Yttrande över förslag till ändringar i Boverkets byggregler m.m.

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Boverket Yttrande över förslag till ändringar i Boverkets byggregler m.m. Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Remissen innehåller även allmänna råd, vilka inte omfattas av Regelrådets granskning. Innehållet i förslaget Remissen innehåller Boverkets förslag till ändrade föreskrifter med anledningen av att ändringar skett i plan- och byggförordningen (2011:338). Föreskriftsändringarna rör Boverkets byggregler (2011:6) föreskrifter och allmänna råd (BBR) och Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2016:12) om fastställande av byggnadens energianvändning vid normalt brukande och ett normalår (BEN 2). Ändringarna i BBR är främst kopplade till krav på energihushållning och nära-nollenergibyggnader samt definitionen av en byggnads energiprestanda. Syftet är att år 2017 införa ett nytt sätt att beräkna byggnaders energiprestanda i primärenergital, med bland annat nya geografiska justeringsfaktorer på kommunnivå. Förslaget avser även skärpningar av kravnivån för nära-nollenergibyggnader som ska träda ikraft först år I övrigt föreslås ändringar av BEN 2 avseende antalet förnybara energikällor som inte ska ingå vid beräkning av byggnadens energianvändning samt att energianvändningen ska fastställas uppdelat på elenergi respektive övriga energibärare. Skälen för Regelrådets ställningstagande Bakgrund och syfte med förslaget Av konsekvensutredningen framgår att syftet med förslaget är att anpassa BBR till de förändringar som gjorts i plan- och byggförordningen (2011:338) gällande ändringar i beräkningssättet för energiprestanda och kraven på nära-nollenergibyggnader som skall träda i kraft den 1 april Skärpningar av dessa krav kommer att ske år 2021, givet att EU-direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda (energiprestandadirektivet) kräver att alla nya byggnader i EU ska vara näranollenergibyggnader senast den 31 december Förslagsställaren konstaterar att regeringen år 2012 bedömde att det inte fanns tillräckligt med underlag för att kunna fastställa kravnivåer på nära-nollenergibyggnader, varför Boverket i januari 2014 fick i uppdrag att föreslå hur krav för nära-nollenergibyggnader ska se ut. Uppdraget redovisades till regeringen den 15 juni 2015 i Boverkets rapport (2015:26) Förslag till svensk tillämpning av näranollenergibyggnader. Regelrådet finner förslagsställarens redovisning av förslagets bakgrund och syfte godtagbar. Postadress Webbplats E-post 1/6

2 Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen anges ett antal alternativa lösningar under varje underrubrik för de olika föreskriftsändringarna, samt även effekterna av om ingen reglering skulle komma till stånd. Gällande de geografiska justeringsfaktorerna nämns att ett alternativ skulle vara att ha kvar nuvarande klimatzoner, som i dagens regelverk ger norra Sverige en lättnad i kravet som är större än vad som motiveras av det kallare klimatet. De nya geografiska justeringsfaktorerna på kommunal nivå innebär att den klimatmässiga lättnaden tas bort. Vidare nämns att det nya sättet att räkna ut ett primärenergital skulle kunna ha gjorts genom att använda en annan storlek på primärenergifaktorn, men då skulle en skärpning av kravnivån införas redan år Gällande ändringarna i BEN 2 uppger förslagsställaren att det inte finns något alternativ till de föreslagna regeländringarna, eftersom dessa måste genomföras för att reglerna ska stämma överens med plan- och byggförordningen och BBR. Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren redovisar alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd gällande ändringarna i BBR. Avseende ändringarna i BEN 2 finner Regelrådet ingen anledning att ifrågasätta förslagsställarens bedömning, eftersom dessa ändringar i huvudsak är följdändringar i regeltexten. