Telemeddelande (A) Sid. 1(9) Mnr PEKI/20040524-1 2004-05-24 Peking Ambassaden i Peking Erik Widman UD-ASO Dnr 64 Kinas finansiella sektor: en överblick Sammanfattning Kinas finansiella system har gått från en tid då centralbanken var den enda banken till att i dag omfatta ett stort antal banker och två börser. Större beslut i finansiella frågor fattas av partiets/landets högsta ledning efter samråd i en bred krets. De mest framträdande finansiella myndigheterna är centralbanken och övervakningskommissionerna för bank, värdepapper och försäkring. Penningpolitiken hämmas av outvecklade instrument, däribland bristande information. Valutapolitiken styrs i stort av hänsyn till det svaga banksystemet. Banksystemet domineras av fyra statliga banker, vilka alla tyngs av dåliga lån som uppgår till ca en femtedel av tillgångarna. Kapitalmarknaderna spelar i dag en underordnad roll som finansieringskanal i förhållande till banklån. Kinas finansiella sektor Den finansiella sektorn i Kina har under de senaste 20 åren genomgått betydande förändringar. Regeringens målsättning är tydligt att utveckla sektorn till stöd för det övergripande målet att åstadkomma snabb och stabil ekonomisk tillväxt som kommer hela landet till godo. Även om den grundläggande strukturen nu är på plats präglas det kinesiska finansiella systemet av en omfattande felallokering av kapital, vilket bl.a. har resulterat i en stor börda i form av dåliga lån, och av en avsaknad av effektiva penningpolitiska instrument. I det följande görs en översiktlig beskrivning av det kinesiska finansiella systemet och några av de grundläggande problemen.
2(9) Underlaget kommer delvis från ett möte med Li Ruogu, biträdande guvernör i centralbanken. Övergripande styrning Medan avgörande beslut fattas på allra högsta nivå i den kinesiska stats- och partiapparaten bereds frågor i en mycket bred krets. Större finansiella beslut fattas av det högsta beslutande statliga organet, statsrådet (SC 1 ), efter godkännande av kommunistpartiets politbyrå/centralkommitté. Inom centralkommittén bereds finansfrågor i flera olika arbetsgrupper. SC inhämtar synpunkter från ministerier, rådgivande grupper och forskningscentra. Den finansiella sektorn styrs av flera olika institutioner som alla rapporterar direkt till SC. Här återfinns centralbanken och tre kommissioner för övervakning av bankerna, kapitalmarknaderna och försäkringsbolagen. En annan viktig aktör är den tidigare plankommissionen, som numera kallas den nationella utvecklings- och reformkommissionen (NDRC 2 ) som dels ansvarar för industripolitiken och dels har stort inflytande i SC. Finansministeriet spelar i sammanhanget en mindre roll. En av de viktigaste reformerna under senare år har varit att tydligare separera styrningen från genomförande, samt att separera övervakningen av bankerna från penningpolitiken. Huruvida detta kommer att leda till bättre styrning återstår dock att se. Penning- och valutapolitik I avgörande penningpolitiska frågor väger flera organisationers synpunkter tungt när beslut ska fattas av SC. Den s.k. penningpolitiska kommittén, som ger rekommendationer till SC, är en nyckelgrupp. Den finns organisatoriskt inom centralbanken och leds av bankens guvernör. Medlemmarna representerar bl.a. NDRC, finansministeriet, de finansiella kommissionerna, bankföreningen och den kinesiska sociala vetenskapsakademin. Den s.k. 'State Council Central Leading Group for Financial Security' ansvarar för att förebygga och begränsa finansiella risker och skydda landets finansiella säkerhet. Dess medlemmar omfattar centralbanken och andra reglerande organ. People's Bank of China (PBC): Centralbanken People's Bank of China (PBC), som är Kinas centralbank, har två huvuduppgifter, dels penningpolitiken och dels den övergripande finansiella stabiliteten. Banken cirkulerar valuta och upprätthåller betalningssystemet. 1 State Council. I det följande kommer de engelska förkortningarna att användas. 2 National Development and Reform Commission.
