Yttrande över förslag till ändring i Boverkets föreskrifter (2007:4) om energideklaration för byggnader

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Boverket Yttrande över förslag till ändring i Boverkets föreskrifter (2007:4) om energideklaration för byggnader Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Remissen innehåller även förslag till allmänna råd, vilka inte omfattas av Regelrådets granskning. Innehållet i förslaget Remissen innehåller förslag till ändring i Boverkets föreskrifter (2007:4) om energideklaration för byggnader (BED). Det förslås att energiklassningen i energideklaration ska baseras på primärenergi i stället för levererad energi. Förslaget innebär att energiprestandan kommer att anges på ett ändrat sätt i energideklarationen. Detta får konsekvenser för jämförbarheten mellan nya och gamla deklarationer. Genom ändringarna i BED införs en ändrad metod för att uttrycka en byggnads energiprestanda. Det ändrade sättet att ange byggnadens energiprestanda kallas primärenergital och samstämmer med begreppet i Boverkets byggregler (2011:6) (BBR). I BED innebär det att byggnadens energiprestanda ska uttryckas i ett primärenergital och att klassen ska baseras på relation till kraven för nya byggnader uttryckt i primärenergital. Kvoten som klassen baseras på är således fortfarande baserad på byggnadens energiprestanda och kravet för nya byggnader, men hur dessa värden ska fastställas och uttryckas har ändrats. Vidare föreslås energideklarationens sammanfattning ändras så att det tydligt framgår att energiprestandan och krav vid uppförande av ny byggnad uttrycks i primärenergital, och att specifik energianvändning fortfarande anges som komplement. Skälen för Regelrådets ställningstagande Bakgrund och syfte med förslaget Av konsekvensutredningen framgår bland annat följande. Energideklarationen ska ge information om byggnaders energianvändning. Reglerna för energideklarationen är utformad med ett konsumentperspektiv. Energideklarationen kan bland annat användas som underlag för energieffektiviserande åtgärder, eller när man ska köpa eller hyra en bostad. En byggnads energiklass anges i energideklarationen, och baseras på kvoten mellan en byggnads energiprestanda och vid deklarationstillfället gällande kravnivån för motsvarande ny byggnad. Enligt energiprestandadirektivet 1 ska byggnadens energiprestanda fastställas utifrån primärenergianvändning enligt samma metod vid krav på nya byggnader och i energideklarationerna. Hur byggnaders energiprestanda fastställts har ändrats i Boverkets byggregler (2011:6) (BBR). Sedan 1 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda. Postadress Webbplats E-post 1/7

2 juli 2017 uttrycks en byggnads energiprestanda i primärenergital i stället för som specifik energianvändning. Det anges att med anledning av att metoden att uttrycka en byggnads energiprestanda har ändrats i BBR så måste den även ändras i BED, så att föreskrifterna blir samstämmiga. Regelrådet finner att redovisningen av bakgrund och syfte med förslaget är Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd Förslagsställaren ser inga reella alternativ till dessa ändringar. Nollalternativet skulle leda till att energiprestandadirektivet inte uppfylls. Vidare anges att om Boverket skulle välja att inte anpassa föreskrifterna till de ändrade energihushållningsreglerna skulle diskrepanser uppstå i hur byggnaders energiprestanda hanteras i Boverkets byggregler och i Boverkets föreskrifter om energideklaration för byggnader. Därmed skulle olika definitioner på byggnaders energiprestanda vara gällande och missförstånd och sammanblandning skulle lätt kunna uppstå. Energideklarationen ska kunna användas som underlag för verifiering av att energihushållningsreglerna uppfyllts, vilket kan bli svårt om olika sätt att definiera byggnaders energiprestanda tillämpas. Definitionen av energiprestanda och hur den ska beräknas ska avspegla vad som är bra eller dålig energiprestanda vid föreskriftens gällande. Detta bör vara oberoende av vilken föreskrift som berörs. Det framgår också att enligt energiprestandadirektivet ska energiprestandan fastställas enligt samma metod vid krav för nya byggnader som vid energideklaration av befintlig byggnad. BBR och BED måste därför vara samstämmiga. Regelrådet gör följande bedömning. Mot bakgrund av att förslaget främst avser ändringar till följd av genomförda ändringar i BBR anser Regelrådet att befintliga uppgifter är tillräckliga. Utöver att metoden följer av direktivet hade det dock varit önskvärt med ytterligare uppgifter huruvida definitionen av byggnaders energiprestanda även följer av direktivet. Detta för att tydliggöra förslagsställarens handlingsutrymme ytterligare. Regelrådet finner att redovisningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd är Förslagets överensstämmelse med EU-rätten Det anges i konsekvensutredningen att de svenska byggreglerna liksom reglerna om energideklaration av byggnader har upprättats i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda. Direktivet ställer bland annat krav på hur byggnaders energiprestanda ska beräknas, vilken systemgräns som ska gälla och att medlemsländerna upprättar ett system för certifiering av byggnaders energiprestanda. Genom förslaget bedöms energiprestandadirektivet vara uppfyllt i de delar som rör energideklarationerna. Enligt energiprestandadirektivet ska energiprestandan fastställas enligt samma metod vid krav för nya byggnader som vid energideklaration av befintlig byggnad. Regelrådet finner att redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten är Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Det framgår att författningen träder i kraft den 1 oktober Boverket har parallellt med föreslagna ändringar även lämnat förslag på ändrade krav på byggnaders energiprestanda som ska börja gälla I konsekvensutredningen anges att i och med ändringarna som föreslås kommer följdändringar i Postadress Webbplats E-post 2/7

