Revisionsrapport förstudie Stadsrevisionen i Örebro kommun Förstudie av hur förskoleverksamheten planeras och följs upp så att dimensioneringen av förskoleplatser motsvarar behoven Februari 2009 Marie Lindblad
2009-02-09 Marie Lindblad Namnförtydligande Kurt Westerback Namnförtydligande
Innehållsförteckning 1 Bakgrund och uppdrag...1 1.1 Uppdrag och revisionsfråga...1 1.2 Avgränsning och metod...1 2 Granskningens resultat...2 2.1 Nämndernas uppdrag och ansvarsfördelning...2 2.2 Rutiner och modeller för dimensionering och geografisk placering av förskolplatser...2 2.2.1 Prognos över antalet barn som behöver förskolplats...2 2.2.2 Arbetsgrupper för att arbeta med lokalfrågor - förskolan...3 2.2.3 Budgetering och fördelning av investeringsmedel...3 2.2.4 Budgetering och fördelning av driftsmedel...4 2.2.5 Rutiner när nya behov uppstår under budgetåret...4 2.3 Har skolnämnderna lyckats möta efterfrågan på förskoleplatser?...6 2.4 Rutiner för uppföljning och återkoppling till respektive nämnd...6 3 Slutsatser och revisionell bedömning...6
1 Bakgrund och uppdrag Örebro kommun växer som ett resultat av nybyggnation, inflyttning och ökat flyktingmottagande. Befolkningen i förskoleåldern ökar vilket ställer krav på tillgång på förskoleplatser. Stadsrevisionen har i sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att genomföra en förstudie av hur förskoleverksamheten planeras och följs upp så att dimensioneringen av antalet förskoleplatser motsvarar behoven. 1.1 Uppdrag och revisionsfråga På uppdrag av Stadsrevisionen i Örebro kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers genomfört en förstudie av hur förskoleverksamheten planeras och följs upp så att dimensioneringen av antalet förskoleplatser motsvarar behoven. Den revisionsfråga som ska besvaras är om styrbarheten är tillräcklig. Uppdraget har inriktats mot följande granskningsmål: Det finns en utarbetad modell och fungerande rutiner för planering av framtida dimensionering och geografisk placering av förskoleplatser. Det finns fungerande rutiner för uppföljning och återrapportering till nämnden. 1.2 Avgränsning och metod Förstudien har avgränsats till att omfatta två skolnämnder, skolnämnd sydost och skolnämnd nordväst, och avser planeringen inför och under verksamhetsåren 2007 och 2008. Förstudien har genomförts genom intervjuer med förvaltningschef, planerare, ekonom och barnomsorgshandläggare (totalt har 6 personer intervjuats i 2 gruppintervjuer) samt genom genomgång av styrdokument, rutinbeskrivningar, planeringsunderlag och nämndbeslut. Stadsrevisonens kontaktrevisorer för Barn och utbildning, Mamdoh Gaber, Jan Rohlén och Agneta Åsgård har under förstudiens genomförande fått löpande information om förstudiens genomförande. 1
2 Granskningens resultat 2.1 Nämndernas uppdrag och ansvarsfördelning Programnämnd Barn och utbildning ansvarar enligt reglementet för lokalförsörjning. Detta medför att det är programnämnden som i kommunens budget tilldelas investeringsmedel till nya förskolelokaler. Skolnämnderna är underställda programnämnden och ansvarar för att inom sitt geografiska område upprätta behovsprognoser samt säkerställa att det finns tillräckligt med och geografiskt rätt placerade förskoleplatser för att möta medborgarnas behov av förskoleplatser. Den 1 september 2008 gjordes en organisationsförändring så att fyra skolförvaltningar med var sitt förvaltningskontor ersattes av fyra skolförvaltningar med ett gemensamt förvaltningskontor med en kontorschef för den gemensamma administrationen. Enligt intervjun med skolförvaltning sydost var ett av syftena med förändringen att mer se till helheten och inte till respektive geografiskt ansvarsområde. På det gemensamma förvaltningskontoret finns planerare som arbetar med lokalfrågor mot respektive skolförvaltning och barnomsorgshandläggare som också de arbetar mot respektive skolförvaltning. Varje skolförvaltning har en egen barnomsorgskö men barnomsorgshandläggarna samarbetar och anvisar platser i hela kommunen. 2.2 Rutiner och modeller för dimensionering och geografisk placering av förskolplatser 2.2.1 Prognos över antalet barn som behöver förskolplats Respektive skolförvaltning gör prognoser över beräknat behov av förskoleplatser inom sitt geografiska område. Med Örebro kommuns befolkningsprognos som bas görs bedömningar av hur hög andel av barnen i åldern 1-5 år som beräknas ha behov av en förskoleplats. Denna andel kan variera mellan olika bostadsområden. När prognos över antalet barn i förskola ska göras används också lokal kunskap om olika bostadsområden, nybyggnationstakt med mera. För skolnämnd sydost överensstämmer prognosen över beräknat antal barn i verksamhet totalt sett relativt bra med det verkliga utfallet. I olika delområden stämmer dock inte alltid prognosen. Vid intervjun med skolförvaltning sydost framkommer att området Brickebacken är svårt att prognostisera på grund av stor in- och utflyttning. För områden där pri- 2
