Förnyad arbetslivsinriktad rehabilitering

Transkript

1 2005:25 Förnyad arbetslivsinriktad rehabilitering Måluppfyllelse och effekter

2 MISSIV DATUM DIARIENR /135-5 ERT DATUM ER BETECKNING S2002/2762/SF Regeringen Socialdepartementet Stockholm Uppdrag att följa och utvärdera förnyelsen av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen Regeringen gav den 27 mars 2002 Statskontoret i uppdrag att följa och utvärdera Arbetsmarknadsstyrelsens och dåvarande Riksförsäkringsverkets insatser för att förnya den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Förnyad arbetslivsinriktad rehabilitering måluppfyllelse och effekter (2005:25). Statskontorets uppdrag är därmed avslutat. Direktör Anna Karlgren, chef för Enheten för utvärderingsfrågor, har beslutat i detta ärende. Avdelningsdirektör Enar Lundgren, föredragande, avdelningsdirektör Thomas Ringbom och avdelningsdirektör Thomas Sandberg, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Enar Lundgren POSTADRESS: Box 8110, Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

3 Innehåll Sammanfattning och slutsatser 7 Del I 11 Bakgrundsbeskrivningar 11 1 Inledning 13 2 Utvärderingsobjekten Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet Modell FAROS 21 Del II 25 Metoder och arbetssätt 25 3 Metoder för beslutsunderlag av hög kvalitet och tidig, fördjupad bedömning (uppdrag 1) Rättssäker process Transparent process Tidsangivelser Skyndsam handläggning 33 4 Metodik för enhetlig handläggning och tydlig yrkesroll (uppdrag 2) Enhetlig handläggning Särskilt utpekade moment Tydlig yrkesroll 42 5 Modell för en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad arbetslivsinriktad rehabilitering (uppdrag 3) Syfte och mål Målgrupp och urvalskriterier Tydlig början och tydligt slut Tydliga delmoment Roll- och ansvarsfördelning Ändamålsenlig organisation Strukturella hinder Andra viktiga aspekter 55 5

4 Del III 59 Tillämpning och genomförande 59 6 Tillämpning och genomförande av Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet Tillämpning Genomförande 66 7 Tillämpning och genomförande av Modell FAROS Tillämpning Genomförande 77 Del IV 81 Effekter 81 8 Effekter av förnyelsearbetet i uppdrag Effekter på individnivå Effekter för samhället 91 Bilagor 1 Regeringsuppdraget Källor Teknisk beskrivning Enkätundersökning 119 6

5 Sammanfattning och slutsatser Ett förnyelseuppdrag i tre delar På uppdrag av regeringen har Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och dåvarande Riksförsäkringsverket (RFV) under perioden genomfört en förnyelse av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Uppdraget har varit indelat i tre delar. Uppdrag 1 (riktat till RFV). Utveckla en metod för tidig, fördjupad bedömning av den enskildes arbetsförmåga och behov av rehabilitering. Uppdrag 2 (riktat till RFV). Utveckla metodiken i försäkringskassornas handläggning av sjukfall och rehabiliteringsärenden samt förtydliga rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll. Uppdrag 3 (riktat till AMS och RFV). Genomför en pilotverksamhet avseende en samordnad organisation mellan försäkringskassan och arbetsförmedlingen för arbetslivsinriktad rehabilitering. Statskontorets uppdrag Statskontoret har haft regeringens uppdrag att följa och utvärdera AMS och RFV:s insatser. Föreliggande rapport utgör Statskontorets slutredovisning. Rapporten består av en utvärdering av förnyelsearbetets måluppfyllelse och effekter. De delar i rapporten som avser utvärdering av måluppfyllelse (del II och III) har tidigare redovisats till regeringen i en promemoria ( ). Måluppfyllelse Uppdrag 1 Regeringens mål: Beslutsunderlagen vid bedömning av rätten till sjukpenning och behovet av rehabilitering skall hålla hög kvalitet. Dessutom skall bedömningen av behovet av rehabilitering komma till stånd tidigt i sjukfallen. Detta för att i sin tur möjliggöra att relevanta rehabiliteringsåtgärder kan sättas in tidigt. Statskontorets bedömning: Statskontoret gör bedömningen att metoderna för Tidig bedömning första vägval och Fördjupad utredning aktivt vägval i huvudsak har utformats på ett sätt som kan anses stå i paritet med regeringens direktiv. Metoderna bör enligt vår bedömning kunna bidra till bättre förutsättningar för beslutsunder- 7

6 lag av hög kvalitet och tidiga bedömningar av rehabiliteringsbehov och åtgärder. Dock konstaterar vi att de aktuella delarna av metodsamlingen ännu inte tillämpas fullt ut. Statskontorets bedömning är därmed att målen för uppdrag 1 ännu inte har uppnåtts. När det gäller Tidig bedömning första vägval har införandet kommit en god bit på väg. Denna del har fått större genomslag än metoden för Fördjupad utredning aktivt vägval. I det senare fallet är tillämpning och genomförande av vissa aktiviteter problematiska. Uppdrag 2 Regeringens mål: Metodiken i försäkringskassornas handläggning av sjukfall och rehabiliteringsärenden skall vara enhetlig och rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll skall vara tydlig. Statskontorets bedömning: De metoder som rör Försäkringskassans handläggning av sjukfall och rehabiliteringsärenden har utvecklats på ett sätt som i huvudsak kan anses stå i paritet med regeringens direktiv. Metoderna bör enligt vår bedömning kunna bidra till en mer enhetlig handläggning. Det är enligt vår bedömning inte helt självklart i vilken utsträckning metoderna bidrar till ett förtydligande av rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll. Svaret på den frågan beror i stor utsträckning på vad man lägger i begreppet rehabiliteringssamordnare. Vi konstaterar att metoderna snarare fokuserar på utredande insatser än på frågor som har en direkt koppling till rehabilitering. Exempelvis är aktiviteten rehabiliteringsplan jämförelsevis översiktligt beskriven. Uppdrag 2 kan sägas motsvara samtliga delar i Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet, det vill säga även de metoder som omfattas av uppdrag 1. Av det följer att vi konstaterar att de problem i tillämpningen av Fördjupad utredning aktivt vägval även gäller uppdrag 2. Sammanfattningsvis är Statskontorets bedömning att målen för uppdrag 2 ännu inte har uppnåtts. Beträffande målet att uppnå en enhetlig handläggning anser vi att man har kommit en god bit på väg och att det finns goda förutsättningar för ytterligare förbättringar. Däremot har rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll inte förtydligats på det sätt som vi uppfattar avsågs i regeringens uppdrag. Yrkesrollen för de handläggare som arbetar med ohälsa i stort kommer dock att kunna bli tydligare tack vare de nya metoderna. 8

7 Uppdrag 3 Regeringens mål: Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen för arbetslösa sjukskrivna skall vara sammanhållen och ändamålsenligt organiserad. Statskontorets bedömning: Statskontorets bedömning är att Modell FAROS är utformad på ett sådant sätt att de personer som genomgår rehabilitering i enlighet med modellen, kommer att kunna erbjudas en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad rehabiliteringsprocess. Statskontoret konstaterar däremot att Modell FAROS inte involverar personer som vid en medicinsk bedömning anses kunna ta ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete (s.k. steg 5-ärenden). Det faktum att Försäkringskassan på senare tid har blivit mer försäkringsmässig i sina bedömningar kan ge två typer av viktiga effekter. För det första kan en konsekvens bli att antalet ärenden som kommer i fråga för rehabilitering enligt Modell FAROS blir mycket få. För det andra kan det alltjämt komma att finnas en stor grupp personer som, trots tydliga behov, inte erbjuds åtgärder som motsvarar dem som erbjuds inom ramen för rehabilitering enligt Modell FAROS. En sådan utveckling skulle enligt Statskontoret innebära att det ur ett övergripande perspektiv blir tveksamt huruvida den arbetslivsinriktade rehabiliteringen för arbetslösa sjukskrivna skulle kunna anses vara sammanhållen och ändamålsenligt organiserad. Statskontoret anser att Modell FAROS ännu inte kan hävdas tillämpas fullt ut i hela landet. Vidare uppfattar vi att variationerna i tillämpningen är relativt stora. Vi bedömer emellertid samtidigt att kunskapen om, och den faktiska tillämpningen av, modellen har ökat i stor utsträckning bara under de första månaderna av år Vi uppfattar att det idag finns en stark ambition hos såväl Försäkringskassan som arbetsförmedlingen i hela landet att modellen ska tillämpas. Färdriktningen i detta avseende är tydlig. Effekter Uppdrag 1 och 2 Statskontoret har inte genomfört någon studie av effekter av uppdrag 1 och 2. Bakgrunden till detta är bland annat att Försäkringskassan själv har genomfört en studie av effekter av pilotverksamheten i uppdrag 1. Försäkringskassans studie visar att utvecklingen av andelen kvarvarande sjukfall har varit mer gynnsam i pilotområdena än i övriga delar av landet. Detta kan tyda på att tillämpning av de nya metoderna för tidig bedömning har haft positiv inverkan på andel sjukfall som avslutas. 9

8 Uppdrag 3 Statskontorets effektstudie tyder på att deltagande i pilotverksamheten FAROS har påverkat möjligheterna att komma i arbete eller utbildning i en positiv riktning. Andelen personer i arbete var vid mättidpunkten mer än dubbelt så hög i FAROS-gruppen, 12,8 procent mot 5,3 procent i jämförelsegruppen. Samma förhållande gäller andelen personer i utbildning, 4,4 procent mot 1,6 procent. Statskontorets analyser visar att det kan antas ta ca 3 år innan de extra kostnaderna för pilotverksamheten FAROS går att räkna hem i form av ökade intäkter och minskade kostnader för stat och kommun. Om man tar hänsyn till att vissa av deltagarna antagligen hade fått en anställning utan FAROS förlängs tiden ytterligare. Andra bedömningar och kommentarer Uppdrag 1 och 2 har genomförts som ett led i en stor och omfattande förändringsprocess som har nått en god bit på väg men där mycket samtidigt återstår. Mot bakgrund av vår bedömning att införandet av Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet kommer att kunna få flera positiva effekter, är det viktigt att det förändringsarbete som redan påbörjats fortsätter. Beträffande de verksamheter som är en konsekvens av uppdrag 3 har vi svårare att bedöma vad som är en lämplig fortsättning. Den ovan nämnda problematiken att målgruppen för rehabilitering enligt Modell FAROS riskerar att bli alltför liten i takt med att Försäkringskassan blir mer försäkringsmässig i sina bedömningar behöver redas ut innan verksamheterna ges en permanent form. Det faktum att vår effektstudie tyder på att arbete i enlighet med Modell FAROS ger positiva effekter talar dock för att det kan det finnas skäl att genomföra regeländringar om det visar sig att en fungerande samverkan inte ryms inom nuvarande regelverk. Vår övergripande slutsats är att det arbete som bedrivits inom ramen för regeringens uppdrag i många avseenden har varit framgångsrikt. Emellertid är det viktigt att påpeka att insatserna i första hand har varit inriktade på att klargöra och förbättra processen före, och i viss mån efter, själva rehabiliteringen. Förnyelsearbetet har i mindre utsträckning gällt arbetslivsinriktad rehabilitering som sådan. 10

9 Del I Bakgrundsbeskrivningar 11

10 12

11 1 Inledning Uppdraget till AMS och RFV Regeringen gav den 13 december 2001 Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och dåvarande Riksförsäkringsverket (RFV) i uppdrag att inleda en förnyelse av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Detta var ett led i regeringens 11-punktsprogram för ökad hälsa i arbetslivet. Som övergripande mål för förnyelsearbetet angav regeringen att fler sjukskrivna ska återfå förmågan att arbeta och förmågan att försörja sig själva genom eget förvärvsarbete. Uppdraget specificerades i tre delar enligt följande: Uppdrag 1 (riktat till RFV). Utveckla en metod för tidig, fördjupad bedömning av den enskildes arbetsförmåga och behov av rehabilitering. Uppdrag 2 (riktat till RFV). Utveckla metodiken i försäkringskassornas handläggning av sjukfall och rehabiliteringsärenden samt förtydliga rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll. Uppdrag 3 (riktat till AMS och RFV). Genomför en pilotverksamhet avseende en samordnad organisation mellan försäkringskassan och arbetsförmedlingen för arbetslivsinriktad rehabilitering. Uppdrag 1 och 3 skulle enligt direktivet bedrivas i forms av en pilotverksamhet på tre till fem geografiska områden i landet. Uppdraget till Statskontoret Den 27 mars 2002 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att följa och utvärdera förnyelsen av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen (bilaga 1). I enlighet med regeringens direktiv har arbetets uppläggning bestämts i samråd mellan Regeringskansliet och Statskontoret. Statskontorets arbete har i stora delar utgått från en arbetsplan upprättad i Statskontoret den 24 september Arbetsplanen är indelad i tre delar: 1. Följa utvecklingsarbetet. Exempel på frågeställningar: om och hur delprojekten fokuserar de punkter regeringen lägger vikt vid, 13

12 om planer och budget följs, om delprojektens mål uppnås, om det finns genomförandeproblem, risker och osäkerheter samt om man arbetar med att erfarenheter ska få brett genomslag. 2. Utvärdera måluppfyllelse. Exempel på frågeställningar (formulerade utifrån målen som regeringen angav i uppdraget till AMS och RFV): Håller beslutsunderlagen vid bedömning av rätten till sjukpenning hög kvalitet? Är rehabiliteringssamordnarnas roll tydlig? Är den arbetslivsinriktade rehabiliteringen för arbetslösa sjukskrivna en sammanhållen process? 3. Utvärdera effekter. Denna del gäller endast uppdrag 1 och 3. Följande frågeställningar gäller för denna del: Kommer sjukskrivna i pilotområdena tillbaka i arbete fortare än motsvarande grupper? Har deltagarna i pilotverksamheterna i uppdrag 3 (FAROS) en större chans (än andra personer ur samma målgrupp) att få ett arbete eller att påbörja en reguljär utbildning? Genomförande av Statskontorets uppdrag Under perioden 2002 till 2004 har Statskontoret lämnat sju lägesrapporter. Dessa rapporter har avsett Statskontorets arbete med att följa utvecklingsarbetet enligt punkt 1 ovan. Denna del av Statskontorets arbete avslutades i och med att den sjunde och sista lägesrapporten lämnades till regeringen i november Föreliggande rapport utgör Statskontorets slutredovisning och består av en utvärdering av förnyelsearbetets måluppfyllelse och effekter. De delar i rapporten som avser förnyelsearbetets måluppfyllelse (del II och III) har tidigare redovisats till regeringen i en promemoria ( ). Slutrapporten har utarbetats av en projektgrupp i Statskontoret bestående av Enar Lundgren (uppdragsledare), Thomas Ringbom, Thomas Sandberg och Sara Sundgren. Konsulten Karl Martin Sjöstrand har genomfört en studie av pilotverksamheten FAROS effekter på individnivå. Till denna effektstudie har dataunderlag hämtats från AMS, Försäkringskassan och Statistiska centralbyrån (SCB). SCB har även koordinerat insamlingen av dataunderlaget och genomfört en enkätundersökning. 14

13 Utgångspunkter, läsanvisning och disposition Denna rapport består av fyra delar där varje del i sin tur består av ett eller flera kapitel. Del I Bakgrundsbeskrivningar (kapitel 1 2) I kapitel 2 beskrivs de metoder och arbetssätt som AMS och RFV tagit fram inom ramen för sitt uppdrag, nämligen socialförsäkringsadministrationens Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet som motsvarar uppdrag 1 och 2 samt Modell FAROS som motsvarar uppdrag 3. Kapitel 2 är tänkt att klargöra hur vi definierar vad vår utvärdering avser. Kapitlet bör dessutom utgöra en lämplig läsning för den som inte närmare känner till hur AMS och RFV har valt att lösa sitt uppdrag. Del II Metoder och arbetssätt (kapitel 3 5) I del II analyseras i vilken utsträckning framtagna metoder och arbetssätt kan anses stå i paritet med de mål och krav som regeringen formulerat i uppdraget till AMS och RFV. Ett exempel på en fråga vi ställer oss här är i vilken utsträckning Modell FAROS kan antas leda till en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad arbetslivsinriktad rehabilitering om modellen följs. Genomgående bygger bedömningarna i del II dels på våra egna analyser av tillgängliga metod- och arbetsbeskrivningar, dels på synpunkter som vi hämtat in i intervjuer med handläggare och chefer i arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. I kapitel 3 och 4, som behandlar uppdrag 1 respektive uppdrag 2, är analysobjektet Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet. I kapitel 5 som behandlar uppdrag 3 utgör Modell FAROS analysobjekt. Del III Tillämpning och genomförande (kapitel 6 7) Utgångspunkten för del III är densamma som i del II. Skillnaden är att analysen i stället för metoder och arbetssätt som sådana gäller deras tillämpning i praktiken. Som underlag till del III har vi främst använt oss av intervjuer med personer inom arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Vi har även använt viss verksamhetsstatistik. Del IV Effekter (kapitel 8) Statskontoret har valt att inte genomföra någon egen studie av effekter av uppdrag 1 och 2. I kapitel 8 redovisas effekter för individer och samhälle av pilotverksamheten inom ramen för uppdrag 3. 15

14 16

15 2 Utvärderingsobjekten I det följande beskrivs de metoder och arbetssätt som tagits fram inom ramen för dåvarande Riksförsäkringsverkets (RFV) och Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) arbete med att förnya den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Insatserna i uppdrag 1 och 2 har resulterat i Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet, och insatserna i uppdrag 3 har resulterat i Modell FAROS. Utvecklingsarbetet i uppdrag 1 och 2 har bedrivits inom ramen för projektet Prohälsa. Metoderna inom uppdrag 1 har delvis testats inom en pilotverksamhet på fem platser. De framtagna metoderna började införas i socialförsäkringsadministrationen i hela landet 2003 i och med utbildningen i ett gemensamt förhållningssätt och gemensamma arbetsmetoder inom ohälsoområdet (SFA-utbildningen). Beskrivningar av metoderna finns på Försäkringskassans intranät i form av en metodsamling som uppdateras kontinuerligt. Den version av metodsamlingen vi har granskat och analyserat gällde från och med januari 2005, eventuella uppdateringar som gjorts därefter ingår inte i analysen. Utvecklingsarbetet inom uppdrag 3 har skett i form av en pilotverksamhet som bedrivits på samma platser som uppdrag 1. Inom ramen för pilotverksamheten FAROS (Förnyad Arbetslivsinriktad Rehabilitering, Organisation och Samverkan) utarbetades och prövades en gemensam modell för rehabiliteringsprocessen som getts benämningen Modell FAROS. De metoder och arbetssätt som togs fram inom ramen för pilotverksamheten FAROS har spridits över landet via särskilda centrala handlingsplaner för samverkan inom rehabiliteringsområdet. AMS och Försäkringskassan 1 har, på regeringens uppdrag, gemensamt arbetat fram sådana handlingsplaner sedan år Planerna har avsett verksamhet som bedrivs och planeras i samverkan mellan arbetsförmedlingen och Försäkringskassan med inriktning på insatser för sjukskrivna arbetslösa. Dessa planer har sedan legat till grund för särskilda samverkansavtal på länsnivå som upprättats mellan länsarbetsnämnd och Försäkringskassans länsorganisation. I avtalen har förutsättningar och riktlinjer satts upp för regional samverkan inom rehabiliteringsområdet. Den version av Modell FAROS vi har granskat och analyserat ingick som en bilaga till den centrala handlingsplanen för Det är viktigt att framhålla att våra analyser vid sidan av modellen även till viss del avser själva handlingsplanen. 1 Tidigare RFV. 17

16 2.1 Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet innefattar fyra metoder. 1. Tidig bedömning första vägval 2. Fördjupad utredning aktivt vägval 3. Planera och genomföra 4. Avsluta Metoderna för Tidig bedömning första vägval och Fördjupad utredning aktivt vägval motsvarar uppdrag 1 medan metodsamlingen i sin helhet kan sägas motsvara uppdrag 2. I varje metod finns beskrivningar av aktiviteter som till exempel Göra vägval, Avstämningsmöte och Rehabiliteringsutredning. I metodbeskrivningen finns vidare hänvisningar till lagrum och andra vägledande texter för respektive aktivitet. Dessutom finns länkar till olika metodstöd som mer detaljerat beskriver tillvägagångssätten i vissa moment. Figur 2.1 Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet 18

17 Tidig bedömning första vägval (metod 1) Syftet med denna metod är att en bedömning av rätten till sjukpenning ska genomföras före första utbetalning och att det ska ske ett första vägval i sjukfallet. Metoden består av ett antal olika aktiviteter som kortfattat refereras nedan. Granska granskningen av beslutsunderlaget bör präglas av ett aktivt förhållningssätt och av ett förkorta-perspektiv, dvs. ett övervägande om deltidssjukskrivning kan vara ett alternativ eller om det finns andra möjligheter som kan korta sjukperioden. Komplettera brister i underlaget kompletteras genom kontakter med den försäkrade och med andra aktörer, till exempel arbetsgivaren. Om det medicinska underlaget behöver förtydligas tas hjälp av försäkringsläkare. Komplettering av läkarintyg Metodstöd för kvalitetssäkring och komplettering av läkarintyg i sjukpenningärenden Försäkringsläkare handläggare Metodstöd för handläggare och försäkringsläkare i sjukförsäkringsärenden Bedömning när underlaget är tillräckligt tas ställning till om den försäkrade har rätt till sjukpenning eller inte. Om sjukpenning inte kan betalas ut kommuniceras detta till den försäkrade. Metodstöd för handläggning när sjukpenning inte ska betalas ut. Göra vägval i samband med att den försäkrade bedöms ha rätt till sjukpenning görs följande vägval: 1. Den försäkrade kan återgå till arbete efter en normal läknings- behandlingstid (s.k. prognosärende) 2. Fördjupad utredning väljs om ärendet behöver utredas vidare. Fördjupad utredning aktivt vägval (metod 2) Utifrån den fördjupade utredningen ska handläggaren bedöma om den försäkrade har fortsatt rätt till sjukpenning och om det finns behov av rehabilitering. Ett aktivt vägval ska ske så snabbt som möjligt. I metoden ingår ett flertal aktiviteter. Förkorta sjukperioden det övervägs om deltidssjukskrivning kan vara ett alternativ, arbetsgivaren kontaktas för att diskutera andra möjligheter som kan korta sjukperioden, möjligheten att byta sjukpenning mot arbetsresor, sjukskrivningstiden och det medicinska underlaget bedöms, behov av arbetshjälpmedel utreds. Rehabiliteringsutredning arbetsgivaren har ansvar för att kartlägga rehabiliteringsbehovet och göra en rehabiliteringsutredning som skickas till Försäkringskassan. När det gäller arbetslösa, studerande och egenföretagare ansvarar Försäkringskassan för utredningen. Handläggaren ska ge arbetsgivaren information, råd och stöd i rehabiliteringsproces- 19

18 sen. Om rehabiliteringsutredningen inte inkommer i tid ska arbetsgivaren påminnas skriftligen. Personligt möte med SASSAM 2 -kartläggning den försäkrade kallas till mötet samt förbereds och informeras om de regler som gäller. Kartläggningen görs tillsammans med den försäkrade, omfattningen anpassas efter varje enskild person/situation. Det som överenskommits på mötet dokumenteras. Metodstöd Strukturerad Arbetsmetod för Sjukfallsutredning och SAMordnad rehabilitering SASSAM Försäkringsläkare handläggare Metodstöd för handläggare och försäkringsläkare i sjukförsäkringsärenden Att köpa externa utredningar en extern utredning kan göras när det finns behov av ytterligare utredningsinsatser. Handläggaren bedömer vilken typ av utredning som behövs och informerar arbetsgivaren om dennes ansvar för att utreda behov av rehabilitering och för finansiering. Avstämningsmöte används när utredningsunderlaget bedöms som otillräckligt. Initiativ till mötet kan tas av till exempel arbetsgivare, men det är kassan som avgör om det är ett avstämningsmöte och kallar till mötet. Som regel bör arbetsgivare och behandlande läkare delta. Syftet med mötet är att klarlägga arbetsförmågan och möjligheterna för återgång i arbete samt att upprätta en rehabiliteringsplan. Fokus ska ligga på arbetsförmågan. Användarhandledning Diagnos och arbetsgivaruppgifter 1-årsbedömning med förutsättningar för sjukersättning och aktivitetsersättning (S/A) ska vara utrett senast ett år efter sjukskrivningsdagen men impulsen till utredningen kan komma när som helst i ärendet. Medbedömning (från en kollega) hjälper handläggaren att försäkra sig om att bedömningen är realistisk. En uppföljning av 1-årsbedömningen bör ske efter sex månader. I bedömningen av arbetsförmågans nedsättning ska hänsyn tas till den försäkrades förmåga att försörja sig. När handläggaren bedömt att förutsättningar för att byta sjukpenning mot S/A finns lämnas ärendet för prövning i socialförsäkringsnämnden. Planera och genomföra (metod 3) Denna metod används när rätten till sjukpenning har fastställts och det finns ett identifierat behov av rehabiliteringsinsatser. Målet är en lyckad arbetslivsinriktad rehabilitering där den försäkrade får möjlighet att aktivt delta i planeringen och genomförandet av insatserna. Handläggaren ska arbeta individ- och situationsanpassat och vara drivande och/eller stödjande i processen. Avstämningsmöte samma som ovan. 2 Strukturerad Arbetsmetodik för Sjukfallshantering och SAMordnad rehabilitering 20