3(9) Den reglerar de finansiella marknaderna och godkänner finansiella institutioner. Banken grundades 1948 genom en sammanslagning av tre andra banker. Under lång tid var PBC den enda banken i Kina. 1983 fick den centralbanksfunktionen men behöll länge sin egen kreditgivning, inklusive till industri, jordbruk etc, utöver uppgifterna att bedriva penningpolitik och att övervaka finanssektorn, t.o.m. pantaffärerna. På 90-talet inleddes en process att separera övervakningen från PBC. Nya myndigheter etablerades för finansmarknaderna (1992) och försäkringar (1998). Så sent som 2003 skiljdes centralbanken från sitt ansvar för att övervaka bankerna. Det övergick till den nya bankinspektionen. Därmed skulle banken kunna fokusera mer på penningpolitiken. En viktig prioritering för banken är i dag att stärka instrumenten för att övervaka den ekonomiska och finansiella utvecklingen. Under ADB:s möte i Sydkorea i mitten av maj erkände en hög tjänsteman t.ex. att PBC inte hade god kunskap om fastighetsmarknaden, trots dess viktiga roll i ekonomin. I synnerhet vill banken stärka metoderna att följa prisnivåerna, likviditeten, kreditutvecklingen och kapitalflödena. Den vill också stärka förmågan att förhindra penningtvätt, vilket är en ny uppgift. En särskild prioritering är att bygga upp ett övervakningssystem för finansiella risker. Vikten av denna funktion underströks när banken i egenskap av "lender-of-last-resort" fick ta över "Southern Securities", en aktiefond som gick omkull häromåret. Penningpolitiken Banken ska, enligt egen uppgift, upprätthålla en "sund penningpolitik" för att den kinesiska ekonomin ska växa relativt snabbt och stabilt. Med detta menar banken att tillväxten av valuta och krediter ska hållas på en "lämplig nivå". De kända målsättningarna för 2004 är att M1 och M2 båda ska öka med 17 procent och att RMB-lån ska öka med ungefär 2 600 miljarder RMB 3, vilket är lägre än 2003. Det finns inte ett explicit mål för prisökningar, men banken ska "fästa vikt vid att förhindra inflation". Li Ruogu bedömer att prisökningar på mer än 1 procent under fem månader är ett tecken på inflation. PBC har under våren varnat för överhettning och stigande inflation, och vidtagit vissa åtgärder för att begränsa likviditeten i ekonomin. Reservkraven för bankerna har höjts och banken har steriliserat inflödet av utländsk valuta. I sina månatliga möten, s.k. 'window guidance meetings', med de 3 1 US-dollar = 8,2771 RMB per den sista mars 2003.
4(9) kommersiella bankerna har PBC manat dem att vara 'försiktiga' i sin utlåning till de sektorer som bedömdes vara överhettade. Det har emellertid visat sig svårt för banken att få gehör. Under det första kvartalet fortsatte lånen att växa, och M1 växte med 20 procent och M2 med 19 procent vilket var över målet. Banken har både offentligt och mer informellt sagt sig vara beredd att höja räntan för att motverka inflationen, men denna åtgärd har hittills uteblivit. En förklaring kan vara att banken möter stort motstånd från bl.a. NDRC. NDRC:s ansvar för de statliga företagen och arbetslösheten skulle försvåras av en räntehöjning. Avgörandet ligger hos SC, som prioriterar jobb och stabilitet. Li Ruogu menar att premiärministern förstår situationen väl. SC förefaller beredd att agera men vill undvika dramatiska svängningar. Li Ruogu var dock orolig för att en räntehöjning skulle utlösa en förtroendekris för ekonomin i sig. En höjning skulle därför ses som en sista möjlighet. En 'negativ reaktion' skulle riskera den positiva stämning som trots allt råder i den kinesiska ekonomin. Li menar att investerarna agerar individuellt rationellt, men kollektivt irrationellt. En räntehöjning skulle, enligt en utländsk bank, kunna exponera uppblåsta värden i fastighetssektorn, vilka ligger till grund för de stora investeringarna. Valutapolitiken PBC ansvarar också för valutapolitiken. Förvaltningen av valutafrågorna har emellertid delegerats till 'State Administration of Foreign Exchange' (SAFE), som upprättar, reglerar och övervakar alla aktiviteter som rör utländsk valuta, inklusive valutareserven som uppgick till 440 miljarder US-dollar i slutet av mars. Liksom inom penningpolitiken fattas emellertid större beslut om valutapolitiken på SC-nivå. Även om regeringen har förklarat att en flexibel och mer konvertibel valuta är målet har den inte förbundit sig för en tidsplan. Inom den närmaste tiden kommer det att bli lättare för enskilda, företag och institutioner att föra ut pengar och för utländska institutioner att utfärda obligationer i Kina. Någon förändring av själva växelkursen har inte aviserats. Klart är att det återstår många år innan målet en konvertibel växelkurs kan uppnås. Regeringen menar att lånekrisen i banksektorn först måste lösas. Utan nuvarande kapitalreglering är det inte troligt att bankerna skulle kunna konkurrera om spararnas insättningar, vilka håller systemet under armarna idag. Därutöver saknas i dag grundläggande transaktionsinstrument som t.ex. valutaterminer.