vata aktörer säljer tomter är det också är svårt att prognostisera, då man inte vet när eventuell nybyggnation kommer att ske. Från skolförvaltning nordväst framförs att det faktiska antalet invånare i aktuell ålder för år 2008 inte överensstämmer lika bra med befolkningsprognosen som tidigare. Under 2008 har det totalt blivit fler barn än vad prognosen förutspått vilket ställer ytterligare krav på förskoleplatser. I området sker det generationsskiften och det kommer många nya flyktingar. 2.2.2 Arbetsgrupper för att arbeta med lokalfrågor - förskolan Det finns två typer av lokalsamordningsgrupper i kommunen. Styrgrupp för lokalfrågor i Örebro kommun (SLOK) är en central grupp som arbetar med investeringsfrågor på kommunstyrelsens uppdrag. SLOK arbetar med hela kommunens lokalfrågor och gör avvägningar mellan olika verksamhetsområden. SLOK har en central roll i budgetarbetet när det gäller investeringar. Under programnämnd Barn och utbildning har det funnits en lokalsamordningsgrupp som bestått av åtta till tio personer. Denna grupp har hanterat lokalfrågor inom programnämndens sektorsansvar. Under hösten 2008 har denna grupp inte haft så stor aktivitet. Som en följd av förändringarna av förvaltningsorganisationen har denna grupp ersatts av en ny lokalförsörjningsgrupp. Den nya lokalförsörjningsgruppen består av representanter från förskola, grundskola, gymnasium och programnämnd och består av fyra personer. Ordförande i gruppen är planeraren för skolförvaltning sydost. Riktlinjer för lokalförsörjningsarbetet håller på att tas fram. I riktlinjerna ska den politiska styrningen tydliggöras; syftet med riktlinjerna, organisation för lokalarbetet samt handläggningsrutiner. Riktlinjerna justeras dock fortfarande och är ännu inte klara. Vid intervjun med skolförvaltning sydost framkommer att alla planerare som arbetar med förskola och grundskola på de olika skolförvaltningarna träffas varje onsdag för att delge varandra den aktuella kö- och lokalsituationen. Denna information är sedan en viktig input till lokalförsörjningsgruppens arbete. 2.2.3 Budgetering och fördelning av investeringsmedel I budgetarbetet gör förvaltningarna prognoser över beräknat antal barn i förskola och hanterar utifrån detta de behov som finns av nya förskoleplatser. Dessa behov redovisas därefter av skolnämnderna till lokalförsörjningsgruppen som gör en övergripande prioritering innan programnämnden hanterar frågan politiskt. I budgetarbetet hanteras även lokalfrågorna av SLOK där olika sektorers behov ställs mot varandra och mot den investeringsbudget som utgör den ekonomiska ramen. 3
Programnämnden har i sin budget förutom medel till beslutade investeringsobjekt även medel avsatta i en buffert till investeringar som kan behöva göras under löpande budgetår. Skolnämnderna får investeringsmedel till inventarier från programnämnden i en ofördelad pott. Respektive skolnämnd fördelar sedan dessa medel på olika objekt. Det kan även ske omfördelningar inom nämnden under löpande budgetår på grund av vilka behov som behöver prioriteras. Inom skolförvaltning sydost framkommer att planeraren där har en ekonomisk pott avsatt för smärre investeringar som gör att skolnämnden inte behöver gå till programnämnden med en hemställan för mindre investeringsbehov som uppkommer under verksamhetsåret. I intervjun med skolförvaltning nordväst redovisas att man i budgetprocessen försöker ha ett treårigt perspektiv när man tittar på behov av utbyggnad, akuta behov samt buffert. Förvaltningen framför ett behov av att lokalmässigt få till större enheter för att på sätt kunna bedriva verksamheten mer effektivt. De upplever dock inte att de lyckats nå fram med detta då de flesta av de utökningar som görs i området är små enheter. 