19 Rehabiliteringsplan/plan för återgång i arbete upprättas när det finns ett klarlagt behov av rehabilitering och handläggaren ska planera och samordna insatser. Planen ska beskriva vilka åtgärder som är aktuella, vem som ansvarar för dem och när de ska genomföras. Slutmålet med rehabiliteringen ska finnas med från början. Handläggaren ska ha regelbundna kontakter med den försäkrade och övriga inblandade för att se hur rehabiliteringsprocessen utvecklas. Köp av aktiva tjänster information kommer. Metodstöd är under utveckling. Avsluta (metod 4) Efter avslutad rehabilitering ska handläggaren följa upp hur den försäkrade uppfattat planeringen och åtgärderna, sammanfatta ärendet och konstatera hur resultatet blev. Slutanteckningar resultatet sammanfattas och resultatet beskrivs med en slutanteckning i journalen. Reflektion Reflektionen dokumenteras inte i journalen utan är en hjälp för handläggaren och en del av dennes kompetensutveckling. 2.2 Modell FAROS Modell FAROS beskriver rehabiliteringsprocessen och är indelad i sex olika faser. Den första fasen ligger inom Försäkringskassans ansvarsområde, den andra fasen avser på vilket sätt ärenden ska lämnas över från Försäkringskassan. Fas 3 5 avser perioden av rehabilitering. Den sjätte och sista fasen beskriver processens avslut. För fas 2 6 ansvarar de båda myndigheterna gemensamt. Faserna beskrivs nedan. Figur 2.2 Modell FAROS 21

20 Behovsbedömning (fas 1) Försäkringskassan bedömer vilka individer som kan vara i behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. Utredningen ska innehålla ett medicinskt underlag som styrker att personen är färdigutredd, en rehabiliteringsutredning enligt SASSAM, handläggarens bedömning att personen behöver rehabilitering för att återfå arbetsförmågan samt en bedömning att personen klarar av en aktivitet på minst tio timmar per vecka. Försäkringskassans handläggare ska i ett personligt möte klargöra för den enskilde vad rehabilitering till arbete innebär. Beredning (fas 2) Vilka som ska erbjudas insatser avgörs i en beredningsgrupp bestående av personal från samverkan 3, utredare från Försäkringskassans ordinarie verksamhet och, om möjligt, personal från arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Beredningsgruppen tar ställning till var personen befinner sig i förhållande till arbetsmarknaden och om hon eller han bör delta i samverkan. Uppstår oenighet i bedömningarna ska linjechefer från respektive myndighet tillsammans ta beslut. Behovsanalys (fas 3) Individer som förs över till samverkan tilldelas en arbetsförmedlare och en samordnare från Försäkringskassan. Den enskilde informeras om arbetssätt, rättigheter och skyldigheter innan de individuella samtalen påbörjas. Arbetsförmedlaren, samordnaren och individen träffas en till två gånger i ett trepartssamtal. Syftet med behovsanalysen är att den enskilde själv ska påbörja sin förändringsprocess och att parterna, utifrån en professionell bedömning av hur nära arbetsmarknaden individen bedöms vara, ska kunna planera lämpliga åtgärder. Resultatet av behovsanalysen ska läggas fast i en handlingsplan. Framtagandet av denna plan, samt genomförande av trepartssamtal, ska vara avslutad senast inom fyra veckor. Introduktion och prövning (fas 4) Under denna fas prövas vilka behov och möjligheter som deltagaren har till fortsatt rehabilitering. Syftet är att individen ska kunna ta ställning till sin egen kapacitet samt att handläggaren ska få underlag till en bedömning om rehabilitering till arbete är möjlig. Arbetsförmedlaren har huvudansvaret för den aktiva rehabiliteringen samt för uppföljning och återkoppling. Samordnaren medverkar vid behov eller på eget initiativ. Arbetsförmedlaren ska ha veckovisa kontakter med den enskilde som bland annat får uppgifter relaterade till att söka arbete att lösa till nästa möte. 3 Samverkan mellan arbetsförmedlingen och Försäkringskassan med inriktning på insatser för sjukskrivna arbetslösa 22

21 Den aktiva rehabiliteringen kan utgöras av följande aktiviteter: Förmedlingsaktivitet insatser som stärker och motiverar deltagaren i kombination med metoder som syftar till att klargöra förutsättningarna för arbete. Företagsförlagd aktivitet innebär att deltagaren prövar sin arbetsförmåga inom ett visst yrkesområde. Kompletterande aktivitet som inte ryms inom ordinarie verksamhet, till exempel utredningar, gruppaktiviteter eller förberedande arbetsträning i kommunal regi. Vid behov kan även andra resurser, som till exempel en arbetspsykolog, kopplas in i ärendet. Fasen Introduktion och prövning ska vara avslutad inom tolv veckor. Inom denna period ska ett uppföljningsmöte ske i form av trepartssamtal. Om man vid mötet beslutar att fortsätta med rehabiliteringen ska en ny handlingsplan upprättas. Ska rehabiliteringen istället avslutas skrivs en slutbedömning och ärendet återförs till Försäkringskassan. Aktiv rehabilitering (fas 5) Rehabiliteringen fortsätter i enlighet med vad som överenskommits i den föregående fasen. Den vanligaste formen av rehabilitering är arbetsprövning eller praktik. Fokus ska vara på att försöka hitta mer varaktiga lösningar och arbetet med arbetsgivarkontakter intensifieras både från deltagarens och från arbetsförmedlarens sida. Arbetsförmedlaren har huvudansvaret för att upprätthålla en aktiv rehabilitering, samordnaren ska följa upp aktiviteterna och ge stöd samt hantera sådant som rör själva sjukskrivningsprocessen. Avslut (fas 6) Avslut kan ske av många olika skäl men det vanligaste är att: deltagaren har fått arbete eller utbildning deltagaren har återfått arbetsförmågan men inte fått någon anställning och övergår till arbetsförmedlingen som arbetssökande deltagaren är av medicinska skäl arbetsoförmögen och återgår till Försäkringskassan Arbetsförmedlaren ansvarar för uppföljning och dokumentation av rehabiliteringen samt för förhandlingar med arbetsgivaren. Samordnaren övertar ärendet vid medicinsk rehabilitering eller vid prövning av sjukersättning. Oavsett hur ärendet avslutas ska arbetsförmedlare, samordnare och deltagare träffas i trepartssamtal för att säkerställa att den enskilde är införstådd med beslutet. Både förmedlare och samordnare gör en detaljerad slutdokumentation och redovisning av ärendet. 23

22 24

23 Del II Metoder och arbetssätt I denna del görs en analys av utvärderingsobjekten Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet respektive Modell FAROS, utifrån de mål som regeringen formulerat för förnyelseuppdraget. Bedömningarna bygger på våra egna analyser av tillgängliga metod- och arbetsbeskrivningar samt på de synpunkter som framkommit i den intervjuundersökning vi genomförde våren Urvalet av platser till intervjuundersökningen är av praktiska skäl detsamma som i den effektutvärdering av pilotverksamheterna i uppdrag 3 som redovisas i del IV. I effektutvärderingen jämförs utfallet i ett av pilotområdena, Västerås, med utfallet i tio särskilt utvalda jämförelsekommuner. 4 Statskontoret har genomfört intervjuer med personal på Försäkringskassan och arbetsförmedlingen på tre platser; Västerås, Helsingborg och Luleå. På dessa orter har såväl handläggare som personer i arbetsledande ställning intervjuats. Dessutom har telefonintervjuer genomförts med representanter för Försäkringskassan och/eller länsarbetsnämnden i övriga län. Intervjuundersökningen har genomförts med en kvalitativ ansats och bygger inte på ett statistiskt urval. Därmed kan intervjusvaren inte ses som generaliserbara för urvalsgruppen. 5 I de fall där vi anger att samtliga i intervjuundersökningen gett uttryck för en åsikt anser vi dock att detta kan ses som ett mått utifrån vilket även vissa generella slutsatser bör kunna dras. Det primära syftet med undersökningen är dock att fånga upp relevanta synpunkter snarare än att ge en statistiskt korrekt bild. 4 Jämförelsekommunerna är Jönköping, Helsingborg, Kristianstad, Halmstad, Karlstad, Örebro, Borlänge, Gävle, Sundsvall och Luleå 5 D.v.s. medarbetare och chefer inom ohälsoområdet på Försäkringskassan, personal och chefer inom samverkansarbetet på arbetsförmedling och länsarbetsnämnd 25

24 26

25 3 Metoder för beslutsunderlag av hög kvalitet och tidig, fördjupad bedömning (uppdrag 1) Gagnar metodsamlingens utformning beslutsunderlag av hög kvalitet vid bedömning av rätten till sjukpenning och behovet av rehabilitering? Statskontorets bedömning är att metoderna Tidig bedömning första vägval och Fördjupad utredning aktivt vägval i huvudsak har utformats på ett sätt som motsvarar regeringens direktiv för uppdrag 1. Enligt vår bedömning bör de metoder som tagits fram ge goda förutsättningar för tidiga bedömningar och beslutsunderlag av hög kvalitet. Gagnar metodsamlingens utformning att bedömningar av behovet av rehabilitering kommer till stånd tidigt i sjukfallen och att relevanta rehabiliteringsåtgärder därmed kan sättas in tidigt? Statskontorets bedömning är att metoderna i huvudsak har utformats på ett sätt som motsvarar regeringens direktiv. Vi bedömer att metoderna ger goda förutsättningar för att nödvändiga bedömningar och vägval kommer till stånd tidigt i sjukfallen. I detta kapitel analyserar vi huruvida metoderna Tidig bedömning första vägval och Fördjupad utredning aktivt vägval kan sägas uppfylla de krav som regeringen formulerat för uppdrag 1. I avsnitt 3.1 och 3.2 undersöks om metoderna innehåller riktlinjer och stöd som ger förutsättningar för beslutsunderlag av hög kvalitet vid bedömningar av rätten till sjukpenning och behovet av rehabilitering. Dessutom undersöker vi om metoderna ger förutsättningar för korrekta bedömningar. I avsnitt 3.3 och 3.4 analyseras metoderna utifrån kravet på att bedömningen av den enskildes behov av rehabilitering ska komma till stånd tidigt i sjukfallet. Hur ska metoderna vara utformade för att gagna beslutsunderlag av hög kvalitet? Vår utgångspunkt är att beslutsunderlag av hög kvalitet gagnas av en metod som har följande karakteristika: Metoderna ska bidra till att beslutsunderlagen tas fram i en rättssäker sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess. Metoderna ska bidra till att beslutsunderlagen tas fram i en transparent sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess. 27

26 Hur ska metoderna vara utformade för att gagna tidiga bedömningar? Vår utgångspunkt är att tidiga bedömningar gagnas av en metod där: Det finns tidsangivelser. Det finns riktlinjer som syftar till att skynda på handläggningen. 3.1 Rättssäker process Vår utgångspunkt är att beslutsunderlag av en hög kvalitet bör vara korrekta och heltäckande, vilket uppnås genom en rättssäker sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess. Vi menar att metoden kan bidra till detta genom att främja en handläggning som sker utifrån tydliga anvisningar och som minimerar risken för godtycke i bedömningarna. Det kan handla om att ha gemensamma definitioner av nyckelbegrepp, att olika aktörers skyldigheter och ansvar är fastställda eller att det på ett tydligt sätt hänvisas till relevanta lagar och förordningar. Vidare är det viktigt att det finns tydliga instruktioner för hur eventuella brister i underlagen ska hanteras. Vi menar att en sådan (rättssäker) hantering av sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen i sig ökar förutsättningarna för beslutsunderlag som är både korrekta och heltäckande genom att det på detta sätt finns på förhand fastlagda och beprövade och/eller betrodda arbetsmoment som handläggaren ska tillämpa. Metodsamlingen är strukturerad och tydlig Vi uppfattar att metodsamlingens beskrivningar av de moment som rör beslutsunderlag är strukturerade och tydliga. Vi konstaterar att det finns gemensamma definitioner för centrala begrepp och att det klart framgår vad som styr när man ska gå vidare från ett moment till ett annat. Ett exempel på det senare är följande instruktion i aktiviteten Bedömning/Göra vägval. Du väljer fördjupad utredning när du bedömer att ärendet måste utredas ytterligare. Det här gäller när underlaget inte är tillräckligt för att för att ta ställning till den fortsatta sjukpenningrätten och behov av rehabilitering Olika aktörers ansvar tydliggörs Vår bedömning är att metoderna bidrar till att förtydliga ansvarsfördelningen mellan olika aktörer, främst mellan Försäkringskassan och arbetsgivaren. Så konstaterar vi att metodsamlingen lyfter fram och förtydligar olika aktörers skyldigheter och ansvar. Ett exempel på detta är följande. 28

27 Fr.o.m. 1 juli 2003 är rehabiliteringsutredningen obligatorisk vilket innebär att arbetsgivaren alltid ska göra rehabiliteringsutredningen även i de fall där det uppenbarligen inte finns behov av rehabiliteringsinsatser. 6 Hänvisning till lagar och bestämmelser Vi anser att metoderna på ett tydligt sätt sätter lagstiftningen i ett sammanhang och på detta vis klargör när och hur olika regler ska tillämpas. Rimligtvis gör det att det blir lättare att tillämpa aktuella lagar och förordningar på ett korrekt sätt. Vi konstaterar att flera aktivitetsbeskrivningar innehåller hänvisningar till lagtexter och vägledningar. Mer fullständigt underlag via utökade kontakter Enligt metodbeskrivningen ska handläggningen präglas av samarbete och dialog med berörda aktörer. Metoden innehåller framförallt riktlinjer och stöd för personliga möten med den försäkrade samt för kontakter och informationsutbyte med arbetsgivare och sjukvård. Dessa aktiviteter syftar till att ge handläggaren en helhetsbild av det aktuella fallet. Några exempel på detta är att handläggaren uppmanas att ta personliga möten till hjälp för att kartlägga hinder och resurser ur den försäkrades perspektiv samt att nyttja försäkringsläkaren som ett stöd i samband med bedömningar. Att dessa riktlinjer ger bättre förutsättningar för en helhetssyn i ärendet bekräftas i våra intervjuer. Man menar att metodbeskrivningarna uppmanar till att ta in fler aspekter i bedömningarna än man gjorde innan SFA-utbildningen. Detta har också bidragit till att man utreder på ett mer fullständigt sätt genom att man inkluderar till exempel arbetsgivaren i större utsträckning än tidigare. Även SASSAM-kartläggningarna anses bidra till att ge en mer heltäckande bild av ärendena. Vissa pekar dock på att det faktum att beslutsunderlagen har blivit mer heltäckande även kan förklaras av andra faktorer än tillämpningen av de nya metoderna. En sådan förklaring kan vara en mer strikt tillämpning av befintliga regelverk. En annan förklaring är att det har blivit lättare att involvera arbetsgivare då dessa har ett större ekonomiskt intresse av att medverka i processen efter införandet av lagen om medfinansiering. Det är svårt för oss att avgöra vad som är en följd av införandet av metoderna eller andra faktorer. Vår bedömning är att metoderna tillsammans med andra förändringar har bidragit till att öka aktiviteten i ärendena. 6 Ett problem som bör nämnas i detta sammanhang är att det finns vissa oklarheter kring definitionen av arbetslivsinriktad rehabilitering. I våra intervjuer framgår att denna oklarhet får praktiska konsekvenser då det blir svårt att hävda arbetsgivarens rehabiliteringsansvar bland annat eftersom det inte är helt tydligt vad arbetslivsinriktad rehabilitering innebär. Vi berör även denna diskussion i kapitel 4. 29

28 och kompletteringar När det gäller kompletteringar av beslutsunderlagen anser vi att det finns tydliga riktlinjer för förfarandet. Några exempel på detta är: Bristfälligt ifyllda medicinska underlag kompletteras som regel genom att intyget skickas tillbaka till läkaren som utfärdat intyget. En extern utredning kan göras när det medicinska underlaget behöver förtydligas. Även om åsikterna varierar har de handläggare vi talat med överlag uppfattningen att metoderna bidragit till bättre och säkrare underlag än tidigare. En skillnad är att man med tidigare arbetssätt kompletterade underlagen mer själva. Nu ser man till att andra aktörer som till exempel läkare och arbetsgivare tar ett större ansvar för sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen. Metoden gagnar korrekta bedömningar I våra intervjuer ställdes frågan om metoden ger bättre förutsättningar än tidigare för korrekta bedömningar av rätten till sjukpenning och rehabiliteringsbehov. En klar majoritet svarade ja på denna fråga. Flera motiverade detta med att tillämpning av metoden leder till att beslutsunderlagen håller en högre kvalitet, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för att göra korrekta bedömningar. I det sammanhanget framhöll de flesta att den viktigaste skillnaden är att man numera arbetar mer strukturerat och metodiskt jämfört med tidigare, vilket minskar risken för brister i underlaget. Dock framfördes även uppfattningen att den viktigaste faktorn bakom korrekta bedömningar är att gällande lagstiftning tillämpas på ett striktare sätt. I detta sammanhang kan det nämnas att vi har uppfattat att Försäkringskassan på senare tid har börjat lägga allt större vikt vid en mer noggrann rättstillämpning. Vi konstaterar att begäran om sjukpenning enligt metoden alltid måste innehålla uppgift om sjukdomen, beskrivning av arbetsuppgifterna och kundens egen bedömning av sin arbetsförmåga. Dessutom ställer metoderna krav på löpande dokumentation, något som gör det möjligt för andra att kunna följa och kontrollera ärendet. Vår sammantagna bedömning är att metoden som sådan, tillsammans med den striktare tillämpningen av lagen om allmän försäkring (AFL), ger goda förutsättningar för en rättssäker sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess och därmed i förlängningen beslutsunderlag av hög kvalitet och korrekta bedömningar. men det är fortfarande upp till handläggarna att göra bedömningar Ett potentiellt problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv är att många bedömningar inom Försäkringskassan lämnas till den enskilde handläggaren att göra. Denna problematik kvarstår även efter införandet av de nya metoderna. Exempel på detta är att det enligt metodsamlingen är upp till den en- 30

29 skilde handläggaren att avgöra vad som är ett tillräckligt beslutsunderlag och om sjukskrivningstiden är rimlig. Att detta kan innebära svårigheter för handläggarna är något som har påpekats i flera av våra intervjuer. Det är enligt vår uppfattning knappast möjligt att skapa metoder som inte förutsätter subjektiva bedömningar. Denna uppfattning delas av många av de intervjupersoner som vi diskuterat frågan med. Utifrån detta konstaterande så framstår vikten av hög kompetens hos kassans handläggare alltjämt som avgörande för rättssäkra bedömningar. Ett sätt att skapa förutsättningar för mer enhetliga och korrekta bedömningar kan vara att flera handläggare görs delaktiga i ett och samma ärende. Vi har funnit ett exempel på detta i metodsamlingen, rimligen är detta något som skulle kunna ingå vid flera bedömningsmoment Transparent process Vår utgångspunkt är att beslutsunderlag av en hög kvalitet bör vara tydliga och lätta att förstå för samtliga berörda aktörer. Vi menar att metoden kan bidra till en transparent och tydlig sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess genom att främja en handläggning som innebär att det blir lätt för alla som berörs (försäkrade, arbetsgivare etc.) att förstå hur processen fortskrider och varför. Det kan handla om att ha det finns riktlinjer för hur den försäkrade och andra aktörer ska hållas informerade under handläggningens gång samt att det finns tydliga anvisningar för hur händelser i ett ärende ska dokumenteras. Vi menar att en sådan (transparent) hantering av sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen i sig ökar förutsättningarna för beslutsunderlag som är tydliga och lätta förstå genom att berörda aktörer har fått löpande information samt möjlighet att ta del av dokumentationen i ärendet. Många uppmaningar att dokumentera Vi konstaterar att metoderna innehåller återkommande uppmaningar till handläggaren att i olika former dokumentera händelser och aktiviteter. I aktiviteten Tidig bedömning - första vägval finns till exempel en uppmaning att dokumentera alla nya händelser i ett ärende som kan påverka beslutet om rätt till sjukpenning. Stor vikt vid kommunikation Metodbeskrivningen innehåller riktlinjer för när kommunikation med de inblandade ska ske och hur den ska skötas. Det läggs betoning på att hålla den 7 Vid 1-årsbedömning med förutsättningar för sjuk- eller aktivitetsersättning rekommenderas medbedömning för att handläggaren ska kunna försäkra sig om att bedömningen är realistisk. 31

30 försäkrade informerad under hela processen, till exempel framhålls att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande har underättats om alla uppgifter som har tillförts ärendet. Metoderna innehåller även riktlinjer för kontakter med och information till andra aktörer som till exempel arbetsgivaren. Bland annat ska handläggaren kontakta arbetsgivaren och diskutera olika möjligheter att förkorta sjukfallet. Bland intervjupersonerna råder delade meningar huruvida metoden ger bra/ tillräcklig vägledning i kassornas arbete gentemot arbetsgivaren att uppfylla sina skyldigheter gällande rehabiliteringsåtgärder. Mer enighet verkar föreligga när det gäller vägledning för att skapa större delaktighet hos de försäkrade. Framförallt lyfts aktiviteterna SASSAM-kartläggning och Avstämningsmöte fram som viktiga moment för att engagera den försäkrade. 3.3 Tidsangivelser Vår utgångspunkt är att en tidig bedömning av rehabiliteringsbehov gagnas av en metod som innehåller tidsangivelser (i relation till den tidpunkt då sjukfallet påbörjades) för när inkommande ärenden senast ska påbörjas, avgörande bedömningar göras och beslut fattas. Få specificerade tidsangivelser Vi konstaterar att det i metoden Tidig bedömning första vägval saknas specificerade tidsangivelser. Dock finns det riktlinjer med angivelser för tidiga bedömningar i andra vägledande dokument, exempelvis i Försäkringskassans s.k. trepunktsprogram. Trepunktsprogrammet syftar till att korta handläggningstiderna för beslut om sjukpenning. Programmet innebär att den försäkrade - vid osäkerhet om ersättning kan betalas ut ska få besked om detta inom tre arbetsdagar samt att beslut och utbetalning ska ske inom 30 dagar. Det finns specificerat olika tidsangivelser i metodbeskrivningen för Fördjupad utredning aktivt vägval. I flera fall finns hänvisningar till JO-utlåtanden i samband med vad som anses vara rimlig handläggningstid. [JO] har gjort bedömningen att det i normalfallet är orimligt med en handläggningstid längre än en månad. Flera av de handläggare vi talat med menar dock att vissa av de tidsangivelser som finns i metoden är orealistiska, särskilt med hänsyn tagen till ärendemängden. Enligt vår uppfattning förefaller emellertid angivelserna vara rimliga. 32

