 % schakt och sortering/transport, 3 % enbart in situ-saneringar 3 % en kombination av schakt och sortering/transport och in situ-sanering. För det fåtal in situ-saneringar som gjorts fram till år 2004 varierade kostnaden för in situ-saneringar mellan kr/ton och för kombinerade saneringar mellan kr/ton. Osäkerheten i siffrorna ligger främst i den uppskattade mängden jord som sanerats in-situ. 79 I vissa fall kan man idag konstatera att in situ-sanering var en billigare lösning än schaktning/deponering redan innan deponiskattepåslag. Det som försvårar en stabil analys i frågan är att åtgärdskostnaderna är dels platsspecifika och dels ämnesspecifika. Teknikutvecklingspotential i förhållande till fördyring av efterbehandling: Det är naturligtvis svårt att sia om framtida saneringar kommer att kunna göras lika väl med schaktning/deponering som med alternativa tekniker. En genomgång av de 600 saneringar av nedlagda bensinstationer som genomförts av SPIMFAB mellan åren , visade att in situ-saneringar i kombination med schaktning och deponering endast gjordes i 6 % av fallen. En genomgång av de 30 avslutade statligt finansierade efterbehandlade områdena, som genomförts mellan åren , visar att schaktning/deponering fortfarande är det dominerande teknikvalet. Även när andra metoder dokumenterats som en av huvudmetoderna i saneringsåtgärden, ingår oftast schaktning/deponering i någon form. Frågan är om dessa siffror är slumpvisa nedslag eller om de beskriver en förhållandevis stillastående trend för alternativ teknik? Det skulle exempelvis kunna finnas tekniska hinder som bidrar till att alternativ teknik saknar potential att ta marknadsandelar på metoden schaktning/deponering. Sammanfattning åtgärdskostnad Deponiskattepåslaget bör ställas mot skillnaden i kostnad mellan deponering och alternativ teknik. Bedömningen är att kostnadsskillnaderna mellan deponering och alternativ teknik överlag inte är större än den föreslagna deponiskatten på 78 Inräknat markundersökning, uppgrävning, transport, återfyllning, deponering med mottagningsavgift men utan deponiskatt 79 Naturvårdsverket (2006) Åtgärdslösningar erfarenheter och tillgängliga metoder, Rapport

52 435 kr/ton respektive 110 kr/ton. Deponiskatten skulle i så fall ha potential att bli styrande så att alternativ teknik blir ekonomiskt konkurrenskraftigt, med andra ord skulle en eventuell fördyring av ett genomsnittligt projekt bli lägre än 110 respektive 435 kr/ton. Det verkar på exempelvis enkätundersökningar, som SGI utfört, som om det finns andra hinder än de rent ekonomiska som håller alternativ teknik tillbaka. KAPACITET/ EFFEKT Förslaget att införa deponiskatt för deponering av förorenad jord från marksanering och/eller förorenade muddermassor har en potential att kunna styra ifrån schaktsaneringstekniken till exempelvis förhållandevis etablerad in situ-behandling i och med att transporter + deponiskatten + mottagningsavgifter för schaktmassor (mottagningsavgiften varierar mycket mellan återvinningsanläggningar) överlag ger en högre kostnad per ton än en in situ-behandling. För att inte deponiskatten endast ska bli kostnadsdrivande och därmed riskera att verka dämpande på antalet objekt som saneras till år 2025 skulle det ur ett etappmåls-perspektiv vara mest lämpligt att börja med att införa deponiskatt med endast 110 kr/ton för förorenad jord från marksanering. Deponiskatten skulle sedan kunna höjas till ordinarie deponiskatt då marknaden för alternativ saneringsteknik blivit tillämpbar för alla de vanligaste efterbehandlingssituationerna inklusive muddermassor och att marknaden utvecklats mer så att priserna ligger på en mer stabil och en lägre nivå. Det är oklart i vilken mån alternativa behandlingstekniker skulle ta marknadsandelar på schaktsanering/deponering trots företagsekonomiska drivkrafter. Tills detta är känt antas att saneringstakten dämpas något till följd av att alternativ saneringsteknik generellt sätt tar längre tid att genomföra vilket i sin tur skulle kunna innebära att saneringstakten av försiktighetsskäl ligger kvar på referensalternativets nivå 17 % till år Deponiskatteförslaget antas inte påverka miljönyttan i och med att åtgärdstakten inte bedöms påverkas. Det blir sannolikt inte billigare för samhället att nå etappmålet, då föroreningarna flyttas från ett ställe till ett annat (även om det sker under mycket kontrollerade former). I kapitel 7 finns en bredare bedömning av hur en deponiskatt påverkar olika aktörer liksom miljökonsekvenserna av en sådan skatt. På kort sikt verkar skatten i första hand styra teknikvalet till mer alternativ teknik och i andra hand bli kostnadsdrivande för efterbehandlingsåtgärder. Tills att andra finansieringsformer kommer på plats kommer den kortsiktiga kostnadsökningen sannolikt mest att belasta det statliga stödet Kunskap och tillämpning av administrativa åtgärder Man skulle också kunna tänka sig olika typer av administrativa åtgärder för att höja saneringstakten, alternativt minska omfattningen av problemen med förorenad mark. 50

53 En möjlig administrativ åtgärd är att besluta om att skapa ett miljöriskområde, när sanering inte är ett rimligt alternativ. Denna administrativa åtgärd är den som är bäst beskriven i tidigare rapporter och PM. Självklart skulle det kunna tänkas finnas fler liknande åtgärder. Idag finns hittills bara ett utpekat miljöriskområde i Sverige, så den praktiska erfarenheten är begränsad. I första hand ska ett förorenat område efterbehandlas, men om det inte finns förutsättningar för det, kan miljöriskområde vara ett alternativ. Det bör dock inte användas som en alternativ efterbehandlingsåtgärd, eller som skäl att avvakta med åtgärd. Åtgärden som föreslås är alltså att kunskapen om miljöriskområden ökar (sprids) så att länsstyrelserna lättare kan användas sig av den möjligheten.. Miljöriskområden regleras enligt 10 kap miljöbalken, och är en av få juridiskt bindande administrativa åtgärder för förorenade områden. I miljöbalken står bland annat att: Länsstyrelsen kan förklara områden som miljöriskområden Om ett markeller vattenområde är så allvarligt förorenat att det med hänsyn till riskerna för människors hälsa och miljön är nödvändigt att besluta om begränsningar i markanvändningen. När ett område förklaras som miljöriskområde, ska länsstyrelsen besluta om inskränkningar i markanvändningen, eller om det ska vara förenat med villkor (som exempelvis anmälningsplikt till tillsynsmyndighet) om fastighetsägare vill vidta vissa åtgärder. o Exempel på inskränkningar och anmälningsplikt kan gälla grävning, schaktning och andra markarbeten, bebyggelseåtgärder och ändrad markanvändning. o Tanken är att begränsa åtgärder som kan innebära att belastningen av föroreningar ökar, att den miljömässiga situationen försämras och att framtida avhjälpande åtgärder försvåras. I maj 2013 publicerade Naturvårdsverket ett faktablad om miljöriskområden, med syftet att vägleda länsstyrelser om bildandet av dessa när det bedömts vara ett lämpligt alternativ för att hantera risker med förorenade områden. Faktabladet beskriver arbetsprocessen kring inrättande och tillsyn av miljöriskområden. 80 Det finns idag liten praktisk erfarenhet av att inrätta miljöriskområden. Under 2012 beslutade Länsstyrelsen i Jönköping om landet första, och hittills enda, miljöriskområde. Området är en syraslamdeponi, som trots tidigare saneringsåtgärd, utgör en risk för människors hälsa och miljön. Inskränkningarna 80 Naturvårdsverket, maj Miljöriskområden. FAKTA

54 förbjuder åtgärder som risker att skada deponins täckning. 81, 82 Miljöriskområden noteras, efter beslutande, bland annat i fastighetsregistret. Detta görs för att uppmärksamma fastighetsmarknaden på att särskilda områden har restriktioner. ÅTGÄRDSKOSTNAD/KAPACITET/EFFEKT Konsekvensen av inrättandet av miljöriskområde blir att nyttjanderätten är inskränkt. Fastighetsägaren begränsas av de förbud och villkor som beslutet slagit fast, och noteringen i fastighetsregistret är också en belastning då värdet på marken troligtvis sjunker. En positiv konsekvens är att allmänheten blir upplyst om de problem som finns inom området. Beslutandet om miljöriskområden måste föregås av en utredning, som används som underlag vid bedömningen om riskerna med det förorenade området. Den som enligt miljöbalken är ansvarig för det förorenade området är också skyldig att tillhandahålla den utredning som är nödvändig för prövningen. Om det inte finns någon som är ansvarig enligt miljöbalken får länsstyrelsen själv ta fram nödvändigt underlag och, i de fall alternativ finansiering saknas, finns möjligheten för länsstyrelsen att söka statliga bidrag från Naturvårdsverket. Det finns inget statistiskt underlag för vad en sådan undersökning kostar, eftersom endast ett miljöriskområde är beslutat i Sverige. Länsstyrelsen har rätt att få kostnadstäckning för sin hantering och tillsyn av miljöriskområden, och kostnaden ska betalas av den som är utredningsskyldig. Enligt Naturvårdsverkets plan för tillsynsvägledning anges information om bildande av miljöriskområden som ett prioriterat område. Information i samband med olika tillsynsträffar är planerade under 2013 tillsammans med vägledning via Naturvårdsverkets webbplats. Denna informationsåtgärd innefattas alltså inom befintligt uppdrag. 4.2 Tillgängliggörande av information som underlag för planering 2010 togs en ny databas för förorenade områden i drift (det så kallade EBH-stödet). Databasen har utvecklats i samarbetsprojekt mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna och ägs och förvaltas av länsstyrelserna gemensamt. I dagsläget är den endast tillgänglig för länsstyrelserna och Naturvårdsverket, men arbete pågår för att även kommunerna ska få tillgång. Syftet är att samla information om misstänkt och konstaterat förorenade områden så att informationen kan användas 81 SGI, Pressmedelande, Landets första miljöriskområde inrättat vid syraslamdeponi aspx?epslanguage=SV 82 Länsstyrelsen i Jönköpings läng, Miljöriskområdet Kniphammaren, 52

55 för prioritering och planering av efterbehandlingsinsatser (lokalt, regionalt och nationellt), i planarbete och vid exploatering med mera. Databasen kan också användas för att bevara information om till exempel eventuella föroreningar som lämnats kvar efter åtgärder. Det finns krav på tillhandahållande av miljöinformation, bland annat i Århuskonventionen och i EU:s INSPIRE-direktiv. Idag är informationen i databasen tillgänglig, men man måste känna till att databasen finns och begära ut informationen från respektive myndighet. Istället skulle informationen i databasen kunna göras allmänt lättillgänglig via till exempel Naturvårdsverkets och respektive myndighets hemsidor. Ett problem är att information om förorenade områden även finns i andra aktörers egna databaser, och att all information om förorenade områden inte samlas på ett och samma ställe. Exempelvis har Försvarsmakten och SPIMFAB 83 sådana databaser. I fastighetsregistret finns det också möjlighet att spara viss information 84 om förorenade områden. Därutöver återfinns information om tidigare verksamheter på en plats endast i historisk dokumentation (då många verksamheter sedan länge är borta och inga spår av dem syns idag), vilket är skälet till att den systematiska identifiering och inventeringen av förorenade områden utförs. Naturligtvis kan det trots detta finnas områden som förorenats historiskt, vilket vi idag inte känner till. Om grävarbeten, brunnsborrningar, exploatering för bostäder et cetera utförs där tidigare verksamhet är okänd, kan det innebära risker för att människor och miljö exponeras för föroreningar som ingen har kännedom om. Behovet av provtagning på massornas innehåll uppmärksammas helt enkelt inte om platsens tidigare verksamhet är okänd. Tänkbara åtgärder inom insatsområdet: Göra tillgänglig information om förorende områden allmän, via befintliga databaser (i första hand EBH-stödet) Utreda möjligheterna att spara information i Fastighetsregistret Utveckla tillsynsvägledningen om den praktiska hanteringen av information om förorenade områden i samband med exploatering eller fysisk planering Utveckla samverkan mellan berörda aktörer (tillsynsvägledande och tillsynsmyndigheter) om hur informationen tillgängliggörs och används Göra tillgänglig information om förorende områden allmän ÅTGÄRDSKOSTNAD Enligt uppgifter i en PM från Naturvårdsverket från finns sedan tidigare målet att samlad information ska finnas tillgänglig via webben senast Oljebolagens finansieringslösning SPIMFAB. Se vidare Möjligheten är begränsad till information genom fastighetsknutna föreläggande. PM, Ärendenr: NV

56 Länsstyrelserna bedömer dock att informationen behöver kvalitetssäkras. Det krävs också teknisk utveckling och att frågor om personuppgiftslagen kan redas ut innan informationen kan bli publikt tillgänglig. Förutom utvecklingskostnader för att göra informationen tillgänglig via webben tillkommer en årlig kostnad för drift och underhåll samt uppdatering. KAPACITET Det finns redan idag olika exempel där information tillgängliggjorts. Sedan januari 2013 visar Sveriges Televisions tjänst Miljöpejl information om riskklassade områden på en Sverigekarta (Google-maps). Underlaget är ett uttag från EBHstödet och tjänsten är byggd av SVT. Uppsala län har valt att länka från sin sida till SVT och på detta sätt tillgängliggöra informationen om sina riskklassade områden. Detta indikerar att det finns ett samhällsintresse i att information om förorenade områden är lättillgänglig, förutsatt att informationen kvalitetsäkras och är korrekt. Hur en fullständigt offentlig databas skulle påverka saneringstakten är svårt att säga. Troligtvis skulle en synliggjord problembild öka antalet saneringar då beslutsfattare dels förstår omfattningen dels kan få yttre press från exempelvis media som höjer medvetenheten hos befolkningen. EFFEKT Allmänt tillgänglig information om misstänkt och konstaterat förorenade områden innebär att risken för att människor och miljö utsätts för farliga ämnen till följd av okunskap minskar. Värdet av informationen är stort ur ett allmännyttigt perspektiv. För en enskild fastighetsägare kan det dock innebära en belastning om information blir allmänt tillgänglig, då en fastighets värde kan påverkas negativt av potentiell eller konstaterad risk för förorening. Lättare tillgänglig information om förorenade områden skulle förhoppningsvis leda till en ökad kunskap om problematiken med förorenade områden och att informationen används i fler sammanhang (till exempel i den fysiska planeringen eller vid fastighetsöverlåtelser). Kopplingen mellan miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och God bebyggd miljö, samt behovet av samverkan och samsyn mellan och inom myndigheterna, är tydlig i fråga om hantering av förorenade områden i den fysiska planeringen. Den praktiska hanteringen av information om förorenade områden i samband med exploatering eller fysisk planering behöver utvecklas. 54

57 4.2.2 Utreda möjligheterna att spara information ÅTGÄRDSKOSTNAD I miljöbalken (26 kap) finns det idag en möjlighet för tillsynsmyndighet att få förläggande eller förbud antecknat i fastighetsregistret med syftet att det blir gällande mot nya fastighetsägare. Idag får Anteckningar i fastighetsregistret inte ske bara i syfte att spara information. Det är viktigt att i varje ärende noga analysera fördelar och nackdelar med anteckningarna, och att följa upp antecknade förelägganden och att ta bort dem från registret om och när de förlorar i aktualitet. Utifrån att det finns en viss osäkerhet vad gäller hur tillsynsmyndigheterna kan använda fastighetsregistret för anteckningar har länsstyrelsernas juristsamverkansgrupp för EBH-frågor tagit fram en PM för vägledning i frågorna 86. Åtgärden utreda möjligheterna att spara information innebär alltså att möjligheterna för att spara information i fastighetsregistret utökas. Syftet med sparandet av information behöver dock klargöras för att motivera en förändring. En förändring medför att råd och vägledning till handläggare på tillsynsmyndigheten behöver tas fram över vad man som handläggare behöver beakta vid införande av informationen i registret. KAPACITET Fördelar med att spara informationen i fastighetsregistret är att skriftliga och muntliga uppgifter, där tillsynsmyndigheten har kännedom om att det har bedrivits en verksamhet som gett upphov till en förorening finns antecknade. Det kan röra sig om både information som bekräftats via provtagningar, och historisk information om misstänkt förorening, som ännu inte blivit bekräftad. I bägge dessa fall är det av vikt att informationen inte går förlorad, på grund av risken för spridning av förorenade massor. EFFEKT Beroende av hur reglerna för utveckling av informationen kan utformas kan effekterna beskrivas. En effekt av att anteckna uppgifter i registret är att till exempel köpare och fastighetsmäklare blir medvetna om att fastigheten är, eller kan vara, förorenad. 86 Länsstyrelsernas juristsamverkansgrupp för EBH-frågor, Vägledning gällande fastighetsanknutna förelägganden; vilka rättsliga grunder finns för sådana och vad krävs för att anteckna dem i fastighetsregistret? 55

