Bilaga 1 Samordning och finansiering, övervakning enligt ramdirektivet för vatten
Samordning och finansiering, övervakning enligt ramdirektivet för vatten Utgiven av: Ansvarig avd./enhet: Författare: Omslagsbild: Karttillstånd: Upplaga: Vattenmyndigheterna Övervakningsgruppen Ann-Karin Thoren, Havs och vattenmyndigheten Emån Foto: Lennart Johansson Länsstyrelsen Kalmar län Lantmäteriet Endast digital utgåva
Innehållsförteckning Bakgrund... 1 Ansvar... 1 Naturvårdsverket har ett generellt samordningsansvar... 1 Havs- och vattenmyndighetens samordningsansvar.... 2 Anpassningar av de regionala programmen... 2 Anpassning av recipientkontroll... 3 Anpassning av övervakning av skyddade områden för dricksvatten... 3 Anpassning av övervakning av skyddade områden för arter och habitat... 3 Finansiering av övervakningen... 4
Bakgrund Sverige har infört ramdirektivet för vattens (direktiv 2000/60/EG) skrivningar om miljöövervakning (artikel 8 och bilaga V) i svensk lagstiftning genom förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (7 kap). Enligt denna ska vattenmyndigheterna se till så att övervakningsprogram upprättas enligt ramdirektivet och prioämnesdirektivet (direktiv 2008/105/EG). När vattenmyndigheten genomför programmen ska det ske i samarbete med de myndigheter, kommuner, organisationer och övriga som vattenmyndigheten finner lämpligt. Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om programmens innehåll och genomförande (7 kap 2 ). Dessutom ska Havs- och vattenmyndigheten inom sitt och Sveriges geologiska undersöknings ansvarsområden fullgöra de uppgifter i fråga om information och rapportering till Europeiska kommissionen som följer av direktiv 2000/60/EG, direktiv 2006/118/EG och direktiv 2008/105/EG (9 kap 1 ). Vid två tillfällen, 2006 och 2012, har vattenmyndigheterna tagit fram övervakningsprogram enligt förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (VFF) och dessa har via Naturvårdsverket (2006) och Havs- och vattenmyndigheten (2012) rapporterats till EUkommissionen. Erfarenheter från detta arbete samt EU-kommissionens granskning av programmen, visar att möjligheterna är begränsade att, utifrån nuvarande utformning av övervakning inom nationella, regionala och recipientkontrollprogram, ta fram övervakningsprogram som svarar mot VFF och tillhörande föreskrifter. Ytterligare anpassningar krävs om de svenska övervakningsprogrammen ska kunna användas för statusklassning och normsättning med hanterbar osäkerhet och därmed godkännas av EU-kommissionen. Naturvårdsverket utförde anpassningar av de nationella programmen för sötvatten (programperiod 2007-2014) i och med att trendstationer i sjöar och grundvatten kompletterades med sexåriga omdrevsprogram i syfte att få en mer representativ yttäckning inom landet. Övervakningen av biologiska kvalitetsfaktorer som fisk och påväxtkiselalger ökade betydligt och metallövervakning i vattendrag utökades. Anpassning av de nationella programmen för kust och hav (programperiod 2007-2014) gjordes genom en utökad satsning på flera frekventa pelagialstationer i kustzonen samt ett ökat antal undersökningsområden för makrovegetation. Dessutom ökade övervakningen av miljögifter. Återkommande mätkampanjer infördes för att komplettera trendövervakningen. Mätkampanjerna var tänkta att ge en bättre geografisk täckning och kunna bidra till statusbedömningen enligt VFF. Ansvar Naturvårdsverket har ett generellt samordningsansvar Naturvårdsverket har ett generellt samordningsansvar för miljöövervakning i Sverige och många samordningsinsatser regleras i Miljöövervakningens kvalitetssystem (RU M2011/2396/S). För att åstadkomma samordningen har verket på senare år utvecklat flera olika verktyg, samlade under benämningen Handledning för miljöövervakning. 1