5(9) För närvarande är valutan knuten till US-dollarn inom ett mycket snävt band omkring 8,28 RMB per dollar. Renminbin är fullt konvertibel för affärstransaktioner, men endast begränsat konvertibel på kapitalkontot. Enligt handeln i Hong Kong med s.k. 'non-deliverable-forwards', som möjliggör viss handel i valutaterminer utan underliggande transaktioner, förväntar sig marknaden en revalvering om ett fåtal procent under året. Det spekuleras att valutan kan komma att handlas inom ett bredare spann och att växelkursen skulle läggas om till en korg med flera valutor. Banksektorn Banklån är den viktigaste externa finansieringskällan för företag i Kina. Under 2003 ställde kinesiska banker ut lån om 2 993 miljarder RMB, vilket motsvarar 70 procent av totala investeringar i fasta tillgångar samma år. Detta skulle kunna jämföras med den totala emissionlikviden vid börserna i Fastlandskina som uppgick till 700 miljarder RMB sedan de öppnade 1990. China Banking Regulatory Commission (CBRC) Bankkommissionen (CBRC) är den senaste av de nya organen som etablerats för att reglera den finansiella sektorn. 2003 övertog den ansvaret från PBC att övervaka och reglera bankerna, förvaltare, investeringsföretag och andra institutioner som tar insättningar i syfte att skydda ett "legitimt och sunt bankväsende". CBRC ger oktroj, godkänner ledande bankpersonal och övervakar att de enskilda institutionerna följer gällande regler. En av kommissionens viktigaste uppgifter är också att föreslå hur bankkrisen ska hanteras. Bankerna och lånekrisen Banksektorn domineras av fyra stora statliga banker 4 som uppskattas stå för upp emot 75 procent av den totala lånestocken och ha 1,7 miljoner anställda. Det finns ett flertal statligt ägda mindre kommersiella banker, provinsbanker och kreditkooperationer på landsbygden. Fem banker är börsnoterade. Det finns en privat kinesisk bank, China Minsheng Bank. Idag får utländska banker endast verka i ett fåtal städer. 2002 fanns det 181 utländska bankkontor i Kina. Under 2006 ska alla restriktioner som begränsar utländska bankers aktiviteter undanröjas. Det är emellertid troligt att det också i fortsättningen kommer att finnas regler, t.ex. höga kapitalkrav, som begränsar 4 Bank of China (BOC), Agricultural Bank of China (ABC), China Construction Bank (CCB) och Industrial and Commercial Bank of China (ICBC)
6(9) utländska bankers roll. Ingen svensk bank har aviserat planer på att öppna filial, men de fyra största har alla representanter på plats. Det är svårt för privata företag att få lånefinansiering. Bankerna har under lång tid använts för att finansiera politiskt motiverade projekt och statliga företag utan hänsyn till risk och lönsamhet, vilket har resulterat i en stor andel dåliga lån. Enligt officiella siffror låg andelen dåliga lån hos de fyra stora bankerna på 20,36 procent vid slutet av mars. 5 Det finns de som tror att den verkliga siffran är betydligt högre, ända upp emot hälften 6. Därtill kommer de dåliga lån på totalt 1 400 miljarder RMB som 1998 lyftes av från bankerna och lades i fyra nya förvaltningsbolag ('asset management companies' (AMC)) 7. Bolagen fick i uppgift att rädda så mycket av värdet som möjligt under en 10- årsperiod, vilket har visat sig mycket svårt. Hittills har de endast gjort sig av med 35 procent av lånen och då fick de bara tillbaka 17 procent av värdet. Oberoende bedömare menar att