58 4.2.3 Utveckla tillsynsvägledningen om den praktiska hanteringen av information om förorenade områden i samband med exploatering eller fysisk planering ÅTGÄRDSKOSTNAD/KAPACITET/EFFEKT Naturvårdsverket har enligt 1 kap 28 miljötillsynsförordning ett uppdrag som innebär att de årligen ska rapportera till regeringen hur tillsynen kan utvecklas och förbättras. En central del här är länsstyrelsernas tillsynsvägledning gentemot kommunerna, och hur den kan utvecklas, för att bättre använda information om förorenade områden till exempel i plansammanhang. En annan del är en ökad samordning och samverkan mellan de centrala myndigheterna, som i sin tur är tillsynsvägledande myndigheter gentemot till exempel länsstyrelserna. Det handlar om Naturvårdsverket och Boverket till exempel. Denna åtgärd hänger ihop med åtgärden Utreda möjligheterna att spara information som beskrivs i kapitel Där beskriv hur vägledning behöver tas fram för tillsynsmyndigheter över vad som bör beaktas vid införande av information i fastighetsregistret. När informationen finns tillgänglig, behövs vägledning i hur den ska användas praktiskt i samband med exploatering eller fysisk planering Utveckla samverkan mellan berörda aktörer om hur informationen tillgängliggörs och används. ÅTGÄRDSKOSTNAD Det finns redan idag forum för samverkan. Att utveckla samverkan om hur information tillgängliggörs och används bör därför rymmas inom ramen för befintliga samverkansformer. Denna åtgärd är särskilt viktig vid förvaltandet av miljöriskområden och vid exploatering på tidigare sanerade områden. Det finns med andra ord tydlig nytta med åtgärden men den är svår att kostnadssätta. Genom samverkan kan man ta hjälp av aktörer som har mer kompetens inom andra områden än en själv, effektivisera processer och på så sätt spara pengar. För att samverkan mellan olika aktörer ska vara framgångsrik krävs att den är långsiktig och att det är en del av den ordinarie verksamheten. Kortsiktighet och projektperspektiv hindrar framgång. De olika aktörerna behöver redskap för styrning, struktur och samsyn. Med styrning menas till exempel att det krävs ett gemensamt mål med samverkan. Struktur betyder att det finns tydliga definitioner av vilken målgrupp man vänder sig till, vilken roll de olika aktörerna har och tydliga rutiner för samverkan. Att det finns samsyn är en tredje viktig punkt, men oftast något annat bakom såsom resursmässiga skäl. 56

59 4.3 Sammanfattning I detta kapitel har en beskrivning gjorts av på vilket sätt enskilda åtgärder inom insatsområdena Teknikutveckling och Tillgängliggörande av information som underlag för planering ger en efterfrågad förutsättning för det föreslagna etappmålet. Det första av de två insatsområdena, teknikutveckling, är i sig ett föreslaget etappmål: Användningen av annan teknik än schaktning följt av deponering utan föregående behandling av massorna har ökat år 2020, vilket ger det en särställning bland de föreslagna åtgärderna. Enligt Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2012 är efterbehandlingstekniken idag delvis bristfällig och det konstateras att saneringsmetoder behöver utvecklas och effektiviseras. Enligt SGI:s sammanställningar (under åren 2010 och 2011) är det fortsatt mycket stor dominans av konventionell efterbehandling i form av schaktning och därefter deponering av förorenade massor. Det finns många utvecklade metoder men tillämpningen av dem är idag mycket begränsad. Sannolikt beror den begränsade tillämpningen på att kunskapsnivån fortfarande är för låg och framförallt finns dessa kunskapsbrister hos tillsynsmyndigheter, problemägare och konsulter. Det andra insatsområdet som beskrivs i detta kapitel är Tillgängliggörande av information som underlag för planering. Ett problem är att information om förorenade områden är att all information inte samlas på ett och samma ställe togs det så kallade EBH-stödet i drift. Databasen har utvecklats i samarbetsprojekt mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna, med syftet är att samla information om misstänkt och konstaterat förorenade områden. Tanken är att detta ska kunna användas, för prioritering och planering av efterbehandlingsinsatser, i planarbete och vid exploatering. I dagsläget är den endast tillgänglig för länsstyrelserna och Naturvårdsverket, men arbete pågår för att även kommunerna ska få tillgång. Information om förorenade områden även finns i andra aktörers egna databaser. Exempelvis har Försvarsmakten och SPIMFAB sådana databaser. I fastighetsregistret finns det också möjlighet att spara viss information om förorenade områden. Något som kan kommenteras är att flera av åtgärderna har stora likheter, och det kan finnas en fördel av att samköra dessa. Exempelvis är de två första åtgärderna i insatsområdet Teknikutveckling (Ökad kunskap om alternativa saneringsmetoder och vägledning till tillsynsmyndigheter och utförare) i stort sätt två olika sätt att formulera samma åtgärd med syftet att minska kunskapsglappet mellan teori och praktik. Inom åtgärderna inom Tillgängliggörande av information som underlag för planering kan alla åtgärderna egentligen kopplas samman. De två första åtgärderna (göra information allmänt tillgänglig, utöka möjligheter att spara i fastighetsregistret samt utveckla samverkan) är tre åtgärder för hur information tillgängliggörs, medan den tredje åtgärden (utveckla vägledning om praktisk hantering av information) handlar om hur informationen sedan ska användas. 57

60 Effekterna av åtgärderna är alltså i stort de samma genom att tillgängligöra information ökar samhällets kunskap om problembilden kring förorenade områden. Åtgärderna är ännu inte fullt konkretiserade. Nedan beskrivs det som är känt om kapitlets åtgärder kortfattat. TEKNIKUTVECKLING Ökad kunskap och tillgängliggörande av kunskap I enkäten, som SGI utförde 2011, beskrivs hur stora osäkerheter i beslutsunderlaget är anledningen till att alternativa åtgärdslösningar inte väljs. Schaktalternativet är ett säkrare val, eftersom man dels får ett bättre facit på hur den verkliga föroreningssituationen ser ut och dels inte behöver oroa sig för att underlag och bedömningar är otillräckliga. De alternativa åtgärdsteknikerna behöver alltså inte ha varit knäckfrågan, utan undersökningsunderlaget och osäkerheten i bedömningen av riskreduktionen i kort respektive långt tidsperspektiv. Vägledning till tillsynsmyndigheter och utförare Den låga kunskapsnivån om annan saneringsteknik än schaktsanering kan också leda till en försiktighet hos tillsynsmyndigheter att bevilja användningen av alternativ teknik. Statliga bidrag för teknikutvecklingsprojekt Ett statligt riktat bidrag för teknikutvecklingsprojekt inom förorenade områden skulle kunna utformas på olika sätt, och det är därför svårt att bedöma åtgärdens kostnad, kapacitet och effekt utan mer specifikt underlag. Man kan tänka sig att kommuner kan få bidrag om de utför saneringar med nya alternativa metoder, vilket skulle öka kunskapsnivån, för att de senare kan utföra liknande projekt utan bidrag ( sänka trösklarna ). Bidrag skulle också kunna utformas för forskningsprojekt som minskar kunskapsglappet för alternativa metoder, med den indirekta effekten att metoderna blir mer accepterade och lättare att besluta om. Det enda som kan sägas säkert kring ett statligt bidrag är att det skulle ge en omfördelning av kostnader från kommun, eller den för det förorenade området ansvarige, till stat. Deponiskatt Under sommaren 2013 pågår ett regeringsuppdrag där möjlighet att införa en deponiskatt för förorenad jord diskuteras och WSP har fått i uppdrag att utreda vad det skulle innebära att konventionell deponiskatt för jord eller/och muddermassor tas ut alternativt en reducerad skatt för deponering av jordmassor. Syftet med skatten är att minska deponering av förorenade massor till förmån för alternativ saneringsteknik. Genom att införa en skatt på deponering kommer den konventionella teknikens kostnad kunna jämföras med saneringskostnaden för nyutvecklad saneringsteknik att på ett mer jämbördigt sätt. Det verkar på 58

61 exempelvis enkätundersökningar, som SGI utfört, som om det finns andra hinder än de rent ekonomiska som håller alternativ teknik tillbaka. Deponiskattepåslaget bör ställas mot skillnaden i kostnad mellan deponering och alternativ teknik. Bedömningen är att kostnadsskillnaderna mellan deponering och alternativ teknik överlag inte är större än den diskuterade deponiskatten på 435 kr/ton respektive 110 kr/ton. Deponiskatten skulle i så fall ha potential att bli styrande så att alternativ teknik blir ekonomiskt konkurrenskraftigt, med andra ord skulle en eventuell fördyring av ett genomsnittligt projekt bli lägre än 110 respektive 435 kr/ton. I saneringsprojekt där det inte finns andra tekniska lösningar förutom att bortföra och deponera schakt- och muddermassor, kommer att bli dyrare jämfört dagens situation med ett system utan skatt. Det handlar sannolikt om en ganska stor del av områden som är klassade som riskklass 1, där föroreningssituationen är allvarlig eftersom föroreningarna är blandade. Ifall ansvarig inte finns kommer det statliga sakanslaget att delvis gå till att betala skatt. Detta var ett argument som användes mot att införa deponiskatt när ärendet var uppe för politiskt beslut under Att skattepengar används för att betala skatt innebär naturligtvis en onödig administration, men detta är vanligt förekommande (exempelvis energi- och koldioxidskatt på bränsleförbrukning). Skatten skulle ge incitament att ytterligare arbeta med utsortering av grova material som inte bär föroreningar, så att mängden massor som deponeras blir mindre. Men det är oklart i vilken mån alternativa behandlingstekniker skulle ta marknadsandelar på schaktsanering/deponering trots företagsekonomiska drivkrafter. Tills detta är känt, antas att saneringstakten dämpas något till följd av att alternativ saneringsteknik generellt sätt tar längre tid att genomföra. Det skulle kunna innebära att saneringstakten av försiktighetsskäl ligger kvar på referensalternativets nivå, 17 %, till år Kunskap och tillämpning av administrativa åtgärder Man skulle kunna tänka sig olika typer av administrativa åtgärder för att höja saneringstakten, alternativt minska omfattningen av problemen med förorenad mark. En möjlig administrativ åtgärd är att besluta om att skapa ett miljöriskområde, när sanering inte är ett rimligt alternativ, men självklart skulle det kunna tänkas finnas fler liknande åtgärder. Idag finns hittills bara ett utpekat miljöriskområde i Sverige, så den praktiska erfarenheten är begränsad. I första hand ska ett förorenat område efterbehandlas, men om det inte finns förutsättningar för det, kan miljöriskområde vara ett alternativ. Konsekvensen av inrättandet av miljöriskområde blir att nyttjanderätten är inskränkt. Fastighetsägaren begränsas av de förbud och villkor som beslutet slagit fast, och noteringen i fastighetsregistret är också en belastning då värdet på marken troligtvis sjunker. En positiv konsekvens är att allmänheten blir upplyst om de problem som finns inom området. 59

62 TILLGÄNGLIGGÖRANDE AV INFORMATION SOM UNDERLAG FÖR PLANERING Göra information om förorenade områden allmänt tillgänglig Det finns ett mål att samlad information från länsstyrelsernas databas EBH-stödet ska finnas tillgänglig via webben senast Länsstyrelserna bedömer dock att informationen behöver kvalitetssäkras. Det finns redan idag olika exempel där information tillgängliggjorts. Detta indikerar att det finns ett samhällsintresse i att information om förorenade områden är lättillgänglig, förutsatt att informationen kvalitetsäkras och är korrekt. Allmänt tillgänglig information om misstänkt och konstaterat förorenade områden innebär att risken för att människor och miljö utsätts för farliga ämnen till följd av okunskap minskar. Värdet av informationen är stort ur ett allmännyttigt perspektiv. För en enskild fastighetsägare kan det dock innebära en belastning om information blir allmänt tillgänglig, då en fastighets värde kan påverkas negativt av potentiell eller konstaterad risk för förorening Utveckla möjligheterna att spara information Åtgärden utreda möjligheterna att spara information innebär att möjligheterna för att spara information i fastighetsregistret utökas. Fördelar med att spara informationen i fastighetsregistret är att skriftliga och muntliga uppgifter, där tillsynsmyndigheten har kännedom om att det har bedrivits en verksamhet som gett upphov till en förorening finns antecknade. Det kan röra sig om både information som bekräftats via provtagningar, och historisk information om misstänkt förorening, som ännu inte blivit bekräftad. I bägge dessa fall är det av vikt att informationen inte går förlorad, på grund av risken för spridning av förorenade massor. En effekt av att anteckna uppgifter i registret är att till exempel köpare och fastighetsmäklare blir medvetna om att fastigheten är, eller kan vara, förorenad. Utveckla tillsynsvägledningen om den praktiska hanteringen av information om förorenade områden i samband med exploatering eller fysisk planering Naturvårdsverket har enligt 1 kap 28 miljötillsynsförordning ett uppdrag som innebär att de årligen ska rapportera till regeringen hur tillsynen kan utvecklas och förbättras, så åtgärden bör kunna rymmas inom ramen för befintliga uppdrag redan. Utveckla samverkan mellan berörda aktörer om hur informationen tillgängliggörs och används Det finns redan idag forum för samverkan. Att utveckla samverkan om hur information tillgängliggörs och används bör därför rymmas inom ramen för befintliga samverkansformer. 60

63 5 Analys av styrmedel Det är viktigt att skilja på åtgärder och styrmedel. Naturvårdsverket definierar styrmedel som: Statens verktyg för att få åtgärder genomförda, och delas oftast in i administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel. Exempel är lagar, regler, skatter, avgifter, pantsystem, bidrag och stöd eller information. Detta kapitel inleds med en ge genomgång av befintliga styrmedel som helt eller delvis bidrar till att målet uppfylls (även befintliga ramverk under vilka styrmedlen motiveras nämns). Därefter ges förslag på nya styrmedel och förändringar av befintliga styrmedel. Dessa jämförs för att se vilka styrmedel som har bäst förutsättningar att uppfylla relevanta kriterier. Utifrån analysen ges förslag på styrmedel som kan användas för att uppnå etappmålet kostnadseffektivt. 5.1 Berörda styrmedel I kapitel 3 och 4 har övergripande åtgärder som kan påverka det föreslagna etappmålet utvärderats vad gäller kostnader, kapacitet och effekt. Bland dessa åtgärder finns en mängd styrmedel som i detta kapitel ställs mot varandra för att utvärdera deras effektivitet och vilken spridning de ger vad gäller fördelningseffekter. Mer information om dessa styrmedel finns i kapitel 3 och 4. Styrmedelsanalysen ligger nedan i avsnitt Befintliga styrmedel Att införa styrmedel innebär oftast administrativa kostnader för samhället och det finns alltid en omställningstid innan styrmedlet fungerar som det var tänkt. Det finns därför incitament för samhället att istället omformulera eller skruva till befintliga så att de får en tydligare eller annan styrning. De befintliga styrmedel som tydligt påverkar etappmålet för sanering av förorenade områden är: Miljöbalken Statligt anslag för sanering (sakanslag 1:4), inklusive bemyndiganderam Förslag till ändrade befintliga styrmedel Det är i och för sig en gradskillnad, men följande befintliga styrmedel föreslås modifieras förhållandevis mycket för att mer tydligt påverka etappmålet: Statligt bidrag till tillsynsarbete Införande av deponiskatt Ändring/översyn miljöbalkens 10 kap. 61

64 5.1.3 Förslag till nya styrmedel För att på ett systematiskt och pragmatiskt sätt se till att förorenaren är den som också betalar föreslås några nya styrmedel (egentligen avtalsrättsliga öppningar): Samfinansiering (stat och verksamhetsutövare) för hitta system för till exempel branscher där föroreningsproblematiken sällan är att betrakta som nationellt prioriterad Samfinansiering inom bransch Avtalsmöjlighet angående vad som blir maxbeloppet + möjlighet att företagen delbetalar (stat/kommun och verksamhetsutövare) Fondlösningar (t ex avgift kopplad till tillståndspliktig verksamhet) Statliga bidrag för teknikutvecklingsprojekt 5.2 Analys av styrmedlens effektivitet för etappmålet De olika styrmedelsförslagen är inte helt utbytbara med varandra, exempelvis får man inte samma slags styrning mot etappmålet om man byter ut styrmedlet miljöbalken mot styrmedlet fondlösningar. Däremot skulle styrmedlen inom området samfinansering kunna ställas mer mot varandra (samfinansiering offentligt/privat för att gynna branscher/regioner, avtalsmöjlighet maxbelopp och delbetalning, fondlösningar inklusive tvingande miljöavgift, samfinansiering bransch (frivillig lösning)). Utvärderingen i av styrmedlens effektivitet redovisas i figur 5.1 och den sker i absoluta termer, effekten relateras alltså inte till styrmedlets kostnad. En sammanvägning av styrmedlets kostnad och bidrag till en etappmålsökningstakt kan utläsas av kapitel 3 och 4 och ingår i den samlade bedömningen i kapitel 6.2 och kapitel 7. De faktorer som utvärderas har modifierats något jämfört med den mall som tagits fram för etappmål för att passa de åtgärder som tagits fram för att uppfylla etappmålet inom förorenade områden. De utvärderingsfaktorer som kan anses vara relevant för att utvärdera effektivitet för de valda styrmedlen är: Bidrag till måluppfyllelse (etappmålet år 2025 och slutmålet år 2050) Bidrag till minskade kostnader för samhället Bidrag till dynamisk effektivitet och med det avses framför allt teknikutveckling Bidrag till allokeringseffektivitet och med det avses framför allt att förorenaren är den som betalar för saneringsåtgärderna Betygsättningen sker, i enlighet mallen för etappmålsbedömning, med skalan 0 till +++ där 0 innebär att styrmedlet inte bidar alls (eller bidrar negativt) och med +++ att styrmedlet bidrar i mycket hög grad, ++ bidrar i hög grad och + bidrar lite. Figur 5.1 finns i det avslutande avsnittet och i avsnitten innan dess motiveras betygsättningen för varje styrmedel. 62