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd är godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten Förslagsställaren anger att regeländringarna har sin grund i att Sverige måste uppfylla kraven för näranollenergibyggnader i EU-direktivet 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda. Detta direktiv utgör en del av EU:s arbete med att främja energieffektivitet och energibesparingar samt utveckling av nya och förnybara energikällor. Direktivet ställer upp gemensamma mål som medlemsländerna har skyldighet att uppnå. EU-kommissionen har förtydligat för medlemsländerna att alla byggnader som färdigställs efter år 2021 ska vara nära-nollenergibyggnader, inte bara de byggnader som påbörjas år Förslagsställaren uppger i konsekvensutredningen att förslaget överensstämmer med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU. Förslagsställaren bedömer vidare att förslaget om de skärpta reglerna som införs år 2021 omfattas av anmälningsskyldigheten enligt direktivet (EU) 2015/1535. Regelrådet finner ingen anledning att göra en annan bedömning, varför förslagsställarens redovisning av förslagets överenstämmelse med EU-rätten är godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Förslagsställaren uppger i konsekvensutredningen att en ändring av BBR normalt sett brukar ha en övergångsperiod på ett år. De föreslagna ändringarna bedöms vara sådana att övergångsbestämmelserna på ett år behöver tillämpas. Detta innebär att för byggnader för vilka bygglov har sökts, anmälan har gjorts eller arbetena påbörjats före den 1 april 2018 kan äldre föreskrifter tillämpas. Gällande förslaget om skärpta krav som införs år 2021 anger förslagsställaren att ingen övergångstid är aktuell, eftersom förslaget om de skärpta kravnivåerna beslutas flera år i förväg innan ikraftträdandet år 2021, vilket, enligt förslagsställaren, ger företagen tillräckligt med tid för att anpassa verksamheten. Vidare anges att Boverket kommer att genomföra särskilda informationsinsatser riktade till kommunerna och byggsektorn via myndighetens informationskanaler. Postadress Webbplats E-post 2/6

3 Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser är godtagbar. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Förslagsställaren anger i konsekvensutredningen antal berörda företag per bransch som, i olika utsträckning, kan komma att påverkas av förslaget. Förslagsställaren redovisar en lista från Statistiska Centralbyrån över antal företag som ingår i de berörda branscherna. Bland annat berörs bygg- och entreprenadföretag, tillverkare, byggprodukttillverkare, byggherrar, fastighetsförvaltare, projektörer samt utbildnings- och informationsföretag. Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren redovisar de branscher och antal företag som främst träffas av ändringarna i föreskrifterna. Regelrådet saknar dock en redovisning av företagens storlek i samtliga branscher. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av berörda företag utifrån antal och bransch är godtagbar, men att redovisningen av berörda företag utifrån storlek är bristfällig. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader Av konsekvensutredningen framgår att förslagsställaren bedömer att den främsta administrativa kostnaden som påverkar företagen uppstår i form av en engångskostnad för tidsåtgången för kompetensutveckling samt justering av it-system. Eftersom utbildning och justering av it-system inte är att betrakta som administrativa kostnader hanterar Regelrådet dessa konsekvenser under punkten Andra kostnader och verksamhet. I övrigt har Regelrådet inte identifierat någon annan administrativ kostnad. Regelrådet finner därför att förslagsställarens redovisning av förslagets administrativa kostnader är godtagbar. Andra kostnader och verksamhet Av konsekvensutredningen framgår att förslagsställaren bedömer att den främsta kostnaden som påverkar företagen, uppstår i form av en engångskostnad för tidsåtgången för kompetensutveckling. Det uppges också att de ändrade föreskrifterna som införs år 2017 för med sig ett utbildningsbehov för företagen, gällande den nya uträkningsmetoden för energiprestanda. Energiprestanda kommer att anges i ett primärenergital, vilket beräknas baserat på en ny primärenergifaktor, nya geografiska justeringsfaktorer samt ett nytt ventilationstillägg utifrån de geografiska justeringsfaktorerna. Ovanstående faktorer kommer sedermera, enligt konsekvensutredningen, att skärpas år 2021, i samband med att skärpta energikravsnivåer kommer att implementeras. Vid samma tillfälle införs även en areakorrektion för att ge en viss lättnad på energikraven för byggnadskategorin småhus. Gällande utbildningsbehovet för de skärpta kraven år 2021 uppges vidare att Energimyndigheten genomför en satsning kallad Energilyftet, i form av kostnadsfri webbutbildning för arkitekter, ingenjörer, förvaltare med flera. Av konsekvensutredningen framgår också att en viss kostnad av engångskaraktär kan komma att uppstå om företagens system behöver omprogrammeras för att inkludera de nya faktorerna. Förslagsställaren redovisar vidare i konsekvensutredningen att målsättningen med att justera kravnivåerna i Boverkets byggregler år 2017 och sedan skärpa dem år 2021 är att en och samma byggnad ska uppfylla kravet oavsett var i landet den placeras. I praktiken innebär det, enligt Postadress Webbplats E-post 3/6