3 energideklarationsregistret att vara nödvändiga. Vidare planeras informationsinsatser, som anges ligga utom ramen för detta projekt. Det anges också att informationsinsatser behöver göras till energideklarationsregistrets användare om dessa ändringar. Regelrådet gör följande bedömning. Redovisningen är kortfattad och hade med fördel kunnat inkludera närmare uppgifter om behovet av speciella informationsinsatser och till vilka branscher de bör riktas. Mot bakgrund av att det planeras informationsinsatser i kombination med att det anges ligga utanför projektet anser Regelrådet likväl att befintliga uppgifter är tillräckliga i detta fall. Regelrådet finner att redovisningen av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser är Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Av konsekvensutredningen framgår redovisning avseende hur följande grupper berörs: energiexperter, hyresgäster/brukare, säljare/köpare av småhus/fastigheter, byggnadsägare, mäklare och byggherrar. Konsekvensutredningen hänvisar även till en bilaga som innehåller uppgifter om antal fastighetsbolag och fastighetsförvaltare. Uppgifterna är presenterade i kombination med uppgifter om storlek baserat på antal anställda. Regelrådet gör följande bedömning. Konsekvensutredningens kvalitet hade höjts om det även framgick uppgifter om antal och storlek på de andra angivna branscherna. Regelrådet har likväl förståelse för svårigheten att exempelvis ange samtliga företag som har lokaler eller fastigheter. Givet omfattningen av de förväntade effekterna är befintlig redovisning tillräcklig. Regelrådet finner att redovisningen av antal, storlek och bransch är Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet I konsekvensutredningen anges följande. Den statistiska analysen har baserats på ett urval av energideklarationer från Boverkets energideklarationsregister. Byggnadernas nuvarande energiklasser, baserade på energiprestandan uttryckt som specifik energianvändning, har räknats om till nya energiklasser baserade på energiprestandan uttryckts som primärenergital. Byggnadernas nya energiklasser har sedan jämförts med de energiklasser de har idag. I analysen framgår även uppgifter som berör konsekvenserna av ändringarna som föreslås parallellt i BBR 2 samt de övergripande konsekvenserna av den nya definitionen på energiprestanda och införandet av de ytterligare variablerna som kan komma att variera över tid. Det finns även en empirisk analys för att ge en helhetsbild av hur jämförbarheten blir om ändringarna genomförs i sin helhet. Administrativa kostnader I konsekvensutredningen anges att det faktiska värdet på primärenergitalet kommer vara svårare att relatera till för en lekman då det inte på samma vis är liktydigt med specifik energianvändning i byggnaden. Om beräkningsgrunderna för primärenergitalet ändras mellan byggstart och energideklarationstillfället så kan det mellan entreprenör och byggherre komma att uppstå asymmetrisk information. Detta eftersom primärenergitalen inte är jämförbara om de inte beräknas med samma primärenergifaktorer och geografiska justeringsfaktorer. Den asymmetriska informationen kan leda till ett ökat behov av kommunikation mellan entreprenör och byggherre. 2 Boverkets förslag till ändring i Boverkets byggregler (2011:6) föreskrifter, hanteras i Regelrådets dnr RR Postadress Webbplats E-post 3/7