31 3.4 Skyndsam handläggning Vår utgångspunkt är att en tidig bedömning av rehabiliteringsbehov gagnas av en metod som innehåller allmänna riktlinjer som syftar till att skynda på handläggningen av sjukfall. Metoderna uppmanar till snabb handläggning I metoden finns flera exempel på uppmaningar till en skyndsam handläggning. Det gäller såväl mer allmänna uppmaningar som till exempel att ju tidigare en aktivitet eller motsvarande genomförs desto bättre är det, som mer specifika uppmaningar. Ett exempel på det senare. Vid behov av komplettering av läkarintyg bör det vara självklart att Försäkringskassan prioriterar dessa ärenden. Metoderna ger enligt vår uppfattning bättre förutsättningar än tidigare för snara ställningstaganden. Detta bekräftas i intervjuundersökningen där flera personer hävdar att rehabiliteringsåtgärder sätts in tidigare än vad som var fallet innan metoderna började tillämpas. Många framhåller det aktiva förhållningssättet som en viktig del i detta. Ett problem som har påpekats för oss är att metoderna är relativt tidskrävande att tillämpa. Viktiga faktorer i detta sammanhang anges vara de ökade kraven på dokumentation av händelser och aktiviteter i de enskilda sjukfallen samt registrering av statistikuppgifter i olika datasystem. Som vi diskuterat tidigare anser vi att händelser i sjukärendena måste dokumenteras på ett bra sätt för att garantera en rättssäker och transparent handläggning. Brister i detta avseende riskerar att gå ut över kvaliteten i beslutsunderlagen. Vår uppfattning är därför att metodsamlingens krav på dokumentation måste gälla även fortsättningsvis. Beträffande registrering av statistikuppgifter uppfattar vi att det finns en utbredd frustration bland kassans handläggare över den rådande situationen. Såväl chefer som handläggare har framhållit att de tekniska bristerna i statistiksystemet samt det faktum att många uppgifter måste skrivas in på flera ställen, riskerar leda till att man som handläggare överhuvudtaget inte kan se att det är värt mödan att registrera aktuella uppgifter. Denna kritik förefaller enligt vår mening vara berättigad. 33

32 34

33 4 Metodik för enhetlig handläggning och tydlig yrkesroll (uppdrag 2) Gagnar metodsamlingens utformning en enhetlig handläggning av sjukfall och rehabiliteringsärenden? Statskontorets bedömning är att de metoder som rör Försäkringskassans handläggning av sjukfall och rehabiliteringsärenden har utvecklats på ett sätt som i huvudsak motsvarar regeringens direktiv. Metoderna bör enligt vår bedömning kunna bidra till en mer enhetlig handläggning. Att notera är att tyngdpunkten i metoderna gäller utredande verksamhet medan handläggning av ärenden där ett rehabiliteringsbehov konstaterats ges mindre utrymme. Omfattar metodsamlingen de särskilt utpekade moment som utvecklingsarbetet enligt uppdrag 2 huvudsakligen ska fokusera? Statskontoret konstaterar att av de fem särskilt utpekade momenten är det hittills bara två moment som på ett tydligt sätt har hanterats i metodsamlingen. Övriga moment ingår inte alls eller är inte hanterade på ett sätt som enligt vår bedömning motsvarar det som vi uppfattar vara intentionen i regeringens uppdrag. Bidrar metodsamlingens utformning till att rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll blir tydlig? Det är enligt Statskontorets bedömning inte helt klart i vilken utsträckning metoderna bidrar till ett förtydligande av rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll. Svaret på frågan beror i stor utsträckning på vad man lägger i begreppet rehabiliteringssamordnare. Vår bedömning är att rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll inte förtydligats på det sätt som avsågs i regeringens uppdrag. Yrkesrollen för de som arbetar med ohälsa i stort har dock goda möjligheter att bli tydligare tack vare de nya metoderna. Detta kapitel består av en analys av i vilken utsträckning Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet kan sägas stå i paritet med regeringens direktiv till uppdrag 2. I avsnitt 4.1 görs av en analys av huruvida metoderna innehåller riktlinjer och stöd som bidrar till en enhetlig handläggning av sjukfall och rehabiliteringsärenden. I avsnitt 4.2 tas de särskilt utpekade moment, som uppdrag 2 huvudsakligen ska fokusera på, upp. I avsnitt 4.3 undersöks om metoderna definierar och lägger fast en tydlig yrkesroll för rehabiliteringssamordnarna. Vad innebär en enhetlig handläggning och förtydligad yrkesroll? Till skillnad från tillvägagångssättet i kapitel 3 och 5 har vi här valt att inte bryta ner aktuella begrepp i särskilda karakteristika. Vår utgångspunkt an- 35

34 gående begreppet enhetlig handläggning är att vi avser en handläggning där likadana ärenden hanteras på ett i väsentliga delar likartat sätt. Fokus här är på vilket sätt handläggningen går till, snarare än på vad som blir resultatet i form av beslut etc. Aspekter som har med korrekta beslut och rättssäkerhet att göra har behandlats i avsnitt 3.1. På samma sätt har vi utgått ifrån en relativt enkel definition av begreppet tydlig yrkesroll. För att regeringens direktiv ska kunna anses vara uppfyllda i den delen bör de arbetsuppgifter som rör samordning av arbetslivsinriktad rehabilitering vara klart definierade samt tydligt och utförligt beskrivna. 4.1 Enhetlig handläggning Bättre förutsättningar för enhetlig handläggning såväl på nationell nivå Ett av de främsta syftena bakom framtagandet av de nya metoderna har varit att åstadkomma en mer enhetlig handläggning av ärenden inom ohälsoarbetet. Den nationella styrningen har tidigare i första hand skett genom gällande lagstiftning och vägledningar publicerade av dåvarande Riksförsäkringsverket (RFV). Både lagen om allmän försäkring (AFL) och de aktuella vägledningarna är visserligen relativt utförliga och innehållsrika, men lämnar samtidigt stort utrymme för hur handläggningen av ärenden ska gå till i detalj. Detta har tillsammans med den gamla organisationens självständiga försäkringskassor på länsnivå lett till att rutinerna för handläggning i stor utsträckning har varierat mellan olika delar av landet. Om de nya metoderna tillämpas är det vår bedömning att handläggningen kommer att bli mer enhetlig. Tydligast är det sett ur ett nationellt perspektiv eftersom något motsvarande som omfattar hela landet inte har funnits tidigare. som på handläggarnivå Samtliga personer som vi har intervjuat menar att metoderna som sådana bidrar till en mer enhetlig handläggning. Vissa är dock tveksamma till om handläggningen ännu hunnit bli mer enhetlig eftersom metoderna inte har börjat tillämpas fullt ut (se vidare kapitel 6). Vi har också tagit upp frågan om vilka förändringar i sättet att arbeta som är en konsekvens av införandet av de nya metoderna och på vilket sätt handläggningen därmed har blivit mer enhetlig. På denna fråga har vi fått olika typer av svar. Några menar att konceptet bakom Tidig bedömning första vägval är en nyhet. En annan typ av svar är att vissa delar i metodsamlingen framhålls som nya, till exempel 1-årsbedömning, Avstämningsmöte, SASSAM och Avsluta. I 36

35 det här sammanhanget noterar vi att uppfattningen om vilka moment som är nya varierar mellan olika delar av landet. Detta styrker påståendet ovan att metodsamlingen gagnar en mer enhetlig handläggning sett ur ett nationellt perspektiv. En tredje typ av svar är att hela strukturen framhålls som ny medan beståndsdelarna som sådana många gånger har tillämpats tidigare, dock i vissa fall under andra benämningar. En viktig aspekt som framhållits i det sammanhanget är att det framgår av metodbeskrivningarna hur olika moment hänger ihop. Ett exempel på detta är att det klargörs vad som krävs för att ett moment ska anses vara avslutat och vilka åtgärder som ska vidtas i nästa steg. Vår egen analys av metodsamlingen stämmer väl med bilden som ges ovan. Det finns en tydlighet och en logisk struktur som ter sig lättbegriplig även för utomstående. Nedan följer några konkreta exempel på detta: Tydliga delmoment: Det finns tydliga beskrivningar av vilka de olika momenten är och vad som styr när man ska gå vidare från ett moment till nästa. SAR-bedömning: 8 steg 3. Om behov av rehabilitering registrera SAR och gå till Centrala termer och begrepp definieras: Avstämningsmöte är den utredningsmetod du använder om befintligt utredningsunderlag inte bedöms tillräckligt och det finns behov av att ytterligare utreda kundens medicinska tillstånd och arbetsförmåga samt behov av möjligheter till rehabilitering. Det finns hänvisningar till lagtext: De olika regler som styr handläggningen sätts i samband med aktuella moment. Det är viktigt att komma ihåg att alla konsultationer med försäkringsläkare [ ] alltid måste dokumenteras i ärendet (15 Förvaltningslagen). Olika aktörers skyldigheter och ansvar preciseras: I beskrivningen av de olika momenten tas upp vilka skyldigheter de inblandade har. Ett exempel på detta. Initiativ till ett avstämningsmöte kan tas av t.ex. Försäkringskassan, kundens arbetsgivare eller behandlande läkare. Men det är vi som avgör om ett möte är ett avstämningsmöte. 8 SAR = samordnad arbetslivsinriktad rehabilitering. 37

36 Det har länge funnits en uppfattning att Försäkringskassans handläggning av sjukfall och rehabiliteringsärenden inte sker på ett enhetligt sätt. 9 Som vi redogjort för ovan är vår bedömning att metodsamlingen ger en tydlig och ändamålsenlig struktur för hur arbetet ska gå till. Detta menar vi leder till slutsatsen att metoderna, om de följs, kommer att bidra till en mer enhetlig handläggning än tidigare. Med detta inte sagt att metodsamlingen är utan brister. Aspekter som det framförts kritik mot i vår intervjuundersökning och/eller som vi själva bedömer vara problematiska diskuteras i det följande. Lika men fel? I vår intervjuundersökning har det påpekats att det i stort sett saknas empiri som visar att metoderna i metodsamlingen ger avsedda resultat. En uppfattning är att metoderna i allmänhet är framtagna snarare utifrån vedertagna uppfattningar om vad som fungerar bra än utifrån dokumenterade resultat. Såvitt vi kan bedöma är denna kritik inte helt obefogad. Det saknas till exempel utvärderingar som visar att utredningsmetodiken SASSAM ger resultat. Å andra sidan förefaller metodsamlingens utformning vara ändamålsenlig mot bakgrund av de dokumenterade problemen. Detta menar vi till exempel gäller det fokus som läggs på tidiga och mer kvalificerade bedömningar. Utifrån en vetskap om att många sjukskrivna tenderar att fastna i passivitet ter det sig rimligt att skapa administrativa rutiner som innebär att nödvändiga vägval görs så tidigt som möjligt. Ett annat exempel är att SASSAM-kartläggningar är ett verktyg som syftar till att komma tillrätta med att kassan ofta saknar väsentlig information rörande problem och möjligheter i många sjukfall. Mot bakgrund av att det inte tidigare funnits något motsvarande gemensamt utredningsverktyg är det rimligt att ett sådant har tagits fram. Vår uppfattning är att eventuella brister i den kunskapsbas som metodsamlingen vilar på i sig inte är skäl att lägga om kurs i det pågående implementeringsarbetet. Detta dels därför att de nya metoderna innebär ett seriöst försök att ta i tu med de problem som har identifierats, dels därför att det såvitt vi kan bedöma finns ett relativt starkt stöd för metodsamlingens struktur och innehåll bland Försäkringskassans personal. Däremot är det mycket viktigt att såväl större som mindre beståndsdelar i metodsamlingen blir föremål för kontinuerliga utvärderingar och nödvändiga förändringar och förbättringar. Alltför enhetligt? Flera personer i intervjuundersökningen menar att metoderna är oflexibla och/eller kräver för mycket administration. Vissa av dessa menar att det finns en risk för att sikten skyms för det verkliga problemet, dvs. de höga ohälsotalen. En farhåga som framförts i det sammanhanget är att metodsamlingen inte tar tillräcklig hänsyn till att olika handläggare fungerar olika och 9 Se till exempel RFV anser 1998:4 38

37 att sättet att handlägga ärenden åtminstone till viss del måste tillåtas variera från handläggare till handläggare. Vissa menar även att det finns en risk att metoden inte på ett tillräckligt bra sätt hanterar att varje enskilt sjukfall är unikt. Vi har förstått att mycket av den utveckling som hittills skett inom socialförsäkringsadministrationen är en följd av att arbetssätt som visats sig framgångsrika på en plats därefter har spridits i övriga landet. Om arbetet i Försäkringskassan i framtiden helt styrs utifrån redan framtagna metoder kan vi se en risk för att förutsättningarna för fortsatt utveckling och kreativitet försämras. 10 Samtidigt anser vi att det är viktigt att styrningen skärps och att implementeringen av de nya metoderna fullföljs. Frågan om hur hårt handläggningen inom kassan ska styras har varit föremål för återkommande diskussioner. Från att under 1970-talet ha varit reglerat in i minsta detalj har frihetsgraderna i arbetet successivt ökat. Vår tolkning är att bakgrunden till regeringens uppdrag att åstadkomma en enhetlig handläggning har varit en uppfattning att styrningen blivit allt för svag. Om man från kassans sida hade lyckats prestera enhetliga och korrekta beslut utan gemensamma metoder hade sannolikt inte frågan om enhetlig handläggning getts så stort utrymme som nu är fallet. Vår uppfattning är att frågan om likformighet kontra flexibilitet visserligen kan vara viktig. Dock anser vi att en central del i Försäkringskassans arbete de kommande åren bör vara att komma till rätta med de problem som uppstått som en följd av olika arbetssätt och kulturer i kassans ohälsoarbete. Enhetlig handläggning påverkas även av andra åtgärder Vid sidan av genomförandet av metodsamlingen pågår det även andra aktiviteter och utvecklingsarbeten inom Försäkringskassan som syftar till att skapa en mer enhetlig handläggning. Exempelvis bedrivs s.k. Lika-seminarier som riktar sig till kassans handläggare. Syftet är att diskutera handläggning och öka handläggarnas kompetens med olika typer av konkreta sjukfallsärenden som utgångspunkt. Ett annat viktigt utvecklingsarbete gäller införandet av gemensamma processer inom ett antal områden såväl inom ohälsoarbetet som inom Försäkringskassans övriga verksamheter. De tre processer som gäller ohälsoarbetet ska tillämpas fullt ut i januari Dessa processer tar i stora delar sin utgångspunkt i Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet. Tanken är att styrningen av kassans arbetsprocesser både ska skärpas och tydliggöras. En viktig del i detta arbete är att gamla arbetssätt rensas bort. Ett problem med tillämpningen av metodsamlingen har varit att det 10 Det bör nämnas att Försäkringskassan har tagit fram ett system för kontinuerlig metodutveckling. Denna fråga har behandlats i en av Statskontorets lägesrapporter ( ). 39

38 egentligen inte finns något som hindrar att man tillämpar nya och gamla metoder parallellt, vilket gjort att handläggarna många gånger valt att hålla fast vid vissa gamla arbetssätt. 4.2 Särskilt utpekade moment I samband med uppdrag 2 pekade regeringen ut ett antal moment som utvecklingsarbetet särskilt skulle fokusera på. Det gällde insatser för att utveckla arbetet med att förebygga ohälsa för att göra den enskilde delaktig i rehabiliteringsprocessen gentemot arbetsgivarna med rehabiliteringsplanering med köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster Det saknas fortfarande flera viktiga moment Vi konstaterar att flera av dessa moment inte ingår i metodsamlingen och att andra moment har förts in i ett sent skede eller att ett införande fortfarande pågår. Metodsamlingen innehåller inga beskrivningar eller liknande som rör arbetet med att förebygga ohälsa eller köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster. Däremot pågår arbeten med att ta fram och införa metoder som rör dessa båda områden. Inom området förebyggande ohälsoarbete har det utarbetats en särskild metod som kommer att utgöra en femte metod i metodsamlingen (jfr. figur i avsnitt 2.1). För köp av rehabiliteringstjänster finns det en överenskommelse om hur arbetet ska bedrivas som kommer att ligga till grund för aktivitetsbeskrivningar, metodstöd och riktlinjer. Tveksamt om rehabiliteringsplanering kan anses hanterat Huruvida området rehabiliteringsplanering kan anses vara hanterat på ett sätt som står i paritet med regeringens direktiv är en fråga om hur man definierar detta begrepp. En möjlig tolkning är att rehabiliteringsplanering motsvarar de delar i metodsamlingen som faller under rubriken Planera och genomföra (den tredje metoden). Vi konstaterar att denna del innehåller relativt kortfattade beskrivningar och att vissa delar fortfarande saknas. I jämförelse med metoderna Tidig bedömning första vägval och Fördjupad utredning aktivt vägval framstår metoden Planera och genomföra som mindre genomarbetad och utvecklad. Vår bedömning är att det som faller under denna rubrik inte är tillräckligt för att fullt ut kunna sägas motsvara regeringens direktiv. En vanlig uppfattning inom Försäkringskassan är dock att rehabiliteringsplanering är ett begrepp som bör ges en vidare innebörd. Ett synsätt är att 40

39 alla åtgärder som syftar till att åstadkomma återgång till arbete är att betrakta som rehabilitering, vilket i sin tur innebär att all planering kopplad till sådana åtgärder är att betrakta som rehabiliteringsplanering. I en rapport från Försäkringskassan om samordningsuppdraget 11 görs en avgränsning av begreppet samordning av rehabiliteringsinsatser som är mer omfattande än vad som faller under Planera och genomföra. I rapporten framhålls att det är en missuppfattning att Försäkringskassans samordningsuppdrag är begränsat till SAR-perioden 12 i ett sjukfall. Med den vidare definitionen blir vår bedömning en annan beträffande i vilken mån metodsamlingen lever upp till direktiven om rehabiliteringsplanering. Som framgått tidigare anser vi att de delar i metodsamlingen som avser utredande moment är både tydliga och utförliga. Om man även ser dessa moment som en del i Försäkringskassans rehabiliteringsplanering blir vår slutsats att det tack vare de nya metoderna kommer att kunna ske en reell utveckling i sättet att arbeta. Av det följer att metodsamlingen i högre grad skulle kunna sägas motsvara regeringens direktiv. I det här sammanhanget bör emellertid även nämnas att det enligt direktivet skulle läggas särskild vikt vid att kassan i samråd med den enskilde upprättar en rehabiliteringsplan. En sådan plan ska klarlägga målet med rehabiliteringsåtgärden och ange vilka insatser som ska vidtas för att nå målet. Liksom i metodsamlingen i övrigt fokuserar de instruktioner som avser upprättande av rehabiliteringsplan på formalia, som till exempel att kostnader för åtgärderna ska framgå av planen och hur de ska fördelas mellan olika aktörer. Vi noterar att beskrivningarna är relativt kortfattade. Förutom en punktlista som kortfattat anger att en rehabiliteringsplan ska innehålla uppgifter om vem som ska göra vad, vilka åtgärder som planeras, tidplan och finansiering så finns det två korta stycken som beskriver de delar som avser vilken inriktning och vilket innehåll åtgärderna ska ha. Det är möjligt att en strikt tillämpning av dessa anvisningar skulle bidra till att Försäkringskassans rehabiliteringsplaner i framtiden kommer att hålla en högre kvalitet. Samtidigt ställer vi oss tveksamma till om instruktionerna i denna del kan anses motsvara de krav som ställs i direktivet. Kontakter med försäkrade och arbetsgivare ingår Beträffande metodik för att göra enskilda mer delaktiga och utveckla kontakterna gentemot arbetsgivare finns det ett antal exempel på råd och anvisningar som anknyter till detta. I metodsamlingen finns allmänna stöd och anvisningar gällande yrkesroll och förhållningssätt inom Försäkringskassan. Dessa beskrivningar innehåller aspekter som på olika sätt berör dels vilka 11 Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan ( ), bilaga till uppdrag 2. Försäkringskassans samordningsuppdrag. Delprojekt 1: uppdrag och yrkesroll. sid SAR-perioden inleds när behov av arbetslivsinriktad rehabilitering har fastställts. 41

40 utgångspunkter som bör gälla i kontakter med arbetsgivare och försäkrade, dels hur kontakterna bör gå till. Det finns exempelvis en närmare beskrivning av vad som kännetecknar ett aktivt förhållningssätt i relationen med försäkrade och arbetsgivare. Syftet med detta sägs bland annat vara att skapa samarbete och dialog med den försäkrade. Även i metodbeskrivningarna finns ett stort antal råd och anvisningar gällande externa kontakter. 4.3 Tydlig yrkesroll Tveksamt om rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll blivit tydligare I intervjuundersökningen ställdes frågan om de nya metoderna har inneburit att rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll har förtydligats. Vi noterar att det finns vissa mönster i hur frågan besvaras på olika platser i landet. Ett sådant förhållande skulle kunna vara ett tecken på att det alltjämt är oklart vad som egentligen ligger i begreppet rehabiliteringssamordnare. Frågan hänger nära samman med diskussionen ovan om definitionen av begreppet rehabiliteringsplanering. Om rehabiliteringssamordnare är en yrkesgrupp som endast ansvarar för att samordna insatser för sjukskrivna med ett konstaterat behov av arbetslivsinriktad rehabilitering, ger inte metodsamlingen en vägledning som kan sägas förtydliga yrkesrollen i någon större utsträckning. Avser man i stället de tjänstemän som i olika skeden arbetar med att samordna både sjukfall och rehabiliteringsärenden blir svaret ett annat. Som framgått ovan är vår bedömning att metodsamlingens riktlinjer och stöd tydliggör hur arbetet med ohälsa ska bedrivas. Vi menar att metodsamlingen på detta sätt indirekt tydliggör vad som ligger i yrkesrollen för dessa personer. I uppdraget att förtydliga rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll ingick att tydliggöra Försäkringskassans roll vad gäller att motivera enskilda personer att till exempel delta i rehabiliteringsåtgärder. De exempel som tidigare nämnts beträffande att göra enskilda mer delaktiga kan enligt vår bedömning anses motsvara uppdraget i denna del. Ett inaktuellt uppdrag? I slutrapporten som rör uppdrag 2 konstaterar Försäkringskassan att en fokusförflyttning har skett beträffande det som kallas kassans samordningsuppdrag. Från att tidigare ha fokuserat på den arbetslivsinriktade rehabiliteringen har nu samordningsuppdraget breddats. Det behöver, enligt rapporten, inte enbart avse arbetslivsinriktad rehabilitering. Samordningsuppdraget innebär att samordna alla slags medicinska, sociala samt arbetslivs- och arbetsplatsinriktade rehabiliteringsåtgärder som en försäkrad behöver för att så snart som möjligt komma åter i arbete eller kunna bli arbetssökande. 42

41 Denna syn skiljer sig relativt tydligt från vad som framfördes av RFV i rapporten Morgondagens rehabilitering (RFV anser 1999:8). I motsats till det synsätt som nu förefaller gälla var man tydlig med att begreppet samordning inte kunde anses omfatta allt som kassan gör i sjukpenningärenden, utan endast de åtgärder som sätts in vid ett konstaterat rehabiliteringsbehov. Möjligen är de skillnader som går att utläsa ovan i första hand en semantisk fråga som gäller vilka benämningar som ska användas på vissa av de aktiviteter och verksamheter som kassan svarar för. Detta medan synen på kassans ansvar inte skiljer sig. Oaktat detta kan vi konstatera att kassan idag förefaller vara på väg bort ifrån en arbetsdelning med en tydlig yrkeskategori som arbetar med samordning av rehabiliteringsärenden. Denna utveckling gör att många inom Försäkringskassan anser att regeringens uppdrag i denna del har blivit inaktuellt. Även otydligt vad arbetslivsinriktad rehabilitering innebär Ett mer grundläggande problem som har bäring på såväl frågan om rehabiliteringssamordnarnas yrkesroll som på hela det aktuella uppdraget att förnya den arbetslivsinriktade rehabiliteringen, är att det är inte finns någon entydig definition av begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering. Även om verksamhet som bedrivs i enlighet med uppdrag 3 innefattar rehabiliterande verksamhet har uppdrag 1 och 3 det gemensamt att de egentligen inte omfattar att utveckla eller förändra den arbetslivsinriktade rehabiliteringen som sådan. I stället gäller dessa båda uppdrag i första hand att skapa administrativa rutiner som underlättar och effektiviserar enskilda personers övergångar mellan olika stadier i sina sjuk- och rehabiliteringsprocesser. Att frågan om hur begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering ska definieras inte egentligen har hanterats eller berörts inom ramen för uppdrag 1 och 3 är enligt vår tolkning helt i enlighet med regeringens uppdrag. För uppdrag 2 däremot menar vi att den aktuella frågan borde utgöra en viktig utgångspunkt. Dock konstaterar vi att även genomförandet av uppdrag 2 i stort sett uteslutande har fokuserat på att förbättra administrativa rutiner i ohälsoarbetet. Det är till exempel intressant att notera att vår intervjuundersökning tyder på att arbetssätten i Planera och genomföra dvs. den metod som avser traditionella rehabiliteringsinsatser är de som har förändrats minst (se avsnitt 6.1). Av det följer att frågor som har med den arbetslivsinriktade rehabiliteringens utformning och inriktning egentligen inte har hanterats inom ramen för uppdraget. Vi anser att befintliga beskrivningar och definitioner av vad arbetslivsinriktad rehabilitering egentligen innebär är vaga och diffusa. Att detta är ett problem och att det finns ett behov av att förtydliga begreppet bekräftas av våra intervjuer. 43