4 förslagsställaren, lättade eller oförändrade krav för byggnader i södra Sverige och hårdare krav för byggnader i norra Sverige. Förslagsställaren uppger vidare att tidigare analyser av energideklarationsregistret visar att byggnaderna som uppförs i norra Sverige ofta redan har en större marginal till nuvarande energikrav, det vill säga det byggs redan mer energieffektivt än vad nuvarande regelverk kräver. Förslagsställaren redovisar i konsekvensanalysen en uppskattning av de kostnadsökningar som det nya beräkningssättet uppskattas medföra både för år 2017 och år Det är främst nya byggnader i norra Sverige som kommer att påverkas av dessa kostnadsökningar för material och arbetskostnader, främst kopplade till ökad isolering och mer energieffektiva fönster och dörrar. Kostnadsökningarna på grund av de nya föreskrifterna år 2017 uppskattas till 1-3 procent för både eluppvärmda och fjärrvärmda småhus och flerbostadshus i norra Sverige. Runt hälften av kostnadsökningen beräknas dock täckas av energibesparingen. En besparing som beräknas vara än mer positiv för fjärrvärmda flerbostadshus, för vilka den uppskattas till uppemot 90 procent. När kraven sedan skärps år 2021, redovisar förslagsställaren beloppsmässiga uppskattningar av förslagets konsekvenser. Förslagsställaren uppskattar att kostnadsökningen blir under 2 procent för ej eluppvärmda byggnader, medan för eluppvärmda byggnader kan den komma att uppgå till 2-4 procent. Dessa kostnadsökningar kommer, enligt förslagsställaren också till viss del att uppvägas av lägre kostnader på grund av minskad energianvändning. Förslagsställaren bedömer dock att kostnadsökningen i slutändan kommer att uppstå i ett förhållandevis litet antal fall, eftersom många byggherrar redan uppför byggnader med större marginal till nuvarande energikrav. Vidare menar förslagsställaren att det troligen är slutkunden som kommer att betala mellanskillnaden mellan kostnadsökningen och energibesparingen, givet att byggföretagen inte kommer att vilja ge avkall på sina vinstmarginaler. Förslagsställaren redovisar även att ökade kostnader kan komma att uppstå i samband med införandet av de nya kravnivåerna år 2021, givet att företagen eventuellt skärper sin egenkontroll. Regelrådet kan konstatera att det av konsekvensutredningen inte framgår om Energimyndighetens webbutbildning täcker det nämnda utbildningsbehovet som förslagsställaren beskriver. Eftersom webbutbildningen först nämns under beskrivningen av behoven som följer av de skärpta kraven som, enligt förslaget, ska införas år 2021, tolkar Regelrådet det som att webbutbildningen inte täcker behoven. Av det skälet hade det varit önskvärt med en uppskattning av omfattningen av behovet av kompetensutveckling samt en uppskattning av tidsåtgången och en beräkning av kostnaderna som uppstår till följd av kompetensutvecklingssatsningen. Vidare hade det varit önskvärt med uppgifter om vad kostnaden kan uppgå till för eventuell omprogrammering av företagens system. Regelrådet kan dock konstatera att även om de nya beräkningssätten införs i nya föreskrifter år 2017, skärps de först fem år senare, vilket kan anses som tillräcklig tid för att fördela de engångskostnader för utbildning och systemjusteringar som uppstår på grund av föreskriftsändringen. Regelrådet anser att om uppgifterna hade redovisats hade detta förbättrat konsekvensutredningens kvalitet. Regelrådet kan även konstatera att förslagsställaren uppger att kostnadsökningen som uppstår i och med de skärpta kraven, beräknas täckas till viss del av byggnadens energibesparing. Såvitt Regelrådet kan bedöma är detta en besparing som tillfaller energianvändaren och inte företagen, vilket således innebär att företagen i sig inte torde uppleva någon kostnadsbesparing. Regelrådet finner trots detta att förslagsställarens redovisning av förslagets andra kostnader och verksamhet är godtagbar. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Av konsekvensutredningen framgår att de föreslagna ändringarna i sig inte bedöms innebära några särskilda förändringar i konkurrensförutsättningarna på marknaderna för de olika bygg- och Postadress Webbplats E-post 4/6