De viktigaste är: standardiserade metoder för miljöövervakning, de s.k. undersökningstyperna, råd om hur man lägger upp undersökningar, presenterar och utvärderar miljöövervakningsdata, gemensam lagring av mätresultat hos nationella datavärdar, checklista för kvalitetssäkring, samarbetsformer för regional miljöövervakning, de s.k. gemensamma delprogrammen. Det är i dagsläget oklart hur långt Naturvårdsverkets samordningsansvar sträcker sig för den akvatiska övervakningen och hur detta förhåller sig till Havs- och vattenmyndighetens uppdrag att samordna genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten i allmänhet och uppdraget att uppdatera föreskrifter och handbok för övervakning av ytvatten enligt VFF i synnerhet. Havs- och vattenmyndighetens samordningsansvar. Under 2013 genomför Havs- och vattenmyndigheten en revision av de nationella programmen för sötvatten respektive kust och hav. I detta arbete skall hänsyn tas till behov av övervakningsinsatser inom vattenförvaltning, havsmiljöförvaltning och för uppföljning av de nationella miljökvalitetsmålen. De nationella programmen ska övervaka tillståndet i miljön och syftar till att utgöra delar av de kontrollerande övervakningsprogram som vattenmyndigheterna ska utforma enligt förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. De nationella programmen bör sedan kompletteras med insatser inom den regionala övervakningen utifrån vattenmyndigheternas identifierade brister i den Långsiktiga planen och Havs- och vattenmyndighetens preciserade riktlinjer för akvatisk regional övervakning. Dessa delar av de kontrollerande programmen garanterar (bidrar till) att den blir representativ för vattendistrikten så att den generella vattenstatusen och storskaliga naturliga och antropogena förändringar i miljön kan övervakas. För att alla vattenförekomster skall representeras av kontrollerande övervakning, som i förekommande fall kompletteras av operativ övervakning, som underlag för statusklassificering kommer den att behöva kompletteras ytterligare av annan övervaking. Den övervakning som ska utgöra kontrollerande övervakning enligt VFF bör motsvara kvalitetskraven i NFS 2006:11 med ändringar i NFS 2011:4. De standardiserade metoderna (de sk undersökningstyperna) i NV:s Handledning för miljöövervakning bör följa NFS 2006:11 med ändringar i NFS 2011:4 och kommande bedömningsgrunder i HVMFS 2013:XX. Riktlinjer för hur man lägger upp undersökningar, lagrar och kvalitetssäkrar samt utvärderar miljöövervakningsdata bör på sikt arbetas in i uppdaterad version av Handbok 2008:2. Anpassningar av de regionala programmen Anpassningar av de regionala programmen till förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön utförs av respektive länsstyrelse utifrån riktlinjer som Havs- och vattenmyndigheten tar fram och som delvis baseras på vattenmyndigheternas Långsiktiga plan. Vattenmyndigheterna stödjer länen i arbetet genom att samordna och tillhandahålla verktyget VISS, på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. Den regionala övervakning som utformas för att statusklassa, fastställa och följa upp miljökvalitetsnormer ska följa NFS 2006:11 med ändringar i NFS 2011:4. Riktlinjer för regional miljöövervakning bör på sikt arbetas in i uppdaterad version av Handbok 2008:2. För anpassning av övervakning av grundvatten till VFF utformar SGU föreskrifter (SGU-FS 2006:2 med ändring i 2011:1) med tillhörande vägledning. 2
Anpassning av recipientkontroll Anpassning av recipientkontroll till övervakning enligt VFF kan i dagsläget endast utföras av tillsynsmyndigheten, oftast länsstyrelsen. Både kontrollerandeoch operativ övervakning ska omfatta biologiska kvalitetsfaktorer i första hand. I dagsläget övervakar SRK-programmen ofta graden av förorening i stället. Den operativa övervakningen ska utformas för att följa upp risken att pågående påverkan medför överskridande av miljökvalitetsnormer och resultat av genomförda åtgärder. Övervakning enligt VVF ska följa kvalitetskrav enligt NFS 2006:11 med ändringar i NFS 2011:4. Riktlinjer för operativ övervakning enligt VFF bör på sikt arbetas in i uppdaterad version av Handbok 2008:2. Havs- och vattenmyndigheten omfattas av åtgärd 4 i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram 2009-2015. Där riktas åtgärden att ta fram underlag för, och utveckla föreskrifter och/eller andra styrmedel för vattenrelaterad miljöövervakning och recipientkontroll så att all sådan övervakning uppfyller tydliga och gemensamma krav med avseende på kvalitet, tillgänglighet, spårbarhet och jämförbarhet samt för vad som i övrigt krävs enligt förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Naturvårdsverket som tidigare ansvarade för åtgärd 4 i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram har sedan tidigare utrett möjligheterna för att med befintlig lagstiftning ställa ökade krav på verksamhetsutövares övervakning. Bedömningen Naturvårdsverket gjort är att det sannolikt krävs ändringar i miljöbalken för att kunna ställa sådana ytterligare krav. Havs- och vattenmyndigheten