42 44

43 5 Modell för en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad arbetslivsinriktad rehabilitering (uppdrag 3) Gagnar Modell FAROS en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad rehabiliteringsprocess för arbetslösa sjukskrivna? Statskontorets bedömning är att Modell FAROS är utformad på ett sådant sätt att de personer som genomgår rehabilitering i enlighet med modellen, kommer att kunna erbjudas en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad rehabiliteringsprocess. Statskontoret konstaterar att Modell FAROS inte involverar personer som vid en medicinsk bedömning anses kunna ta ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete (s.k. steg 5-ärenden). Det faktum att Försäkringskassan på senare tid har blivit mer försäkringsmässig i sina bedömningar kan ge två typer av viktiga effekter. För det första kan en konsekvens bli att antalet ärenden som kommer i fråga för rehabilitering enligt Modell FAROS blir mycket få. För det andra kan det alltjämt komma att finnas en stor grupp personer som, trots tydliga behov, inte erbjuds åtgärder som motsvarar dem som erbjuds inom ramen för rehabilitering enligt Modell FAROS. En sådan utveckling skulle enligt Statskontoret innebära att det ur ett övergripande perspektiv blir tveksamt huruvida den arbetslivsinriktade rehabiliteringen för arbetslösa sjukskrivna skulle kunna anses vara sammanhållen och ändamålsenligt organiserad. I detta kapitel analyserar vi huruvida den modell för arbetslivsinriktad rehabilitering i samverkan som tagits fram inom ramen för uppdrag 3, kan hävdas motsvara regeringens direktiv som innebär att utarbeta en arbetslivsinriktad rehabilitering för arbetslösa sjukskrivna som är sammanhållen och ändamålsenligt organiserad. Vad innebär en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad rehabiliteringsprocess? Frågan om i vilken utsträckning Modell FAROS gagnar en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad rehabiliteringsprocess för arbetslösa sjukskrivna avgörs ytterst av vad man lägger i detta begrepp. I den följande analysen studerar vi Modell FAROS utifrån ett antal grundläggande karakteristika som vi menar att en modell för en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad rehabiliteringsprocess bör kännetecknas av. Dessa karakteristika är: 45

44 Syfte och mål för mål för rehabiliteringen ska finnas fastställda och vara tydligt utformade. Det ska finnas tydliga kriterier och riktlinjer över vilka försäkrade som ska delta i rehabiliteringen. Rehabiliteringsprocessen ska ha en väl definierad början och slut. Rehabiliteringsprocessens olika steg och aktiviteter ska vara väl definierade, sammanhängande och tidsbestämda. Roll- och ansvarfördelningen mellan Försäkringskassan, arbetsförmedlingen och den försäkrade ska vara tydliggjorda för rehabiliteringsprocessens alla steg. Organisationen för rehabiliteringen ska vara ändamålsenlig. Det får inte finnas några legala, organisatoriska eller andra strukturella hinder för en fungerande rehabilitering i samverkan. 5.1 Syfte och mål En förutsättning för en framgångsrik rehabiliteringsprocess är att det finns fastställda och tydligt formulerade mål och syften med rehabiliteringen att verka mot för berörda försäkrade, arbetsförmedlare, samordnare med flera. Syfte och mål med rehabiliteringen klargörs I Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och Försäkringskassans handlingsplan för år 2005 klargörs att rehabiliteringen i samverkan ska bidra till att nå målet att fler människor i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser ska återgå i arbete. I Modell FAROS beskrivs målsättningarna med den arbetslivsinriktade rehabiliteringen i samverkan som att fler människor i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser ska ges förutsättningar att återgå i arbete inga ärenden avslutas utan tydliga ställningstaganden rehabiliteringen avslutas inom 12 månader Vi kan således konstatera att det i Modell FAROS finns målsättningar formulerade. Den första målformuleringen har enligt vår mening den tydligaste kopplingen till de försäkrade och själva rehabiliteringsinsatsen som sådan. Målet kan emellertid ifrågasättas för att vara för allmänt formulerat och därmed försvåra möjligheten till ändamålsenlig uppföljning. Av formuleringen framgår att fler människor ska ges förutsättningar att återgå i arbete, men det framkommer inte vad som i sammanhanget avses med fler och vad det ska jämföras med. 46

45 Beträffande de två följande målformuleringarna i Modell FAROS menar vi att dessa mer är kopplade till verksamheten som sådan och närmast kan beskrivas som tekniska verksamhetsmål. Även om relevansen med sådana mål kan ifrågasättas kan vi samtidigt konstatera att målen är kopplade till de problem med otydlig rehabiliteringsprocess som tidigare funnits. Vidare är dessa mål till skillnad från det första möjliga att följa upp i efterhand. Vi konstaterar att det i själva handlingsplanen finns ett preciserat mål för resultatet av samverkansinsatserna som kompletterar ovan beskrivna mål, nämligen att minst 28 procent av deltagarna under år 2005 ska ha fått ett arbete eller påbörjat en utbildning inom 12 månader. Syftet med det arbetssätt (nära samarbete mellan arbetsförmedlare, samordnare och ofta arbetspsykolog och arbetsterapeut samt att arbetet organiseras i en samordnad process) på vilket rehabiliteringsarbetet ska bedrivas är enligt Modell FAROS att arbetet i sin helhet ska ske så effektivt som möjligt att individen ska få bästa möjliga stöd genom hela rehabiliteringen att beslut ska tas utan onödiga avbrott eller väntetider Vi uppfattar att ambitionen i, och tanken med, detta arbetssätt är att komma till rätta med de tidigare brister i rehabiliteringsarbetet som regeringen pekat på i uppdraget. Syftet kan ses som en slags övergripande programförklaring för hur den arbetslivsinriktade rehabiliteringen i samverkan ska gå till. Som vi har diskuterat i kapitel 4 saknas det idag en klar och entydig definition av vad arbetslivsinriktad rehabilitering egentligen är och vad det innebär. Vi konstaterar att inte heller Modell FAROS klargör eller definierar detta. Trots synpunkterna enligt ovan menar vi ändå att Modell FAROS i en sammantagen bedömning uppfyller kravet att det ska finnas fastställda och tydligt formulerade mål och syften för rehabiliteringen. 5.2 Målgrupp och urvalskriterier Ett krav på en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad rehabiliteringsprocess bör vara att det på förhand finns tydliga riktlinjer och kriterier över vilka försäkrade som kan eller bör delta i samverkansinsatserna. Genom fastställda målgrupper och till detta kompletterande kriterier för urval, minskar risken för att de som saknar förutsättningar för att kunna genomföra rehabiliteringen eller individer som inte har ett sådant behov blir föremål för samverkansinsatserna. 47

46 Målgrupp och urvalskriterier definieras Handlingsplanen definierar målgrupperna för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen i samverkan och gör en inbördes prioritering. Målgrupperna är i prioriteringsordning. Sjukskrivna arbetslösa som behöver arbetslivsinriktad rehabilitering för att kunna få ett arbete. Arbetslösa personer med tidsbegränsad sjuk- eller aktivitetsersättning som behöver arbetslivsinriktad rehabilitering för att få ett arbete. 13 Försäkringskassan bedömer en individs rätt till sjukpenning och behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. Modell FAROS beskriver de kriterier enligt vilket kassans handläggare i ett första steg (i behovsbedömningen) ska bedöma vilka individer som kan vara aktuella. Kriterierna ställer krav på vad Försäkringskassans utredning om individens behov av rehabilitering ska innehålla. Vi konstaterar att det finns preciserade kriterier för Försäkringskassans bedömning av vilka individer som är i behov av och därmed kan bli aktuella för rehabilitering. Något som emellertid inte klart framgår av modellen är huruvida samtliga individer som uppfyller kriterierna ska gå vidare för bedömning i beredningsgruppen, eller om det är så att Försäkringskassans handläggare ska begränsa och anpassa urvalet genom att göra en första sortering. Erfarenheterna från våra intervjuer visar att tillämpningen i detta avseende varierar mellan olika kontor. men det finns fortfarande inslag av bedömningar Modell FAROS framhåller vikten av att handläggaren vid bedömningen av behov av arbetslivsinriktad rehabilitering också skaffar sig en bild av hur pass väl förberedd individen är för rehabiliteringen och vad denne själv anser om sina möjligheter att börja arbeta. Vi konstaterar således att Försäkringskassans handläggare har att beakta och ta ställning till såväl ett antal skall-kriterier (till exempel att det ska finns en rehabiliteringsutredning) som bedömningskriterier (till exempel att bedöma att den försäkrade klarar av aktiviteter på 10 timmar per vecka). I sammanhanget kan framhållas att vi i våra intervjuer har uppfattat att vissa företrädare för arbetsförmedlingen anser att det egentligen borde ställas krav på att den försäkrade ska klara av 20 timmar per vecka (4 timmar per dag). 13 I sammanhanget kan nämnas att beskrivningen av målgruppen har ändrats i handlingsplanen för år 2005 i jämförelse med de två tidigare. I planerna för de två föregående åren angavs att urvalet skulle ske genom att i första hand erbjuda insatserna till arbetslösa sjukskrivna som genom relativt korta insatser kan återgå i arbete. 48

47 I nästa fas (Beredning) ska enligt Modell FAROS en närmare behovsbedömning göras av en särskild beredningsgrupp med personal från samverkan, från Försäkringskassans ordinarie verksamhet och om möjligt personal från arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Beredningsgruppen tar ställning till var den försäkrade befinner sig i förhållande till arbetsmarknaden samt tar slutgiltig ställning till om den försäkrade bör delta i samverkan. I denna del saknas helt bedömningskriterier och istället överlåts åt beredningsgruppen att göra en helhetsbedömning. Vi menar att det kan vara bra att det på detta sätt skapas ett utrymme för flexibilitet och anpassning till den försäkrades egna förutsättningar och till lokala arbetsmarknadsförhållanden, men att vissa grundkriterier ändå skulle kunna finnas som vägledning för att främja en mer enhetlig bedömning. 5.3 Tydlig början och tydligt slut Ett kriterium för att rehabiliteringen ska kunna hävdas vara sammanhållen är att processen har en väl definierad början respektive slut. Modellen klargör inte explicit var rehabiliteringsprocessen börjar I Modell FAROS framgår inte explicit i vilket skede som själva rehabiliteringsprocessen påbörjas. I andra beskrivningar av modellen, klargörs emellertid att denna process börjar i och med att Försäkringskassans bedömning av rehabiliteringsbehov har fastställts. 14 I anknytning till detta konstaterar vi att ett av kriterierna som (i behovsbedömningen) enligt Modell FAROS ska uppfyllas för att arbetslivsinriktad rehabilitering ska kunna bli aktuellt, är att Försäkringskassans handläggare har fastställt ett sådant behov. Det klargörs emellertid inte explicit i modellen att det är i samband med detta som själva rehabiliteringsprocessen börjar. Vår uppfattning är att det är viktigt att tydliggöra och skilja Försäkringskassans process för bedömning av sjukpenning och rehabiliteringsbehov från själva rehabiliteringsprocessen i samverkan. På detta sätt skapas också en tydligare roll- och ansvarsfördelning mellan Försäkringskassan å ena sidan och verksamheten inom ramen för samverkan å den andra. Mot bakgrund av våra iakttagelser anser vi därför att det i Modell FAROS på ett tydligare sätt bör definieras i vilket skede som själva rehabiliteringsprocessen i samverkan faktiskt börjar. men beskrivningen av hur processen ska avslutas är tydlig Modell FAROS klargör att rehabiliteringen ska vara avslutad inom tolv månader, vad som ska genomföras vid ett avslut och vad som då krävs av såväl arbetsförmedlare, samordnare som försäkrad. Ett exempel på detta är 14 Se exempelvis Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan ( ), bilaga 4 sid

48 att trepartssamtal alltid ska genomföras för att säkerställa att deltagaren är införstådd med beslutet. Vidare ska en slutdokumentation göras som ligger till grund för myndigheternas fortsatta bedömning. Till handlingsplanen följer en bilaga med en närmare beskrivning av hur en enhetlig slutdokumentation ska genomföras samt en mall som ska användas för detta syfte. 15 Slutdokumentationen rekommenderas ske inom 2 3 veckor. Sammantaget anser vi att Modell FAROS uppfyller kravet om att rehabiliteringsprocessen ska ha en väl definierad början och slut. Samtidigt menar vi att modellen kan bli tydligare genom att det i modellen på ett tydligare sätt definieras och explicit framgår när själva rehabiliteringsprocessen börjar. 5.4 Tydliga delmoment En sammanhållen och ändamålsenligt organiserad rehabiliteringsprocess ställer krav på att processens olika faser och aktiviteter är sammanhängande. Det får inte finnas några luckor som riskerar leda till att processen avstannar, att den försäkrade faller utanför ramen eller att rehabiliteringen måste tas om från början. En förutsättning för detta är att syftet med de olika faserna och dess aktiviteter är väl definierade, sammanhängande och tidsbestämda. Vi anser att tidsbestämda aktiviteter ökar förutsättningarna för att det skapas aktivitet i ärendena. Processens olika faser och aktiviteter är i huvudsak definierade, sammanhängande och tidsbestämda Modell FAROS är indelad i sex på varandra följande faser som beskriver rehabiliteringsprocessens olika steg och dess aktiviteter. Dessa faser är: 1. Behovsbedömning 2. Beredning 3. Behovsanalys 4. Introduktion och prövning 5. Aktiv rehabilitering 6. Slutlig uppföljning Den första fasen ligger inom Försäkringskassans organisation, den andra sker i samarbete mellan Föresäkringskassan och Arbetsförmedlingen och de resterande fyra faserna avser själva rehabiliteringen i samverkan (se vidare avsnitt 2.2). Vi konstaterar att modellen i behovsbedömningen inte fastställer någon särskild tidsram för när denna ska vara avslutad. Inte heller för beredningsfasen finns en särskild tidsram fastställd eller någon angivelse av hur ofta bered- 15 Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan ( ), bilaga 4. 50

49 ningen bör ske. Erfarenheten från våra intervjuer visar att antalet möten i beredningsgruppen varierar mellan ett och fyra per månad. Det kan vara rimligt att det finns möjlighet att anpassa detta efter ärendemängden. Samtidigt kan det konstateras att glest återkommande möten också innebär att vissa ärenden kommer att fördröjas vilket inte rimmar med ambitionen att åstadkomma en sammanhållen process. I övrigt anser vi att modellens faser och aktiviteter är tydligt beskrivna och hänger samman väl. Vid en sammantagen bedömning anser vi därför att Modell FAROS i huvudsak uppfyller kravet på att rehabiliteringsprocessens olika faser och aktiviteter ska vara väl definierade, sammanhängande och tidsbestämda. Vidare konstaterar vi att rehabiliteringsprocessens olika faser samt dess aktiviteter och tidsåtgång på ett tydligt sätt sammanfattas i den figur som tagits fram inom ramen för uppdrag 3 (se avsnitt 2.2). 5.5 Roll- och ansvarsfördelning En sammanhållen och ändamålsenligt organiserad rehabiliteringsprocess ställer krav på att roll- och ansvarsfördelningen mellan arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och den försäkrade är tydliga genom hela processen. Genom detta minskar risken för att processen avstannar till följd av oklarheter kring vilken myndighet som ansvarar för, och ska vara drivande i, den fas som den försäkrade befinner sig. En tydlig ansvarfördelning är viktigt i synnerhet vid övergången från en fas till en annan. Roll- och ansvarsfördelningen mellan arbetsförmedlingen och Försäkringskassan klargörs Modell FAROS klargör att det är arbetsförmedlaren som har ansvar för rehabiliteringen i relation till arbetsmarknaden medan Försäkringskassans samordnare har en konsultativ roll och ett särskilt ansvar för den inledande utredningen Modellen fastställer emellertid inte huruvida en och samma samordnare ska ansvara för hela processen eller om det ska vara en samordnare för behovsbedömningen (fas 1) och en annan för de fortsatta rehabiliteringsverksamheterna. Utifrån intervjuerna uppfattar vi att det vanligtvis är en och samma samordnare som ansvarar för hela processen. Enligt vår uppfattning är detta att föredra därför att färre överlämningar sannolikt innebär att den försäkrade uppfattar rehabiliteringsprocessen som mer sammanhållen. Vidare konstaterar vi att Modell FAROS även i den närmare beskrivningen av de enskilda faserna i rehabiliteringsprocessen tar upp och hanterar frågan om hur roll- och ansvarsfördelningen ska se ut mellan Försäkringskassan och arbetsförmedlingen. I behovsanalysen klargörs dock inte vem arbetsförmedlaren eller samordnaren som ansvarar för att information om arbetssätt, rättigheter och skyldigheter ges till deltagaren innan de indivi- 51

50 duella samtalen genomförs. Beträffande de tre sista faserna klargörs att det är arbetsförmedlaren som har huvudansvaret för aktiviteterna. Även samordnarens uppgifter preciseras närmare. Vidare klargör Modell FAROS linjechefernas ansvar och uppgift i händelse av att oenighet uppstår i beredningsfasen. Varken Modell FAROS eller handlingsplanen beskriver närmare deltagarnas roll och ansvar i rehabiliteringen vid sidan av att de ska medverka vid trepartssamtalen. Modellen pekar emellertid samtidigt ofta på vikten av att deltagarna förbereds och informeras om processen samt att deras engagemang och aktivitet är en förutsättning för en framgångsrik rehabilitering. Framtagandet av en särskild individuell handlingsplan innebär vidare ytterligare vägledning för den försäkrade om vad som förväntas av denne. Avslutningsvis konstaterar vi att Modell FAROS inte närmare beskriver vilket ansvar medverkande arbetspsykologer och arbetsterapeuter har i rehabiliteringsprocessen. Även om vi anser att det finns ett visst behov av att förtydliga och komplettera vissa beskrivningar i Modell FAROS är ändå vår sammantagna bedömning att modellen uppfyller kravet på att tydliggöra och beskriva roll- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. 5.6 Ändamålsenlig organisation En förutsättning för att den arbetslivsinriktade rehabiliteringen i samverkan ska kunna fungera på ett effektivt sätt är att verksamhetens organisation är ändamålsenlig. Närmare beskrivning av organisationen saknas Modell FAROS anger riktvärden för antalet deltagare/ärenden som varje arbetsförmedlare respektive samordnare bör ansvara för. Riktvärdena är 30 ärenden per arbetsförmedlare och 50 per samordnare. Handlingsplanen framhåller vidare att Försäkringskassans länsorganisation och Länsarbetsnämnden fortlöpande ska följa ärendeinströmningen och vid behov justera antalet handläggare i samverkansarbetet. Beträffande frågan om den fysiska lokaliseringen för samverkansverksamheten, framgår det av modellen att det är bra, men inte nödvändigt att samverkansförmedlare- och samordnare sitter i samma lokaler. En vanlig uppfattning från intervjuundersökningen är att en gemensam lokal förvisso inte är till nackdel, men att detta endast har en mindre betydelse för huruvida samverkan kommer att fungera väl. Vidare konstaterar vi att varken Modell FAROS eller handlingsplanen innehåller någon närmare beskrivning av hur verksamheten i beredningsgruppen eller i samverkansarbetet i övrigt ska organiseras, exempelvis beträffande 52

51 hur ofta och på vilket sätt beredningen i gruppen ska ske eller hur de fortsatta kontakterna mellan myndigheterna ska hanteras. Till skillnad från Modell FAROS klargör handlingsplanen att beredningsgruppen inte bara ska bedöma vilka försäkrade som ska erbjudas arbetslivsinriktad rehabilitering utan att beredningsgruppen även ska följa upp att kapaciteten i samverkansinsatserna utnyttjas effektivt. 5.7 Strukturella hinder Oberoende av i vilken utsträckning Modell FAROS i sig främjar en rehabiliteringsprocess som är sammanhållen och ändamålsenligt organiserad, är det vidare viktigt att det inte finns några legala, organisatoriska eller andra strukturella hinder för samverkansarbetet som sätter hinder för en sådan process. Existerar målgruppen för samverkan enligt Modell FAROS vid en försäkringsmässig bedömning? Ett av kriterierna för att ett ärende hos Försäkringskassan ska bli aktuellt för samverkansinsatser, är att det bedöms vara ett s.k. steg 6-ärende i Försäkringskassans stegmodell för bedömning av rätt till sjukpenning och behov av rehabilitering. En bedömning enligt steg 6 innebär att en person anses kunna klara ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete först efter rehabilitering eller utbildning. Om samverkansinsatser bedöms vara lämpliga handlar det med andra ord om att med arbetslivsinriktade åtgärder komma till rätta med en medicinskt betingad arbetsoförmåga. Vi har uppfattat att antalet ärenden som bedöms tillhöra steg 6 har blivit färre i takt med att Försäkringskassan har börjat tillämpa en större försäkringsmässighet i sina bedömningar. Försäkringskassan gör i och med detta allt oftare bedömningen att personer har förmåga att, sett ur ett strikt medicinskt perspektiv, utan rehabilitering kunna klara av på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten. I denna bedömning tas inga hänsyn till att personen kan ha svårt att hävda sig på arbetsmarknaden av andra än medicinska skäl. Vi uppfattar att det är i detta avseende som bedömningarna har blivit striktare. Tidigare togs många gånger sociala och arbetsmarknadsmässiga hänsyn som egentligen inte ska ingå i en bedömning av rätten till ersättning från socialförsäkringen. Vi har förstått att vissa personer inom Försäkringskassan menar att steg 6- ärenden åtminstone i princip inte existerar. Samtidigt framhåller andra vi har pratat med att den aktuella gruppen även vid en mer försäkringsmässig bedömning kommer att vara tillräckligt stor och viktig för att motivera fortsatta gemensamma insatser från kassan och förmedlingen. 53

52 Vår slutsats är att frågan om hur bedömningar enligt steg 6 ska göras är en fråga som är av stor betydelse för om verksamheter i enlighet med Modell FAROS bör göras permanenta. Om antalet steg 6-ärenden med en korrekt försäkringsmässig bedömning är få, kan knappast Modell FAROS vara en framkomlig väg för att hantera de problem som kan uppstå i övergången från kassan till förmedlingen. Steg 5 är inte aktuella för samverkansinsatser Ärenden som inte kommer till stegmodellens sjätte steg har av Försäkringskassan, ur ett strikt medicinskt perspektiv, bedömts kunna klara ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete utan rehabiliterande insatser. Detta innebär inte med nödvändighet att alla sådana individer klarar av att komma tillbaka till arbetsmarknaden utan vidare åtgärder. En vanligt förekommande uppfattning, särskilt inom arbetsförmedlingen, är tvärtom att det finns en stor grupp för vilka kassan drar in rätten till ersättning men som ändå är i stort behov av insatser innan de kan återgå till arbetslivet. En kritik som framförts till oss är att denna kategori överhuvudtaget inte hanteras inom ramen för samverkan i enlighet med Modell FAROS. Beträffande denna kritik konstaterar vi att restriktionen om att samverkan ska bedrivas inom befintligt regelverk, gör att steg 5-ärenden per definition inte ska komma i fråga för samverkansinsatser eftersom dessa ärenden inte tillhör Försäkringskassans ansvarsområde. Samtidigt är det viktigt att framhålla att det sannolikt finns många personer i denna kategori som de facto är i behov av de olika typer av åtgärder och stöd som tillhandahålls inom ramen för samverkan. Vår slutsats är att övergången från kassan till förmedlingen för individer som inte bedöms vara i behov av gemensamma rehabiliteringsinsatser är en fråga som återstår att lösa. AMS och Försäkringskassan har identifierat hinder för samverkan inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen I slutrapporten har AMS och Försäkringskassan beskrivit ett antal ännu kvarvarande försäkrings- och arbetsrättsliga hinder som om de åtgärdas bedöms bidra till att den arbetslivsinriktade rehabiliteringen i samverkan effektiviseras. 16 Det finns hinder som respektive myndighet har möjlighet att själv hantera samt hinder som kräver riksdagens eller regeringens beslut för ändring. Ett exempel på det första avser frågan om reglerna för avaktualisering från arbetsförmedlingen vid sjukdom. Ett exempel på det senare avser frågan om ersättningsnivån i sjukförsäkringen i förhållande till ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen och vilka regler som ska gälla för personer som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa. För en mer utförlig 16 I regeringens uppdrag till AMS och dåvarande Riksförsäkringsverket ingick redan från början att lämna förslag på effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering genom att föreslå regeländringar om man fann att regelverket förhindrade förnyelsearbetet. 54