65 5.2.1 Miljöbalken Miljöbalken är det huvudsakliga styrmedlet för området som tvingar fram en sanering av förorenade områden trots att det alla gånger inte är företagsekonomiskt motiverat för en verksamhetsutövare att göra det. Det bidrar därmed mycket till måluppfyllelse av etappmålet och slutmålet. Såsom styrmedlet är utformat idag skapas administrativa kostnader exempelvis vid ansvarsutredningar och vid fall där domstolsärenden uppstår. Miljöbalken har listats som ett befintligt styrmedel vilket gör att styrmedlet ser likadant ut i referensalternativet som i utredningsalternativet (etappmålet) vilket per definition innebär att kostnaderna är de samma i båda alternativen. Det som skiljer är tillämpningen. Miljöbalken uppmuntrar till användning av bästa tillgängliga teknik, men det har i sig inte hittills givit så stort utslag på teknikutveckling inom saneringsåtgärder. En av miljöbalken tre huvudsyften är att verka för principen om förorenarens betalningsansvar Statligt anslag för saneringsbidrag Det statliga sakanslaget för efterbehandling, inklusive dess bemyndiganderam, som Naturvårdsverket förfogar över har kommit att bli en viktig garant för att se till att förorenade områden i de högre riskklasserna saneras. Styrmedlet kan därför sägas bidra mycket till måluppfyllelse. De pengar som staten går in med skulle man kunna hävda att andra parter borde ha gått in med. Det finns en liten administrationskostnad förknippad med det statliga anslaget, så det är svårt att hävda att styrmedlet bidrar till lägre kostnader. Det finns ingen påtaglig styrning inom styrmedlet till att gynna arbete med teknikutveckling, men staten genom SGI arbetar aktivt med att se till att forskning inom alternativ saneringsteknik kommer till stånd och Naturvårdsverket följer upp vilka saneringstekniker som används i bidragsobjekten. Många av de förorenade områdena tillkom för länge sedan och det är svårt att hitta aktörer som kan kopplas till ett betalningsansvar. Staten går in med pengar i brist på andra finansiärer. Lagstiftningen menar på att det i första hand är verksamhetsutövaren som har ett betalningsansvar och i andra hand fastighetsägaren. Det finns naturligtvis fall där staten är verksamhetsutövare eller fastighetsägare, men överlag bidrar inte just det statliga anslaget till att se till att förorenaren betalar Statligt bidrag till tillsynsarbete Den tillsyn som utövas på området innehåller mycket av det lokala fotarbete som behövs dels för att pusha på att en sanering kommer till stånd och dels för att kontrollera att saneringen går enligt plan. Med mer personal och kapitalresurser kan fler objekt komma in i processen, sannolikt kan fler objekt komma till stånd som inte kräver statlig finansiering eftersom kommuner och länsstyrelserna känner till det lokala näringslivet bland annat genom sitt tillsynsarbete av miljöfarlig verksamhet. En sådan extra satsning innebär inte någon minskning av samhällskostnader, i alla fall inte på kort sikt. På längre sikt antas dock att sanering av ett markområde minskar samhällets skadekostnader. Styrmedlet är 63

66 teknikneutralt, men i den mån det bidrar till att se till att det görs fler privata saneringar kan man hävda att det bidrar till allokeringseffektivitet (ett + av försiktighetsskäl) Förändrad deponiskatt En deponiskatt på schaktmassor och muddermassor skulle innebära mycket för att delmålet för teknikutveckling ska nås, men styrmedlet dämpar takten för målsättningen om ökad saneringstakt. Sammanfattningsvis har i figur 5.1 därför betyget + givits. Styrmedlet innebär i sig att en skatt läggs på schaktmassor som läggs på deponi, vilket kan antas bidra till att alternativa tekniker blir mer konkurrenskraftiga jämfört med den snabba och billiga schaktsaneringen (där transportkostnaden och mottagningskostnaden vid deponin varit de dominerande kostnadsposterna). I och med att staten går in som finansiär när det konstateras att det inte finns en annan betalningsansvarig som kan finansiera saneringsåtgärden ger en deponiskatt även ökade kostnader för staten. Det blir sannolikt inte billigare för samhället att nå etappmålet, kanske flyttas bara ett problem från ett ställe till ett annat (även om det sker under mycket kontrollerade former) i fall ingen stabil marknad för alternativa tekniker uppstår. Styrmedlet bidrar till teknikutveckling, men det ställer sig neutralt till vem som är betalningsansvarig för det förorenade området Finansieringsformer På en övergripande nivå analyseras samfinansieringsförslagen som grupp: Samfinansiering (stat och verksamhetsutövare) för branscher och/eller geografiska områden Samfinansiering inom bransch Avtalsmöjlighet angående vad som blir maxbeloppet + möjlighet att företagen delbetalar (stat/kommun och verksamhetsutövare) Fondlösningar (t ex som betalas av tillståndspliktig verksamhet) Om det fanns möjligheter att på ett enkelt sätt hitta finansieringslösningar för saneringsobjekt där det finns risk för långdragna rättsprocesser om finansieringsansvar. Skulle det därmed gå snabbare att se till att saneringsåtgärder kommer igång, så att saneringstakten ökar jämfört med idag. Att skapa en finansieringslösning kräver vissa administrativa system och tillhörande kostnader. Mycket erfarenhet kan sannolikt hämtas från Naturvårdsverkets arbete med det statliga sakanslaget, på samma sätt som SPIMFAB inspirerats av det. Att samfinansieringslösningarna skulle bli aktuella är just för att dessa administrativa kostnader bedöms vara lägre än de kostnader som finns i referensalternativet med långdragna ansvarsprocesser. Samfinansieringsalternativen är teknikneutrala men de lär bidra till att fler verksamhetsutövare kan ta ett finansiellt ansvar för saneringsarbetet utan att riskera att gå i konkurs. 64

67 5.2.6 Statliga bidrag för teknikutvecklingsprojekt Ett statligt bidrag för teknikutvecklingsprojekt bidrar till måluppfyllelse för teknikutvecklingsmålet, men påverkar sannolikt inte saneringstakten mer än att styrmedlet bidrar till att få igång marknaden för alternativ saneringsteknik. Styrmedlet är en transferering och bidrar inte till att kostnaderna minskar. Det bidrar å andra sidan mycket till teknikutveckling, men är neutralt vad gäller vem som betalar för saneringarna Jämförelse av de utredda styrmedlen Som redovisades i början av avsnitt 5.2 görs effektutvärderingen av de föreslagna styrmedlen i figur 5.1 som finns i detta avsnitt. I den första kolumnen i figur 5.1, bidrar till måluppfyllelse, redovisas storleken på styrmedlets bidrag till måluppfyllelse. I den andra kolumnen utvärderas om styrmedlet ger en direkt kostnadssänkning (för en given mängd åtgärder). I den tredje kolumnen utvärderas om styrmedlet ger incitament till kostnadssänkningar över tid. Kostnaden kan sänkas genom både teknikutveckling och ökad administrativ effektivitet. I den fjärde kolumnen utvärderas om styrmedlet gör att aktörerna möter en korrekt prisbild (vilket ger incitament till en effektiv resursallokering). Om den som orsakar en skada förmås att beakta det inför sina investeringsbeslut blir resursallokeringen effektiv. Styrmedel Bidrar till måluppfyllelse, i första hand etappmålet Minskar kostnader direkt, sammantaget för samhället Dynamisk effektivt, i första hand teknikutveckling Allokerings effektivt, i första hand att förorenaren betalar Miljöbalken Statligt anslag för utredningar och saneringsåtgärder Statligt bidrag för tillsynsarbete Samfinansiering offentligt/privat för branscher/regioner Avtalsmöjlighet maxbelopp och delbetalning Fondlösningar (tvingande miljöavgift) Samfinansiering bransch (frivillig lösning) Förändrat tillsynsansvar (från kommuner till länstyrelser för riskklass 1-områden) Deponiskatt Statligt bidrag för teknikutveckling Figur Styrmedlens effektivitet. 0 innebär inte bidrar, + innebär att styrmedlet bidrar lite och +++ att styrmedlet bidrar mycket 87 Styrmedlet bidrar mycket till delmålet för teknikutveckling (+++), men dämpar takten för delmålen om ökad saneringstakt (0). Sammanfattningsvis har betyget + givits. 65

68 5.3 Fördelningseffekter De identifierade styrmedlen har även analyserats utifrån deras fördelningseffekter. Resultatet av analysen redovisas i figur 5.2. Styrmedlen samverkar för att nå etappmålet. En slutsats utifrån analysen är möjligen att tvingande avgifter kopplat till miljötillståndsavgifter för att skapa en fond inte förefaller vara den bästa lösningen bland samfinansieringslösningarna. Men förslagen är överlag så översiktliga att det inte ännu är läge att välja bort något förslag. Styrmedel Miljöbalken Leder till saneringskostnader för Verksamhetsutövare, fastighetsägare Kostnad för administration (nivå och ansvar) Hög. Tas av stat/kommun samt av verksamhetsutövare (tillsynsavgifter och egen tid) Statsfinansiell påverkan Opåverkad Statligt anslag för utredningar och saneringsåtgärder Statligt bidrag för tillsynsarbete Samfinansiering offentligt/privat för att gynna branscher och regioner Avtalsmöjlighet maxbelopp och delbetalning Fondlösningar (tvingande miljöavgift) Förändrat tillsynsansvar (från kommuner till lst för riskklass 1) Deponiskatt Statligt bidrag: teknikutveckling Samfinansiering bransch (frivillig lösning) Figur 5.2. Staten Verksamhetsutövare, fastighetsägare Verksamhetsutövare, fastighetsägare, stat Relativt låg. Tas av staten (NV och Lst). Hög. Tas av staten. Hög. Syftar dock till att ge lägre kostnader än alternativet. Stor utgift Viss utgift Viss utgift Opåverkad Opåverkad Opåverkad. Statens utgifter minskar dock om åtgärden ökar effektiviteten. Verksamhetsutövare (även de som inte har efterbehandlingsansvar) Hög Viss utgift för administration Opåverkad Minskar Viss ökning (staten tar kostnader som tidigare låg på kommunen) Staten, verksamhetsutövare, Låg Intäkt fastighetsägare, exploatörer (i vissa fall invånare indirekt) Svårt att bedöma (syftet är Medel Viss utgift dock att på sikt få lägre kostnader för alla aktörer) Verksamhetsutövare Hög Minskade utgifter (för verksamhetsutövarna) Fördelning av kostnader mellan olika aktörsgrupper 66

69 Av figur 5.1 och 5.2 kan utläsas att några åtgärder tydligare än andra lägger betalningsansvaret av ett förorenat område på verksamhetsutövaren och fastighetsägaren, det vill säga på den som i lagens mening betraktas som representant för förorenaren. De styrmedel som tydligast ligger i linje med principen om förorenarens betalningsansvar är (10 kap) Miljöbalken, statligt bidrag för tillsyn samt olika samfinansieringslösningar mellan staten/verksamhetsutövaren eller fastighetsägaren samt frivilliga lösningar inom en bransch. Staten har endast rådighet över utformningen av miljöbalken samt ett eventuellt statligt bidrag till för tillsyn. Vad gäller samfinansieringslösningar kan staten utreda förvaltningsrättsliga förutsättningar att skriva olika typer av avtal och där intresse från båda parter finns även initiera förhandlingar om sådana (civilrättsliga) avtal. Dessa styrmedel är å andra sidan förhållandevis dyra (tidskrävande) att administrera vilket förhoppningsvis kompenseras av att de bidrar till en ökad saneringstakt (se figur 5.1). En mer detaljerad avvägning av den samhällsekonomiska nettonyttan för föreslagna styrmedel och åtgärder görs i kapitel Rekommenderade styrmedel Utifrån de utvärderingar som genomförts i kapitel 3 5 behövs alla föreslagna styrmedel för att kunna uppnå etappmålet till år 2025 och därefter för att nå slutmålet år Det handlar framför allt om de befintliga styrmedlen (miljöbalken samt statligt anslag för saneringsbidrag, inklusive bemyndiganderam) samt de som modifierats något för att bättre styra mot en ökad saneringstakt och till ökad teknikutveckling (statligt bidrag till tillsynsarbete samt förändrad deponiskatt). Det ligger egentligen utanför statens rådighet att konstruera alla de förslag på samfinansiering som presenteras tidigare i kapitlet och i kapitel 3, men staten kan utreda förutsättningarna och uppmuntra till sådana lösningar i samband med delfinansiering av saneringsåtgärder. 67

70 6 Analys av målnivå Det övergripande målet med detta kapitel är att utreda vilken ambitionsnivå för det föreslagna etappmålet som är utmanande och samtidigt möjligt att uppnå på ett kostnadseffektivt sätt. Med de analyser som genomförts i de tidigare kapitlen som bas kommer resonemang att föras om det skulle vara samhällsekonomiskt önskvärt att öka saneringstakten och i sådana fall med hur mycket? Detta för att motivera en lämplig ambitionsnivå för etappmålet. I idealfallet skulle en brytpunktsanalys vara ett bra verktyg för att hitta ett sådant optimum, där de sammanlagda kostnadsberäkningarna ställs mot den samhällsekonomiska nyttan av att sanera de identifierade förorenade områdena. För att kunna hitta ett sådant optimum krävs att det finns mycket preciserade uppgifter om kostnader och nytta. Detta är ett iterativt arbete där allt mer preciserade åtgärdsförslag tas fram allt eftersom. I ett tidigt stadium, så som där denna utredning befinner sig nu, kan endast överslagsberäkningar göras. Nästa steg är att förfina förslagen till de åtgärder som bedöms vara prioriterade för att nå den önskade målnivån. Eftersom åtgärderna i detta skede inte är preciserade tillräckligt mycket för att kunna kostnadssätta dem och nyttan av sanering kommer att vara platsspecifik förs istället en diskussion om nyttan av att öka saneringstakten jämfört med skadekostnaden av att fortsätta i referensalternativets saneringstakt. 6.1 Ambitionsnivå för etappmålet Varför öka saneringstakten? Det föreslagna etappmålet syftar till att skapa incitament för att saneringsarbetet ska påskyndas, så att inte saneringsåtgärder skjuts på framtiden - med växande skadekostnader från de förorenade områdena som följd. Fler personer riskerar att exponeras av föroreningarna ju längre tiden går, dessutom finns en risk att vissa föroreningar sprids till omgivande känsliga mark- eller vattenområden. Med nuvarande saneringstakt på ca 17 pågående och avslutade saneringar av riskklass 1- områden per år skulle det ta minst 65 år att beta av de identifierade områdena 88. Det skulle innebära att vid år 2050 så återstår nästan hälften av riskklass 1- områdena att sanera och vi som samhälle har skjutit fram stora delar av vår historiska miljöskuld ytterligare en generation. Hur samhället ser ut kring år 2080 är det ingen som vet, men FNs klimatpanels femte klimatprognos visar liksom tidigare prognoser bland annat på att nederbördsmängder och havsnivån kommer att öka. För de vattenburna föroreningarna i de identifierade områdena innebär detta ett snabbare spridningsförlopp. Sannolikt är vi fler människor som behöver 88 givet att 10 % av de identifierade potentiellt förorenade områdena vid provtagning och detaljstudier kommer att klassas ned till en lägre riskklass. Om alla identifierade potentiellt förorenade områden med mycket stor risk för hälsa och miljön skulle saneras skulle det ta drygt 70 år. 68