risken är stor att dessa dåliga lån kommer att leta sig tillbaka till bankerna om bolagen inte lyckas bättre. Nya regler har införts för att stoppa flödet av nya dåliga lån. 1994 etablerades tre så kallade policybanker 8, vilka fick ta över ansvaret för de politiskt motiverade lånen från de kommersiella bankerna, som fick nya krav att endast låna ut på affärsmässig grund. Bankerna saknar emellertid i stor utsträckning incitament och kompetens att göra det. Dels finns varken system eller erfarenhet av kommersiella metoder. Dels sker uppemot 80 procent av alla investeringsbeslut på lokal nivå där banden mellan statligt ägda banker, statliga företag och politiskt ledarskap ofta är mycket nära. Man kan tala om ett symbiotiskt beroende. Staten har vid flera tillfällen tillfört bankerna nytt kapital. 1998 fick de fyra stora ett tillskott på ca 270 miljarder RMB. Det senaste tillskottet kom i slutet av 2003 då BOC och CCB delade på 45 miljarder US-dollar som fördes över från valutareserven. ICBC har också utlovats 40 miljarder US-dollar under 2004. Bankkommissionen har aviserat planer på att notera bankerna på börsen för att ytterligare stärka deras balansräkningar och för att förbättra styrningen. 5 Totalt uppgick de fyra bankernas dåliga lån till 1 920 miljarder RMB, enligt officiella siffror: CCB 9,25%, 193 miljarder RMB; BOC 16%, 344 miljarder RMB; ICBC >700 miljarder RMB; ABC >700 miljarder RMB 6 Standard and Poor's 7 China Orient AMC, Great Wall AMC, Cinda AMC och China Huarong AMC 8 China Development Bank, Agricultural Development Bank och Export-Import Bank of China
7(9) Den åtgärd som haft störst effekt för att sänka andelen dåliga lån är troligtvis den kraftiga ökningen av utlåningen. Denna expansion illustreras av att kvoten mellan lån och BNP ökade från 1,17 till 1,47 mellan 2001 och 2003. Bankerna ska minska andelen dåliga lån till 15 procent till 2006. De fyra stora har också lyckats sänka andelen från i genomsnitt 26 procent till dagens ca 20 procent på ett år. Oberoende bedömare menar emellertid att åtminstone två tredjedelar av denna sänkning kommer av en ökning av lånestocken. Skulle dessa nya lån visa sig vara dåliga skulle det i ett slag kunna radera ut tillskotten av kapital. Välbehövliga åtgärder till trots har regeringen ännu inte adresserat det grundläggande problemet i banksektorn: den bristfälliga prismekanismen. Bankerna får sätta utlåningsräntan mellan 0,9 och 1,7 gånger den ett-åriga basräntan på 5,31 procent, som fastställs av centralbanken. Inlåningsräntan är 1,98 procent. Därtill finns det en implicit garanti från staten vilken begränsar intresset för lönsamhet. Reformer inom bankväsendet är emellertid beroende av reformer i de statliga företagen, som är de huvudsakliga mottagarna av bankernas lån. Regeringens, kanske högsta, prioritet är att undvika en kraftigt ökande arbetslöshet som skulle kunna destabilisera delar av landet. Kapitalmarknaderna Kina har marknader för aktier, obligationer och terminer. Alla marknaderna befinner sig i ett tidigt stadium av sin utveckling. De kan ännu inte erbjuda effektiv kapitalallokering, riskspridning för investerare eller penningpolitiska transmissionsmekanismer. China Securities Regulatory Commission (CSRC) Värdepapperskommissionen etablerades 1992, men först 1998 fick den ensam ansvaret för de finansiella marknaderna. Kommissionen förvaltar, reglerar och övervakar