53 beskrivning av de hinder som AMS och Försäkringskassan har identifierat och hur de påverkar möjligheterna till samverkan hänvisas till slutrapporten Andra viktiga aspekter Vid sidan av ovan diskuterade karakteristika för en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad rehabiliteringsprocess i samverkan, är det också viktigt att metoder och arbetssätt i Modell FAROS ger utrymme för individuella lösningar samt är könsneutrala och tar hänsyn till kvinnors och mäns olika förutsättningar. Utrymme för individuella lösningar Det är viktigt att metoder och arbetssätt i Modell FAROS inte är för fyrkantiga utan istället ger nödvändigt utrymme för individuella lösningar. Vidare får inte heller modellen hindra att inriktningen på den försäkrades rehabilitering kan ändras under resans gång om det finns ett sådant behov, dvs. modellen får inte leda till inlåsningar i åtgärder som visar sig vara mindre lämpliga för den enskilde. Modell FAROS betonar vikten av att individens egen syn på sin situation och sina möjligheter tas tillvara. Rehabiliteringen ska utgå från individens behov och deltagaren ska få stöd att själv formulera mål och aktiviteter för rehabiliteringen. Detta ska fastställas i en individuell handlingsplan. Såväl behovsanalysen som introduktions- och prövningsfasen syftar just till att identifiera den försäkrades behov samt till att ge möjlighet för denne att prova på olika aktiviteter innan den aktiva rehabiliteringen påbörjas. Modellen pekar vidare på behovet av löpande uppföljning och återkoppling under prövotiden. Aktiviteterna avser såväl arbetsförmedlingens förmedlingsaktiviteter som företagsförlagda aktiviteter. Det finns också möjlighet att ge individen s.k. kompletterande aktiviteter, dvs. sådant som inte ryms i den ordinarie verksamheten. Mot bakgrund av detta anser vi att metoder och arbetssätt i Modell FAROS ger goda förutsättningar för individuella lösningar. Modellens krav på löpande coachning och återkommande uppföljningar minskar vidare risken för inlåsningar i ineffektiva åtgärder. I sammanhanget bör också framhållas att urvalskriterierna för bedömning av vilka individer som kan vara aktuella för arbetslivsinriktad rehabilitering, i sig leder till minskad risk för inlås- 17 Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan ( ), bilaga 6. 55

54 ningar genom att färre felaktiga individer överhuvudtaget blir föremål för samverkansinsatserna. Att modellen är flexibel och ger förutsättningar för individanpassade lösningar är en uppfattning som i stor utsträckning delas av de personer vi intervjuat. Flera har emellertid också pekat på att det även krävs att handläggarna har tillräckligt mycket tid att avsätta för att på ett bra sätt kunna identifiera lösningarna samt har ekonomiska resurser för att genomföra desamma. En synpunkt som har framförts är vidare att det finns en viss risk för att en särskild utpekad modell för samverkansarbetet som Modell FAROS utgör, kan leda till att efterlevnad av modellen och processen i sig tar överhanden från själva målet med rehabiliteringen att återfå arbetsförmågan. Vi uppfattar emellertid inte att detta anses vara ett problem i praktiken. Könsneutralitet Det är viktigt att metoder och arbetssätt i Modell FAROS är könsneutrala och tar hänsyn till kvinnors och mäns olika förutsättningar och behov. Vi konstaterar att Modell FAROS inte explicit tar upp eller på annat sätt berör frågan om kvinnor och mäns eventuella skilda förutsättningar och behov i samverkansarbetet. Överhuvudtaget nämns inte orden kön, man/män eller kvinna/kvinnor i texten över modellbeskrivningen. I handlingsplanen betonas emellertid att Kvinnors och mäns behov ska beaktas i lika hög grad och ansträngningar göras för att nå samma goda resultat till arbete/ utbildning och lika åtkomst till program och lönesubventioner. Vidare framhåller planen särskilt att det preciserade målet 18 för de personer som genomgår rehabiliteringen ska gälla för såväl kvinnor som män. Vi anser att Modell FAROS som sådan och de metoder och arbetssätt som ska tillämpas är att betrakta som könsneutrala. Vi har inte uppfattat att det finns något i modellen i sig som särskilt gynnar/missgynnar män eller kvinnor. Vi kan inte heller se att modellens metoder och arbetssätt hindrar eller försvårar att i rehabiliteringen ta hänsyn till såväl kvinnor som mäns olika förutsättningar och behov, i synnerhet som modellen ger goda förutsättningar för individanpassade lösningar. Denna uppfattning delas i stor utsträckning av de personer vi intervjuat. Även om Modell FAROS enligt vår uppfattning är att betrakta som könsneutral, kan det finnas en risk för att könstypiskt tänkande och attityder hos handläggarna (medvetet eller inte) påverkar handläggning och bedömningar av olika slag. Tidigare studier har visat att det i Försäkringskassan förekommer skillnader i bedömningen av kvinnor och män både när det gäller be- 18 Dvs. att minst 28 procent av deltagarna inom 12 månader ska ha fått ett arbete eller påbörjat en utbildning. 56

55 dömning av rehabiliteringspotential och vilka åtgärder som är att betrakta som adekvata. 19 Som vi beskrivit tidigare rymmer samverkansprocessens sex faser ett antal olika bedömningsmoment, till exempel vid behovsbedömningen i fas 1 samt vid beredningen i fas 2. Handläggare och beredningsgrupp kan omedvetet göra skilda bedömningar för kvinnor och män när det till exempel gäller möjligheterna att återgå till arbete med hjälp av rehabilitering. Risken torde dock vara mindre i beredningsfasen eftersom flera personer är involverade och gör bedömningen tillsammans. Vi kan inte bedöma i vilken utsträckning som problemet med skilda bedömningar idag förekommer inom samverkansarbetet. I sammanhanget bör nämnas att erfarenheterna från pilotverksamheten FAROS visar att det är en större andel av männen som fått arbete eller påbörjat en utbildning (32 procent) än kvinnorna (25 procent). Vidare återremitteras en större andel kvinnor (40 procent) till Försäkringskassan än män (32 procent). 20 Vi anser att AMS och Försäkringskassan i slutrapporten över pilotprojektet inte har analyserat eller kommenterat dessa skillnader i någon nämnvärd utsträckning. En möjlig förklaring till skillnaderna som har framhållits av några av de personer vi intervjuat, är att de i första hand är en konsekvens av den könsuppdelade arbetsmarknaden där det är svårare för kvinnor att få jobb. 19 Riksförsäkringsverket (2004), sid Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan ( ), bilaga 4 sid

56 58

57 Del III Tillämpning och genomförande I denna del analyseras huruvida Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet samt Modell FAROS tillämpas i praktiken. Dessutom tas frågor upp som rör själva genomförandet av dessa metoder och arbetssätt. Bedömningen bygger främst på material från vår intervjuundersökning. 21 Förbehållen angående möjligheten att dra generella slutsatser av undersökningen gäller även här. I denna del kompletteras emellertid intervjumaterialet med verksamhetsstatistik från AMS och Försäkringskassan samt med annan skriftlig dokumentation, som till exempel publicerade rapporter med anknytning till förnyelsearbetet. Vi har inte genomfört några egna kvantitativa mätningar av hur långt implementeringen nått. Syftet har i stället varit att ge en ungefärlig bild av i vilken utsträckning metoderna och arbetssätten tillämpas samt att lyfta fram viktiga erfarenheter och iakttagelser som har anknytning till genomförandet. 21 Intervjuundersökningen genomfördes under våren 2005, för vidare information se inledning till del II, s

58 60

59 6 Tillämpning och genomförande av Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet I vilken utsträckning tillämpas Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet? Statskontoret anser att Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet, ännu våren 2005 inte kan hävdas tillämpas fullt ut i hela landet. Vissa delar tillämpas i högre grad än andra. Metoden för Tidig bedömning första vägval förefaller ha fått ett stort genomslag i jämförelse med metodsamlingens övriga delar. Införandet av momenten Personligt möte med SASSAM-kartläggning, Avstämningsmöte och 1-årsbedömning med förutsättningar för sjuk- och aktivitetsersättning framstår som problematiska. Orsakerna till detta anges vara stor ärendemängd, att momenten upplevs som tidsödande samt att handläggare och chefer inte fullt ut har tagit till sig hur verktygen ska användas. Statskontorets iakttagelser gällande genomförande och implementering: Genomförandet av Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet innebär ett omfattande förändringsarbete som befinner sig i ett inledningsskede. Vår bedömning är att mycket ännu återstår av detta arbete. Eftersom Försäkringskassan är en organisation med ett stort antal anställda och ett flertal chefsnivåer är det mycket viktigt att styrningen på alla nivåer fungerar. Vår bedömning är att det finns ett relativt starkt stöd för metoderna och att SFA-utbildningen i den meningen varit framgångsrik. Samtidigt har vi förstått att det fortfarande finns brister såväl vad det gäller kunskaper om, som förståelse för, metodernas innehåll. Att dessa problem åtgärdas är en nyckel till framgång. Det faktum att ohälsotalen på senare år stigit gör att ett förändringsarbete av den aktuella omfattningen blir komplicerat. Den stora ärendemängden innebär att det är svårt för den enskilde handläggaren att hinna ställa om och börja arbeta på ett nytt sätt. Å andra sidan har situationen skapat ett tryck på förändring såväl utifrån som inom Försäkringskassan, vilket vi uppfattat har gjort det lättare att driva igenom även omfattande förändringar i sättet att arbeta. I detta kapitel behandlas tillämpning och genomförande av Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet. Kapitlet utgör med andra ord en analys av i vilken mån de metoder och arbetssätt som utvecklats inom ramen för uppdrag 1 och 2 tillämpas i hela landet och hur implementeringen har fortskridit. I avsnitt 6.1 beskrivs och analyseras frågor som rör 61

60 de nya metodernas tillämpning. I avsnittet beskrivs bland annat i vilken utsträckning respektive metod och de olika aktiviteterna tillämpas. I avsnitt 6.2 beskrivs och analyseras frågor som rör de nya metodernas genomförande. Fokus i detta avsnitt är implementeringsprocessen. 6.1 Tillämpning Metoderna tillämpades inte fullt i hela landet vid utgången av år 2004 Enligt regeringens direktiv skulle de metoder och arbetssätt m.m. som utvecklades inom ramen för förnyelsearbetet tillämpas fullt ut i hela landet senast vid utgången av år Utvecklingsarbetet inom uppdrag 1 och 2 ledde fram till socialförsäkringsadministrationens utbildning i ett gemensamt förhållningssätt och gemensamma arbetsmetoder inom ohälsoområdet (SFA-utbildningen). Utbildningen genomfördes i hela landet under perioden augusti 2003 till och med juni I slutrapporten om förnyelseuppdraget konstaterar Försäkringskassan att införandet av metoderna fortfarande befinner sig i ett inledningsskede och att en fullständig implementering under 2004 inte har uppnåtts. Detta konstaterande överensstämmer med den bedömning Statskontoret gjorde i en promemoria om genomförandet av SFA-utbildningen (Statskontoret, ). Även den intervjuundersökning vi har genomfört våren 2005 bekräftar att tillämpningen brister i många avseenden. Bristerna består dels i att många moment tillämpas i en liten utsträckning, dels i att enskilda moment inte tillämpas på avsett vis. Förutom de brister i tillämpningen av de enskilda delarna i metodsamlingen som redovisas nedan finns vissa generella problem. Ett sådant problem är att dokumentationen av ärenden ofta inte motsvarar det som föreskrivs i metodsamlingen. Både handläggare och chefer vittnar om att detta är ett område som är eftersatt. Tidig bedömning första vägval (metod 1) tillämpas i hög utsträckning I vår intervjuundersökning har det framkommit att metoden Tidig bedömning första vägval tillämpas i relativt hög utsträckning. Detta är en bild som mer eller mindre ges av samtliga intervjupersoner. Införandet har underlättats och påskyndats av att det har lagts stor vikt vid att åstadkomma en större försäkringsmässighet i hanteringen av sjukfall. Tidigare brister i detta avseende har lett till att många personer har sjukskrivits trots att rätt 62

61 till sjukpenning egentligen inte förelegat, och att Försäkringskassan fortfarande idag tvingas hantera stora mängder sådana ärenden. men kompletteringar hinns ofta inte med Även om genomförandet av Tidig bedömning första vägval kommit förhållandevis långt tyder dock intervjusvaren på att tillämpningen varierar mellan olika kontor, även inom ett och samma län. Ett delmoment där tillämpningen brister på flera håll i landet är Komplettering av läkarintyg. Flera handläggare berättar att de i många fall inte kompletterar intygen på det sätt som föreskrivs i metoden. Några förklaringar som anges till detta är bristen på tid och att man inte vill stöta sig med läkarna. Proceduren med att komplettera underlag från läkare har enligt vissa också försvårats av det s.k. trepunktsprogrammet (se även avsnitten 3.3 och 6.2). Den hårda tidspressen har inneburit att man inte hinner vänta in nya kompletterade underlag från läkarna innan beslut ska tas. Trepunktsprogrammet har även enligt vissa lett till att man hoppar över flera utredningsmoment och tar beslut utan fullständigt underlag, vilket inte är förenligt med metoden. I en del län anlitas försäkringsläkare (i enlighet med aktiviteten Försäkringsläkare handläggare) i mycket hög utsträckning för att komplettera beslutsunderlagen, i alla ärenden utom de självklara, medan vissa knappt använder denna resurs alls. En förklaring till dessa skillnader som påtalats är att tillgängligheten till försäkringsläkare kan variera mellan olika kontor. Fördjupad utredning aktivt vägval (metod 2) tillämpas i viss utsträckning men mycket återstår På en övergripande fråga svarade flertalet att metoden Fördjupad utredning aktivt vägval i huvudsak tillämpas. När vi bad intervjupersonerna att närmare precisera hur tillämpningen går till i enskilda moment framträdde dock en annan bild. Arbetet med rehabiliteringsutredningar är exempel på ett moment som inte fungerar som avsett. Trots att det numera är obligatoriskt i längre sjukfall är det många arbetsgivare som överhuvudtaget inte inkommer med en rehabiliteringsutredning, åtminstone inte inom utsatt tid. I våra intervjuer har det framkommit att handläggarna anser sig ha blivit bättre på att påminna arbetsgivarna om rehabiliteringsutredningar men att man fortfarande ofta väljer att inte göra det eftersom det upplevs som tidskrävande och inte värt mödan. Flera handläggare vi har pratat med är av uppfattningen att många av de rehabiliteringsutredningar som inkommer håller en så låg kvalitet att de inte tillför ärendena någon relevant information. Även rehabiliteringsutredningar för arbetslösa blir många gånger färdigställda först efter utsatt 63

62 tid, detta trots att Försäkringskassan själv ansvarar för utredningarna. Ett exempel på en aktivitet som förefaller fungera på det sätt som det är tänkt är Förkorta sjukperioden. En majoritet av intervjupersonerna menar att detta perspektiv finns med under hela processen. har tre särskilda problemmoment Vi har uppfattat att det finns tre särskilda problemmoment i samband med tillämpningen av metoden Fördjupad utredning aktivt vägval. Dessa aktiviteter är Personligt möte med SASSAM-kartläggning, Avstämningsmöte samt 1-årsbedömning med förutsättningar för sjuk- och aktivitetsersättning. Personligt möte med SASSAM-kartläggning görs i viss utsträckning men har svårt att få ordentligt genomslag. Även om de handläggare som vi talat med gör SASSAM-kartläggningar menar vissa att det ibland kan vara både tidskrävande och upplevs som bortkastat. Både inställningen till verktyget och hur det används varierar mellan olika kontor och mellan olika handläggare. En förklaring till det kan vara att utbildningsinsatserna när det gäller SASSAM har varierat mycket över landet, vilket lett till vissa missförstånd kring hur verktyget ska användas bland både chefer och handläggare. På huvudkontoret uppfattar man att många handläggare och chefer tror att en SASSAM-kartläggning alltid måste vara omfattande och att alla rutor alltid måste vara ifyllda, vilket är ett missförstånd. Avstämningsmöte tillämpas i en relativt begränsad omfattning. Även när det gäller det sätt på vilket mötena genomförs finns flera problem. Det förefaller finnas olika uppfattningar om vad som krävs för att ett möte ska kunna betraktas som ett avstämningsmöte. Vissa menar att det inte finns någon egentlig skillnad mellan de gamla rehabmötena och avstämningsmöten, medan andra anser att det finns stora och avgörande skillnader. Vi har uppfattat att det finns flera exempel på att man inte följer metodsamlingens beskrivningar när det gäller aktiviteten Avstämningsmöte. Ett exempel är att flera handläggare uppger att de inte alltid dokumenterar och registrerar mötet enligt anvisningarna. Mötena genomförs heller inte alltid inom utsatt tid. Ett tredje exempel är att nästan alla handläggare vi intervjuat håller avstämningsmöten hos vården trots att man i metodsamlingen uppmanas att hålla mötet hos arbetsgivaren. En uppfattning är dock att det finns fördelar med att ha mötet på neutral mark i de fall där det finns konflikter på arbetsplatsen dolda bakom sjukskrivningen. Ytterligare ett exempel på en avvikelse från metodsamlingens anvisningar är att arbetsgivaren ofta kallar till mötet istället för Försäkringskassan. 1-årsbedömning med förutsättningar för sjuk- och aktivitetsersättning görs i relativt stor utsträckning idag. Av intervjuerna framgår att vissa kontor har börjat prioritera 1-årsbedömningar vilket har lett till att aktiviteten fungerar bättre än vad den har gjort tidigare. Även när det gäller detta moment menar 64

63 dock intervjupersonerna att man sällan gör bedömningen inom utsatt tid och att man slarvar med dokumentationen. Ett problem som påtalats i det här sammanhanget är att det kan förekomma långa väntetider till socialförsäkringsnämnden vilket i princip kan göra det omöjligt att som handläggare lämna över sina ärenden för beslut om sjuk- eller aktivitetsersättning i rätt tid. Planera och genomföra (metod 3) har inte inneburit några större förändringar Intervjuundersökningen ger ungefär samma bild beträffande tillämpning av Planera och genomföra som tillämpning av Fördjupad utredning aktivt vägval. På en övergripande fråga svarade flertalet att metoden i huvudsak tillämpas medan bilden blev en annan när vi bad intervjupersonerna att närmare precisera hur tillämpningen går till i enskilda moment. Till saken hör att metoden Planera och genomföra är mindre genomarbetad och utvecklad än de två första metoderna (se avsnitt 4.2). Intervjuundersökningen tyder också på att arbetssättet i denna del är det som förändrats minst i och med de nya metoderna. De enda aktiviteter som finns beskrivna är Avstämningsmöte, Rehabiliteringsplan samt Försäkringsläkare handläggare. För Köp av aktiva tjänster saknades det helt riktlinjer och stöd vid den tidpunkt då vår undersökning genomfördes. Problemen i tillämpningen av Avstämningsmöte är desamma som i Fördjupad utredning aktivt vägval. Detsamma gäller Försäkringsläkare handläggare som även ingår i Tidig bedömning första vägval. Beträffande rehabiliteringsplaner kan det både förekomma att sådana inte upprättas inom de två veckor (efter avstämningsmötet) som föreskrivs och att planer överhuvudtaget inte upprättas. Avsluta (metod 4) är nedprioriterad Denna del i metodsamlingen är den som tillämpas i minst utsträckning. Endast en person har i våra intervjuer sagt att man tillämpar denna metod. Några menar att man för slutanteckningar ibland, men att det inte finns någon tid till reflektion. Ibland görs slutkommentarer och löpande kommentarer i journalen men inte på det sätt som beskrivs i metoden. Både handläggare och chefer säger att denna del är medvetet nedprioriterad i förhållande till metodsamlingens övriga delar. 65

64 6.2 Genomförande I det följande beskrivs och analyseras erfarenheter och iakttagelser som rör de nya metodernas genomförande. Ett positivt mottagande underlättar genomförandet Vi har uppfattat att samtliga intervjupersoner anser att metoderna ger tydlighet och struktur till handläggningsarbetet. Vi har också uppfattat att metoderna som sådana har fått ett positivt mottagande. Dock förefaller inställningen variera mellan nya och gamla medarbetare. De förstnämnda är mer positiva än sina mer erfarna kolleger som, åtminstone i vissa fall, har en mer skeptisk eller avvaktande inställning. En vanlig uppfattning bland chefer och arbetsledare är att den tydliga strukturen i metodsamlingen gör det lättare för nya medarbetare att sätta sig in i verksamhet och arbetsuppgifter. Mer erfarna handläggare anser visserligen även de att metoderna ger en bra struktur för arbetet men har samtidigt många gånger svårt att se hur arbetssätten egentligen har förändrats. Flera chefer vi har talat med tror att det kan vara svårt för en person med många yrkesverksamma år inom kassan att lägga gamla arbetssätt bakom sig och ta till sig nya metoder. En viktig aspekt som framhållits i det sammanhanget är att personer som arbetat länge inom Försäkringskassan kan ha varit med om flera tidigare förändringsprocesser som de inte uppfattat har lett till några reella skillnader i sättet att arbeta. Fokus på tidiga bedömningar Som tidigare nämnts pågår det flera insatser som syftar till att få till stånd tidigare och mer korrekta bedömningar i sjukfallens början. Ett exempel är det så kallade trepunktsprogrammet som innebär att den försäkrade vid osäkerhet om ersättning kan betalas ut ska få besked om detta inom tre arbetsdagar samt att beslut och utbetalning ska ske inom 30 dagar. Programmets genomförande har i praktiken inneburit att länsorganisationerna har inrättat särskilda arbetslag som endast arbetar med tidiga bedömningar. Detta har bidragit till att införandet av metoden Tidig bedömning första vägval har underlättats. Ett omställningsarbete som tar tid Flera personer som vi har talat med har framhållit att genomförandet av de nya metoderna är ett omfattande omställningsarbete som kommer att behöva pågå under flera år framöver för att ge avsedda resultat. Det är därför viktigt att såväl handläggare som ledning och chefer visar tålamod för, och har uthållighet i, denna process. En faktor som gör att det tar tid att ställa om och börja använda de nya metoderna är att de kan vara svårare att tillämpa på gamla ärenden. Personer som blev sjukskrivna innan metoderna infördes och är aktuella för aktivi- 66

65 teter enligt den tredje metoden Planera och genomföra är ofta inte tillräckligt utredda. Det gör att det kan saknas underlag för ställningstaganden om lämpliga åtgärder. Även om det kan vara sakligt motiverat att ta om utredningsprocessen från början är detta av flera skäl ofta problematiskt. Vissa handläggare menar att ärenden ofta har en kronologi som är svår att bryta. Som handläggare kan man uppfatta det som ineffektivt att genomföra utredningsinsatser som redan utförts, även om det har skett utifrån andra principer och tillvägagångssätt. Dessutom kan sådana insatser vara svåra att motivera gentemot den försäkrade. Särskilt gäller det i de fall där utredningsinsatserna leder fram till ett indragande av rätten till sjukpenning, vilket är något som blir mer och mer vanligt. Detta gäller i än högre grad om det endast är Försäkringskassans bedömning av ärendet som har förändrats samtidigt som de yttre omständigheterna är oförändrade. Vissa av dem som vi talat med har efterlyst tydligare riktlinjer för hur gamla ärenden ska hanteras. En svår period för förändringsarbete Att omställningsarbetet tar tid beror även på att det kan ligga en motsättning mellan löpande produktion och införande av nya metoder. Det faktum att ohälsotalen på senare år stigit gör att ett förändringsarbete av den aktuella omfattningen blir komplicerat. Den stora ärendemängden innebär att det är svårt för den enskilde handläggaren att hinna ställa om och börja arbeta på ett nytt sätt. Vid en stor arbetsbelastning kan det te sig mer ändamålsenligt för en erfaren handläggare att arbeta på det sätt som man är van vid. Å andra sidan har situationen skapat ett tryck på förändring såväl utifrån som inom Försäkringskassan, vilket vi har uppfattat gjort det lättare att driva igenom även omfattande förändringar i organisation och arbetssätt. Till stora delar en ledningsfråga En framgångsrik implementering förutsätter att Försäkringskassans ledning och chefer på alla nivåer är tydliga med att metoderna ska följas. Det är också viktigt att det finns förståelse hos dessa för vad omställningen till det nya arbetssättet innebär för handläggarna i deras vardag. Detta är en förutsättning för att kunna ge medarbetarna det stöd som är nödvändigt. Den bild som vi fått i intervjuerna är att graden av stöd i handläggningen och graden av förståelse för handläggarnas situation varierar mellan olika platser i landet. Vissa menar att man från deras länsledning till en början var otydliga när det gäller genomförandet, man propagerade inte tillräckligt hårt och konsekvent för att de nya metoderna skulle tillämpas. I förekommande fall har man dock blivit tydligare med detta vartefter. En förhoppning som kommit till uttryck i vår intervjuundersökning är att bildandet av den nya Försäkringskassan kommer att ge bättre förutsättningar för ett framgångsrikt implementeringsarbete. 67