71 samsas på en allt mindre yta och om inte information om statusen för de förorenade områden misslyckas att föras vidare kan en framtida olämplig markanvändning riskera att ge stora hälso- och miljöskador. Saneringstakten för riskklass 2-områden, områden med stor risk för hälsa och miljön, skulle behöva ligga på ca 340 sanerade objekt per år istället för referensalternativets ca 110 sanerade objekt fram till år 2050 för att uppnå det övergripande miljömålet inom giftfri miljö där den etablerade tolkningen är att alla objekt ska vara åtgärdade till år Med andra ord skulle en dubblerad saneringstakt som åstadkommits mellan inklusive det tillskott med ca 90 sanerade SPIMFAB -objekt per år vara välkommet framöver. Det kan naturligtvis vara så, liksom det varit för just SPIMFAB-objekten att fler än 10 % av de identifierade objekten kan avskrivas på ett tidigt stadium efter provtagning kunnat göras. Men tills detta är känt behövs även ett stort fokus för att få till stånd en ökad saneringstakt av riskklass 2-områden Varför etappmålår 2025 istället för 2020? Etappmålåret har föreslagits till år 2025 medan övriga nationella miljökvalitetsmål har år 2020 som målår (det vill säga inom en generation från år 1999), förutom Begränsad klimatpåverkan vars målår är År 2014, när den nationella inventeringen i princip är avslutad, föreslås vara utgångsår i uppföljningen av hur etappmålet nås vilket ligger sex år från år 2020 och 11 år från år Sanering av förorenade områden är ofta en tidskrävande process som kan ta flera år från start till avslut. Arbetet inleds med en bedömning av om det finns eller kan finnas någon ansvarig (ansvarsutredning). Finns en ansvarig kan tillsynsmyndigheten och ansvarig träffa en överenskommelse om hur och vilka åtgärder som ska vidtas, eller så förelägger tillsynsmyndigheten den ansvarige om åtgärd (utredning eller efterbehandlingsåtgärd). Den ansvarige kan då överklaga och en domstolsprocess tar vid. I en del fall kan överklagande ske i flera instanser (mark- och miljödomstol respektive mark- och miljööverdomstol) både i utrednings- och i åtgärdsfas. I vissa fall kan detta ta flertalet år, utan att någon åtgärd påbörjas. Det är förhållandevis svårt att snabba upp processerna. Det skulle därför inte vara meningsfullt att arbeta för att uppnå ett etappmål endast sex år framåt i tiden med saneringstakt som mått när många efterbehandlingsärenden som påbörjas nu inte skulle vara avslutade till dess Vad innebär olika ambitionsnivåer för etappmålet? Ett systematiskt arbete görs för att riskbedöma varje förorenat område och att prioritera åtgärdsinsatserna. De förorenade områdena har i de flesta fall tillkommit innan Sveriges miljölagstiftning kom på plats och utgör en miljöskuld som byggts upp av tidigare generationer. Målet är att till år 2050 ska alla områden med mycket stor risk eller stor risk för människors hälsa eller miljön vara åtgärdade. Om alla identifierade objekt i riskklass 1 åtgärdas i helt jämn takt fram till år 2050 skulle, rent matematiskt, 31 % av objekten ha blivit sanerade givet referensalternativets 69

72 saneringstakt, se figur 6.1. I figur 6.1 antas att 10 % av de identifierade områdena är omklassade till lägre riskklasser efter utredningsfasen Antal åtgärdade riskklass 1-objekt årsvis beroende på etappmålstakten etappmålår % 25% 35% 31% 17% Figur 6.1. Om alla identifierade objekt åtgärdas i jämn takt (31 st/år) till år 2050 skulle det innebära att ca 31 % av alla objekt i riskklass 1 har åtgärdats till år I referensalternativet (ljusrosa) antas att ca 17 % av objekten har åtgärdats till år 2025 (17 st saneringsåtgärder per år), vilket skulle innebär om trenden fortsätter till år 2050 så kommer endast drygt 600 objekt att vara åtgärdade av de drygt 1200 identifierade riskklass 1-objekten (varav ca 10 % antas inte behöva saneras). Om 25 % av objekten är åtgärdade till 2025 behöver saneringstakten vara ca 25 st/år till år 2025 och därefter ca 33 st/år för att beta av alla (100 %) identifierade förorenade områden med mycket stor risk för människors hälsa och miljö till år Om saneringstakten 17 riskklass 1-objekt respektive 108 riskklass 2-objekt bibehålls per år fram till år 2050 kommer endast 901 av uppskattningsvis 1100 riskklass 1-objekt respektive ca riskklass 2-objekt att ha sanerats år 2050 (endast ca 82 % måluppfyllnad för respektive riskklass), se bilaga 3. Det behövs 70

73 med andra ord att åtgärdstakten ökar ytterligare åren mellan 2025 och 2050 för att hinna sanera alla identifierade objekten 89. TIME-LAGS Givet att föroreningarna i många fall har en potential att spridas till omgivningen ju längre tid som går så riskerar skadekostnaderna att öka med tiden. Det är dessutom sannolikt att fler personer exponeras för föroreningarna med tiden, vilket ur ett miljö- och hälsoperspektiv gör det lätt att argumentera för en saneringstakt som är hög till exempel 35 % (ljusblå linje i figur 6.1) - fram till år Om man å andra sidan tittar närmare på underlaget (se avsnitt 2.2.1) till referensalternativet noterar man att det i genomsnitt mellan åren endast var 11 objekt rapporterades som Slutlig åtgärd avslutad - uppföljning ej klar eller Slutlig åtgärd avslutad - uppföljning genomförd, objekt klart. Utöver dessa verkar det i genomsnitt pågå sex saneringsåtgärder per år i riskklass 1-områden 90. I genomsnitt 4 riskklass 1-objekt per år rapporteras in per år som Slutlig åtgärd avslutad - uppföljning ej klar så det verkar inte vara ett jämt flöde av pågående av avslutade saneringar. Om man ser till årsrapporteringen för de objekt som fått statliga bidrag framgår att det går flera år mellan förstudie och avslutad slutlig åtgärd och det finns ibland paus-perioder där annat pågår. Det är inte ovanligt att ett objekt tar 5 år att efterbehandla, även om det verkar vara mer vanligt att det tar 2-3 år. Om man antar att det tar något eller några år innan det åtgärdspaket av styrmedel och åtgärder, som diskuterades i föregående avsnitt, är på plats och har implementerats fullt ut finns det inte tillräckligt mycket tid fram till etappmålsåret 2025 för att kunna åstadkomma att 35 % av riskklass 1-områdena saneras eller har sanerats. Det skulle i praktiken innebära att om ingen förändring sker under de första åren så behöver det ske en uppväxling av saneringstakten mot slutet av perioden (ca år 2020 till 2025) som är mer än dubbelt upp mot tre gånger så hög som idag. Till följd av teknikutvecklingsmålet (i praktiken beroende på hur väl styrmedlen för ökad teknikutveckling kommer att fungera) så kommer om de fungerar väl att inledningsvis styra mot alternativen som inledningsvis kommer att vara dyrare och ta längre tid än schaktsanering. Allt eftersom alternativteknikmarknaden mognar kommer sannolikt priser och åtgärdstider att gå ned. Om styrmedlen för ökad alternativ teknik inte skulle fungera tillfredsställande skulle i storleksordningen 390 objekt schaktsaneras istället för nära 190 objekt i referensalternativet. Om deponiskatt på schaktmassor har införts så kommer åtgärdskostnaderna i sådana fall att stiga ännu mer (om det inte finns intressanta alternativa åtgärdsmetoder och deponeringsalternativet kostar kr/ton extra). 89 Givet att 10 % av de identifierade potentiella riskklass 1-objekten avstryks efter noggrann provtagning under utredningsskedet 90 Vissa saneringsåtgärder kan rapporteras som pågående under flera påföljande år och andra kan påbörjas och avslutas inom samma år, så som noterade i avsnitt 2.2.1, finns risk för viss dubbelräkning 71

74 Sammanfattningsvis skulle en ambitionsnivå som innebär att ca dubbelt så många objekt ska saneras än i referensalternativet innebära att åtgärdskostnaderna skulle stiga märkbart jämfört med de andra alternativa saneringstakterna till följd av teknikutvecklingsmålet eftersom marknaden för den alternativa tekniken sannolikt ännu inte är mogen. Det finns en risk att för att hinna med att sanera ca 35 objekt (sannolikt fler i slutet av perioden) per år så finns incitament kvar för myndigheter att acceptera den snabba metoden schaktsanering för att uppnå etappmålet till Om man tar fasta på att det kan ta några år innan man kan avläsa förändringarna i statistiken, så skulle verklighetens kurva under ideala förhållanden att likna mer den röda kurvan (15 %) i figur 6.1. Efter en långsam start med ca 17 pågående och avslutade saneringar per år skulle i sådana fall takten öka rejält till att efter ca 10 år ligga på ca det dubbla antalet per år fram till år Som etappmål kan 17 % fram till år 2025 knappast ses som ambitiöst då det är det samma som referensalternativet och det är det vid etappmålet som bedömningen görs även om man skulle kunna hävda att fram till år 2025 görs mycket förarbete för att saneringstakten ska ligga på det dubbla mellan åren 2025 till Det skulle i alla fall under den aktuella perioden 2014 till 2025 förefalla som om åtgärdskostnaderna helt skjuts på framtiden och att samhället accepterar att ökade skadekostnader från förorenade områden. SANERING I FÖRHÅLLANDE TILL SAMHÄLLSNYTTA Att sanera område för område i matematisk jämn takt så att alla riskklass 1-objekt är sanerade till år 2050 skulle innebära att 31 % av objekten är sanerade till år Att sätta en sådan saneringstakt som etappmål kan tyckas vara rationellt, men ett sådant mål gör inga anspråk på att optimera samhällets resurser genom att ta hänsyn till den nytta som saneringarna genererar. För att beräkna nyttan av en saneringsåtgärd krävs att det finns etablerade effektsamband mellan föroreningsförekomst och en skadekostnad (till exempel kadmium i jordbruksmark kadmium i vete - benskörhet ökade kostnader för sjukvård och produktionsbortfall). På miljö- och hälsoområdet är effektsambanden fortfarande förhållandevis outvecklade. Med begreppet samhällsekonomisk nytta avses oftast nettoeffekter för samhället och då brukar inte exempelvis sysselsättningseffekter ingå eftersom det ofta handlar om att arbetstagare går från ett arbete till ett annat (man utgår med andra ord från en situation med full sysselsättning). Rena transfereringar som skatter och bidrag ger inte heller något utslag i en samhällsekonomisk kalkyl. Hittills har monetära beräkningar endast kunnat göras för vissa hälsoeffekter och för förändrade fastighetsvärden. Förändringar i miljönytta exempelvis ökade rekreationsmöjligheter, ökad tillgång på ekosystemvaror och -tjänster brukar inte kunna kvantifieras men bedöms inte påverka storleken på den sammanlagda 72

75 samhällsekonomiska nyttan i nämnbar omfattning. 91 Det pågår mycket forskning för att hitta metoder för att värdera dessa miljönyttor då den allmänna uppfattningen är att skador och bortfall av dessa nyttor skulle orsaka stora skadekostnader för det mänskliga samhället. För de flesta objekt är den dominerande beräkningsbara samhällsnyttan att fastighetsvärdet ökar vid en sanering. Det ökade markvärdet beror efterfrågan som i sin tur är kopplad till markanvändningen och framför allt till det geografiska läget. Vid utnyttjande av mark för exploatering innebär det även en samhällsvinst att välja gammal industrimark framför jungfrulig mark i linje med hållbar markanvändning. Det finns en samhällsnytta i att ett förorenat område blir sanerat samtidigt som orörd mark sparas 92. Som tidigare nämnts riskerar skadekostnaderna för förorenade områden att öka ju mer tid som går utan att de saneras. Om man skulle optimera så att samhällets resurser användes mest effektivt skulle man först sanera de objekt där det finns stor risk för exponering av ämnen som ger stora skadekostnader (akuttoxiska halter av ämnen eller ämnen som orsakar hälsoskador som kräver sjukvård under lång tid) och där markvärdet skulle stiga signifikant vid en sanering. Beräkningar skulle behöva göras på objektnivå, men sannolikt är det samhällsekonomiskt intressant att sanera riskklass 1-områden i storstadsregioner eller nära en dricksvattentäkt så tidigt som möjligt. Utifrån försiktighetsprincipen (i synnerhet innan detaljstudier gjort på objektsnivå) ska därför riskklass 1-områden saneras snarare så tidigt som möjligt än i jämn takt fram till år Den jämna takten börjar troligtvis inte vid år noll, det vill säga år 2014, utan snarare kring år Sett i ett kortare perspektiv, till år 2025, innebär en jämn takt (31 % som ambitionsnivå i etappmålet) därför ett så gott som lika orealistiskt mål som ambitionsnivån 35 % till år 2025 och av samma skäl. AVVÄGNING MELLAN KOSTNAD OCH NYTTA Finns det då någon balanspunkt mellan det vi vet om kostnader och nytta av sanering idag, år 2025 och år 2050? Det förefaller vara önskvärt att sträva mot att realisera den samhällsekonomiska nyttan i närtid (så att inte skadekostnaderna förvärras skadekostnadsutvecklingen behöver dessvärre inte vara linjär, den kan lika gärna vara exponentiell), samtidigt som det sannolikt skulle vara som dyrast att förlägga en proportionerligt stor andel (31 % eller mer) av saneringarna innan år Dessutom finns det en inkörstid på några år som gör att i praktiken kommer det krafttag som etappmålet ska inspirera till att ge fullt utslag strax innan etappmålsåret Naturvårdsverket (2008). Kostnads-nyttoanalys som verktyg för prioritering av efterbehandlingsinsatser - Metodutveckling och exempel på tillämpning. Rapport Proposition (2008/09:217) 73

76 Den gröna linjen i figur 6.1 har en förhållandevis mjuk startperiod fram till år 2025, men ambitionsnivån är högre än referensalternativet (25 objekt/år mot 17 objekt/år). Förutom att det finns utrymme i en sådan modell för att etablera nya styrmedel och arbetssätt så finns utrymme för en alternativ teknikmarknad att etablera sig vilket i sin tur kan bidra till att teknikbytet kanske inte kommer att kosta samhället lika mycket pengar. Det ideala vore om saneringsbehovet och den alternativa teknikbranschen kunde utvecklas i ungefär samma takt så att marknaden kunde dra nytta av stordriftsfördelar och därmed lägre kostnader men det förutsätter i sin tur att det finns en tillräckligt stor och stabil efterfrågan på den alternativa tekniken. Med en sådan saneringstakt antas att 25 % av riskklass 1- områdena kommer att ha åtgärdats till år Målstyrningen mot målet att ha sanerat alla riskklass 1-områden till år 2050 medför att i genomsnitt behöver saneringstakten öka ytterligare mellan åren 2025 och 2050 till ca 33 objekt per år. Ambitionshöjning mellan referensalternativet och saneringstakten 25 % till 2025 är 8 objekt (i genomsnitt i praktiken är nog den årliga ökningen svagt stigande). Det är med samma genomsnittliga årliga antal som en ytterligare ambitionsnivåhöjning under de 25 nästkommande åren kommer att kräva efter år En del av denna ökning kan säkert kopplas till effektivitetsvinster medan andra kan komma att kräva förnyade åtgärds- och styrmedelsinsatser. Även i den konsekvensanalys som genomfördes av ett förslag till nytt delmål för efterbehandling av förorenade områden under , resonerade Naturvårdsverket att den mest realistiska behandlingstakten inte är linjär utan att färre områden åtgärdas under en inledande uppbyggnadsfas och en större andel senare. Detta för att de värst förorenade områdena, som ofta tar mer tid att utreda och att åtgärda, också är de områden som är mest angelägna att börja med. Sedan 2007 har de områden som identifierades som akuta att åtgärda, i princip hunnits avhjälpas (även om fysiska åtgärder vid alla berörda objekt ännu inte vidtagits). Till 2014 antas alla förorenade områden ha identifierats och riskklassificerats. Mycket av den uppbyggnadsfas som avsågs år 2007 kan idag sägas vara avklarad. Saneringstakten har ökat sedan bland annat på grund av att några utav det som föreslogs i delmålsutredningen har genomförts, exempelvis har kommunal delfinansiering avskaffats och olika de statliga instanserna har fått förtydligade roller 94. Det verkar med andra ord vara en saneringstakt där % som är den bästa kompromissen mellan kostnader och nytta för riskklass 1-objekten. Det kommer sannolikt att ta några år innan nya arbetssätt och styrmedel ger full effekt så att 25 % av alla identifierade relevanta objekt saneras fram till år Därefter antas att den årliga saneringstakten är uppe i ca 33 saneringar per år mellan åren 2025 till 2050, vilket gör det möjligt att sanera alla riskklass 1-objekt till år Naturvårdsverket (2007). Bilaga 2. Konsekvensanalys Giftfri miljö, Delmål 6 och 7 Analys av nytt delmål samt föreslagna styrmedel för efterbehandling av förorenade områden. 94 Ibid 74