4 Vidare anges att den som för egen räkning uppför eller låter uppföra en byggnad ska se till att det finns en energideklaration. I de fall en byggnad ska säljas ska deklarationen visas för en presumtiv nyttjanderättsinnehavare eller spekulant och vid försäljningstillfället ska den överlåtas. Det redovisas vidare övergripande vad en energideklaration ska innehålla. Det går också att utläsa av konsekvensutredningen att en energideklaration är giltig i 10 år. Avseende energiexperter anges följande. Ett nytt system för beräkning kräver att energiexperterna måste avsätta tid och resurser för att lära sig de ändrade kraven på hur en energideklaration ska utformas och beräknas. Ändringarna i BED medför att de måste vara mer noggranna i sin upphämtning och mätning/avläsning av energiförbrukning i en byggnad. Detta eftersom den uppdaterade energideklarationen bygger på separat beräkning av energianvändning per energibärare. Boverket bedömer dock att det inte medför någon extra tidsåtgång i insamlandet av data eftersom arbetssättet med att mäta energibärare var för sig redan används i nuvarande energideklaration. Därmed ska det inte heller åsamka beställare av energideklarationer någon fördyring. Regelrådet gör följande bedömning. Det framgår ingen explicit redovisning avseende förslagets påverkan på företagens administrativa kostnader. Konsekvensutredningens kvalitet hade höjts genom att exempelvis redovisa ytterligare uppgifter om den förändrade energideklarationen och om den ökade komplexiteten i förståelsen av deklarationen även kan komma att medföra en ökad tidsåtgång för att upprätta deklarationen. Mot bakgrund av att energideklarationen anges vara giltig i 10 år och den redovisade motiveringen avseende insamlandet av data, bedöms effekten likväl inte vara så omfattande att ytterligare uppgifter är avgörande för bedömningen i detta fall. Regelrådet finner att redovisningen av förslagets administrativa kostnader är Andra kostnader och verksamhet Av konsekvensutredningen framgår att primärenergitalet är svårare att förstå än den specifika energianvändningen. Det framgår också att energideklarationens funktion som konsumentupplysning inte bedöms påverkas nämnvärt av att energiklassningen baseras på primärenergi. Däremot kan det finnas ett behov av att komplettera energideklarationen med information om levererad energi eftersom detta generellt är lättare att relatera till som konsument. Vidare anges att energideklarationen kan främja en effektiv energianvändning i byggnader genom att som konsumentupplysning i förlängningen leda till att fler investeringar i energieffektiviserande åtgärder kommer till stånd. Avseende kravnivåer anges att skräpningen innebär att det blir svårare för byggnader att uppnå en bra energiklass. Förändringarna i BED kommer för hyresgäster/brukare betyda att de i energideklarationen kommer kunna avläsa en klassning som tar mer hänsyn till vilken klimatpåverkan som byggnadens energiförbrukning har. I och med övergången till det nya sättet kommer det vara enklare att jämföra olika byggnader med avseende på energiprestanda. Man behöver inte länge ha bakgrundskunskaper om byggnaden i fråga är klassad som el alternativt ej eluppvärmd och inte heller behöver man reflektera över i vilken klimatzon som byggnaderna befinner sig i. Det anges dock att det faktiska värdet på primärenergitalet kommer vara svårare för en lekman att relatera till eftersom det inte på samma vis är liktydigt med specifik energianvändning i byggnaden. Vidare anges att en energideklaration ska finnas och utlämnas till köparen av en lägenhet eller småhus. Eftersom en mäklare ansvarar för att transaktionen sker på ett korrekt sätt så kommer mäklaren behöva, i den mån denna agerar som informationsbärare, sätta sig in i vad den uppdaterade Postadress Webbplats E-post 4/7

5 energideklarationen innehåller och hur den ska uttydas för presumtiva köpare. Avseende konsekvenser för byggnadsägare anges att de kommer kunna se hur en byggnads energiprestanda förhåller sig till andra byggnader oavsett geografiskt läge eller uppvärmningssystem. När byggnadsägaren ska genomföra renoveringar och energieffektiviseringar kan ändringarna komma att ha inverkan på vilken typ av investeringar som görs och i vilken utsträckning vissa åtgärder genomförs. En högre primärenergifaktor för el kan exempelvis ge ökade incitament att minska elanvändningen. Det anges dock att förändringarna bedöms ha en begränsad inverkan på de samlade incitamenteten för åtgärderna eftersom en energieffektiviseringsåtgärds ekonomiska besparingspotential bedöms vara relativt oberoende av energideklarationen i egenskap av ett administrativt styrmedel. För ägare av flerbostadshus eller lokaler har energideklaration ett syfte att ge information till hyresgäster eller besökare om byggnadens energiprestanda. Det anges därför vara rimligt att anta att energideklarationen kommer att användas i jämförande syfte. I detta avseende blir konsekvenserna av en dålig jämförbarhet störst för ägare av flerbostadshus och lokaler. Avseende att jämföra energiprestanda över olika kravperioder anges att konsekvensen av en dålig jämförbarhet också blir störst för ägare av flerbostadshus och lokaler. Avseende byggherrar anges att de under övergångstiden kan välja vilken lydelse av BBR de ska tillämpa. Ur en byggherres perspektiv krävs att det går att använda energideklarationen som underlag för att verifiera att byggnaden uppfyller krav på energihushållning enligt BBR. Vid deklarationstillfället beräknas byggnadens energiprestanda utifrån de vid deklarationstillfället gällande kraven. Det innebär att primärenergitalet i energideklarationen inte nödvändigtvis är jämförbart med kravet som gällde för byggnaden. Utifrån perspektivet att energihushållningskraven ska ses över med som mest 5 års mellanrum, och att tiden mellan startbeskedet och en färdigställdbyggnad kan vara längre än så, kan det leda till en situation där tre olika kravnivåer/beräkningsgrunder för primärenergitalet har varit gällande mellan byggstart och deklarationstillfället. I konsekvensutredningen framgår att ett sätt att ta hänsyn till mindre företag är att vara tydlig i regelskrivningen. Större företag har ofta resurser att hålla sig med en bredare kompetens och kan därmed på egen hand uttolka reglernas innebörd. En annan aspekt som rör begränsade resurser är att tidpunkten för implementation av nya regler blir så smidig som möjligt med tanke på de extra resurser det kräver att följa och utbilda personal i två parallella system. Regelrådet gör följande bedömning. Det framgår kvalitativa uppgifter och uppgifter om förändrade energital. Konsekvensutredningens kvalitet hade höjts ytterligare om det även framgick vilka kostnader som förändringarna är förknippade med som exempelvis för utbildning av personal i två parallella system. Regelrådet anser likväl att det utifrån ärendets karaktär finns tillräckliga uppgifter. Det är vidare positivt att det framgår uppgifter om vad analyserna är baserade på. Regelrådet finner att redovisningen av andra kostnader och påverkan på företagens verksamhet är Postadress Webbplats E-post 5/7