66 Dåliga förberedelser för metoderna i organisationen Ett allmänt intryck är att det har saknats framförhållning och förberedande åtgärder innan införandet av metoderna. Implementeringen försvårades av att organisationen inte var anpassad efter de nya arbetssätten. Exempelvis har införandet av metoderna inneburit mer omfattande utredningsarbete i ett inledande skede av sjukfallen, vilket har lett till problem eftersom det inte funnits tillräckligt med personal avsatt till detta. Ett annat genomförandeproblem var att det i vissa fall uppstod ett glapp mellan utbildningen och själva implementeringen. Många upplevde att det inte hände något efter det att man genomgått utbildningen och att det tog lång tid innan det kom tydliga propåer om att metoderna skulle börja tillämpas. Ytterligare en faktor som har försvårat implementeringen är att Försäkringskassans datoriserade ärendehanteringssystem (ÄHS) inte är anpassat efter metoderna. Många menar också att systemet är allmänt användarovänligt. Problemen består bland annat i att det är svårt att få en överblick över ärenden och att nödvändiga blanketter måste hämtas i andra system. En risk är att tillämpningen kommer att försvåras på grund av detta. Metoderna ställer nya krav Införandet av metoderna ställer högre krav på kompetens än tidigare. Traditionellt har det bland handläggare som arbetar med ohälsa funnits en uppdelning i utredare och rehabiliteringssamordnare. I den gamla ordningen sköttes flertalet externa kontakter av rehabiliteringssamordnarna. I och med införandet av de nya metoderna innefattar emellertid även utredningsarbetet många utåtriktade insatser och externa kontakter. Flera utredare har inte den kompetens som krävs för dessa nya arbetsuppgifter. Det har dock genomförts insatser för att komma till rätta med detta, till exempel har det hållits kurser i samtalsmetodik. Ett annat sätt att höja kvaliteten i handläggningen av ärenden är att dela ärenden mellan flera handläggare. Det kan vara svårt för den enskilde handläggaren att upprätthålla tillräckligt hög kompetens inom alla områden. Oaktat detta kan det även finnas fördelar med att ett ärende betraktas med nya ögon. En nackdel kan dock vara att överlämnanden av ärenden från en handläggare till en annan kan orsaka stopp i processen. En annan nackdel är att det kan uppstå problem i kontakterna med den försäkrade när man har fler handläggare inkopplade i samma ärende. Svårt att få möjlighet att ge feedback Försäkringskassan har infört ett system för kontinuerlig metodutveckling där det är tänkt att synpunkter från handläggare med flera ska tas om hand 68

67 och, i ett senare skede, resultera i eventuella justeringar av metoderna. 22 Trots detta finns det flera handläggare som upplever att de inte har någonstans att vända sig med synpunkter på metoderna. 22 Denna fråga har behandlats av Statskontoret i en av lägesrapporterna. Se Statskontoret ( ). 69

68 70

69 7 Tillämpning och genomförande av Modell FAROS I vilken utsträckning tillämpas Modell FAROS? Statskontoret anser att Modell FAROS, ännu våren 2005 inte kan hävdas tillämpas fullt ut i hela landet. Vidare uppfattar vi att variationerna i tillämpningen är relativt stora. Vi bedömer emellertid samtidigt att kunskapen om, och den faktiska tillämpningen av, modellen har ökat i stor utsträckning bara under de första månaderna av år Vi uppfattar att det idag finns en stark ambition hos såväl Försäkringskassan som arbetsförmedlingen i hela landet att modellen ska tillämpas. Färdriktningen i detta avseende är tydlig. Statskontorets iakttagelser gällande genomförande och implementering: Den verksamhet som har påbörjats i och med samverkan mellan arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har skapat en gemensam arena som utgör en bra grund för ett fortsatt gott samarbete mellan myndigheterna. Ett sådant samarbete kan även avse frågor som inte uttryckligen ingår i samverkan enligt Modell FAROS. Genomförandet av Modell FAROS under år 2005 har underlättats av den samverkan mellan kassan och förmedlingen som har bedrivits sedan år Vår bedömning är att implementeringen av Modell FAROS bör kunna gå förhållandevis fort. I en jämförelse med införandet av Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet är införandet av Modell FAROS en mindre omfattande och enklare process. Även om de aktuella verksamheterna blir framgångsrika i meningen att fler arbetslösa sjukskrivna än tidigare återfår sin arbetsförmåga och blir anställningsbara, kommer den aktuella gruppen ändå vara beroende av hur arbetsmarknaden ser ut. Med dagens förhållandevis svåra arbetsmarknadssituation finns det en risk för att även personer som har genomgått en framgångsrik rehabilitering inte får jobb. För att arbetslösa sjuskrivna i en stor utsträckning ska få arbete krävs därför sannolikt även andra typer av insatser och åtgärder än vad som följer av Modell FAROS. I detta kapitel behandlas tillämpning och genomförande av Modell FAROS. Kapitlet utgör med andra ord en analys av i vilken mån de metoder och arbetssätt som utvecklats inom ramen för uppdrag 3 tillämpas i hela landet och hur implementeringen har fortskridit. I avsnitt 7.1 beskrivs och analyseras frågor som rör modellens tillämpning. I avsnittet beskrivs bland annat i vilken utsträckning respektive fas i modellen tillämpas. I avsnitt 7.2 beskrivs och analyseras frågor som rör modellens genomförande. Fokus i detta avsnitt är implementeringsprocessen. 71

70 7.1 Tillämpning Modell FAROS tillämpades inte fullt i hela landet vid utgången av år 2004 Enligt regeringens direktiv skulle de metoder och arbetssätt m.m. som utvecklades inom ramen för förnyelsearbetet tillämpas fullt ut i hela landet senast vid utgången av år I Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) och Försäkringskassans slutrapport förklaras att Ett enhetligt arbetssätt har nåtts och Farosmodellen är idag införd i det nationella samverkansarbetet. 23 Det är inte helt tydligt huruvida detta ska uppfattas som att man ansåg att Modell FAROS tillämpades fullt ut vid utgången av år Med utgångspunkt från intervjuerna är vår uppfattning emellertid att de metoder och arbetssätt som utvecklats inom ramen för förnyelsearbetet i uppdrag 3, inte kan hävdas ha tillämpats fullt i hela landet vid utgången av år I sammanhanget kan också nämnas att vi konstaterar att den centrala handlingsplanen för år 2004 präglas av försiktighet när det gäller krav på tillämpning av metoder och arbetssätt från pilotverksamheten FAROS (se vidare avsnitt 7.2). Vi har uppfattat att det först är under år 2005 som man runt om i landet på ett mer medvetet och tydligt sätt har börjat arbeta enligt Modell FAROS. Arbetssättet har av många beskrivits som mer eller mindre nytt för år Vi har vidare uppfattat att kunskapen om och medvetenheten kring Modell FAROS vid utgången av år 2004 var generellt sett begränsad. Det är emellertid viktigt att samtidigt framhålla att man på flera håll i landet redan före årsskiftet arbetat relativt faroslikt inom ramen för samverkansinsatserna, dock utan att det alltid nödvändigtvis funnits en tydlig koppling till modellen som sådan. I sammanhanget bör det vidare nämnas att Statskontoret redan hösten 2004 bedömde att rehabiliteringsarbetet i samtliga pilotområden i stor utsträckning följde modellens anvisningar (Statskontoret, ). men mycket har hänt sedan årsskiftet Vi har uppfattat att Modell FAROS har kommit att tillämpas i betydligt större utsträckning under de första månaderna efter utgången av år 2004 och nu är på god väg att etableras i hela landet. Färdriktningen är i detta avseende tydlig. Samtidigt bör det framhållas att det fortfarande finns relativt stora variationer beträffande hur långt man har kommit i den faktiska tillämpningen av modellen i olika delar av landet. 23 Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan ( ), bilaga 1 sid På andra ställen i slutrapporten förklaras emellertid att Farosmodellen ska implementeras i det nationella samverkansarbetet för att säkra en samordnad arbetsprocess, vilket kan tolkas som en uppfattning om att modellen ännu inte är implementerad. Se Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan ( ), bilaga 4 sid

71 En förklaring till att införandet av Modell FAROS har skjutit fart sedan årsskiftet, är sannolikt 2005 års centrala handlingsplan som på ett tydligare sätt än tidigare års planer ställer krav på att modellen ska tillämpas (se vidare avsnitt 7.2). 25 Handlingsplanen innehåller också en särskild bilaga som ger en god vägledning och beskrivning av modellen. Vidare har det under februari och mars genomförts informationsinsatser om Modell FAROS för cirka 800 medarbetare runt om i landet. Det har också skett en utbildning i modellen för runt 30 särskilt länsansvariga personer. I sammanhanget bör nämnas att en generell iakttagelse utifrån våra intervjuer, är att inställningen till Modell FAROS och samverkan överlag är positiv inom både arbetsförmedlingen och Försäkringskassan hos såväl handläggare som chefer. Det finns en relativt utbredd uppfattning att samverkan i enlighet med modellen är ett bra sätt att undvika problemet med att individer hamnar mellan myndigheternas stolar och att processen för återgång i arbete därmed helt eller delvis avstannar. 26 Utifrån intervjuerna har vi uppfattat att det idag finns en uttalad ambition och vilja inom båda organisationerna om att Modell FAROS verkligen ska tillämpas. 27 Detta bidrar naturligtvis till att implementeringen underlättas och stärker vår uppfattning att modellen nu är på god väg att införas i hela landet. Det bör vidare framhållas att vi uppfattar att införandet av Modell FAROS är en mindre omfattande och enklare process än införandet av Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet. Modell FAROS avser hur flöden av ärenden ska organiseras snarare än hur arbetet i detalj ska bedrivas. Vidare innehåller denna process färre arbetsmoment samt involverar färre handläggare. Därför är vår bedömning att implementeringen av Modell FAROS bör kunna gå förhållandevis fort. 28 Behovsbedömning (fas 1) tillämpas i huvudsak men det finns brister beträffande SASSAMutredningen Vi har uppfattat att Försäkringskassan i huvudsak tillämpar fasen Behovsbedömning i enlighet med Modell FAROS. Det är modellens urvalskriterier 25 Även i de länsvisa samverkansavtal för år 2005 som vi studerat, ställs tydliga krav på att Modell FAROS ska tillämpas i samverkansarbetet. 26 Denna bild bekräftas till viss del i en utvärdering riktad till medarbetarna i FAROS som återges i slutrapporten. Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan ( ), bilaga 4 sid I sammanhanget bör dock nämnas att det, såvitt vi förstår, idag på central nivå saknas en tydlig ledningsfunktion för samverkansarbetet med representanter från de båda berörda myndigheterna. 28 En komplicerande i faktor som skiljer införandet av Modell FAROS från Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet är dock att den förra processen till skillnad från den senare involverar två myndigheter. 73

72 (och inga andra kriterier) som utgör grunden för bedömningen. Vi uppfattar dock att det i landet finns relativt stora skillnader i tillämpningen, i synnerhet beträffande förekomsten av personligt möte och SASSAM-utredning. Av intervjuerna framkommer att det i delar av landet fortfarande finns betydande brister i dessa avseenden. Vidare konstaterar vi att många intervjuade särskilt har framhållit att det är viktigt att handläggaren skaffar sig en bra bild av den försäkrades situation och inställning till arbetslivsinriktad rehabilitering, för att den fortsatta processen ska kunna löpa smidigt. I sammanhanget kan framhållas att vi uppfattat att arbetsförmedlingarnas insyn och kunskap om den faktiska tillämpningen av behovsbedömningen förefaller vara begränsad. Vi menar dock att detta inte kan hävdas strida mot modellen då det faktiskt är Försäkringskassan som har det formella ansvaret för denna del av processen. Samtidigt bör det också framhållas att samverkan mellan myndigheterna har inneburit att arbetsförmedlingarna idag ändå har en betydligt bättre insikt i Försäkringskassans arbete och förhållningssätt än vad som var fallet tidigare. Beredning (fas 2) tillämpas i stor utsträckning Vår bedömning är att fasen Beredning i stor utsträckning tillämpas i enlighet med Modell FAROS. I samtliga kassor och förmedlingar som vi varit i kontakt med finns det någon form av beredningsgrupp som tar ställning till de ärenden som Försäkringskassan lyfter för bedömning. Hur det praktiska arbetet i grupperna bedrivs och organiseras ser dock olika ut, det förekommer variationer såväl inom som mellan olika län. Exempelvis finns det en stor variation beträffande hur ofta det hålls möten i beredningsgrupperna. På vissa platser hålls möten en gång per månad och på andra platser fyra gånger per månad. I enlighet med vad som påtalas i den centrala handlingsplanen, är det vanligt att beredningsgruppen även används för att hantera andra ärenden (till exempel steg 5-ärenden) för överlämnande mellan myndigheterna än de som kan bli aktuella för samverkansinsatserna. 29 Det uppkommer ofta diskussioner i beredningsgruppen där de två myndigheternas olika perspektiv och utgångspunkter kommer till uttryck och möts. Försäkringskassans medicinska perspektiv och fokus på arbetsförmåga ställs mot arbetsförmedlingens fokus på utbildning, social bakgrund och anställningsbarhet. Diskussionerna till trots är det samtidigt en generell erfarenhet att ärenden sällan behöver lyftas från beredningsgruppen till myndigheter- 29 Även i de länsvisa samverkansavtalen för år 2005 som vi studerat, klargörs att beredningsgrupperna ska användas för andra typer av ärenden än steg 6-ärenden. 74

73 nas respektive linjechefer (vilket i enlighet Modell FAROS ska ske om det uppstår oenighet). Det förefaller finnas en god vilja att diskutera fram lösningar i själva gruppen. Behovsanalys (fas 3) tillämpas men det är svårt att leva upp till angivna riktvärden Vi bedömer att det finns en tydlig ambition att i behovsanalysen leva upp till Modell FAROS, men att det har varit svårt på vissa platser att fullt ut leva upp till de riktvärden som modellen anger. Exempelvis gäller detta kravet att behovsanalysen ska vara avslutad senast inom fyra veckor efter det att den försäkrade skrivits in i samverkan. Vi har uppfattat att detta inte alltid, eller ens i första hand, är en konsekvens av tidsbrist hos handläggarna. Förklaringen är snarare att tiden många gånger är för kort för att hinna med att genomföra de aktiviteter (informera den försäkrade, genomföra trepartssamtal, utforma en handlingsplan etc.) som modellen avser. Utifrån våra intervjuer förefaller i synnerhet Försäkringskassans riktvärde på 50 ärenden per samordnare vara svårt att uppnå på flera håll i landet medan arbetsförmedlingen generellt sett har haft lättare att leva upp till riktvärdet på 30 ärenden per förmedlare. Samordnarens ärendemängd är ofta större än angivna 50, men det förekommer även att ärendemängden är mindre. 30 Vidare uppfattar vi att det är relativt vanligt att Försäkringskassans handläggare arbetar i samverkan på deltid och parallellt med detta arbetar med icke-samverkansärenden. Introduktion och prövning (fas 4) tillämpas i huvudsak Vår bedömning är att Introduktion och prövning i huvudsak sker i enlighet med Modell FAROS. Den försäkrade prövas och introduceras i olika aktiviteter, vanligtvis företagsförlagd aktivitet som till exempel praktik. Även om det sker undantagsvis förekommer det ändå att de försäkrade själva hittar lämpliga praktikplatser. Flera intervjuade har betonat vikten av att handläggarna har breda nät av arbetsgivarkontakter. Ett problem som har påtalats är att dock att det ibland kan vara svårt att hitta praktikplatser, bland annat till följd av att det hos vissa arbetsgivare finns en oro om att praktikplatsen förväntas övergå i en anställning. I enlighet med modellen sker det löpande coachning och handledning även om det många gånger är svårt att leva upp till kravet på veckovisa kontakter 30 Det senare kan förklaras av att Försäkringskassans alltmer försäkringsmässiga bedömningar har lett till ett lägre inflöde i samverkan än vad man har avsatt resurser för (se vidare avsnitt 7.2.) 75

74 med deltagaren. Många intervjuade har också pekat på att det relativt ofta brister beträffande kravet på att hålla ett uppföljningsmöte inom tolv veckor. Detta gäller i synnerhet i svårare ärenden där den försäkrade har varit sjukskriven en länge tid. Coachning och handledning i denna fas beskrivs ofta som svåra uppgifter där det som handläggare verkligen gäller att anstränga sig för att engagera deltagarna. Icke desto mindre har vi uppfattat att det är relativt få deltagare som hoppar av processen i denna fas. Aktiv rehabilitering (fas 5) avslutas allt oftare inom angiven tid Vi bedömer att Aktiv rehabilitering idag allt oftare, men långt ifrån alltid, är avslutad inom den tidsram på tolv månader som Modell FAROS anger. Tidigare var det enligt de vi intervjuat inte ovanligt att en rehabilitering pågick betydligt längre än så. Vi uppfattar att tillämpningen sedan årsskiftet 2004/05 successivt har blivit striktare och att det finns en relativt utbredd uppfattning om att regeln ska tillämpas för att undvika att tiden i rehabilitering blir omotiverat utdragen. Hos de vi intervjuat finns det en uppfattning om att god framförhållning och en hög aktivitetsnivå hos arbetsförmedlarna leder till att de flesta ärenden kan avslutas på ett bra sätt inom den avsedda tiden. Tolv månader anses därför vara en rimlig tid för att genomföra rehabiliteringen. En vanlig uppfattning hos de intervjuade är vidare att tidsbegränsningen är bra eftersom den ger en viktig signal till den försäkrade om att rehabiliteringen har ett slut och att det gäller att förbereda sig för detta. Samtidigt bör det framhållas att flera menar att man inte får bli för rigid avseende tolvmånadersregeln. Så förekommer det att ärenden tillåts fortgå några månader extra om man bedömer att en anställning eller annan lösning är nära förestående. Slutlig uppföljning (fas 6) tillämpas inte fullt ut Vi bedömer att Slutlig uppföljning överlag inte tillämpas på ett sätt som kan anses motsvara Modell FAROS. Någon form av slutredovisning sker ofta men inte alltid på det strukturerade sätt som avses. Det finns idag brister beträffande genomförande av det avslutande trepartssamtalet samt när det gäller att göra en detaljerad slutredovisning. I synnerhet förefaller ambitionsnivån på den slutliga uppföljningen vara lägre i de fall som slutar bra, det vill säga där de försäkrade har fått arbete eller påbörjat utbildning. Handläggarna ser det ofta som mindre viktigt att prioritera dessa ärenden då de är nöjda med att ha nått positiva resultat och istället kan prioritera andra ärenden. 76

75 7.2 Genomförande I det följande beskrivs och analyseras erfarenheter och iakttagelser beträffande genomförandet av Modell FAROS. Den tidigare samverkan har underlättat genomförandet Av intervjuerna framkommer att den implementering av Modell FAROS som nu sker i hela landet, har underlättats av den nationella samverkan för sjukskrivna arbetslösa som sedan år 2003 har bedrivits mellan Försäkringskassan och arbetsförmedlingen. 31 I AMS och Försäkringskassans slutrapport framhålls också att samverkansarbetet är ett led i att implementera erfarenheterna av pilotverksamheten [FAROS]. även om de första årens handlingsplaner präglades av försiktighet beträffande krav på tillämpning av FAROS metoder och arbetssätt Vi konstaterar att kopplingen till pilotverksamheten FAROS i 2003 års centrala handlingsplan mellan AMS och dåvarande Riksförsäkringsverket var svag vilket kan förklaras av att denna verksamhet initierades först under år 2002 och att erfarenheterna så långt var begränsade. Vår uppfattning beträffande 2004 års plan är emellertid att även den i begränsad utsträckning byggde på, eller ställde tydliga krav på, användning av metoder och arbetssätt från pilotverksamheten. Trots att det i planen framhålls att Erfarenheter från Faros har tillvaratagits i denna handlingsplan och att vissa av erfarenheterna som rör bland annat verksamhetsformerna återges i texten, så ställs inga närmare krav på att verksamheten ska bedrivas på detta sätt. Återgivna erfarenheter från pilotverksamheten mynnar endast ut i vissa rekommendationer beträffande arbetsmetoder och ansvarsfördelning. Handlingsplanen för år 2005 är på ett betydligt tydligare sätt kopplad till Modell FAROS. Planen klargör exempelvis att Det arbetssätt för samverkan mellan myndigheterna som pilotverksamheten Faros utvecklat och prövat ska tillämpas 2005 års handlingsplan är överhuvudtaget mer utförlig i beskrivningarna av verksamhetsformer och samverkansrutiner och ställer tydligare krav på att det är dessa tillvägagångssätt som ska tillämpas. Planen kompletteras vidare med bland annat en detaljerad bilaga som närmare beskriver FAROS processtyrningsmodell och de metoder och arbetssätt som ska tillämpas. Samverkan och tillämpningen av Modell FAROS har inneburit att det skapats en arena för samarbete mellan myndigheterna En vanlig uppfattning som kommit till uttryck i våra intervjuer är att samverkan och tillämpning av Modell FAROS har inneburit att relationen mellan arbetsförmedlingen och Försäkringskassan avseende den arbetslivsin- 31 Som vi konstaterat ovan har vi uppfattat att man på flera håll i landet arbetat faroslikt inom ramen för samverkan redan före utgången av år

76 riktade rehabiliteringen, idag skiljer sig mot hur det var tidigare. Den största förändringen är att det nu faktiskt finns ett organiserat samarbete på rehabiliteringsområdet mellan myndigheterna vilket vi uppfattat förekom i betydligt mindre omfattning före det att samverkansarbetet inleddes år Detta har inneburit större fokus, och en helhetssyn, på den enskilde försäkrade där myndigheterna på ett tydligare sätt än tidigare drivs mot samma mål. Genom samverkansarbetet får individen tillgång till båda myndigheternas kompetenser och resurser vilket ökar förutsättningarna för att rehabiliteringen också blir framgångsrik. Genom att arbeta i enlighet med Modell FAROS har det vidare skapats en struktur och en arena för att hantera även andra ärenden än steg 6-ärenden. Idag används beredningsgruppen även för att diskutera och göra tydliga överlämningar av exempelvis steg 5-ärenden eller av sjukfallsärenden som ska överföras från arbetsförmedlingen till Försäkringskassan. Syftet med detta är att göra övergången från den ena myndigheten till den andra så smidig som möjligt även för de personer som inte passerar genom samverkan. Vid sidan av att hanteringen av rehabiliteringsärendena nu sker på ett annat sätt jämfört med tidigare till nytta för den enskilde individen, har samverkansarbetet också lett till ett mervärde för myndigheterna. Som en konsekvens av det gemensamma arbetet och ökade kontaktytor mellan myndigheterna i samverkansarbetet, sker det också en löpande kunskapsöverföring mellan myndigheterna på såväl länsnivå som lokal nivå. Detta har inneburit ökad kunskap och förståelse för myndigheternas respektive uppdrag och ansvar samt de mål och regelverk som styr de olika verksamheterna. Med utgångspunkt från intervjuerna har vi uppfattat att samförståndet och respekten mellan myndigheterna till följd av detta är större idag än tidigare. Det är svårt att fylla upp kvoten med ärenden Ett problem som framkommer i flera intervjuer är att antalet ärenden som förs över från Försäkringskassan är färre än vad samverkansverksamheterna är dimensionerade för. Dessutom är trenden att antalet ärenden som kommer i fråga blir färre och färre. Det viktigaste skälet till detta anges vara att Försäkringskassan blivit mer försäkringsmässig i sina bedömningar (se avsnitt 5.7 för en kort bakgrund). Den utveckling som innebär att Försäkringskassan oftare bedömer att personer är s.k. steg 5-ärenden och mer sällan s.k. steg 6-ärenden skapar flera olika typer av komplikationer och problem. Ett problem är att den verksamhet som bedrivs enligt Modell FAROS påverkas. Ett annat problem är att samarbetet mellan Försäkringskassan och arbetsförmedlingen påverkas även sett ur ett mer övergripande perspektiv. 78