77 RISKKLASS 2-OBJEKTEN SAMMA DRIVKRAFTER, ANNAT UTGÅNGSLÄGE En tydlig skillnad mot riskklass 1-objekten är att saneringstakten för riskklass 2- objekten under de senaste åren varit förhållandevis hög, ca 27 % om man räknar in SPIMFAB-objekten 95. Alla SPIMFAB-objekten är inom kort åtgärdade så i denna konsekvensanalys har SPIMFAB-objekten analyserats för sig. SPIMFAB-projekten var sannolikt lågt hängande frukter som nu har plockats och det behövs troligtvis nya liknande initiativ för att nå målet att alla riskklass 2-objekt ska saneras till år Tillsynsdrivna projekt som finansieras av verksamhetsansvariga kan sannolikt bidra till en ökad saneringstakt. En underliggande drivkraft för en ökad saneringstakt är även ifall det finns ett exploateringsintresse på det berörda området. En dubblerad saneringstakt såsom den som åstadkommits mellan inklusive tillskottet med ca 90 sanerade SPIMFAB-objekt per år skulle vara välkommet framöver. Det kan naturligtvis vara så, liksom det varit för just SPIMFAB-objekten att fler än 10 % av de identifierade objekten kan avskrivas på ett tidigt stadium efter provtagning kunnat göras. Men tills detta är känt behövs även ett stort fokus för att få till stånd en starkt ökad saneringstakt av riskklass 2-områden. Under de senaste åren har ca 110 riskklass 2-objekt och ca SPIMFABobjekt sanerats per år. Saneringstakten under de senaste åren har därmed de facto legat på ca %. 96 Det finns med andra ord kapacitet i samhället redan idag att hantera ca 300 efterbehandlingsobjekt inom riskklass 2-objekt och att sanera ca 200 objekt per år. För att beta av alla riskklass 2-objekt i jämn takt till miljömålåret 2050 skulle 338 objekt per år behöva saneras (det vill säga en saneringstakt på 31 %). Ett utmanande men ändå realistiskt mål skulle därför kunna ligga mellan %. Skulle en takt lägre 338 objekt per år väljas behöver fler objekt än så saneras per år efter år 2025 för att hinna sanera allt till år Kring gamla industrier och förrättningar som krävt hantering av kemikalier och som nu klassats som riskklass 2-områden har ofta samhällen byggts upp. Dessa industrier låg ofta strategiskt utplacerade längs viktig infrastruktur. Till följd av ett ökat befolkningstryck kommer sannolikt det bli ett ökat intresse att exploatera områden som idag är 95 Inklusive de objekt som inte sanerats utan på annat sätt åtgärdats 96 Ca 27 % om man inkluderar alla SPIMFAB-objekt som avslutats och därmed klassas som sanerade, rena, rent med cisternkontroll eller avslutade av övriga skäl. Exempel på övriga skäl anger de vara: när ny bebyggelse, vägar eller installationer gör det omöjligt att både undersöka och sanera. Då är det rimligt att anta att det inte finns några föroreningsrester kvar. objektet är redan väl undersökt och sanerat vid nedläggningen, och ingen ytterligare åtgärd behövs när fördjupad utredning inför fältundersökning visat att objektet nedlagts utanför SPIMFABs tidsintervall 1/ / , fortfarande är i drift, ej varit någon bensinstation, alt dubbelregistrerats i SPIMFABs databas (på grund av anmälningar på objektet har inkommit från olika aktörer). det finns även fall som avslutas därför att fastighetsägaren tyvärr inte varit intresserad av att låta SPIMFAB undersöka och sanera deras fastighet 75

78 klassade som förorenade. Det är inte osannolikt att det därför kommer att ske en ökning av antalet objekt som saneras till följd av en exploatering i en allt ökande takt efter år Med de åtgärder som diskuteras i rapporten skulle tillsynsdrivna saneringsprojekt kunna bidra till en ökad saneringstakt jämfört med dagens 110 sanerade objekt per år 97. Ett förslag till etappmål att 25 % av riskklass-2 objekten saneras till år 2025, det vill säga att 277 objekt saneras per år till och med år 2025 och därefter 365 objekt per år till år 2050, skulle därmed kunna vara ett realistiskt och utmanande mål. 97 exklusive sanerade objekt inom ramen för SPIMFAB 76

79 Antal åtgärdade objekt årsvis beroende på etappmålstakten etappmålår % 25% 35% 31% 10% Figur 6.2. Om alla identifierade objekt åtgärdas i jämn takt (338 st/år) till år 2050 skulle det innebära att ca 31 % av alla objekt i riskklass 2 har åtgärdats till år I referensalternativet (ljusrosa) antas att ca 10 % av objekten har åtgärdats till år 2025 (108 st saneringar per år), vilket skulle innebär om trenden fortsätter till år 2050 så kommer endast ca objekt att vara åtgärdade av de drygt identifierade riskklass 2-objekten (exklusive återstående SPIMFAB-objekt och att 10 % antas avskrivas). Om 25 % av objekten är åtgärdade till 2025 behöver saneringstakten vara ca 277 st/år till år 2025 och därefter ca 365 st/år för att beta av alla identifierade förorenade områden med stor risk för människors hälsa och miljö till år

80 6.2 Kostnadseffektivt åtgärdspaket givet etappmålet För att åstadkomma en genomsnittlig ökning av åtta saneringar per år inom riskklass 1 fram till år 2025 och framför allt för att så gott som dubblera antalet saneringar per år åren därefter fram till år 2050 krävs att nuvarande flaskhalsar i processen tas bort. För riskklass 2-objekten behövs ett krafttag med en ökning av antalet sanerade objekt med 160 % per år fram till år 2025 för att uppnå etappmålet och därefter en ökning med 30 % per år fram till år 2050 för att hinna med att sanera alla riskklass 2-objekt till år Faller några förslag bort helt? Det åtgärdspaket som föreslås syftar till att etappmålet (se kapitel 1.3) ska uppfyllas med inriktning att alla identifierade relevanta riskklass 1- respektive riskklass 2-objekt ska vara sanerade till år I etappmålet ingår även ett teknikutvecklingsmål: Användningen av annan teknik än schaktning följt av deponering utan föregående behandling av massorna har ökat år 2020 De övergripande åtgärder som syftar till att ta bort nuvarande flaskhalsar har analyserats i kapitel 3 och det konstaterades att alla åtgärder har potential att bidra till en ökning av saneringstakten. Det finns en åtgärd som motiveras av att den kompenserar för ökade kostnader för en identifierad flaskhals som i idealfallet är att betrakta som en tillfällig åtgärd som kan plockas bort när den huvudsakliga flaskhalsen är löst. Det handlar om ett ökat statlig anslag för att kompensera för att allt fler saneringsobjekt bedöms sakna ansvarig ägare. Själva flaskhalsen kan sägas vara den tid och kraft som krävs för att komma till avslut om vem eller vilka parter som ska finansiera saneringsåtgärderna vid ett objekt. För att ta bort denna flaskhals krävs sannolikt många delåtgärder, exempelvis konsekvensutredning av rättspraxis och eventuell ändring i lagstiftning och olika alternativa finansieringsformer. Det är inte realistiskt att tro att denna flaskhals helt har försvunnit inom 11 år till år 2025, så sannolikt behövs den tillfälliga åtgärden ökat statligt anslag som stödåtgärd ett tag framöver. Anslagsbehovet är något som kontinuerligt bör följas upp. I kapitel 4 analyseras de åtgärder som syftar till att ge förutsättningar för etappmålet, inklusive teknikutvecklingsmålet som i sig är en del av etappmålet. Förslaget till ändring av deponiskatten är en åtgärd som starkast backar upp teknikutvecklingsmålet, men det riskerar samtidigt till att fördyra saneringsåtgärderna på kort sikt och att bidra till längre saneringsåtgärdstider. Detta riskerar att bli särskilt tydligt om en hög saneringstakt skulle krävas i närtid, medan den alternativa teknikmarknaden fortfarande är förhållandevis outvecklad. Ett statligt bidrag för teknikutvecklingsprojekt skulle beroende på hur det konstrueras kunna direkt eller indirekt minska kostnaden för den ansvarige parten för sanering vilket i sin tur sannolikt bidrar till att saneringstakten inte dämpas fullt 78

81 så mycket. Ett sådant bidrag minskar däremot inte samhällets totala kostnader för sanering efter som det skulle vara en transferering där pengar framför allt byter ägare. Teknikutvecklingsmålet bidrar naturligtvis även till kunskapsuppbyggnad och eventuellt internationellt handels- och forskningsutbyte. Ett aktivt deltagande i teknikutvecklingsprojekt medför sannolikt även möjligheter för företag att sälja nya tjänster. Inget åtgärdsförslag som listas i kapitel 3 faller med andra ord bort. Åtgärderna är beskrivna på ett mycket övergripande plan. Det är för tidigt att diskvalificera något förslag för att det bidrar för lite, i detta läge är det mer intressant att veta om någon åtgärd istället leder ifrån etappmålet. Det behövs exempelvis en hel palett av samfinansieringslösningar eftersom varje objekt och verksamhetsägare har sina unika förutsättningar. Detta resonemang stöds av slutsatserna av den övergripande styrmedelsanalysen i kapitel 5, där inget styrmedel förefaller ge stora fördelningseffekter eller tydligt vara kostnadsineffektivt Räcker åtgärdspaketet för att nå etappmålet och slutmålet? De flesta åtgärds- och styrmedelsförslagen har hittills varit beskrivna på en övergripande nivå. Det har inte varit möjligt att i detalj kunna klarlägga hur många extra objekt som skulle kunna efterbehandlas per år. Det som framkommit är att de stora flaskhalsarna i referensalternativet är att det saknas alternativa finansieringsformer och samfinansieringsformer för verksamhetsutövare och fastighetägare som har funnits ansvariga eller där de är beredda att ta ett begränsat finansieringsansvar men där pengar saknas för saneringsåtgärderna samt att rättspraxis med bland annat komplicerade ansvarsutredningar som tar lång tid. De åtgärder och styrmedel som föreslås handlar i första hand om att utreda möjliga förslag till lösningar inom dessa områden. Dessa lösningar kan handla om att ändra lagstiftningen för att göra regelförenklingar, men utan att det påverkar rättsäkerheten. Att ta fram sådana förslag lär ta tid, i denna konsekvensanalys antas att sådana lösningar inte är på plats förrän kring år Övriga åtgärdsförslag bedöms kunna generera i genomsnitt åtta saneringsobjekt extra per år, några tillsynsdrivna men framför allt sådana som bekostas med helt eller delvis statligt stöd. Det statliga anslaget kommer med andra ord att behöva öka tills det finns etablerade alternativa finansieringsformer. 79

82 7 Samhällsekonomiska konsekvenser av föreslagna åtgärder och styrmedel I detta kapitel ligger fokus på hur berörda aktörer kan komma att påverkas av det utredda förslaget till etappmål genom det försök till konkretisering som görs genom förslagen till åtgärder och styrmedel som beskrivits i föregående kapitel 98. Först beskrivs på vilket sätt olika aktörer berörs och hur stora konsekvenserna bedöms vara och därefter hur konsekvenserna fördelar sig bland de berörda aktörerna. En samlad analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna avslutar kapitlet. De enskilda åtgärds- och styrmedelsförslagen som direkt påverkar etappmålet konsekvensanalyseras först var för sig och därefter redovisas de samlade konsekvenserna av utredningsalternativet, det vill säga av det utredda etappmålet. 7.1 Identifierade konsekvenser Att öka saneringstakten så att 25 % av de områden som identifierats ha stor och mycket stor risk för människors hälsa eller miljön saneras till år 2025 innebär att åtgärdskostnaderna tidigareläggs jämfört med referensalternativet, men också att den samhällsekonomiska nyttan av saneringen kommer samhället tillgodo i ett tidigt skede Utredning om finansieringsformer VILKA BERÖRS? Det är representanter för förorenaren av de förorenade områdena som berörs, med andra ord verksamhetsutövare, fastighetsägare och staten. De berörs endast om de själva ser att nyttan överväger kostnaden för alternativa handlingsvägar. Ungefär 30 % 99 av de identifierade riskklass 1 objekten antas behöva ett 100 % statligt stöd, så för övriga objekt, det vill säga ca 850 objekt, är det intressant med förslag till nya förslag på finansieringsformer. Ca 300 av dessa objekt bedöms behöva en delvis finansiering av det statliga stödet, så här blir det extra intressant med samfinansieringslösningar. Det går inte i dag att förutsäga hur fördelningen av finansiärer kommer att se ut fram till etappmålsåret Framför allt i kapitel 3 eller 4 samt i kapitel 5 99 Naturvårdsverkets nyckeltalssammanställning för år

83 VILKA ÄR KONSEKVENSERNA? Miljökonsekvenserna direkta som indirekta är att förorenade områden genom åtgärden kan åtgärdas tidigare än vad de skulle ha gjorts utan åtgärden/styrmedlet. Konsekvenser för saneringsentreprenörer Om fler objekt kan saneras kommer det att gynna saneringsentreprenörerna då de kan sätta fler personer i arbete samtidigt. Konsekvenser för staten Det är möjligt att några objekt kan finansieras av privata medel som utan åtgärden/styrmedlet annars skulle ha behövts finansieras via det statliga sakanslaget då traditionella finansieringslösningar skulle ha drivit verksamhetsutövaren/fastighetsägaren till konkurs. I sådana fall kommer statliga medel att kunna bidra till att fler objekt saneras. Rättsystemet behöver inte heller belastas med dessa ärenden, vilket i sin tur frigör resurser till att fler objekt kommer från utredning till klar slutlig sanering Fördelning av tillsynsansvar VILKA BERÖRS? Utöver de huvudsakliga aktiva aktörerna för åtgärden/styrmedlet, länsstyrelserna, är det representanter för förorenarna som berörs. Genom en tydlig satsning på branscher där erfarenheter samlas på länsstyrelserna finns förhoppningar om att tydligare kunna motivera verksamhetsutövare och fastighetsägare att genomföra saneringar av sina förorenade områden. VILKA ÄR KONSEKVENSERNA? Miljökonsekvenserna direkta som indirekta är att förorenade områden genom åtgärden kan åtgärdas tidigare än vad de skulle ha gjorts utan åtgärden/styrmedlet. Konsekvenser för saneringsentreprenörer Om fler objekt kan saneras kommer det att gynna saneringsentreprenörerna då de kan sätta fler personer i arbete samtidigt. Konsekvenser för staten Det är möjligt att några objekt kan finansieras av privata medel som utan åtgärden/styrmedlet annars skulle ha behövts finansieras via det statliga sakanslaget då det skulle funnits risk att verksamhetsutövaren hållit sig passiv tills att verksamheten gått i konkurs eller på annat sätt tappat kopplingen till ett betalningsansvar. I sådana fall kommer statliga medel att kunna bidra till att fler objekt saneras. Rättsystemet behöver inte heller belastas med dessa ärenden, vilket i sin tur frigör resurser till att fler objekt kommer från utredning till klar slutlig sanering. 81

84 7.1.3 Ökade resurser för tillsyn Utöver de huvudsakliga aktiva aktörerna för åtgärden/styrmedlet, länsstyrelserna, är det representanter för förorenarna som berörs. Med mer resurser i form av personal finns förhoppningar om att tydligare kunna motivera verksamhetsutövare och fastighetsägare att genomföra saneringar av sina förorenade områden. VILKA ÄR KONSEKVENSERNA? Miljökonsekvenserna direkta som indirekta är att förorenade områden genom åtgärden kan åtgärdas tidigare än vad de skulle ha gjorts utan åtgärden/styrmedlet. KONSEKVENSER FÖR SANERINGSENTREPRENÖRER Om fler objekt kan saneras kommer det att gynna saneringsentreprenörerna då de kan sätta fler personer i arbete samtidigt. KONSEKVENSER FÖR STATEN Det är möjligt att några objekt kan finansieras av privata medel som utan åtgärden/styrmedlet annars skulle ha behövts finansieras via det statliga sakanslaget då det skulle funnits risk att verksamhetsutövaren hållit sig passiv tills att verksamheten gått i konkurs eller på annat sätt tappat kopplingen till ett betalningsansvar. I sådana fall kommer statliga medel att kunna bidra till att fler objekt saneras. Rättsystemet behöver inte heller belastas med dessa ärenden, vilket i sin tur frigör resurser till att fler objekt kommer från utredning till klar slutlig sanering Konsekvensutredning av rättspraxis och eventuell ändring i lagstiftning VILKA BERÖRS? Mark- och miljödomstolarna är de som sätter rättspraxis och är de huvudsakliga aktörerna. Rättspraxis är en spegling av det samhälle de används i och beror på utfallen i vägledande mål. Vad som betraktas som ett vägledande mål kan sannolikt påverkas av vad som framkommit i form av konsekvensutredningar och i forskning inom rättsväsendet. De som i första hand berörs av domsluten är representanterna för förorenarna av området; verksamhetsutövare, fastighetsägare och i sista hand staten. VILKA ÄR KONSEKVENSERNA? Miljökonsekvenser Om praxis skulle ändras till att som innan år 2010 lägga ett större ansvar på fastighets- och verksamhetsutövare, skulle det innebära att staten skulle kunna fördela det statliga sakanslaget till andra objekt. I sådana fall skulle saneringstakten skulle kunna öka vilket skulle innebära att föroreningar togs om hand tidigare än i referensalternativet. 82

85 Konsekvenser för saneringsentreprenörer Om praxis skulle ändras till att som innan år 2010 lägga ett större ansvar på fastighets- och verksamhetsutövare, skulle det innebära att staten skulle kunna fördela det statliga sakanslaget till andra objekt. I sådana fall skulle saneringstakten kunna öka vilket skulle ge fler uppdrag per år åt saneringsentreprenörer. Konsekvenser för staten Om praxis skulle ändras till att som innan år 2010 lägga ett större ansvar på fastighets- och verksamhetsutövare, skulle det innebära att staten skulle kunna fördela det statliga sakanslaget till andra objekt. För samma summa skattemedel skulle etappmålet kunna nås snabbare Ökat statligt anslag VILKA BERÖRS? Ett ökat statligt anslag innebär att fler objekt kan saneras per år där det inte finns annan betalningsansvarig. Naturvårdsverket, mark- och miljödomstolarna samt länsstyrelserna som utövar tillsyn av saneringsarbetet berörs i första hand. I andra hand berörs saneringsentreprenörer som får möjlighet till att utföra fler uppdrag. VILKA ÄR KONSEKVENSERNA? Miljökonsekvenserna direkta som indirekta är att förorenade områden genom åtgärden kan åtgärdas tidigare än vad de skulle ha gjorts utan åtgärden/styrmedlet. Konsekvenser för saneringsentreprenörer Om fler objekt kan saneras kommer det att gynna saneringsentreprenörerna då de kan sätta fler personer i arbete samtidigt. Konsekvenser för staten Utan åtgärden/styrmedlet kommer sannolikt mark- och miljödomstolarna att utgöra den största flaskhalsen. Det kan troligtvis bli så att fler objekt inte kommer att kunna saneras per år än vad som redan genomförs utan åtgärden eftersom varje ärende kommer även fortsättningsvis att ta lång tid att gå från utredning till saneringsåtgärd Långsiktig stabilitet i sakanslaget VILKA BERÖRS? En ökad långsiktig stabilitet i sakanslag innebär att fler större objekt kan saneras per år där det inte finns annan betalningsansvarig. Naturvårdsverket, mark- och miljödomstolarna samt länsstyrelserna som utövar tillsyn av saneringsarbetet berörs i första hand. I andra hand berörs saneringsentreprenörer som får möjlighet till att utföra dessa större uppdrag. 83