2.2.4 Budgetering och fördelning av driftsmedel Enligt skolförvaltning nordväst finns det ingen tydlig resursfördelningsmodell för den ekonomiska tilldelningen till förskolan från programnämnden. Budgeten baseras på en tidigare modell och för varje tillkommande barn i förskolan får skolnämnden 68 000 kronor. Detta belopp ska räcka till såväl lokalkostnad som själva verksamheten. Båda förvaltningarna framför i intervjuerna att de har egna resursfördelningsmodeller för hur de fördelar medel till förskolornas verksamhet. Vid intervjuerna framkommer att en kommunövergripande resursfördelningsmodell för förskolan ska införas av programnämnden 2009. Verksamhetsåret 2007 var kostnaden per inskrivet barn i förskolan i Örebro kommun 105 204 kr 1. Detta innebär att förvaltningarna inte får full kostnadstäckning för de nya förskoleplatserna. De förvaltningar som har den proportionellt sett största ökningen av antalet förskoleplatser får som en följd av detta också de största rationaliseringskraven. 2.2.5 Rutiner när nya behov uppstår under budgetåret Under verksamhetsåret kan nya behov uppstå på grund av befolkningsutvecklingen i kommunen. De båda skolförvaltningarna följer kontinuerligt hur efterfrågan på förskoleplatser utvecklas för att snabbt kunna möta nya behov. Man söker också efter lämpliga 1 Källa: vad kostar verksamheten i din kommun? Bokslut 2007, SKL och SCB 4
lokaler att starta förskoleavdelningar i. När behov av platser finns och man har hittat lämpliga lokaler tas ärendet upp i skolnämnden. Skolnämnden beslutar då om att starta förskola i den aktuella lokalen. Om det är en externt förhyrd lokal så beslutar man även att godkänna aktuell hyreskostnad. Om det är en kommunal lokal där det behöver göras fastighetsanpassningar så hemställer skolnämnden hos programnämnden om att anvisa ett investeringsutrymme för fastighetsåtgärder på ett visst belopp. Skolnämnderna får oftast de fastighetsanpassningar de hemställer om. Det händer att programnämnden återremitterar frågan till skolnämnden om de bedömer att kostnadsnivån är för hög. De intervjuade förvaltningarna redovisar båda två att deras platstillskott i förskolan de senaste åren främst tillgodosetts genom att man gjort om skollokaler till förskolelokaler. I intervjun med skolförvaltning nordväst framförs att det nu inte längre finns några ytterligare skollokaler att göra om till förskolelokaler samt att man varit tvungna att ta i bruk tillfälliga lokaler som inte är lämpliga som förskolelokaler. Från båda skolförvaltningarna redovisas önskemål om att skolnämnderna bör få en pott investeringsmedel som de kan använda för mindre fastighetsåtgärder så att de inte behöver gå till programnämnden med hemställan om fastighetsåtgärder på små belopp. Av protokollen framgår att beloppen kan vara så små som 75 tkr. I de fall där behovet av nya platser är stort och behovet förväntas vara bestående initierar skolförvaltningen att en förstudie för en ny förskola inleds. I skolnämnd sydost har man under 2007 och 2008 initierat flera förstudier av nya förskolor för att kunna möta den nybyggnation som sker inom nämndens geografiska område. När nämnden fattat beslut om att starta en förstudie hanteras frågan först av lokalförsörjningsgruppen. Lokalförsörjningsgruppen arbetar med frågan och kan också lyfta frågan om en ny förskola till SLOK för att utröna hur behovet av en ny förskola ställs mot andra sektorers behov av investeringar. När frågan har hanterats och fått klartecken i arbetsgrupperna för lokalfrågor gör skolnämnden en hemställan hos programnämnden om medel till en förstudie. Programnämnden fattar då beslut om att genomföra en förstudie och ger kommunfastigheter uppdraget samtidigt som man avsätter medel för investeringen. Kommunfastigheter utser projektledare och tillsammans med planerare, blivande rektor, personal och facklig representant påbörjas därefter arbetet med förstudien. När gruppen är klar gör kommunfastigheter en förfrågan och får en prisuppgift. Eventuellt måste då önskemålen justeras utifrån vad man har för budget från programnämnden. När man är klar över investeringens nivå påbörjas själva projekteringen av förskolan. 5