77 En minskning av antalet ärenden skapar med naturlighet problem för samverkansverksamheterna om minskningen är så pass omfattande att det inte längre finns en kritisk massa att arbeta med. Vi har ingen entydig bild av hur stort detta problem är men vi uppfattar att trenden med allt färre ärenden är tydlig och att man i dag ofta har svårt att fylla sina kvoter med ärenden. I sammanhanget är det viktigt att framhålla att verksamheter som bedrivs enligt modellen förutsätter att det finns en tydlig målgrupp av en viss omfattning för att vara berättigade. En bedömning att antalet personer som tillhör kategorin steg 6-ärenden (och som även i övrigt anses uppfylla kriterierna i modellen) är få, är i någon mening också en bedömning att behovet av de aktuella verksamheterna är litet. Samtidigt är den bild som framkommit i intervjuundersökningen att det finns ett faktiskt behov av den typ av insatser som erbjuds inom ramen för samverkan även hos många steg 5-ärenden. Typiskt gäller detta personer som i olika omgångar varit sjukskrivna och arbetslösa under långa perioder och som inte varit yrkesverksamma på länge. Personer i denna kategori som inte har en medicinskt relaterad arbetsoförmåga har istället ofta en annan problembild som gör att de står långt ifrån arbetsmarknaden. Det kan handla om svagt självförtroende eller svårigheter att fungera i sociala sammanhang. Det är viktigt att förstå att Försäkringskassans bedömning endast gäller en persons förmåga att klara ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. I bedömningen ingår inga sociala eller arbetsmarknadsmässiga överväganden. Av det kan följa att även personer som är i behov av åtgärder som arbetsträning eller coachning (dvs. vanliga åtgärder inom ramen för samverkan) för att kunna komma tillbaka till arbetsmarknaden inte nödvändigtvis är berättigade till att delta i samverkan. Flera arbetsförmedlare som vi intervjuat beskriver det som frustrerande att personer som de uppfattar har en sammantaget svår och komplex problembild inte tillåts delta i samverkan. Istället skickas dessa personer direkt till arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet som normalt inte erbjuder motsvarande insatser. Resursförstärkningen och arbetsmarknadssituationen viktiga framgångsfaktorer Ett förhållande som framhållits är att en framgångsrik rehabilitering inte bara förklaras av arbetssättet i samverkan och Modell FAROS. Andra viktiga faktorer är de relativt stora resurser, beträffande såväl personal som möjligheter att ge lönebidrag, som verksamheterna har till sitt förfogande samt den rådande situationen på arbetsmarknaden. Riktvärdet i Modell FAROS att handläggarna i Försäkringskassan vardera bör ansvara för 50 ärenden och arbetsförmedlarna 30 ärenden innebär oftast 79

78 en betydligt mindre arbetsbelastning än vad handläggarna vanligtvis har. Av det följer att man inom samverkan har möjlighet att avsätta mer tid till varje person än vad som är fallet inom kassans och förmedlingens ordinarie verksamheter. Flera handläggare framhåller att detta starkt bidrar till att kvaliteten i insatserna blir högre i samverkan än i ordinarie verksamhet. Lönebidrag innebär ekonomiskt stöd till den som är arbetsgivare åt en person med arbetshandikapp som anvisats anställning hos arbetsgivaren. Stödet är ett bidrag till arbetsgivarens lönekostnad för den anställde. I AMS och Försäkringskassans handlingsplan medges att lönebidrag även får användas vid anställning av arbetslösa sjukskrivna. Detta är ett förhållande som många handläggare anser underlättar insatserna för att få ut personer som deltar i samverkan till arbetslivet. En avgörande faktor för i vilken mån deltagare i samverkan lyckas få ett arbete är arbetsmarknadssituationen. Den svåra situation som rått de senaste åren gör att många har svårt att komma tillbaka till arbetslivet trots att de genomgått en lyckad rehabilitering. I en tuff konkurrenssituation har personer som deltagit i samverkan ofta svårt att hävda sig. 80

79 Del IV Effekter I denna del behandlas förnyelseuppdragets effekter för individer och samhälle. De frågeställningar som diskuteras är om individer som på något sätt omfattas av aktuella metoder och arbetssätt har större chans att komma åter i arbete eller utbildning än andra individer samt i vilken mån åtgärderna är lönsamma i termer av kostnader och intäkter för stat och kommun. Kapitel 8 består av en utvärdering av effekter av pilotverksamheten inom ramen för uppdrag 3. Statskontoret har valt att inte genomföra någon utvärdering av effekter av förnyelsearbetet i uppdrag 1 och 2. Skälen till detta beskrivs i korthet nedan. Beträffande uppdrag 2 konstaterade Statskontoret redan i samband med förnyelsearbetets inledning att det skulle vara mycket svårt att på ett meningsfullt sätt isolera vilka förändringar på sjuktal etc. som är en följd av nya metoder och arbetssätt. Eftersom uppdrag 2 har haft en allmän och bred inriktning är det för det första svårt att ta reda på vad i eventuella förändringar i Försäkringskassans arbetssätt som beror på utvecklingsarbetet som sådant och vad som beror på andra faktorer. Än svårare skulle det vara att ta reda på om utvecklingsarbetet har påverkat antalet personer i sjukskrivning etc. För utvärderingar av effekter av program, förändringsarbeten eller motsvarande är det alltid mest gynnsamt om aktuella verksamheter bedrivs under experimentliknande former där vissa personer ur en aktuell målgrupp deltar medan andra personer ur samma målgrupp inte deltar. Uppdraget till AMS och Försäkringskassan att förnya den arbetslivsinriktade rehabiliteringen har den fördelen att två av de tre deluppdragen har bedrivits som försöksverksamheter i fem pilotområden. Även om detta sätt att organisera arbetet har inneburit att deltagande personer inte har valts slumpmässigt, så innebär ändå upplägget att vissa personer har deltagit medan andra personer, med i allt väsentligt liknande förutsättningar, inte har gjort det. Det finns med andra ord möjligheter att kunna jämföra utfall för jämförbara deltagare och icke deltagare. Detta förhållande har utnyttjats i vår utvärdering av effekter av pilotverksamheten inom ramen för uppdrag 3. När det gäller uppdrag 1 har vi trots de experimentlika förutsättningarna valt att inte genomföra någon utvärderingsstudie. Detta beror dels på att Försäkringskassan genomfört en egen studie av effekter av pilotverksamheten i uppdrag 1, dels på att pilotverksamheten i uppdrag 1 till skillnad från pilotverksamheten i uppdrag 3 inte har haft karaktären av en enhetligt styrd verksamhet. Det senare innebär enligt Statskontorets bedömning att det inte blir helt tydligt vad en effektstudie av uppdrag 1 mäter. 81

80 Vår bedömning är att angreppssättet i Försäkringskassans studie är rimligt, det vill säga att jämföra aggregerad sjukfallsutveckling i pilotområdena med övriga landet. Försäkringskassans studie visar att pilotområdena i ett tidigare skede än i övriga landet uppvisade en positiv trend beträffande andelen kvarvarande sjukfall. Försäkringskassan menar att detta styrker hypotesen att tillämpning av de nya metoderna för tidig bedömning faktiskt har betydelse för andelen avslutade sjukfall. Enligt Statskontorets uppfattning är det viktigt att på det sätt Försäkringskassan gör vara noggrann med att framhålla resultaten inte med säkerhet kan tolkas som om pilotverksamheten i uppdrag 1 har gett positiva effekter i form av kortare sjukfall. Samtidigt är resultaten intressanta och värda att notera. Som har framgått tidigare i denna rapport är det Statskontorets bedömning att arbetet med att införa Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet 32 fortfarande är i ett inledande skede. Därav följer att det ännu är för tidigt att dra övergripande slutsatser om förnyelsearbetets effekter på sjuktal etc, men möjligen kommer framtida utvärderingar och forskning att visa att förnyelsearbetet utgör en delförklaring till de trendbrott beträffande ohälsotal och sjuktal skett på senare tid. 32 Det vill säga resultatet av utvecklingsarbetet inom uppdrag 1 och 2. 82

81 8 Effekter av förnyelsearbetet i uppdrag 3 Har pilotverksamheten FAROS ökat möjligheterna för arbetslösa sjukskriva att komma i arbete eller utbildning? Statskontorets effektstudie tyder på att deltagande i pilotverksamheten FAROS har påverkat möjligheterna att komma i arbete eller utbildning i en positiv riktning. Andelen personer i arbete var vid mättidpunkten mer än dubbelt så hög i FAROS-gruppen, 12,8 procent mot 5,3 procent i jämförelsegruppen. Samma förhållande gäller andelen personer i utbildning, 4,4 procent mot 1,6 procent. Har pilotverksamheten FAROS varit lönsam i termer av kostnader och intäkter för stat och kommun? Statskontorets analyser visar att det kan antas ta ca 3 år innan de extra kostnaderna för pilotverksamheten FAROS går att räkna hem i form av ökade intäkter och minskade kostnader för stat och kommun. Om man tar hänsyn till att vissa av deltagarna antagligen hade fått en anställning utan FAROS förlängs tiden ytterligare. I detta kapitel behandlas effekter för individer och samhälle av de metoder och arbetssätt som tagits fram och prövats inom ramen för förnyelsearbetet i uppdrag 3. Kapitlet kan därmed sägas vara en utvärdering av effekter av det arbetssätt som föreskrivs i Modell FAROS. Det bör dock sägas att detta är en sanning med modifikation eftersom Modell FAROS har utvecklats successivt under undersökningsperiodens gång. En mer korrekt beskrivning är att det rör sig om en utvärdering av effekter av pilotverksamheten FAROS. I avsnitt 8.1 beskrivs och analyseras effekter på individnivå i form av påverkan på möjligheter att komma i arbete eller utbildning. I avsnitt 8.2 beskrivs och analyseras effekter för samhället i form av påverkan på kostnader och intäkter för stat och kommun. 8.1 Effekter på individnivå 33 Det är svårt att veta vad som hade hänt utan FAROS Pilotverksamheten FAROS syftade till att öka möjligheterna för arbetslösa sjukskrivna att komma i arbete eller utbildning. För att avgöra om pilotverksamheten haft denna effekt räcker det inte att konstatera att en viss andel av deltagarna är i arbete eller utbildning efter en viss tid. Åtminstone några av deltagarna skulle sannolikt ha fått arbete även om de inte deltagit i program- 33 I detta avsnitt redovisas resultat och intuitiva förklaringar till hur resultaten har tagits fram. För teknisk beskrivning se bilaga 3. 83

82 met. Pilotverksamheten har haft effekt endast om programmet har medfört att fler personer fått arbete än vad som skulle vara fallet om programmet inte genomförts. För att uppskatta effekten av pilotverksamheten FAROS är det därför nödvändigt att veta hur sysselsättningen skulle ha sett ut för deltagarna om de inte fått del av programmet. Problemet är att man inte kan veta hur sysselsättningen skulle ha sett ut i det hypotetiska alternativet utan FAROS. En möjlighet är att jämföra med sysselsättningsutvecklingen för andra arbetslösa sjukskrivna. Men en enkel inspektion av siffror över andelen i sysselsättning blir sannolikt missledande. Möjligheterna att få arbete påverkas av ett stort antal faktorer som varierar mellan olika individer, och deltagarna i pilotverksamheten FAROS är inte nödvändigtvis representativa för sjukskrivna arbetslösa i allmänhet. Om andelen i sysselsättning skiljer mellan FAROS-deltagarna och övriga arbetslösa sjukskrivna kan det bero på pilotverksamheten eller på att de två grupperna skiljer sig åt i andra viktiga avseenden, till exempel diagnos, sjukskrivningstider och tidigare sysselsättningserfarenhet. Personer med liknande bakgrund och förutsättningar har valts ut En möjlighet att handskas med detta problem är att leta fram arbetslösa sjukskrivna som inte deltagit i FAROS men som i övrigt är så lika FAROSdeltagarna som möjligt. Man bildar en jämförelsegrupp som överensstämmer med FAROS-deltagarna i de avseenden som kan påverka möjligheterna för sjukskrivna arbetslösa att få arbete. Eventuella skillnader i utfall mellan FAROS-deltagarna och jämförelsegruppen kan då tolkas som en effekt av pilotverksamheten FAROS. Det är denna metod, att finna andra arbetslösa sjukskrivna med karaktäristika som överensstämmer med FAROS-deltagarnas, som har valts vid genomförandet av effektstudien. Förfarandet kallas matchning och innebär att de två grupperna ska vara lika varandra i de avseenden som påverkar både individernas sannolikhet att väljas ut till programmet och deras möjligheter att få arbete. Framgången för metoden vilar på att man lyckas identifiera och inkludera alla relevanta faktorer när man väljer ut jämförelsegruppen. Avgränsning till deltagare i pilotverksamheten i Västerås Arbetet med att uppskatta effekten av pilotverksamheten FAROS har koncentrerats till den verksamhet som har bedrivits i Västerås. En studie som omfattade de resterande fyra pilotområdena bedömdes som alltför resurskrävande, eftersom studien har omfattat både genomgång av ett antal akter för sjukskrivna, och en enkätundersökning. Västerås valdes eftersom verksamheten där bedömdes väl uppfylla intentionerna med pilotverksamheterna i uppdrag 3. 84

83 som jämförts med matchande individer i tio jämförelsekommuner Jämförelsepersonerna valdes emellertid inte bland andra arbetslösa sjukskrivna i Västerås. Det bedömdes som osäkert om man skulle kunna finna lämpliga matchningar bland de återstående arbetslösa sjukskrivna i Västerås. Istället har jämförelsepersonerna hämtats bland arbetslösa sjukskrivna på tio andra orter. De tio orterna är Jönköping, Helsingborg, Kristianstad, Halmstad, Karlstad, Örebro, Borlänge, Gävle, Sundsvall och Luleå. Eftersom vi vill att FAROS-deltagarna och jämförelsegruppen ska vara så lika varandra som möjligt, innebär det en viss osäkerhet att de båda grupperna inte kommer från samma orter. Även om vi genom matchningsförfarandet lyckas hitta individer som är tillräckligt lika varandra finns det en risk att de yttre förutsättningarna att få arbete etc. skiljer sig mellan de utvalda orterna och Västerås. Dock valdes jämförelseorterna utifrån att de i olika avseenden, såsom sysselsättnings- och arbetsmarknadssituation, sjuktal m.m. liknade Västerås. Av tillgängliga nyckeltal över arbetsmarknads- och ohälsoförhållandena för åren 2003 och 2004 framgår också att jämförelsekommunerna ligger betryggande nära talen för Västerås. Vår bedömning är därför att en jämförelse mellan personer i Västerås och personer i de tio jämförelsekommunerna låter sig göras. 34 Endast personer som inte var anställda vid sjukskrivningstillfället Pilotverksamheten FAROS i Västerås startade i augusti 2002 och avslutades med utgången av I effektstudien ingår deltagare som började i pilotverksamheten under perioden januari 2003 juni Under denna period började 262 personer i FAROS. Studien avgränsades av resursskäl till personer som inte hade en anställning då de blev sjukskrivna (dvs. personer med s.k. arbetsgivarinträde) och som hade haft kontakt med arbetsförmedlingen någon gång sedan Efter denna sortering återstod 160 personer. Ytterligare ett antal personer föll bort på grund av att de nödvändiga uppgifterna saknades eller därför att det inte gick att finna någon lämplig jämförelseperson att matcha mot. Bland annat föll ett antal FAROSdeltagare bort därför att det inte gick att finna jämförelsepersoner med motsvarande diagnos. Den grupp som studien slutligen kom att omfatta uppgår 34 Nyckeltal framgår av bilaga 3. Det är viktigt att framhålla att det även kan finnas andra strukturella faktorer som kan påverka utfallet och som vi inte kan kontrollera för. Det skulle till exempel kunna vara skillnader i attityder till arbete och sjukskrivning. 35 Andelen arbetslösa bland de sjukskrivna som har arbetsgivarinträde är liten, uppskattningsvis 25 procent. Detsamma gäller dem som inte haft någon kontakt med arbetsförmedlingen (de var för övrigt endast fyra personer i FAROS-gruppen). Att ta med dessa bägge grupper i studien skulle inneburit att ett stort antal sjukskrivningsakter hade behövts granskas för att finna ett rimligt antal lämpliga jämförelsepersoner. 85

84 till 107 FAROS-deltagare och 333 jämförelsepersoner. 36 Varje FAROSdeltagare matchas således i de flesta fall med flera jämförelsepersoner. I de fall en FAROS-deltagare matchas mot flera jämförelsepersoner vägs resultatet för jämförelsepersonerna samman så att matchningarna för en viss FAROS-person tillsammans motsvarar en person. Om till exempel en FAROS-deltagare matchas mot tre jämförelsepersoner kommer varje jämförelsepersons utfall att få vikten en tredjedel. Utfall mäts i sysselsättningssituation i början av år 2005 Utfallet som mäts i studien gäller sysselsättningssituationen i början av januari Ett antal personer i studien var enligt Försäkringskassans register sjukskrivna och arbetslösa eller uppbar sjuk- eller aktivitetsersättning till 100 procent vid denna tidpunkt. Övriga telefonintervjuades om sin sysselsättningssituation (se bilaga 4). Hur FAROS-deltagarna och jämförelsepersonerna fördelade sig efter sysselsättningssituation framgår av tabell 8.1. I kolumn 2 och 3 redovisas hur många personer som har angett eller har registeruppgift om ett visst alternativ. I kolumn 4 och 5 redovisas motsvarande uppgifter som procent. De intervjuade kunde ange mer än ett alternativ, till exempel förvärvsarbete 75 procent och förtidspension/sjukersättning 25 procent, varför summan av dessa kolumner uppgår till mer än 100 procent. I de två sista kolumnerna redovisas hur många procent av tiden som respektive alternativ omfattade för de personer som angett alternativet. Så arbetade till exempel personer i FAROS som angett att de hade fast anställning igenomsnitt 78 procent i denna anställning. 36 Som har beskrivits i kapitel 7 har det vid sidan av pilotverksamheten FAROS (som bedrivits på fem platser i landet) bedrivits verksamheter riktade till arbetslösa sjukskrivna även i det övriga landet. Dessa verksamheter startade under våren 2003 och var inledningsvis riktade till personer som bedömdes stå närmare arbetsmarknaden än målgruppen för FAROS. Personer som valts ut till denna samverkan utgjorde ungefär sex procent av hela gruppen sjukskrivna arbetslösa i de tio jämförelsekommunerna (under den aktuella perioden). En del av dem kan antas ligga nära deltagarna i pilotverksamheten FAROS i relevanta karaktäristika. Utifrån de matchningskriterier vi ställt upp skulle ungefär 20 procent av jämförelsegruppen kunnat hämtas bland dessa personer. Att inkludera denna grupp i jämförelsepopulationen skulle emellertid komplicera tolkningen av vår studie och gruppen har därför exkluderats. 86

85 Tabell 8.1 Sysselsättningssituation i början av januari 2005 Sysselsättningssituation Antal personer i ett visst alternativ 37 FAROS Genomsnittlig tid i respektive alternativ FAROS Jämförelsegrupp Antal personer i ett visst alternativ, procentuell fördelning FAROS Jämförelsegrupp Jämförelsegrupp 1. Fast anställning 9 pers 10 pers 8 % 3 % 78 % 74 % 2. Tillfälligt arbete 10 pers 11 pers 9 % 3 % 49 % 60 % 3. Egen företagare 0 pers 1 pers 0 % 0 % 0 % 25 % 4. Sjukskriven(från arbetet) 4 pers 1 pers 4 % 0 % 44 % 50 % 5. Sjukskriven(arbetslös) 61 pers 215 pers 57 % 65 % 89 % 96 % 6. Förtidspension/ sjukersättning etc. 19 pers 78 pers 18 % 23 % 76 % 92 % 7. Arbetslös 15 pers 28 pers 14 % 8 % 65 % 75 % 8. Arbetsmarknadsprogram 12 pers 9 pers 11 % 3 % 71 % 69 % 9. Studier högskola/universitet 1 pers 3 pers 1 % 1 % 100 % 100 % 10. Studier komvux, folkhögskola el liknande 4 pers 4 pers 4 % 1 % 94 % 100 % 11. Kvalificerad yrkesutbildning 0 pers 0 pers 0 % 0 % 0 % 0 % 12. Föräldraledig 0 pers 5 pers 0 % 2 % 0 % 85 % 13. Annat 2 pers 5 pers 2 % 2 % 75 % 33 % Summa 137 pers 370 pers 128 % 111 % 78 % 90 % Redovisning av andelar av tid för att möjliggöra jämförelser Ur effektmätningssynpunkt är det uppgifterna i tabell 8.2 nedan som är av intresse. Där redovisas hur den sammanlagda tiden i respektive grupp fördelar sig på ett visst sysselsättningsalternativ. 38 Annorlunda uttryckt visar uppgifterna i tabellen hur en genomsnittspersons tid (100 procent) fördelar sig på olika sysselsättningsalternativ. Till exempel upptogs i genomsnitt 6,5 procent av en FAROS-deltagares tid av arbete i en fast anställning. Motsvarande uppgift för en jämförelseperson var 1,9 procent. 37 Eftersom en person kunnat ange flera alternativ i enkäten uppgår summan av de angivna svaren i kolumnen till mer än 107 respektive Uppgifterna har räknats fram som antalet personer i kolumnerna 2 och 3 multiplicerade med genomsnittlig tid enligt kolumnerna 6 och 7. Summan av dessa uppgifter utgör den sammanlagda tid som redovisats för respektive grupp. Denna summa har sedan fördelats procentuellt på respektive alternativ. För jämförelsegruppen har därutöver varje persons svar vägts med den vikt personen ifråga har i matchningen. Som nämnts har i de flesta fall ett antal jämförelsepersoner vägts samman för att tillsammans representera en matchning till en viss FAROS-deltagare. 87

86 Tabell 8.2 Fördelning efter sysselsättningssituation i början av januari 2005, genomsnittlig tid per person, procent. Sysselsättningssituation FAROS (%) Jämförelsegrupp (%) 1. Fast anställning Tillfälligt arbete Egen företagare Sjukskriven(från arbetet) Sjukskriven(arbetslös) Förtidspension/ sjukersättning etc Arbetslös Arbetsmarknadsprogram Studier högskola/universitet Studier komvux, folkhögskola el. liknande Kvalificerad yrkesutbildning Föräldraledig Annat Summa I tabell 8.3 har uppgifterna i tabell 8.2 grupperats så att det sammanlagda utfallet beträffande arbete och utbildning framgår (siffrorna inom parentes anger vilka poster i tabell 8.2 som ingår under respektive rubrik). Tabell 8.3 Fördelning efter tid på arbete, utbildning m.m., procent Sysselsättningssituation FAROS (%) Jämförelsegrupp (%) I. Förvärvsarbete (1 4, ) II. Studier (9 11) III. Arbetssökande eller i arbetsmarknadspolitiskt program (7 8) IV. Sjukskriven (arbetslös) V. Förtidspension/ sjukersättning etc VI. Annat Summa Deltagarna i FAROS klarar sig bättre Även om det rör sig om förhållandevis små tal pekar resultatet entydigt i en för pilotverksamheten gynnsam riktning. Andelen i arbete är mer än dubbelt så hög i FAROS-gruppen, 12,8 procent mot 5,3 procent i jämförelsegruppen. Samma förhållande gäller andelen i utbildning, 4,4 procent mot 1,6 procent. Skillnaden i andelen i arbete, 7,5 procentenheter, är tillräckligt stor 39 Enkätsvaren lämnar inte information om huruvida de personer som var föräldralediga hade en anställning. I tabell 8.3 har de personer som angett föräldraledighet räknats in bland dem som har arbete. Om de föräldralediga utesluts från gruppen har arbete kommer utfallet till FAROS förmån att ytterligare förstärkas. 88