86 VILKA ÄR KONSEKVENSERNA? Miljökonsekvenserna direkta som indirekta är att förorenade områden genom åtgärden kan åtgärdas tidigare än vad de skulle ha gjorts utan åtgärden/styrmedlet. Ett större saneringsuppdrag kan troligtvis innebära att det lokalt kommer att bli en stor förbättring vad gäller minskning av miljöeffekter. Konsekvenser för saneringsentreprenörer Om fler objekt kan saneras kommer det att gynna saneringsentreprenörerna då de kan sätta fler personer i arbete samtidigt. Konsekvenser för staten Utan åtgärden/styrmedlet kommer sannolikt mark- och miljödomstolarna att utgöra den största flaskhalsen. Det kan troligtvis bli så att fler objekt inte kommer att kunna saneras per år än vad som redan genomförs utan åtgärden eftersom dessa större objekt kommer även fortsättningsvis att ta lång tid att gå från utredning till saneringsåtgärd Förändrad deponiskatt VILKA BERÖRS? Det finns idag ett undantag till deponiskatt för schaktmassor och muddermassor. Om deponiskatt skulle införas för dessa massor skulle det vara verksamhetsutövaren som i förlängningen betalade den. Vid nyexploatering av den sanerade marken förs kostnaden för skatten sannolikt över till köpare av bostadsrätter eller lokalhyresgäster. Det är med andra ord representanter för förorenaren som påverkas av högre kostnader för sanering än idag. VILKA ÄR DE DIREKTA KONSEKVENSERNA? Att införa en deponiskatt för schaktmassor och/eller muddermassor skulle ge ekonomiska incitament att välja en saneringsteknik som var billigare än att schaktsanera och deponera (givet deponiskatten + transportkostnader + mottagningsavgifter). Om drivkrafterna är tillräckligt starka för att exempelvis insitu lösningar ska väljas istället för schaktsaneringar eller om deponiskatten endast är kostnadsdrivande och hämmande för åtgärdstakten diskuterades i avsnitt och i viss mån även i avsnitt Direkta miljökonsekvenser Det som miljömässigt skiljer efterbehandling på plats eller på en deponi är i första hand därför de miljöeffekter som transporterna av förorenade massor ger upphov till. Det är viktigt att beakta att en rundringning som Naturvårdsverket gjort under 2010 till alla länsstyrelser visade att det fanns många fall där avfallsproducenter återanvänt förorenad jord som borde ha efterbehandlats som fyllningsmaterial i byggen av exempelvis bullervallar, vägar och liknande samt vid sluttäckning av 84

87 gamla deponier för att undvika deponiskatten 100. Naturvårdsverket har tagit fram en handbok Återvinning av avfall i anläggningsarbete i syfte att tydliggöra de regler som finns på området för att ge vägledning för en låg miljöpåverkan från återvinning av avfall för anläggningsändamål 101. Området är uppmärksammat av tillsynsmyndigheter och det kan antas att lagefterlevnaden här inte är sämre än för andra områden. År 2009 hade sex länder i Europa infört deponiskatt; Danmark, Belgien, Nederländerna, Schweiz, Sverige, Tyskland och Österrike 102. I Storbritannien har deponiskatt för förorenade massor införts successivt från 2010 och är sedan april 2012 samma taxa som övrig deponiskatt. I Nederländerna fanns en deponiskatt för förorenade massor från 1995 till 2012 då den avskaffades för att den inte längre ansågs behövas. Att skatten fungerat bra i dessa länder kan sannolikt kopplas till en tydlig tillsyn över saneringsobjekten kopplat till att det finns en stark drivkraft att sanera förorenad mark då det ger en tydlig ökning av markvärdet i dessa tättbefolkade länder. 103 Sammanfattningsvis antas att deponiskatten kommer att leda till att transporter av schaktmassor och muddermassor kommer att minska jämfört med i referensalternativet (bland annat ingen deponiskatt). På lång sikt blir miljökonsekvenserna av åtgärdsförslaget ett minskat bidrag till växthuseffekten som lastbilstransporter till och från deponier annars givit upphov till och på kortare sikt om minskad bullerpåverkan och (i områden med sårbara rumsliga/geografiska förutsättningar) minskade luftkvalitetsproblem och skador på grödor från marknära ozon. Utifrån de beräkningar som gjordes i Naturvårdsverkets utvärdering av deponiskatten skulle den samhällsekonomiska nyttan av mindre utsläpp från transporter till och från deponier uppgå till minst ca 0,18 kr/tonkm (när de mängder förorenad schakt- och muddermassor som kan antas transporteras till och från deponier i referensalternativet jämförs med utredningsalternativet) 104. Direkta konsekvenser för representanter för förorenarna I den mån alternativa saneringstekniker till schaktsanering etableras och accepteras av tillsynsmyndigheter kommer en deponiskatt för schaktmassor och/eller muddermassor att ge ett viktigt ekonomiskt incitament att välja dessa alternativ. 100 Naturvårdsverket (2010). Effekter av deponiförordningens införande en effektutvärdering, rapport Naturvårdsverket (2010). Återvinning av avfall i anläggningsarbeten. Handbok 2010:1 102 Avfall Sverige (2009) RAPPORT U2009:05 Energy from waste - An international perspective 103 Mittuniversitetet (2013). Avfallsdirektivets påverkan på efterbehandling av förorenad mark. Kandidatuppsats i miljöteknik 15 hp. Frida Eriksson Nordbäck. 104 Naturvårdsverket (2010). Effekter av deponiförordningens införande en effektutvärdering, rapport 6381 [(1 kr/lastbilskm)/(11,25 ton i nyttolast) * (2 (tur och retur))] Det nationella medelvärdet av miljökostnader från transporter till deponier (endast kopplat till koldioxidutsläpp) beräknades till 93 kr/transport. 85

88 Sannolikt kommer kostnaden för sanering trots en mer utvecklad marknad för alternativ teknik att innebära en kostnadsökning för efterbehandling av förorenade områden för de som är betalningsansvariga för saneringen (verksamhetsutövarna, fastighetsägarna och i förkommande fall staten när ingen representant för förorenarna hittats). Om man antar att det i genomsnitt är en verksamhetsutövare per saneringsobjekt och att det är olika verksamhetsutövare för varje objekt så skulle det innebära att styrmedlet skulle beröra 275 aktörer för riskklass 1 objekt direkt fram till år Idag är kostnadsskillnaden mellan schaktsanering och in situ-sanering mellan 0 ca 2000 kr/ton, se avsnitt I några fall kan redan idag in situ-sanering till och med vara det billigare alternativet. Utifrån den detaljnivå som behövs för analyserna i denna rapport antas att kostnadsökningen för verksamhetsutövare på kort sikt kommer att hamna mellan kr/ton material som ska efterbehandlas. För riskklass 2-objekt skulle det innebära att motsvarande aktörer påverkas direkt med en trolig kostnadsökning för saneringsåtgärder. Direkta konsekvenser för saneringsentreprenörer År 2007 fanns omkring 200 företag i landet som arbetar med efterbehandling såsom konsultföretag, advokatbyråer, behandlingsföretag, entreprenadföretag och företag som arbetar med kontroll av olika slag. Uppskattningsvis arbetade omkring 1000 personer med förorenade områden hos dessa aktörer. Utöver detta tillkommer exempelvis lokala entreprenörer samt företag och personer som arbetar i efterbehandlingsprojekt under begränsade tidsperioder. 105 Dessa entreprenörer påverkas av att marknaden skiftar från schaktsaneringar med deponi till alternativa saneringstekniker som i första hand görs på plats vid saneringsobjekten. Det kommer att innebära att marknaden ökar för entreprenörer som arbetar med de alternativa teknikerna medan den minskar för transportörerna. Den största positiva effekten är för arbetsmarknaden för efterbehandlingsentreprenörer. Sannolikt är denna positiva effekt större än att marknaden för transportörer minskar. Kanske kan transportörerna istället hitta kunder som har större betalningsvilja för transporter än vad transporterna för schaktmassor kunde erbjuda. Direkta konsekvenser för staten Deponiskatten är en inkomstkälla för staten. Den skulle även innebära att nya rutiner och arbetssätt behöver tas fram för tillsynsmyndigheterna. Det är även möjligt att nya metoder för att säkerställa att saneringen går enligt plan behöver tas fram. Det kan också betyda att kontrollprogram och tillsyn kommer att behövas vid saneringsobjekten under en längre tid än i referensalternativet. 105 Naturvårdsverket (2007) Bilaga 2. Konsekvensanalys - Giftfri miljö Delmål 6 och 7. Analys av nytt delmål samt föreslagna styrmedel för efterbehandling av förorenade områden. 86

89 VILKA ÄR DE INDIREKTA KONSEKVENSERNA? Indirekta miljökonsekvenser Syftet med deponiskatten är att kostnaden för att deponera ett avfall ska bli tillräckligt hög så att det blir attraktivt att istället återvinna ämnen i det som tidigare deponerats. Vad gäller förorenad jord och muddermassor skulle alternativet bli att koncentrat av just de förorenade ämnena istället deponerades eller om möjligt destruerades. I det fall mer koncentrerade ämnen deponerades skulle mängden farliga ämnen som potentiellt sätt kan läcka från deponin vara densamma som tidigare. I de fall där destruktion av föroreningarna blev möjliga skulle en tydlig miljöförbättring ha åstadkommits. På ett principiellt plan kan också sägas att saneringsmetoder där föroreningar utvinns på plats (in-situ behandling) kan naturligtvis i sin tur orsaka läckage. För att tydligt kunna kvantifiera miljökonsekvenserna av styrmedlet behövs därför data från konkreta teknikstudier. Deponier samlar stora mängder föroreningar och miljögifter på en begränsad yta. Med tiden läcker ämnen ut i den omgivande miljön. Föroreningarna sprids genom deponiernas lakvatten. Lakvatten innehåller framförallt näringsämnen och syreförbrukande ämnen men även metaller (till exempel järn, kadmium, koppar, krom, kvicksilver, nickel, zink) och organiska ämnen (till exempel dioxiner och bromerade flamskydd). När lakvattnet läcker ut i miljön kan det orsaka övergödning, försurning och spridning av gifter som ger negativa hälsoeffekter. Deponeringsförordningen innebär å andra sidan krav på deponier att bland annat ha underliggande geologisk barriär, bottentätning, avslutande täckning och uppsamling av lakvatten för att förhindra läckage till den omgivande miljön. Det läckage av förorenade ämnen från olika efterbehandlingstekniker - inklusive deponier och från in situ-behandlingar - som trots de lagar och vägledningar ändå uppstår skulle kunna betraktas som indirekta miljöeffekter. Indirekta konsekvenser för saneringsentreprenörer Entreprenörer inom saneringsteknik får ett indirekt pristak att förhålla sig till. Deras tjänster är framför allt intressanta om de håller sig under en genomsnittlig kostnad per ton för deponiskatt+mottagningsavgift+transportkostnad. Indirekta konsekvenser för staten Staten kommer att få betala deponiskatten med skattemedel vilket innebär onödiga transaktionskostnader. Det finns även andra transaktionskostnader för staten för att administrera skatten. I det fall deponiskatten endast är kostnadsdrivande, det vill säga om marknaden för alternativ saneringsteknik inte utvecklas, kan det innebära att färre områden kan saneras med hjälp av det statliga anslaget. 87

90 7.2 Fördelningseffekter Som framgått av avsnitten 7.1 och 5.3 drabbas i första hand representanterna för förorenarna av de åtgärder som tagits fram för att öka saneringstakten. Undantag är deponiskatten och det statliga sakanslaget som är trubbigare styrmedel tänkta att gripa in när marknaden inte förmår hantera att förorenade områden också saneras. Sakanslaget finansieras av oss skattebetalare och deponiskatten betalas i första hand av representanterna för förorenarna men kostnaderna läggs ibland över på nya köpare av marken eller av bostäder/lokaler på det tidigare förorenade området. Om saneringar inte kommer till stånd i närtid innebär att det finns risk för miljö- och hälsoskador från de förorenade områdena. Vissa föroreningar har akuttoxiska effekter vid exponering, andra misstänks ge effekt först på framtida generationer. Om tilltro finns att framför allt marknaden ska hantera saneringstakten finns det starkast drivkrafter att sanera de områden som ligger tätortsnära där det finns en möjlighet att bekosta saneringen med intäkter från exploatering av marken. I mer glest befolkade områden innebär en sanering sällan en tillräckligt stor markvärdesökning. 7.3 Osäkerheter De största osäkerheterna i konsekvensanalysen är den ännu okonkretiskerade kopplingen mellan ett ökat antal saneringar per år och ett förslag till styrmedel och åtgärder. Det lär sannolikt vara först efter det finns ett utfall efter en serie med år som det kan gå att urskilja sådana kopplingar. Denna rapport försöker bidra med logiska resonemang och med realistiska antaganden säkerställa att styrmedlen och åtgärderna styr åt rätt håll och att saneringstakterna är både utmanande men ändå inom räckhåll. Resonemangen för riskklass 1 är mycket mer underbyggda med andra utredningar och statistik än för riskklass 2. Saneringstakten för referensalternativet för riskklass 2 bör i synnerhet användas med försiktighet. 7.4 Samlade konsekvenser av utredda åtgärder De utredda åtgärderna och styrmedlen är i många fall ännu vagt definierade. De utgör exempel på de verktyg som samhället har för att nå det föreslagna etappmålet för förorenade områden som en del i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri Miljö. De utredda styrmedlen har i många fall även andra syften än att bidra till att ett etappmål för förorenad mark uppnås. I figur 7.1 finns en sammanfattande tabell över några av de slutsatser som har dragits för de åtgärder som analyserats stegvis i tidigare kapitel i rapporten. Då åtgärderna är designade för att bidra till att det utredda etappmålet kan uppnås påverkar också de flesta åtgärder samma typ av aktörer på samma sätt och med samma typ av samhällsnytta som resultat, se figur 88

91 7.1. Åtgärden Förändrad deponiskatt som är designat för att endast påverka teknikutvecklingsdelen av etappmålet på ett positivt sätt är därför den enda åtgärden/styrmedlet som skiljer sig från mängden. Åtgärd/ styrmedel Utredning av konsekvenserna av rättspraxis Ökade resurser för tillsyn Fördelning av tillsynsmedel Ökat statligt sakanslag Långsiktig stabilitet sakanslaget Förändrad deponiskatt i Vilka påverkas? Påverkan Magnitud (106) Sannolikhet för utebliven miljökonsekvens Verksamhetsutövare, fastighetsägare, staten (Naturvårds-verket och mark- och miljödomstolarna) Verksamhetsutövare, fastighetsägare, staten (länsstyrelserna) Utredning om nya finansieringsformer Verksamhetsutövare, fastighetsägare, staten (Naturvårds-verket) Verksamhetsutövare, fastighetsägare, staten (länsstyrelserna) Staten (Naturvårdsverket) Saneringsentrepren örer, staten (Naturvårds-verket) Direkt Positivt för staten, negativt för verksamhetsu tövare Direkt Negativt för verksamhetsutövare Direkt Positivt för verksamhetsu tövare Direkt Negativt för verksamhetsu tövare Direkt Positivt för verksamhetsu tövare Kostnad Rättegång skostnader Ökade kostnader för staten Administra tionskostn ader Sannolikt ökade kostnader för nya tjänster på länsstyrels erna Ökade kostnader för staten Ökade kostnader för staten Direkt Positivt för saneringsentreprenörer Verksamhetsutövare Direkt Negativ ca kr/ton som efterbehandlas Samhällsekonomisk nytta Kopplat till det sanerade objektet Kopplat till det sanerade objektet Kopplat till det sanerade objektet Kopplat till det sanerade objektet Kopplat till det sanerade objektet Kopplat till det sanerade objektet Minst 0,18 kr/tonkm som inte går till deponi Utveckling över tid Om ingen sanering görs förvärras problemen, ökande Om ingen sanering görs förvärras problemen, ökande Om ingen sanering görs förvärras problemen, ökande Om ingen sanering görs förvärras problemen, ökande Om ingen sanering görs förvärras problemen, ökande Om ingen sanering görs förvärras problemen, ökande Kostnaden kan antas sänkas Utbrednin g Nationellt Regionalt (per länsstyrels e) Nationellt Regionalt (per länsstyrels e) Nationellt Nationellt Nationellt. Det finns få deponier. Intensitet på miljökonsekvens I medeltal medel (vissa förorening ar är mer högintensi va än andra) I medeltal medel (vissa förorening ar är mer högintensi va än andra) I medeltal medel (vissa förorening ar är mer högintensi va än andra) I medeltal medel (vissa förorening ar är mer högintensi va än andra) Varaktigh et av utebliven miljökonsekvens Lång sikt (> 16 år) Lång sikt (> 16 år) Lång sikt (> 16 år) Lång sikt (> 16 år) I medeltal Lång sikt (> medel 16 år) (vissa förorening ar är mer högintensi va än andra) I medeltal Lång sikt (> medel 16 år) (vissa förorening ar är mer högintensi va än andra) Lågt. Det ställs höga krav på att förebygga läckage Figur 7.1. Sammanfattande tabell över de konsekvenser som beskrivits i kapitel 7.1 för de utredda åtgärderna (styrmedlen). Lång sikt (> 16 år) Klimatpåverkan I medeltal måttlig I medeltal måttlig I medeltal måttlig I medeltal måttlig I medeltal måttlig I medeltal måttlig Hög I figur 7.2 i det kommande avsnittet sammanfattas konsekvenserna av det föreslagna etappmålet för förorenade områden. Det är detta avsnitt i kombination med kapitel 6 som lägger grunden till det sammanfattande resultatet i kapitel Negativt för en aktör innebär att åtgärden innebär tydligt ökade kostnader. I de fall det läggs ökade kostnader på verksamhetsutövaren, som är den tydligaste representanten för förorenaren, ligger detta i samhällets intresse. Det är i linje med principen för förorenarens betalningsansvar. 89