2.3 Har skolnämnderna lyckats möta efterfrågan på förskoleplatser? Båda de granskade skolnämnderna har ett starkt tryck på att fler förskoleplatser behöver tillskapas. I område sydost utgörs trycket främst av nybyggnation på bostäder i området, medan trycket i område nordväst främst utgörs av ett stort flyktingmottagande. Inom nordväst skolområde har man under hösten 2008 inte kunnat tillgodose behovet av förskoleplatser. Vid intervjutillfället i december 2008 hade man nyligen redovisat kösituationen till programnämnden och område nordväst var då det område som hade den besvärligaste situationen. Vid brist på plats frångår man i området ibland reglerna som finns för placering och prioriterar de barn vars föräldrar ska börja arbeta. Vid intervjun med skolförvaltning sydost redovisas att man lyckats tillgodose efterfrågan på förskoleplatser men att trycket är hårt. Vid intervjun med skolförvaltning nordväst framförs en risk för att bostadsområden utan starka föräldragrupper (exemplifierat med Vivalla) får stå tillbaka mot bostadsområden som har dessa starka föräldragrupper när det gäller utbyggnad av förskola. 2.4 Rutiner för uppföljning och återkoppling till respektive nämnd Vid genomgång av de båda skolnämndernas protokoll framkommer att det förekommer många beslutsärenden om förskolelokaler. I skolnämnd sydost finns det en återkommande punkt på dagordningen om kö- och lokalsituationen. Nämnden får muntlig information om situationen och informationen dokumenteras till protokollet. Vid intervjun med skolförvaltning sydost framkommer att nämnden nyligen har bestämt att man i fortsättningen vill ha informationen skriftligt. Skolnämnd nordväst informeras muntligt om situationen under förvaltningschefens informationspunkt. Vid intervjun med skolförvaltning nordväst framkommer att frågan har varit aktuell hela hösten 2008. Informationen protokollförs dock inte. 3 Slutsatser och revisionell bedömning Vi bedömer att det finns en tydlig ansvarsfördelning för att ta fram planeringsunderlag och prognoser för beräknat behov av förskoleplatser och en organisatorisk uppdelning som även möjliggör en helhetssyn över behoven. 6
Vi bedömer att det finns fungerande rutiner för hur behovet av nya förskoleplatser ska tillgodoses både vad gäller i sedvanlig budgetprocess som under löpande verksamhetsår. Den modell som används med två arbetsgrupper för lokalfrågor, en för programsektorn och en för det kommunövergripande perspektivet bedöms säkerställa att lokalfrågorna är brett beredda innan de slutligen hanteras politiskt. Vi bedömer att det är bra att det arbetas fram dokumenterade riktlinjer för lokalförsörjningsarbetet där den politiska styrningen framgår liksom handläggningsrutiner. Vi bedömer även att det är positivt att programnämnden genom en ny resursfördelningsmodell tydliggör hur resursfördelningen till förskolan sker på ett likvärdigt sätt. Vi bedömer att skolnämnderna genom sitt beslutsfattande kring nya förskolelokaler och den återkoppling de får kring hur arbetet framskrider och områdets kösituation har en bra bild av både behov och planeringen av förskoleplatser samt möjlighet att styra utvecklingen. Den information som nämnderna ges om kö- och lokalsituationen protokollförs i en av skolnämnderna men inte i den andra. Vi bedömer att det är viktigt att informationen protokollförs så att även medborgare kan ta del av den. Skolnämnderna behöver säkerställa att de rutiner som finns är ändamålsenliga för att kunna hantera snabba processer vid exempelvis tecknande av hyresavtal. Den begränsade ekonomiska ramen för investeringar medför att skolförvaltningarna försöker hitta ekonomiskt fördelaktiga nya förskolelokaler. Detta har i skolförvaltning nordväst lett till att man har många små enheter som personalmässigt är dyra i drift. Det är diskuterbart om detta i ett längre perspektiv kan anses vara god ekonomisk hushållning. Efter genomförd förstudie är vår samlade bedömning att det finns modeller och fungerande rutiner för planering av framtida dimensionering och geografisk placering av förskoleplatser. Vi bedömer även att det finns fungerande rutiner för uppföljning och återkoppling till nämnden. Nämnderna styrning bedöms således vara tillräcklig inom detta område. Att skolnämnderna inte fullt ut lyckats möta behovet av förskoleplatser bedömer vi inte bero på att styrningen varit otillräcklig utan i högre grad på att det blivit fler barn än vad man i prognosen räknat med, samt att det är svårt att få fram lämpliga förskolelokaler på kort sikt. 7