87 för att vara statistiskt signifikant. Sannolikheten att slumpmässigt erhålla en lika stor eller större skillnad är mindre än 2 procent. Skillnaden i utfall om man lägger ihop de bägge målvariablerna för FAROS, det vill säga arbete och utbildning, uppgår till 10,2 procent. Sannolikheten att erhålla en lika stor eller större skillnaden är mindre än 1 procent, alltså en uttalad statistisk signifikans. 40 Även andelen som var friskskrivna och antingen var arbetslösa eller deltog i något arbetsmarknadspolitiskt program var högre i FAROS-gruppen, 17,1 procent mot 9,9 procent. Skillnaden ligger till övervägande del bland de som deltog i arbetsmarknadspolitiska program, vilket är naturligt med tanke på att FAROS-försöken innebar aktiva åtgärder för att rusta deltagarna för arbetsmarknaden. Å andra sidan var den andel som vid årsskiftet fortfarande var sjukskriven eller uppbar sjukersättning etc. avsevärt högre i jämförelsegruppen än i FAROS-gruppen, sammanlagt 82,2 procent mot 64,3 procent. Vilka slutsatser kan man dra med anledning av resultaten? Det är viktigt att framhålla att vår studie är avgränsad till ett urval av deltagare i pilotverksamheten i Västerås och att resultaten inte med nödvändighet är generaliserbara till andra liknande verksamheter och/eller situationer. Nedan diskuteras tre frågor i anslutning till detta. 1. Vår undersökning gäller personer som var arbetslösa när de sjukskrevs, kan resultaten generaliseras till att gälla även personer med arbetsgivarinträde? 2. Kan resultaten antas gälla även i övriga fyra pilotområden? 3. Kan man anta att en implementering av Modell FAROS i hela landet (se kapitel 7) kommer att ge liknande resultat? När det gäller frågan om arbetsgivarinträde så omfattar effektstudien som tidigare nämnts endast deltagare som inte hade arbetsgivarinträde vid sjukskrivningens början, det vill säga personer som i allmänhet var arbetslösa redan innan sjukskrivningen. Denna grupp utgör 60 procent av FAROSdeltagarna under de 18 månader effektstudien omfattar. Övriga 40 procent av deltagarna hade arbetsgivarinträde vid sjukskrivningens början, vilket pekar på att de blev arbetslösa under sjukskrivningen. 40 Ett 95-procentigt konfidensintervall blir för skillnaden i förvärvsarbete 1,4 13,5 procent och för skillnaden i förvärvsarbete+utbildning 3,3 17,4 procent. 89

88 FAROS-verksamheten bedrevs som ett samarbete mellan Försäkringskassan och arbetsförmedlingen. Deltagarnas status som arbetssökande, och hur denna förändrats över tiden, om de fått arbete etc, finns därför noterad i arbetsförmedlingens register. Av de uppgifter som förelåg vid årsskiftet 2004/2005 framgår att 20,4 procent av FAROS-deltagarna utan arbetsgivarinträde hade någon form av förvärvsarbete. 41 Motsvarande tal för deltagare med arbetsgivarinträde var 20,2 procent. De två grupperna har således uppnått samma resultat. Detta skulle kunna tyda på att de båda grupperna inte skiljer sig när det gäller möjligheter att få arbete eller utbildning. Om detta förhållande gäller även i jämförelseområdena skulle effektstudiens resultat kunna generaliseras till hela gruppen FAROS-deltagare. Emellertid saknar vi motsvarande information om personer med arbetsgivarinträde i jämförelseområdena. Vi kan därför inte dra några slutsatser om pilotverksamhetens effekter för personer som var anställda när sjukskrivningen påbörjades. Men vi konstaterar att det inte finns något i vår studie som pekar på att resultaten för denna grupp skulle skilja sig från den undersökta (personer som var arbetslösa när de sjukskrevs). När det gäller frågan om de uppmäta effekterna i Västerås kan antas gälla även övriga pilotområden är följande värt att notera. Att vi valde pilotverksamheten i Västerås som undersökningsobjekt framför de andra pilotområdena berodde på att vi under vårt arbete med att följa försöksverksamheten fick uppfattningen att Västerås tidigt och med relativt få inkörningsproblem bedrev en verksamhet som låg nära intentionerna bakom uppdrag 3. Vi har också uppfattat att verksamheten i Västerås i förhållandevis hög grad utgjort förebild för det som i förlängningen kom att bli Modell FAROS. I den utsträckning det stämmer att Västerås tidigare än övriga pilotområden bedrev en fungerande samverkan mellan Försäkringskassan och arbetsförmedlingen kan det antas att effekterna av övriga pilotverksamheter är mindre gynnsamma. 42 När det gäller effekter av en nationell implementering av Modell FAROS finns skillnader i förutsättningarna mellan pilotverksamheterna och de fall där Modell FAROS tillämpas i ordinarie verksamhet. Det är till exempel inte otänkbart att det kan ha förelegat en studieobjektseffekt som påverkat resultaten i Västerås och de andra pilotområdena i en gynnsam riktning. 41 Fast arbete, tillfälligt arbete, timanställning, lönebidragsanställning och olika former av anställningsstöd ingår. 42 Samtidigt kan det finnas andra faktorer som vi inte känner till som skulle kunna påverka situationen i motsatt riktning. 90

89 8.2 Effekter för samhället I Statskontorets uppdrag ingår att utvärdera förnyelsearbetets effekter för samhället. I en vid mening innebär detta att i princip samtliga positiva och negativa effekter som följer av förnyelsearbetet ska värderas. Givet att en verksamhet av typen FAROS leder till att fler personer än annars kommer i arbete, kan positiva effekter genereras i form av att resurser hos staten och kommunerna frigörs och kan användas till annat samt att fler individer kan bidra till framtida tillväxt och utveckling. Andra typer av positiva effekter kan gälla ett större välbefinnande hos de arbetslösa som får ett arbete samt hos deras anhöriga. Det kan även finnas negativa effekter. Detta till exempel om personer som får arbete efter deltagande i FAROS får anställningar som annars skulle ha besatts av någon annan. En möjlighet är att FAROS-deltagare fått bättre möjlighet än andra personer i Västerås att påbörja anställningar med lönebidrag. I den mån tillgången till lönebidragsanställningar är begränsad kan det antas att sådan undanträngning har förekommit. 43 En finansiell analys Vi har valt att fokusera denna del av vår studie till att gälla effekter av pilotverksamheten FAROS på det offentligas intäkter och utgifter. Detta delvis beroende på att det är svårt att med någorlunda säkerhet värdera och väga samman andra typer av effekter. Men vi har även gjort bedömningen att en analys där de direkta extra kostnader som har varit förknippade med pilotverksamheten ställs mot framtida intäkter i form av minskade utgifter för transfereringar och ökade skatteintäkter, ger en tillräckligt god approximation på om verksamheten varit värd att genomföra eller inte. Resultaten från effektmätningen utgör utgångspunkt för beräkningarna Resultaten som redovisats i avsnitt 8.1 tyder på att deltagarna i pilotverksamheten FAROS i Västerås har större möjligheter än individerna i jämförelsegruppen att få arbete. Andelen personer i arbete är mer än dubbelt så hög i FAROS-gruppen, 12,8 procent mot 5,3 procent i jämförelsegruppen. Den fråga som diskuteras nedan är om de extra kostnader som varit förknippade med pilotverksamheten går att räkna hem. Detta i form av ökade skatteintäkter och minskade kostnader för transfereringar som kan antas följa av den uppmätta effekten på andelen personer i arbete. Utgångspunkten för kostnads- och intäktsanalysen är de totalt 107 FAROSdeltagare som valdes ut till effektmätningen. Av dessa 107 individer var det 43 Det kan nämnas att vid årsskiftet 2004/2005 redovisade Västerås 950 personer med lönebidrag eller OSA. Bland dessa fanns 27 av de 261 personer som aktualiserats i pilotverksamheten under tiden januari juni 2004 (vår undersökningsperiod). Detta motsvarar 2,8 procent av samtliga personer med lönebidrag eller OSA, alltså en liten andel. 91

90 19 som hade någon form av anställning i januari I ett första steg jämförs och beräknas vinsten i de offentliga finanserna av att de 19 individerna är i arbete istället för att uppbära full sjukersättning. 45 I ett andra steg ställs denna vinst mot pilotverksamhetens kostnader. I ett tredje och sista steg tas hänsyn till den så kallade dödviktseffekten, dvs. att knappt hälften av individerna enligt effektstudien skulle haft ett arbete även utan pilotverksamheten. Steg 1 Vinster av att deltagare kommer i arbete Intäkter som genereras av att individer får anställning Intäkterna genereras av de 19 individer som vid årsskiftet 2004/2005 hade en anställning i någon form. Intäkten har beräknats som skillnaden mellan individens faktiska situation 46 (exempelvis arbete 50 procent och arbetslöshetsersättning 50 procent) och en jämförelsesituation där individen har sjukersättning till 100 procent. Vissa kostnader kvarstår även i den faktiska situationen (sjukpenning på deltid etc.). Detta beror bland annat på att ett flertal ur den aktuella gruppen inte arbetar heltid. Med andra ord uppkommer kostnader och intäkter för de offentliga finanserna i båda situationerna. 47 Av tabell 8.4 nedan framgår vilka poster för intäkter och kostnader som ingår i beräkningarna. Tabell 8.4 Poster för intäkter och kostnader Faktiska situationen Jämförelsesituationen Intäkter Kostnader Intäkter Kostnader Inkomstskatt Sociala avgifter Indirekt skatt Lönebidrag Sjukpenning Sjukersättning A-kassa Bostadsbidrag Studiemedel Inkomstskatt Indirekt skatt Sjukersättning Bostadsbidrag 44 För en utförligare beskrivning av gruppen se tabell Vi har valt full sjukersättning som jämförelsesituation eftersom sjukskrivningar som inte avbryts i normalfallet övergår till sjukersättning (tidigare benämnt förtidspension). Det är viktigt att notera att sjukersättning är en mindre kostsam ersättningsform än a-kassa och sjukpenning. Av det följer att det krävs bättre resultat i pilotverksamheten för att kunna räkna hem de extra kostnaderna om alternativet till arbete antas vara sjukersättning istället för a-kassa eller sjukpenning. 46 Med den faktiska situationen menas den sysselsättningssituation som individerna hade den 1/ Individernas arbetstid varierar mellan 18 och 100 procent (4 personer arbetar heltid). 92

91 SGI ligger till grund för beräkning inkomstrelaterade uppgifter För att kunna uppskatta intäkterna av inkomstskatt behöver vi veta individernas löner. Eftersom vi saknar dessa uppgifter (för år 2005) har vi uppskattat lönenivåer med hjälp av senaste kända SGI (sjukpenninggrundande inkomst) per månad. För att hantera den osäkerhet som detta innebär har vi använt tre olika SGI-mått i analysen; 1. individens faktiska SGI, 2. median-sgi:n för alla 107 individerna samt 3. median-sgi:n för de 19 individerna som har arbete. Motsvarande förutsättningar gäller för beräkning av kostnader för sjukpenning, sjukersättning och A-kassa. Eftersom vi saknar uppgifter om detta för år 2005 har vi använt de tre SGI-måtten för att uppskatta även dessa uppgifter. Två scenarier för lönebidragens storlek Det saknas uppgifter om lönebidragens storlek. För att hantera denna osäkerhet har vi använt två scenarier, ett på sextioprocentig nivå och ett på åttioprocentig nivå. För bostadsbidrag används en schablon I alternativet med full sjukersättning är det rimligt att anta att även andra stödformer utgår som innebär utgifter för de offentliga finanserna. I denna analys har vi valt att använda en schablon för bostadsbidrag. Alla individer med en inkomst som före skatt understiger kronor har i analysen tilldelats ett bostadsbidrag på kronor. 48 För att hantera den osäkerhet som detta innebär har vi genomfört beräkningar både med och utan bostadsbidrag. Ett räkneexempel I tabell 8.5 nedan visas med ett exempel hur kostnader och intäkter för det offentliga påverkas av om en specifik individ är i arbete (i detta exempel till 50 procent) respektive uppbär full sjukersättning. 48 Detta är det snittbelopp som betalades ut i Västmanlands län under 2004 (Årsredovisning år 2004 för Försäkringskassan i Västmanland). 93

92 Tabell 8.5 Inkomster till en individ (per månad) Faktisk situation (i arbete) Jämförelsesituation (sjukersättning) Inkomsttyp Tid Inkomst Inkomsttyp Inkomst Lönearbete 50 % Sjukersättning A-kassa 25 % Bostadsbidrag Sjukpenning 25 % Summa 100 % Dessa båda situationer innebär kostnader och intäkter för det offentliga som illustreras i tabell 8.6 nedan. Tabell 8.6 Intäkter genererade av en individ (per månad) Faktisk situation Jämförelsesituation Intäkter Kostnader Intäkter Kostnader Inkomstskatt Lönebidrag 0 Inkomstskatt Sjukersättning Sociala avgifter Indirekt skatt Sjukpenning Sjukersättning 0 A-kassa Bostadsbidrag 0 Studiemedel 0 Indirekt skatt Bostadsbidrag Intäkter och kostnader för de offentliga finanserna i respektive situation framgår av tabell 8.7 Tabell 8.7 Intäkter och kostnader av en individ (per månad) Kostnad Intäkt Resultat Faktiska situationen Jämförelsesituationen Ställs den faktiska situationen för individen mot jämförelsesituationen gör de offentliga finanserna en vinst på kronor per månad om individen jobbar 50 % samt är sjukskriven och arbetslös resterande tid jämfört med en situation där individen har sjukersättning på heltid. 94

93 Aggregerade intäkter och kostnader I tabell 8.8 nedan visas hur kostnader och intäkter för det offentliga påverkas av att de 19 aktuella individerna helt eller delvis är i arbete istället för att uppbära full sjukersättning. Som redogjorts för ovan har beräkningar genomförts där olika uppgifter för SGI, lönebidrag och bostadsbidrag har använts. Detta innebär att vi får tolv olika resultat. Beroende på vilka antaganden som görs kommer den sammanlagda vinsten av att de 19 individerna är i arbete i stället för att få full sjukersättning vara mellan och kronor per månad. Den högsta vinsten ( kronor per månad) uppnås om median-sgi:n för de individer som har anställning används, lönebidragsnivån är 60 procent och bostadsbidrag utgår. Den lägsta vinsten ( kronor per månad) uppnås om individernas faktiska SGI används, lönebidragsnivån är 80 procent och inget bostadsbidrag utgår. Beräkningarna och samtliga tolv resultat framgår av tabell 8.8 nedan. 95

94 Tabell 8.8 Intäkter, kostnader och vinster för samtliga individer (per månad) Faktisk SGI Median- SGI för alla Median-SGI för de med anställning Intäkter (faktisk situation) Sociala avgifter Inkomstskatt Indirekt skatt utan bostadsbidrag Indirekt skatt med bostadsbidrag Kostnader (faktisk situation) Lönebidrag 60 % Lönebidrag 80 % Sjukpenning Sjukersättning A-kassa Ersättning arbetsmarknadsprogram Studiemedel Bostadsbidrag Intäkter (jämförelsesituation) Inkomstskatt Indirekt skatt utan bostadsbidrag Indirekt skatt med bostadsbidrag Kostnader Sjukersättning (jämförelsesituation) Bostadsbidrag Resultat Jämförelsealternativet med bostadsbidrag (intäkter minus kostnader) Jämförelselternativet utan bostadsbidrag Med 60 % lönebidrag med bostadsbidrag Med 60 % lönebidrag utan bostadsbidrag Med 80 % lönebidrag med bostadsbidrag Med 80 % lönebidrag utan bostadsbidrag Vinst (skillnaden mellan resultat för den faktiska situationen och resultat för jämförelsesituationen) Med 60 % lönebidrag med bostadsbidrag Med 60 % lönebidrag utan bostadsbidrag Med 80 % lönebidrag med bostadsbidrag Med 80 % lönebidrag utan bostadsbidrag Det är viktigt att framhålla att vinsternas storlek beror på hur sysselsättningssituationen utvecklas. Om sysselsättningssituationen försämras kommer vinsterna att bli mindre. Det faktum att 10 av de 19 individerna uppgav att de hade tillfälligt arbete vid mättillfället skulle kunna tyda på att detta kan bli fallet. På motsvarande sätt blir istället kortare om den genomsnittliga arbetstiden hos de aktuella individerna stiger eller om deltagare som inte 96

95 hade arbete i januari 2005 får det senare. Det faktum att ungefär 20 procent av de 107 individerna vid mättillfället var arbetslösa, i arbetsmarknadsprogram eller bedrev reguljära studier (dvs. inte sjukskrivna) skulle kunna tala för en sådan händelseutveckling. Steg 2 Kostnader för pilotverksamheten Beträffande kostnader för pilotverksamheten har vi använt den genomsnittliga kostnaden för hela FAROS-försöket som schablon. Denna uppgår till kronor per deltagare. 49 Den totala kostnaden för de 107 individer som är aktuella i denna studie har därför beräknats till 5,35 miljoner kronor (107 individer á kronor). Efter tre år täcker vinsterna av att deltagarna kommer i arbete pilotverksamhetens kostnader Vi är intresserade av hur lång tid sysselsättningssituationen för de 19 individerna måste hålla i sig för att de vinster som räknades fram i steg 1 ska överträffa kostnaderna för pilotverksamheten. För att överstiga kostnaderna på 5,35 miljoner kronor krävs med den lägsta vinsten ( kronor per månad) som utgångspunkt att sysselsättningssituationen håller i sig 37 månader dvs. 3 år och 1 månad. Om utgångspunkten i stället är den högsta vinsten ( kronor per månad) krävs 27 månader, dvs. 2 år och 3 månader. Återbetalningstiderna för samtliga tolv vinstnivåer framgår av tabell 8.9 nedan. 49 Denna beräkning bygger på att den genomsnittliga månatliga kostnaden uppskattas vara kronor och den genomsnittliga tiden 10 månader, se Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan ( ), bilaga 4, sid 20. Det är troligt att den genomsnittlige deltagaren i FAROS hade orsakat verksamhetskostnader för AMS och Försäkringskassan som går utöver den normalkostnad vi utgår ifrån. Detta skulle innebära att kr/individ är en överskattning av de extra kostnaderna för FAROS. 97

96 Tabell 8.9 Återbetalningstider Återbetalningstid i månader Faktisk SGI Median-SGI för alla Median-SGI för de med anställning Med 60 % lönebidrag med bostadsbidrag 32 månader 30 månader 27 månader Med 60 % lönebidrag utan bostadsbidrag 34 månader 34 månader 31 månader Med 80 % lönebidrag med bostadsbidrag 35 månader 32 månader 29 månader Med 80 % lönebidrag utan bostadsbidrag 37 månader 36 månader 33 månader Som framhölls ovan beror de framtida vinsterna i de offentliga finanserna storlek på hur sysselsättningssituationen för berörda individer utvecklas. Motsvarande mekanismer gäller även återbetalningstidernas längd. Steg 3 Dödviktseffekter Dödviktseffekten gör att avbetalningstiden kan öka till sju år Om vissa av de individer som har anställning skulle ha fått det även om de inte hade deltagit i Faros finns en så kallad dödviktsförlust. Med detta avses att pilotverksamheten har finansierat insatser för sådana individer i onödan. Effektstudien i avsnitt 8.1 visar att andelen individer i arbete i jämförelsegruppen är 5,3 procent. Detta skulle kunna tolkas som att 42 procent (eller 8 individer) av de 19 deltagarna i pilotverksamheten skulle ha fått arbete även om de inte hade deltagit i denna verksamhet. Med hänsyn tagit till detta tar det längre tid innan de extra kostnaderna går att räkna hem. Även dödviktseffekternas storlek beror på hur sysselsättningssituationen utvecklas (se ovan). En annan osäkerhet är att vi inte känner till sysselsättningssituationen i utgångsläget. Lite slarvigt uttryckt vet vi inte vilka 8 av de 19 individerna som skulle ha fått anställning även om de inte deltagit i pilotverksamheten. I ett grundscenario har vi tagit bort de 4 individer som arbetar minst och de 4 individer som arbetar mest. Om vi beräknar ett genomsnitt av de 12 olika scenarierna som användes ovan (beträffande lönebidrag, SGI och bostadsbidrag) blir återbetalningstiden cirka 60 månader, det vill säga 5 år. För att hantera osäkerheten beträffande vilka individer som hade fått arbete även utan FAROS har vi även använt 3 ytterligare scenarier. I det ovan nämnda grundscenariot har de individer som ligger i kanterna valts bort. I scenario 1 har de individer som arbetar minst plockats bort, i scenario 2 har 98

97 de som arbetar mest plockats bort och i scenario 3 har de individer som ligger i mitten plockats bort. 50 När hänsyn tas till dödviktseffekten ökar avbetalningstiden till att ligga mellan 3 och 7 år beroende på vilket scenario som väljs. Tabell 8.10 visar den genomsnittliga avskrivningstiden i månader beroende på vilket scenario som väljs. 51 Tabell 8.10 Återbetalningstider med hänsyn till dödviktseffekter Scenario Återbetalningstid i månader Grund I respektive scenario har olika grupper bestående av åtta individer tagits bort. 51 Att genomsnittlig avskrivningstid per scenario skiljer sig från den minimala och maximala avskrivningstiden beror på att i varje scenario har tolv olika utfall beräknats beroende på vilket mått på SGI som använts, hur stort lönebidraget är samt om bostadsbidrag utgått eller inte. 99

98 100

99 Regeringsuppdraget Bilaga 1 101

100 102

101 Källor Bilaga 2 Skriftliga källor Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan ( ). Förnyelse av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Slutrapport. (Med bilagor) Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan ( ). Ams och Försäkringskassans handlingsplan för rehabilitering i samverkan mellan länsarbetsnämnderna och försäkringskassans länsorganisationer (Med bilagor) Försäkringskassan ( ). Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet. (Utskrifter från metodsamling på Försäkringskassans intranät) Riksförsäkringsverket (Vägledning 2004:2). Sjukförsäkring och rehabilitering Riksförsäkringsverket (RFV anser 1999:8). Morgondagens rehabilitering om försäkringskassans uppdrag och gränssnitt mot rehabiliteringsansvariga parter Riksförsäkringsverket (RFV anser 1998:4). Försäkringskassornas handläggning av ohälsoförsäkringarna Tillsynsrapport om RFV:s ohälsouppföljning på samtliga försäkringskassor under åren 1996 och 1997 Riksförsäkringsverket (2004), Socialförsäkringsboken 2004 Statskontoret ( ). Gemensamma metoder och förhållningssätt inom socialförsäkringsadministrationen Statskontoret ( ). Uppföljning av FAROS inför projektets avslutning Intervjuer Försäkringskassan Jönköping/Jönköpings län Anneli Andersson Anna Malmborg-Lindqvist 103

102 Kristiansstad/Skåne län Se Helsingborg/Skåne län Helsingborg/Skåne län Ing-Britt Andersson Ronny Andersson Karin Arlid Karin Assarsson Marianne Barkelid Renée Bergman Susanne Collin Carolina Ehrborg Johansson Karin Hallén-Lundin Anders Heide Cecilia Lindeberg Katarina Norrlid Kim Philipsson Daniel Rockbäck Helena Tannér Marie Ziegler Halmstad/Hallands län Margareta Fröberg Karlstad/Värmlands län Håkan Mattson Britt-Louise Sundholm-Gossas Örebro/Örebro län Berit Wahlqvist Västerås/Västmanlands län Camilla Andersson Elisabeth Fredriksson Robert Granath Elisabeth Greijer Petra Hallqvist Margareta Larsson Gunnel Lindeberg Eva Sjögren Solveig Svensson Irina Tishkova Ann-Marie Åström Borlänge/Dalarnas län Rune Andersson 104

103 Gävle/Gävleborgs län Anna Fält Skoglund Kent Iver Sundsvall/Västernorrlands län Monika Wiksell Luleå/Norrbottens län Lisa Aidanpää Berit Norén Andersson Ingegerd Bergman Katarina Eriksson Paul Hansson Susanna Henricsson Inger Lindströmer Ing-Britt Nilsson Ingrid Nilsson Åsa Nilsson Cathrin Risén Georg Strömbäck Gun Wikström Huvudkontoret Ingrid Hallgren Barbro Jonsson Jannita Övergaard Arbetsmarknadsverket Jönköping/Jönköpings län Lars-Ola Sundberg Kristiansstad/Skåne län Sylvia Lennartsson Helsingborg/Skåne län Louise Holmqvist Thomas Jeppson Peter Mauritzon Henrietta Stein Lena Tonnvik Halmstad/Hallands län Lars Öhlund 105

104 Örebro/Örebro län Ulla Strauss Västerås/Västmanlands län Gunnel Lindberg Arja Meller Borlänge/Dalarnas län Karin Paulsson Gävle/Gävleborgs län Christer Grönwall Sundsvall/Västernorrlands län Rose-Marie Björklund Ewa Kirrander Luleå/Norrbotten Karin Englund K-G Engman Marianne Mäki Jan Sundkvist 106

105 Bilaga 3 107

106 108

107 109

108 110

109 111

110 112

111 113

112 114

113 115

114 116

115 117

116 118

117 Bilaga 4 119