6 Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Av konsekvensutredningen framgår att jämförbarheten mellan byggnaders deklarationer blir försämrad. Regelrådet gör följande bedömning. Det framgår ingen explicit redogörelse avseende förslagets påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag. Konsekvensutredningens kvalitet hade förbättrats om det framgick närmare uppgifter om effekterna av sämre jämförbarhet och huruvida det kan finnas en påverkan på konkurrensförhållandena. Detta om det kan uppstå fördelar beroende på när en energideklaration är upprättad och hur det skulle kunna påverka möjligheten att attrahera brukare. Trots det angivna anser Regelrådet att givet att ändringen korrelerar med ett parallellt förslag att befintlig redovisning är tillräcklig. Regelrådet finner att redovisningen av påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag är Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden I konsekvensutredningen anges att väl fungerande regler för energideklarationer har som syfte att öka medvetenheten om energianvändningen i byggnader och få ökade incitament till energieffektivisering. Detta kan aggregerat bidra till ökad miljönytta och resurseffektivitet. Regelrådet finner att redovisningen av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden är Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I konsekvensutredningen anges att syftet med energideklarationen är att på ett effektivt sätt kommunicera byggnaders energiprestanda. För att utreda omfattningen av de små företag som berörs har Boverket tagit fram en fördelning av berörda fastighetsbolag. Det anges att omkring 45% av bolagen är att klassas som små vilket gör att konsekvenserna för dessa blir extra betydelsefulla. Ett sätt att ta hänsyn till mindre företag är, enligt förslagsställaren, att vara tydlig i regelskrivningen. Större företag har ofta resurser att hålla sig med en bredare kompetens och kan därmed på egen hand uttolka reglernas innebörd. En annan aspekt som rör begränsade resurser är att tidpunkten för implementation av nya regler bli så smidig som möjligt med tanke på de extra resurser det kräver att följa och utbilda personal i två parallella system. Om kraven på sikt justeras med likande frekvens som hittills läggs fortsatt en merkostnad på byggherrar, fastighetsbolag etc. att vara à jour med dagens kravnivåer vilket slår hårdare mot mindre aktörer än större på grund av skal- och räckviddsfördelar. Regelrådet gör följande bedömning. Givet att det finns vissa begränsningar för förslagsställaren att utforma förslaget är redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid regleras utformning utförlig. Det hade dock varit önskvärt om det också framgick om det kan finnas behov av särskilt riktad information till de små företagen eller om de angivna åtgärderna de facto har eller kommer utföras. Regelrådet finner att redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning är Postadress Webbplats E-post 6/7

7 Sammantagen bedömning Regelrådet kan konstatera att genom ytterligare uppgifter om berörda företag och de kostnader förslaget medför för dem hade konsekvensutredningens kvalitet höjts ytterligare. Regelrådet har likväl bedömt samtliga punkter som godtagbara givet förslagsställarens handlingsutrymme och de förväntade effekterna till följd av det remitterade förslaget. Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 9 maj I beslutet deltog Claes Norberg ordförande, Hanna Björknäs, Yvonne von Friedrichs och Lennart Renbjer. Ärendet föredrogs av Katarina Porko. Claes Norberg Ordförande Katarina Porko Föredragande Postadress Webbplats E-post 7/7