har under 2012 inte haft resurser att driva frågan om utveckling av egenkontroll/ recipientkontroll vidare. Anpassning av övervakning av skyddade områden för dricksvatten Vattenmyndigheterna kan inhämta data och information om kommunernas råvattenkontroll (VFF 3 kap 3). För att uppnå övervakning av skyddade områden för dricksvatten i påverkade/riskklassade områden behöver övervakningen kompletteras med parametrar kopplade till påverkan och kvalitetskrav enligt föreskrifter om övervakning (NFS 2006/2011 och SGU-FS 2006/2011). För tillfället finns det ingen reglering av detta och vattenmyndigheterna har haft begränsade möjligheter att lägga upp övervakningsprogram i skyddade områden för dricksvatten. Åtgärd nr 22 i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram syftar till att Livsmedelsverket och SGU ser över styrning för att åstadkomma detta. Anpassning av övervakning av skyddade områden för arter och habitat Art- och habitatdirektivet (93/43/EEG) kräver att medlemsländerna vart sjätte år rapporterar till EU om vilka bevarandeåtgärder som genomförts för de arter och naturtyper som anges i direktivet. Nästa rapportering sker år 2013. För varje art och naturtyp bedöms om målet gynnsam bevarandestatus har uppnåtts och vilka ytterligare åtgärder som kan krävas. Utbredningsområde och prognoser för framtiden bedöms för såväl arter som naturtyper. För arterna tillkommer dessutom populationsstorlek samt storlek och kvalitet på artens livsmiljö, medan förekomstareal och kvalitet ingår i utvärderingen av naturtyperna. NV har organiserat informationsinsamlingen i två delar: (1) uppföljning av Natura 2000-områden och andra skyddade områden och (2) biogeografisk uppföljning av naturtyper och arter i landet som helhet. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för informationsunderlaget för de akvatiska arterna och habitaten. Förslag på upplägg för Biogeografisk uppföljning har tagits fram och en pilotverksamhet påbörjas 2013. Uppföljning av Natura 2000 och andra skyddade områden har utvecklats, metoder är framtagna och verksamheten har startat. Detta kan på sikt rapporteras som övervakning i förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön och dess hänvisningar till artikel 6 och bilaga V direktiv 2000/60/EG. 3
Finansiering av övervakningen I Naturvårdsverkets nuvarande tolkning (RU NV M2011/2396/S) ska medel för nationell och regional miljöövervakning användas för att övervaka tillståndet i vattenmiljöerna, men kan inte omfatta övervakning av påverkan på vattenmiljöerna och uppföljning av åtgärder. "I dag kan Naturvårdsverkets miljöövervakningsprogram inte leverera all den information som kan rymmas inom regeringens krav ( ). För detta krävs ytterligare resurser. Programmet är inte dimensionerat eller uppbyggt för att ge underlag på detaljerad nivå för en aktiv förvaltning av våra naturresurser." Detta förhållningssätt stöds även av Statskontoret (M2011/3728/Ma). Statskontorets bedömning är att en definition av miljöövervakning (.) bör avse att beskriva tillståndet i miljön. Då behövs uppgifter om status (S) och inverkan (I). Drivkrafter (D) och påverkan (P) är nödvändiga indikatorer för att kunna förklara orsaker till miljötillståndet, medan respons/åtgärder (R) behövs för att kunna bedöma måluppfyllelsen för miljömålen. De är därför nödvändiga i olika typer av analyser. Komponenterna D, P och R är alltså viktiga i olika former av analysarbete, i miljömålsarbetet och genom de internationella kraven på rapportering. Det är dock enligt Statskontorets bedömning inte realistiskt att i nuläget fullt ut innefatta dem i en definition som avser att motsvara det som ska finansieras genom anslaget till den nationella miljöövervakningen. En definition som innefattar ökade behov av analys, miljöövervakning i miljömålssystemet och/eller de internationella kraven på rapportering, kräver enligt Statskontoret en förändrad finansiering. Den slutsats man kan dra från ovanstående är att vattenmyndigheterna inte kan fullfölja sitt uppdrag, med nuvarande finansiering och lagstiftning, att utforma övervakningsprogram enligt förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. För att vattenmyndigheterna ska kunna utforma operativ övervakning och övervakning av skyddade områden för dricksvatten behöver regleringen ses över och ytterligare finansiering tillkomma. 4
5
Kalmar Norrbotten Västernorrland Västmanland Västra Götaland