marknaderna för aktiehandel, obligationer och terminer. En notering på börsen, eller nyemission, måste godkännas av kommissionen. Kommissionen övervakar även mäklarhus och fondförvaltare. I denna roll fick CSRC kritik för bristande kontroll i samband med att 'Southern Securities' gick omkull. Börserna Aktiemarknaden har kommit längst, men är långt ifrån den roll som aktiemarknader i utvecklade länder spelar. Totalt finns 1 345 bolag med en total marknadsvärdering på 5 045 miljarder RMB noterade vid börserna i
8(9) Shanghai och Shenzhen, vilket motsvarar 43 procent av BNP 2003 9. Det inkluderar även en stor statlig andel som inte handlas fritt. Börsernas roll som kapitalanskaffning var emellertid obefintlig 2003 då ingen emission genomfördes. 173 kinesiska bolag med en värdering på 1 399 miljarder HKdollar 10 handlas också i Hong Kong. Dessa bolag drog in 53 miljarder HKdollar i emissioner under 2003. Introduktionen av China Life var världens största under 2003. Börsernas roll i ekonomin påverkas negativt av att det existerande regelverket inte följs, bristande redovisningsstandarder och transparens, samt av statens dominerande roll. Trots att privata bolag i teorin nu ska likabehandlas med statliga, fortsätter de att diskrimineras, vilket är en hämsko på den privata sektorns utveckling. Handeln med kinesiska företag i Hong Kong anses ha drivit utvecklingen av 'good governance' och transparens i positiv riktning. Obligationer 1981 började staten ge ut obligationer, men marknaden är långtifrån välutvecklad. OTC-handeln har pågått i flera år. Sedan några få år handlas obligationer också på Shanghaibörsen, vilket är ett stort steg framåt för att utveckla en andrahandsmarknad. Utbudet av produkter med olika löptider är fortsatt begränsat. Utgivningen av företagsobligationer mycket kringskuren till följd av en uttalad politik att kanalisera upphandlingen till statsobligationer. Terminer En vildvuxen terminsmarknad för råvaror växte upp under 90-talet. Sedan den reglerats består den av handel med terminer i 10 råvaror på tre handelsplatser 11. Denna handel omsatte 3 900 miljarder RMB 2002. Försäkringar China Insurance Regulatory Commission (CIRC) 1998 etablerades försäkringskommissionen, CIRC, för att reglera och övervaka försäkringsbranschen. Huvuduppgifterna består av att formulera nya lagar och regler, samt att stödja försäkringsbolagen att utveckla moderna affärsmetoder, bl.a. riskhantering. Försäkringsmarknaden 9 Som jämförelse värderades Stockholmsbörsen till 2 484 miljarder kronor per den 31 mars 2004. 10 1 US-dollar = 7,79 HK-dollar per 24 maj 2003. 11 Shanghai, Zhengzhou och Dalian.
9(9) Den kinesiska försäkringsmarknaden är också relativt outvecklad. Ett företag, PICC, dominerar marknaden, men p.g.a. WTO öppnas den alltmer för utländska bolag. Skandia är det första utländska bolaget att etablera sig i Peking med livförsäkringar, genom ett joint-venture. Än så länge är utbudet av produkter på marknaden relativt begränsat och de lokala bolagens arbetsmetoder, t.ex. riskbedömning, relativt outvecklade. 2003 omsatte försäkringspremier totalt 388 miljarder RMB, vilket motsvarar 3,33 procent av BNP. Livpremier uppgick till 301 miljarder och sakpremier till 87 miljarder. Försäkringsbolagens totala tillgångar var 1,010 miljarder RMB i slutet av april. LJUNGGREN CC: Shanghai, Generalkonsulat Hongkong, Generalkonsulat Kanton, Generalkonsulat