92 7.5 Analys av konsekvenserna av utredningsalternativet Vilka berörs sammanfattningsvis av utredningsförslaget och hur? De som i första hand styrs av etappmålet är de statliga miljömålsmyndigheterna som ansvarar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och i synnerhet arbetet med efterbehandling av förorenade områden. Etappmålet kommer förhoppningsvis att bli ett konkret och välanvänt verktyg. Även mark- och miljödomstolarna och tillsynsmyndigheterna (länsstyrelser och kommuner) kommer att arbeta och känna till etappmålet. I andra hand kommer verksamhetsutövare och fastighetsägare som har förorenade områden som identifierats vara riskklass 1 eller riskklass 2-områden samt alla entreprenörer inom saneringsbranschen. De kommer att bli involverade i en högre grad än tidigare. Indirekt kommer vi medborgare nu levande och de som ännu inte är födda att beröras i den mån etappmålet förmår påskynda sanering av områden så att exponeringsrisken av gifter minskar i samhället Vilka är de direkta konsekvenserna av utredningsalternativet? De direkta konsekvenserna av etappmålet är att ca 90 fler förorenade riskklass 1- områden antas bli efterbehandlade fram till år För riskklass 2-områdena antas utvecklingen fram till år 2025 bidra till en tidigareläggning av antalet sanerade områden under åren mellan 2025 till Saneringen av SPIMFAB-objekten, även om de kan ha varit lågt hängande frukter, visade att det var möjligt att komma upp i en saneringstakt av önskad storleksnivå. I figur 7.2 visas en tabell över olika typer av konsekvenser av att införa det utredda etappmålet. 90

93 Konsekvenser av föreslaget etappmål för förorenade områden Påverkan (direkt eller indirekt) Direkt påverkan på åtgärdstakten Magnitud (positiv, neutral, Positiv, åtgärdstakten fram till år 2025 är dock en negativ) förhållandevis modest ökning av dagens ambitionsnivå Kostnad (helst i kr men annars låg, medium, hög) Medium, åtgärdskostnaderna kan öka något per objekt till följd av teknikutvecklingsmålet inklusive deponiskatt. Värdet av nyttan (helst i kr, annars låg, medium, hög) Utveckling över tiden (ökande, stadigt, minskade) Utbredning (lokalt, regionalt, nationellt) Figur 7.2 Ett urval av bedömda konsekvenser av föreslaget etappmål för förorenade områden. Medium-hög, vissa riskklass 1-områden som finns kvar att åtgärda lär generera höga samhällsnyttor. Förhoppningsvis har områden med högst nytta redan sanerats (det är troligt att objekt med mycket hög exploateringsnytta redan har sanerats) Ökande, ett av motiven till att saneringar utförs är att föroreningarna riskerar att sprida sig till omgivningarna Nationellt, riskklass 1 & 2 områden är ofta nedlagda teknikanläggnings- och industritomter som ofta ligger i nuvarande tätorter Intensitet (låg, medium, hög) Medium, vissa föroreningar tillkom för flera generationer sedan och föroreningarna kan ha hunnit sprida sig över ett stort område. För vissa ämnen, t ex tungmetaller, behövs inte höga halter för att orsaka skada på människa och miljön Varaktighet (kort <5 år, medium 6-15 år, lång >16 år) Sannolikhet att konsekvens inträffar (låg < 10%, medium 10-50%, troligen %, definitivt 100%) Vilka miljömål berörs? Koppling till generationsmålet? Lång, etappmålet innebär att ca 90 fler objekt saneras fram till år 2025 jämfört med referensalternativet. Om en sådan sanering kan hindra spridning av föroreningar till grund- och ytvatten har mer långvariga skador än 16 år kunnat undvikas Troligen, det är en fråga om tidsperspektivet, om hur många som exponeras och naturligtvis om vilket ämne som avses Giftfri miljö Ja, etappmålet är en viktigt steg på vägen för att kunna uppnå generationsmålet (i det här fallet till år 2050) Kostnaderna för samhället för saneringsåtgärder tidigareläggs om den högre saneringstakten efterföljs. Om hårt tryck läggs på att efterbehandling ska ske med alternativ teknik till schaktsanering finns risk för att saneringskostnaderna ökar per objekt till följd av att den alternativa teknikmarknaden fortfarande är omogen. Deletappmålet Användningen av annan teknik än schaktning följt av deponering utan föregående behandling av massorna har ökat år 2020 kan anses ge mycket utrymme för att även fortsättningsvis låta saneringsförutsättningarna och marknaden avgöra vilken saneringsteknik som ska väljas. Förslaget att införa deponiskatt för deponering av förorenad jord från marksanering och/eller förorenade muddermassor har däremot en potential att kunna styra ifrån schaktsaneringstekniken till exempelvis förhållandevis etablerad in situ-behandling i och med att transporter + deponiskatten + mottagningsavgifter för schaktmassor (som varierar mycket mellan återvinningsanläggningar) överlag ger en högre 91

94 kostnad per ton än en in situ-behandling. För att inte deponiskatten endast ska bli kostnadsdrivande och därmed riskera att verka dämpande på antalet objekt som saneras till år 2025 skulle det ur ett etappmåls-perspektiv vara mest lämpligt att börja med att införa deponiskatt med endast 110 kr/ton för förorenad jord från marksanering. Deponiskatten skulle sedan kunna höjas till ordinarie deponiskatt då marknaden för alternativ saneringsteknik blivit tillämpbar för alla de vanligaste efterbehandlingssituationerna inklusive muddermassor och att marknaden mognat mer så att priserna ligger på en mer stabil och en lägre nivå. Det finns naturligtvis alltid en risk att lagar och vägledningar inte efterlevs, men då det finns krav på att fyllnadsmassor ska vara efterbehandlade har det antagits att förorenade schakt- och muddermassor inte kommer att dumpas i naturen. Den direkta nyttan av att dessa områden saneras tidigare än vad de skulle ha gjorts i referensalternativet är framför allt att eventuella restriktioner i markanvändningen kan hävas, vilket exempelvis kan ge tillträde till möjliga rekreationsområden och att lokal utveckling inte längre förhindras eller fördröjs. Detta innebär sannolikt att fastighetsvärdet för det sanerade området går upp. I ett ökat markvärde ligger implicit en värdering av det geografiska läget, markanvändningspotentialen och även framtida affärsmöjligheter. Det är med andra ord ett nuvärde av tänkbara framtida nyttor. Denna post behöver därför jämföras med nuvärdesberäknade nyttor av andra årliga nyttor (fördelar) som kan kopplas till de tidigarelagda saneringarna (till exempel att årligen slippa köpa dricksvatten för att brunnsvattnet inte varit tjänligt på grund av föroreningsrester, resekostnader för att behöva åka till en annan badsjö än den som ligger närmare men som varit belagd med badförbud, produktionsbortfall för att inte kunna odla exempelvis spannmål istället för exempelvis energiskog). Innovationsarbete och marknadsintroduktioner av nya tekniklösningar kan också komma att bidra med att nya typer av arbetstillfällen skapas Vilka är de indirekta konsekvenserna av etappmålet? Samhällsekonomisk nytta omfattar per definition fördelar som uppkommer för det mänskliga samhället. Självfallet hänger alla ekosystem på jorden ihop, så med tiden påverkar en skada på en ekosystemtjänst i en avlägsen och obefolkad del av världen även samhällsekonomin. Då effektsambandskedjor mellan en viss förorening och en prissatt skadekostnad i samhället överlag saknas kommer det inte vara möjligt att beräkna skadekostnaderna för obehandlade förorenade områden, därför har dessa effekter kategoriserats som indirekta konsekvenser för samhället i detta kapitel. Att nära 90 stycken riskklass 1-områden får en tidigarelagd sanering innebär sannolikt att föroreningarna på så sätt hindrades från att nå fram till och förorena grund- och ytvatten, eller att förstöra biotoper som är viktiga för de lokala och regionala ekosystemen. Varje steg i riktning mot att åtgärda förorenade områden genererar potentiellt minskade skadekostnader i mark och vatten. Samhällsnyttan uppstår först när 92

95 saneringen är avslutad, så en ökad saneringstakt bidrar till att de positiva effekterna på människors hälsa och miljö kommer oss tillgodo snabbare Vilka konsekvenser uppstår på kort respektive lång sikt? Förenklat skulle man kunna säga att för att uppnå etappmålet till år 2025 uppstår de flesta kostnader kopplade till efterbehandlingsåtgärder på kort sikt, det vill säga inom den kommande 11 åren, medan de flesta nyttorna uppstår på längre sikt än så. Det kommer sannolikt att behövas kontrollprogram som pågår ett antal år innan en förändrad markanvändning kan komma till stånd eller att restriktioner för dricksvattenbrunnar och badvatten hävs Är det samhällsekonomiskt motiverat med ett etappmål? Som framgick av avsnitt 7.1 bidrar varje steg i riktning mot att åtgärda förorenade områden till att minska skadekostnaderna i mark och vatten. Nyttan för samhället kan krediteras först när saneringen är avslutad, vilket innebär att en ökad saneringstakt leder till att de positiva effekterna på människors hälsa och miljö kommer samhället tillgodo snabbare. Med tiden kan också fler personer riskera att exponeras för föroreningarna i området. Kostnaden att öka saneringstakten kostar samhällets aktörer förhållandevis lite då det i frågeställningen handlar framför allt om att tidigarelägga sådana kostnader några år. Ett förorenat markområde där en sanering istället skulle senareläggas i tid riskerar att utökas, kanske också öka i komplexitet, i takt med att föroreningar sprids vilket skulle innebära en ökning av saneringskostnaderna. Svaret på frågan i avsnittsrubriken är därför ja. Se även avsnitt Varför öka saneringstakten? Frågan om sanering av förorenade områden är samhällsekonomiskt motiverat att göra är en annan och mycket svårare fråga. Både efterbehandlingskostnader och tillhörande nytta är platsspecifik och då det fortfarande saknas många effektsamband som gör det möjligt att samhällsekonomiskt räkna på miljö- och hälsoskador brukar ökning av fastighetvärdet vara den största beräkningsbara posten. Det är därför ofta som de monetära kalkyler visar på att det främst är i storstäder som samhällets aktörer får tillbaka sina satsade kronor på efterbehandling av förorenade områden. Det är viktigt att komma ihåg att efterbehandlingarna görs utifrån motiverade hälso- och miljöskäl med åtanke på dagens samhälle men också och kommande generationers möjligheter att leva på dessa platser. 93

96 8 Sammanfattande resultat Huvudsyftet med den samhällsekonomiska analysen är att belysa vilken saneringstakt som är lämplig fram till år 2025, och därmed på vilken nivå etappmålet bör ligga. Referensalternativet utgörs av hur arbetet med förorenade områden fortskrider fram till år 2025, om efterbehandling fortsätter på likartat sätt som idag, utan det föreslagna etappmålet. I sådana fall antas att 17 respektive 10 procent av antalet riskklass 1- respektive 2-områden antas vara åtgärdade år Fler saneringsåtgärder antas skjutas på framtiden i referensalternativet än om ett etappmål införs, vilket innebär att situationen vid de förorenade områdena förvärras i referensalternativet på grund av att föroreningarna sprids till större områden, samt att fler personer hinner exponeras av föroreningarna under en längre tid. Uppskjuten sanering kan också innebära att lokal utveckling förhindras eller fördröjs. Det utredda etappmålet för förorenade områden innebär att: Minst 25 % av områdena med mycket stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år Minst 25 % av områdena med stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år Användningen av annan teknik än schaktning följt av deponering utan föregående behandling av massorna har ökat år Arbetet med att uppnå etappmålet utgår från förutsättningen att förorenade områden undersöks och utreds i sådan omfattning att takten i efterbehandlingsarbetet kan hållas. Därutöver behöver samlad, tydlig och kvalitetssäkrad information om förorenade områden finnas allmänt tillgänglig, främst genom den nationella EBH-databasen. År 2014 är utgångsår i uppföljningen av hur etappmålet nås och år 2050 ska alla områden med mycket stor risk eller stor risk för människors hälsa eller miljön vara åtgärdade. Det förefaller vara önskvärt att sträva mot att realisera den samhällsekonomiska nyttan i närtid (så att inte skadekostnaderna förvärras skadekostnadsutvecklingen behöver dessvärre inte vara linjär, den kan lika gärna vara exponentiell), samtidigt som det sannolikt skulle vara som dyrast att förlägga en proportionerligt stor andel (31 % eller mer) av saneringarna innan år Dessutom finns det en inkörstid på några år som gör att i praktiken kommer det krafttag som etappmålet ska inspirera till att ge fullt utslag strax innan etappmålsåret För riskklass 2-objekten har det hittills drivkrafter från exploateringsmöjligheter på de förorenade områdena varit tongivande liksom att oljebolagen gemensamt gjort en stor kraftsamling att sanera bensinstationer genom SPIMFAB. Ytterligare fokus på att öka 94

97 saneringstakten på övriga objekt behövs för att nå målet att sanera alla riskklass 2- områden fram till år I figur 8.1 visar en schematisk bild av hur olika åtgärdstakter förhåller sig till varandra och till etappmålsåret 2025 för riskklass 1-områden och hur ambitionsnivån behöver förändras med tiden för att uppnå målet att sanera alla utpekade områden till år Det statliga sakanslaget är framför allt ämnat åt riskklass 1-områden där annan finansiär saknas, vilket ger staten mer rådighet över saneringstakten för dessa objekt än för övriga riskklasser Antal åtgärdade objekt årsvis beroende på etappmålstakten etappmålår % 25% 35% 31% 17% Figur 8.1. Om alla identifierade objekt åtgärdas i jämn takt (31 st/år) till år 2050 skulle det innebära att ca 31 % av alla objekt i riskklass 1 har åtgärdats till år I referensalternativet (ljusrosa) antas att ca 17 % av objekten har åtgärdats till år 2025 (17 st saneringsåtgärder per år), vilket skulle innebär om trenden fortsätter till år 2050 så kommer endast drygt 600 objekt att vara åtgärdade av de drygt 1200 identifierade riskklass 1-objekten (varav ca 10 % antas inte behöva saneras). Om 25 % av objekten är åtgärdade till 2025 behöver saneringstakten vara ca 25 st/år till år 2025 och därefter ca 33 st/år för att beta av alla identifierade förorenade områden med mycket stor risk för människors hälsa och miljö till år