5 installationstekniska produkter och lösningar som idag används. Förslagsställaren uppger vidare att eftersom primärenergifaktorn för el år 2021 höjs från 1,6 till 2,5 kan det påverka konkurrensförhållandena mellan företag. Denna höjning innebär ökade kostnader för att uppföra byggnader som till största del använder el som energikälla, vilket kan påverka värmepumpstillverkarnas konkurrenskraft negativt i förhållande till fjärrvärmeleverantörerna. Vidare redovisar förslagsställaren att kombinationen av det strängare kravet på elenergi och den lättnad av kravet som föreslås för mindre småhus, där värmepumpar används främst, kan ha en balanserande effekt. Såvitt Regelrådet kan bedöma kan de striktare energikravnivåerna komma att medföra en positiv effekt på den svenska byggindustrin givet att företagen, för att bibehålla sin konkurrenskraft, torde verka för att vara än mer innovativa, vilket kan leda till mer energieffektiva produkter. Regelrådet kan konstatera att eftersom ändringarna i plan- och byggförordningen i huvudsak följer EU:s energiprestandadirektiv, kan det eventuellt även komma att medföra en positiv effekt på svenska företags konkurrensvillkor på den europeiska marknaden. Detta givet att svenska producenter även internationellt anses hålla god kvalitet och har ett gott anseende med avseende på energieffektiva byggmaterial och energisnålt byggande. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagets påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag är godtagbar. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren inte redovisar något om förslagets påverkan i andra avseenden. Såvitt Regelrådet kan bedöma torde ett förslag som detta sannolikt medföra att företagen höjer sin kompetens inom energiområdet generellt, vilket skulle kunna leda till en större innovation och effektivitet inom byggbranschen. Sammantaget finner Regelrådet att förslagsställarens redovisning av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden är godtagbar. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning Förslagsställaren redovisar i konsekvensutredningen att syftet med Boverkets byggregler är att säkerställa samhällets miniminivå vad gäller krav på byggnader. Förslagsställaren menar vidare att ett sätt att ta hänsyn till mindre företag är att vara tydlig i regelskrivningen, eftersom större företag oftare har resurser att hålla sig med en bred kompetens och på egen hand kan uttolka reglernas innebörd. Förslagsställaren redovisar vidare att det i den tidigare rapporten från år 2015 framkom att mindre aktörer i byggsektorn inte ser samma problem när det gäller tillgång till teknisk kompetens som de större aktörerna. De mindre aktörerna ansåg att fem år skulle vara tillräckligt med tid för att skaffa den kompetens som krävs för att uppfylla de skärpta energikraven som införs år 2021, vilket förslagsställaren bedömer beror på att mindre aktörer till stor del förlitar sig på underleverantörer. Dock menar förslagsställaren att det kan vara svårt för de riktigt små företagen att skaffa sig den kompetens som krävs. Såvitt Regelrådet kan bedöma torde såväl stora som små företag ha tid och resurser att genomföra en tillfredsställande kompetensutveckling eftersom de skärpta reglerna kommer att införas först år Regelrådet finner ingen anledning att göra någon annan bedömning, varför förslagsställarens redovisning av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning bedöms vara godtagbar. Postadress Webbplats E-post 5/6

6 Sammantagen bedömning Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren på ett godtagbart sätt redovisar alla punkter förutom företagens storlek. Regelrådet finner att bristen i stort sett kompenseras av förslagsställarens redovisning av bland annat kostnadseffekter, konkurrensförhållanden samt särskilda hänsyn till små företag. Regelrådet finner därför att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 15 februari I beslutet deltog Pernilla Lundqvist ordförande, Yvonne von Friedrichs, Lennart Renbjer och Mikael Ek. Ärendet föredrogs av Elina Uebel. Pernilla Lundqvist Ordförande Elina Uebel Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6