98 Den gröna linjen i figur 8.1 har en förhållandevis mjuk startperiod fram till år 2025, men ambitionsnivån är högre än referensalternativet (25 objekt/år mot 17 objekt/år). Förutom att det finns utrymme i en sådan modell för att etablera nya styrmedel och arbetssätt så finns utrymme för en alternativ teknikmarknad att etablera sig vilket i sin tur kan bidra till att teknikbytet kanske inte kommer att kosta samhället lika mycket pengar. Det ideala vore om saneringsbehovet och den alternativa teknikbranschen kunde utvecklas i ungefär samma takt så att marknaden kunde dra nytta av stordriftsfördelar och därmed lägre kostnader men det förutsätter i sin tur att det finns en tillräckligt stor och stabil efterfrågan på den alternativa tekniken. Med en sådan saneringstakt antas att 25 % av riskklass 1- områdena kommer att ha åtgärdats till år Målstyrningen mot målet att ha sanerat alla riskklass 1-områden till år 2050 medför att i genomsnitt behöver saneringstakten öka ytterligare mellan åren 2025 och 2050 till ca 33 objekt per år. Ambitionshöjning mellan referensalternativet och saneringstakten 25 % till 2025 är 8 objekt (i genomsnitt i praktiken är nog den årliga ökningen svagt stigande). Det är med samma genomsnittliga årliga antal som en ytterligare ambitionsnivåhöjning under de 25 nästkommande åren kommer att kräva efter år En del av denna ökning kan säkert kopplas till effektivitetsvinster medan andra kan komma att kräva förnyade åtgärds- och styrmedelsinsatser. Det verkar med andra ord vara en saneringstakt där % som är den bästa kompromissen mellan kostnader och nytta för riskklass 1-objekten. Det kommer sannolikt att ta några år innan nya arbetssätt och styrmedel ger full effekt så att 25 % av alla identifierade relevanta objekt saneras fram till år Därefter antas att den årliga saneringstakten är uppe i ca 33 saneringar per år mellan åren 2025 till 2050, vilket gör det möjligt att sanera alla riskklass 1-objekt till år Det paket som föreslås kommer sannolikt att ta några år innan de får full effekt. Den rekommenderade saneringstakten på 25 % för riskklass 1-objekt till år 2025 är lägre än om man mellan åren 2014 till 2050 i helt jämn takt skulle beta av de drygt 1200 identifierade objekten. För att hinna åtgärda alla identifierade riskklass 1- objekt till år 2050 skulle saneringarna efter år 2025 behöva öka. Utifrån de utvärderingar som genomförts i kapitel 3 5 behövs alla föreslagna styrmedel för att kunna uppnå etappmålet till år 2025 och därefter slutmålet år Det handlar framför allt om de befintliga styrmedel (miljöbalken samt statligt anslag för saneringsbidrag, inklusive bemyndiganderam) samt de som modifierats något för att bättre styra mot en ökad saneringstakt och till ökad teknikutveckling (statligt bidrag till tillsynsarbete samt förändrad deponiskatt). Det ligger egentligen utanför statens rådighet att konstruera alla de förslag på samfinansiering som presenteras tidigare i kapitlet och i kapitel 3, men staten kan utreda förutsättningarna och uppmuntra till sådana lösningar i samband med delfinansiering av saneringsåtgärder. 96

99 De flesta åtgärds- och styrmedelsförslagen har hittills varit beskrivna på en övergripande nivå. Det har inte varit möjligt att i detalj kunna klarlägga hur många extra objekt som skulle kunna efterbehandlas per år. Det som framkommit är att de stora flaskhalsarna i referensalternativet är att det saknas alternativa finansieringsformer och samfinansieringsformer för verksamhetsutövare och fastighetägare som har funnits ansvariga eller där de är beredda att ta ett begränsat finansieringsansvar men där pengar saknas för saneringsåtgärderna samt att rättspraxis med bland annat komplicerade ansvarsutredningar som tar lång tid. De åtgärder och styrmedel som föreslås handlar i första hand om att utreda möjliga förslag till lösningar inom dessa områden. Dessa lösningar kan handla om att ändra lagstiftningen för att göra regelförenklingar, men utan att det påverkar rättsäkerheten. Att ta fram sådana förslag lär ta tid, i denna konsekvensanalys antas att sådana lösningar inte är på plats förrän kring år Övriga åtgärdsförslag bedöms kunna generera i genomsnitt åtta saneringsobjekt extra per år, några tillsynsdrivna sådana men framför allt sådana som bekostas av med helt eller delvis statligt stöd. Det statliga anslaget kommer med andra ord att behöva öka tills det finns etablerade alternativa finansieringsformer. 97

100 Bilaga 1a Bakgrund till efterbehandling av förorenade områden I en precisering om efterbehandling av förorenade områden under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö står: Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön. Naturvårdverket har i uppdrag att ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av föroreningsskador enligt 10 kapitlet miljöbalken (nedan benämnt efterbehandlings- eller saneringsåtgärder). När betalningsansvarig för dessa åtgärder saknas, kan ett statligt bidrag ges, och Naturvårdsverket ansvarar för hanteringen av detta 107. Varför är förorenade områden ett problem? Människor kan utsättas för föroreningarna genom att de kommer i kontakt med förorenad jord via munnen eller huden. De kan andas in förorenat damm eller förorenad luft, äta växter eller djur som utsatts för föroreningen eller komma i kontakt med förorenat vatten. Barn är normalt känsligare än vuxna. Miljön i förorenade områden och i de områden dit föroreningen sprider sig kan påverkas negativt med försämrade livsmiljöer, sjukdomar, minskad reproduktivitet, minskad artrikedom eller utslagning av arter. Spridning av föroreningar bidrar vidare till lokalt och regionalt förhöjda bakgrundshalter av förorenade ämnen, vilket i sin tur kan påverka både hälsa och miljö. Även en liten föroreningsbelastning under en lång tid, kan försämra kvaliteten och minska värdet av en naturresurs, som till exempel ett grundvatten eller en sjö. Prioriteringar av områden för fortsatta undersökningar och åtgärder, sker primärt ur ett riskperspektiv. Områden med riskklass 1 ska i första hand prioriteras för fortsatta undersökningar och utredningar och i andra hand prioriteras områden med riskklass 2. Syftet är att bestämma riskens omfattning, samt om och hur, den behöver minskas genom efterbehandlingsåtgärd. Särskilt högt prioriteras objekt som innebär ett akut eller allvarligt hot mot människors hälsa, mot naturområden med stora skyddsvärden eller mot betydande vattenförsörjningsintressen. Det kan vara: Objekt i närheten av bebyggelse, där vistelse på det förorenade området kan förväntas, och där detta innebär akuta risker för allvarliga skador vid direktexponering. 107 Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 98

101 Objekt som, nu eller på kort sikt (inom tre år), innebär risk för allvarliga skador på värdefulla vattentäkter (sammantagen vattenförsörjning nu eller i framtiden för mer än 50 personer eller ett dygnsuttag på mer än 10 m 3 ). Objekt som, nu eller på kort sikt (inom tre år), innebär risk för allvarliga skador på värdefulla naturområden (skyddade områden, riksintressen, Natura 2000-områden). Med allvarliga skador menas att de skyddsvärden som motiverar skyddet eller klassningen, helt eller i betydande omfattning, förstörs, till exempel genom att arter eller biotoper försvinner. 108 I första hand är det för att minska riskerna för människors hälsa och miljön som gör att staten arbetar med utredningar och åtgärder av förorenade områden. De förorenade områdena kan dock också innebära ett hinder för lokal utveckling om förändrad markanvändning från exempelvis industri till bostäder (eller rekreationsmark) bromsas. Det kan bland annat bero på att saneringen saknar finansiering eller att det råder oklara ansvarsförhållanden. I takt med att städerna expanderar och att hamnområden exploateras, ligger många förorenade områden idag i attraktiva lägen för bostäder. Den negativa påverkan fortgår till dess att de förorenade områdena är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön. Med dagens saneringstakt är det svårt att uppnå målet inom rimlig tid. Med rimlig tid avses år 2050, uppställt som slutår för måluppfyllelse i tidigare delmål inom miljömålet Giftfri miljö. Vad orsakar problemet och hur omfattande är det? Det finns cirka misstänkt förorenade områden i Sverige. Det är platser där nuvarande eller tidigare verksamhet kan ha gett upphov till miljö- och hälsofarliga föroreningar i jord, grundvatten, ytvatten, sediment, byggnader och anläggningar. Ett stort antal av dessa områden är så förorenade att de idag eller i framtiden kan innebära: En oacceptabel risk för människors hälsa En oacceptabel risk för miljön genom till exempel negativ effekt på biologisk mångfald, ekosystem och dricksvatten Ett successivt påslag på föroreningshalterna i naturresurser som grundvatten, ytvatten och fiskebestånd. I länsstyrelsernas inventering av förorenade områden uppskattas riskerna vara mycket stora (riskklass 1) i mellan 1000 och 1500 områden och stora (riskklass 2) i mellan och områden 109. Områdena tillkom till stor del under 108 Naturvårdsverket, Efterbehandling av förorenade områden. Kvalitetsmanual för användning och hantering av bidrag till efterbehandling och sanering. Utgåva Naturvårdsverket Lägesbeskrivning av arbetet med efterbehandling av förorenade områden

102 industrialismens framväxt i Sverige från slutet av 1800-talet till 1970-talet. En verksamhet som orsakade föroreningar tidigt i epoken var gasverken, medan användningen av bekämpningsmedel och klorerade lösningsmedel gav upphov till föroreningar i slutet av perioden. En betydligt äldre historia än så har de områden som har föroreningar orsakade av gruvverksamhet. Andra exempel på branscher som har orsakat förorenade områden är kemtvättar, sågverk med impregnering och glastillverkning. Exempel på förorenande ämnen är tungmetaller som kvicksilver, bly och kadmium; akuttoxiska ämnen som arsenik och cyanid samt organiska ämnen eller ämnesgrupper som dioxiner, PCB och PAH. Under lång tid hanterades kemikalier och restprodukter oförsiktigt på grund av okunskap. År 1969 kom den första miljöskyddslagen. Vem är berörd av problemet med förorenade områden? Olika personer eller aktörer kan påverkas negativt av förorenade områden. Det kan handla om: Kommuner Invånare Exploatörer Fastighetsägare Företag/verksamhetsutövare För kommuner kan förorenade områden innebära ett hinder för utveckling. Det kan handla om att nyetableringar försvåras eller att omvandlingen från industriell verksamhet till bostäder eller rekreation blir kostsam och går långsamt. Invånarna i kommunen kan också påverkas negativt om kommunen inte utvecklas i önskad takt, med exempelvis minskade arbetstillfällen. Som individer kan de också påverkas genom exponering av föroreningar eller oro på grund av att det finns föroreningar i närområdet. Exploatörer behöver räkna med större projektrisker vid exploatering av förorenade områden än i opåverkade områden och fastighetsägare kan ha svårt att sälja en fastighet. För företagen på det förorenade området kan ombyggnader och utveckling av verksamheten försvåras på grund av myndighetskrav och ökade kostnader med anledning av föroreningarna i marken. De anställdas arbetsmiljö kan påverkas negativt om föroreningarna exempelvis ger upphov till lukt eller ohälsosam exponering. 100

103 Bilaga 1b Schablonkostnader för sanering av förorenade områden I tidigare gjorda uppskattningar har kostnaden för att åtgärda de mest förorenade områdena (i både riskklass 1 och 2) beräknats ligga kring 60 miljarder kronor 110. I dessa kostnader ingår varken kostnaderna för tillsyn eller handläggning av miljödomar och bidrag. Bedömningen har varit att kostnaden per område i riskklass 1 uppgår till i genomsnitt cirka 30 miljoner kronor. De senaste fem åren har åtgärdskostnaden för riskklass 1 varit något lägre i genomsnitt och de alla flesta har varit betydligt billigare än så 111. Givet en genomsnittlig kostnad på 30 miljoner kronor per objekt för att sanera ett område i riskklass 1 skulle kostnaden för 25 objekt per år fram till år 2025 skulle uppgå till ca 8,3 miljarder kronor. Att sanera 17 objekt per år (som i referensalternativet) skulle fram till år 2025 kosta ca 5,6 miljarder kronor. Till dessa kostnader tillkommer kostnader för administration och tillsyn. Storleken på det statliga anslaget har varierat under åren. Om anslaget antas ligga kring 450 miljoner kronor per år eller sammanlagt ca 5 miljarder kronor under 11 år (år ) och om dagens saneringstakt på 17 % till år 2025 bibehålls (17 objekt/år), kan medelkostnaden för fullt bidragsfinansierade saneringsåtgärder (som bekostas av Naturvårdsverket) inte vara högre än 15 till 18 miljoner kr/objekt. Givet att 75 % av anslaget går till åtgärder, räcker ett anslag på 450 miljoner kronor/år till 7 helt statligt finansierade objekt/år samt 8 stycken objekt/år med 50 % bidragsfinansiering om medelkostnaden är 30 miljoner kr/objekt. Ca 31 % av objekten (6-7 stycken/år med ovan nämnd, referensalternativets, saneringstakt) antas inte behöva statliga bidrag enligt den preliminära inventeringen. Medelkostnaden per objekt är beroende av vilka saneringsobjekt som ingår i beräkningen av medelvärdet. Exempelvis var medelkostnaden för saneringar med statligt stöd, fram till år 2007, ca 40 miljoner kronor 112. Om även riskklass 2-objekt inkluderas så beräknades, med data fram till år 2006, medelkostnaden ligga kring 30 miljoner kronor. Sedan 2008 har medelkostnaden sjunkit något till ca 26 miljoner kronor och mediankostnaden till ca 15 miljoner kronor. 110 Naturvårdsverket (2008). Kostnads-nyttoanalys som verktyg för prioritering av efterbehandlingsinsatser. Naturvårdsverkets rapport Mellan åren (då den årliga statistiken började bli mer jämförbar) var medelkostnaden för avslutade saneringar drygt 26 miljoner kronor och mediankostnaden låg på 15 miljoner kronor. 112 Internt material från Naturvårdsverket som WSP har fått ta del av: Excel-fil: Avslutade efterbehandlingsprojekt Excel-mall

104 I de saneringsprojekt som fått statligt stöd har schaktning hittills varit den vanligaste tekniken. Genomsnittskostnaden för schaktningsprojekt som fått statlig finansiering mellan åren 1999 och 2012 ligger på cirka 25 miljoner kronor. För de andra tekniker som tillämpats är det svårare att göra en generalisering av genomsnittskostnaden eftersom endast ett fåtal objekt berörts per teknik. Övriga saneringstekniker har hittills inte varit vanligt förekommande, dels på grund av att det är teknik under utveckling, dels på grund av att beprövad ny teknik inte alltid kan användas (beroende på typ av områden och föroreningar). I Naturvårdsverkets uppföljning av åtgärder som fått bidrag finns kostnadsuppgifter för ett stort antal objekt. Den totala kostnaden för de 45 bidragsprojekt mellan åren 1990 och 2012 som har rapporterat in åtgärdskostnader till Naturvårdsverket 113 varierar från 0,5 miljoner kronor till över 100 miljoner kronor. Den större delen av dessa saneringsobjekt har kostat under 30 miljoner kronor. 114 I figur A nedan redovisas medel- och mediankostnader för bidragsprojekt genomförda mellan åren 1990 och Då kostnaderna varierar i så stor grad mellan olika projekt, har en indelning över projekt med liten, medel och stor omfattning gjorts. Storleksordningen på de olika intervallen visas också i tabellen. Utöver de direkta kostnaderna för saneringsåtgärder, som redovisas i tabellen, tillkommer exempelvis kostnader för undersökning, utredning, tillsyn och kunskapsuppbyggnad. Total kostnad miljoner kr/objekt Total mängd förorenade massor Ton massor/objekt Liten omfattning: Total kostnad mindre än 10 Mkr Medel 3, Median 3, Antal objekt Medel omfattning: Total kostnad större än 10 Mkr, mindre än 40 Mkr Medel 20, Median 20, Antal objekt 16 6 Stor omfattning: Total kostnad större än 40 Mkr, mindre än 100 Mkr Medel 70, Median 73, Antal objekt 8 4 Figur A Kostnader för genomförda bidragsprojekt, , Källa: Naturvårdsverket - Avslutade efterbehandlingsprojekt - Excel-mall Åtgärdskostnaderna för pågående saneringar rapporteras löpande in i bland annat kvartalsredovisningar mm, men av intresse här är kostnaden för helt avslutade objekt. 114 Internt material från Naturvårdsverket som WSP har fått ta del av: Excel-fil: Avslutade efterbehandlingsprojekt Excel-mall

105 Det är dock viktigt att förstå begränsningarna i underlaget. Utöver vilket det förorenande ämnet är, finns det flera yttre faktorer som är kostnadsdrivande. Exempelvis kan storleken av efterbehandlingsområdet, geografisk placering, geotekniska omständigheter liksom valet av saneringsteknik nämnas. Man skulle kunna tänka sig att de tidiga saneringarna som gjordes kanske var dyrare då erfarenheten var mycket begränsad och saneringen mer kunde ses som ett utvecklingsprojekt. En annan viktig aspekt är att ett område sällan är förorenat av enbart en förorening. För så gott som samtliga områden är det flera föroreningar som förekommer. Primär förorening betyder att det är den som styr risken och hur mycket risken behöver reduceras (det vill säga omfattningen på åtgärden), men säger egentligen ingenting om vilken förorening som förekommer i störst mängd. Något annat som kan styra kostnader är geotekniska omständigheter, som om det är mark eller sediment som är förorenat. Det är ofta betydligt mer kostsamt att sanera sediment än mark. Två objekt sticker ut med en total kostnad över 100 Mkr (116 respektive 129 Mkr), och de två har inte tagits med i sammanställningen. Den högsta totalkostnad som är med i sammanställningen (vilket alltså är det tredje dyraste projektet av alla genomförda bidragsprojektet) är knappt 81 Mkr. Endast ett riskklass 2-objekt har en avslutad efterbehandling som bekostats av det statliga sakanslaget mellan åren , vilket gör att det inte går att uttala sig om den genomsnittliga kostnaden för saneringar av riskklass 2-objekt. Det objektet uppges haft saneringskostnader för ca 7 miljoner kronor. Svenskt Näringsliv har sammanställt nio länsstyrelsers kostnadsbedömningar av prioriterade efterbehandlingsobjekt som var aktuella år 2008, se figur B. 115 Figur B. Spridning av kostnadsnivåer per riskklass. Källa: Svenskt Näringsliv