RAPPORT Höghastighetsbanor Belysning av samhällsekonomisk kalkyl 2009-12-21 Analys & Strategi
Konsulter inom samhällsutveckling WSP Analys & Strategi är en konsultverksamhet inom samhällsutveckling. Vi arbetar på uppdrag av myndigheter, företag och organisationer för att bidra till ett samhälle anpassat för samtiden såväl som framtiden. Vi förstår de utmaningar som våra uppdragsgivare ställs inför, och bistår med kunskap som hjälper dem hantera det komplexa förhållandet mellan människor, natur och byggd miljö. Titel: Höghastighetsbanor belysning av samhällsekonomisk kalkyl Redaktör: WSP Sverige AB Besöksadress: Arenavägen 7 121 88 Stockholm-Globen Tel: 08-688 60 00, Fax: 08-688 69 99 Email: info@wspgroup.se Org nr: 556057-4880 Styrelsens säte: Stockholm www.wspgroup.se Foto: Joachim Lundgren, Carl Swensson Analys & Strategi
Förord BIL Sweden har uppdragit åt WSP att belysa vad ändrade antaganden och ingångsvärden betyder för resultaten av den samhällsekonomiska kalkyl för höghastighetståg som redovisats i den statliga utredningen Höghastighetsbanor ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU 2009:74). Belysningen av betydelsen av olika utgångspunkter när det gäller antaganden om omvärldsförutsättningar, beräkningsmetoder samt ingångsvärden som påverkar den samhällsekonomiska kalkylen utgår i huvudsak från vissa av de synpunkter som framförts i ett till utredningen bilagt särskilt yttrande av den sakkunniga professorn Lars Hultkrantz. Genom några känslighetsanalyser belyses också betydelsen av ändrade värderingar av koldioxidutsläpp samt av andra körkostnader för personbilar år 2030 än vad som antagits i omvärldsförutsättningarna för analysen av höghastighetsbanorna. Uppdragsledare har varit Anders Wärmark. Övriga som medverkat i arbetet är Matts Andersson, Anna Johansson, Christian Nilsson, Pia Sundbergh, Stehn Svalgård, Lennart Svensson och Göran Tegnér. Stockholm i december 2009 Mattias Lundberg Gruppchef WSP Analys & Strategi Analys & Strategi 3
Analys & Strategi
Innehåll SAMMANFATTNING... 3 1 UPPDRAG OCH BAKGRUND... 11 2 SAMHÄLLSEKONOMI I PLANERINGEN... 13 2.1 Begreppet samhällsekonomisk lönsamhet... 13 2.2 Den samhällsekonomiska kalkylen... 13 2.3 Kalkyler för investeringar i transportsystemet... 14 2.4 Kalkylrekommendationerna och deras tillämplighet... 15 2.5 Vad är rätt och fel i samhällsekonomiska kalkyler?... 17 3 HÖGHASTIGHETSBANORNAS SAMHÄLLSEKONOMI... 21 3.1 Utredningens kalkyl... 21 3.2 Ifrågasatta metoder och antaganden... 24 3.3 Uppläggningen av WSP:s analys... 26 3.4 Beräkning av anläggningskostnader... 27 3.5 Kostnader och nyttor för ökad godstrafik på stambanorna... 31 3.6 Risk för kostnadsöverdrag... 33 3.7 Samhällsekonomiska finansieringskostnader... 36 3.8 Högre nivå för resande och transportarbete... 39 3.9 Antaganden om biljettpriser... 40 3.10 Avgränsningen av kalkylen... 45 4 KÄNSLIGHETSANALYSER... 49 4.1 Utgångspunkter... 49 4.2 Känslighetsanalys med ändrade koldioxidvärderingar... 49 4.3 Känslighetsanalys med ändrad körkostnad... 56 5 SLUTSATSER... 61 5.1 Höghastighetsbanorna är olönsamma om kritiken har rätt... 61 5.2 WSP:s bedömningar i linje med kritiken... 62 5.3 Slutsatsernas räckvidd... 63 5.4 Känslighetsanalyser av koldioxidvärdering och körkostnader... 64 BILAGA 1 ANLÄGGNINGSKOSTNADER MM... 67 BILAGA 2: OLIKA NIVÅER PÅ RESANDET... 73 BILAGA 3 BILJETTPRISER ETT RÄKNEEXEMPEL... 87 Analys & Strategi 1
2 Analys & Strategi
Sammanfattning Uppdraget BIL Sweden har uppdragit åt WSP att belysa vad olika antaganden, ingångsvärden och beräkningsmetoder betyder för resultatet av den samhällsekonomiska kalkyl för höghastighetståg som redovisats i den statliga utredningen Höghastighetsbanor ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU 2009:74). Belysningen av olika utgångspunkter i fråga om omvärldsförutsättningar, beräkningsmetoder samt ingångsvärden utgår i huvudsak från vissa av de synpunkter som framförts i ett till utredningen bilagt särskilt yttrande av den sakkunniga professorn Lars Hultkrantz. De synpunkterna som behandlas är: Att det saknas kostnader för de kapacitetshöjningar som blir nödvändiga i Stockholm och Göteborg samt för att öka kapaciteten på stambanorna för ökad godstrafik. Att den samhällsekonomiska finansieringskostnaden saknas (dvs. den post i kalkylen som brukar kallas skattefaktor 2 ). Att kostnadspost saknas för att täcka risk för kostnadsöverdrag. Att intäktssidan påverkas av att resenärsvolymerna är väsentligt högre, både vad gäller utgångsnivå och tillväxt, än vad som har gällt som förutsättning för åtgärdsplaneringen. Att resenärsvolymerna är beräknade under den orealistiska förutsättningen av en jämfört med dagens biljettpriser oförändrad genomsnittlig prisnivå. I WSP:s uppdrag ingår att förklara skillnaderna mellan den kalkyl som utredningen gjort och den uppläggning som Hultkrantz förordar samt att kvantifiera vad de skilda tillvägagångssätten betyder för kalkylresultatet, både vad avser den berörda kalkylposten och kalkylen som helhet. Vidare diskuterar vi för- och nackdelar med respektive tillvägagångssätt och redovisar vår bedömning av vad som är det mest korrekta förfarandet i det aktuella fallet. Vi beräknar också hur den totala samhällsekonomiska lönsamheten av de berörda höghastighetsbanorna förändras om man använder de metoder och indata som Hultkrantz förordar respektive den ansats som WSP bedömt vara mest korrekt med de förutsättningar som gäller för kalkylen. Genom några känslighetsanalyser belyses vidare betydelsen av andra värderingar av koldioxidutsläpp samt andra körkostnader för personbilar år 2030 än vad som antagits i förutsättningarna för den samhällsekonomiska Analys & Strategi 3
kalkylen för höghastighetsbanorna. Utgångspunkterna för dessa känslighetsanalyser har lagts fast av BIL Sweden. De analyser och bedömningar som redovisas i denna rapport avser ett antal enskilda punkter i den samhällsekonomiska kalkyl som redovisats av Utredningen om höghastighetsbanor. Det betyder att vi endast kan uttala oss om vilka konsekvenser som en tillämpning av olika metoder och underlag har på just dessa punkter. Vi utesluter alltså inte att det kan finnas andra kostnader och nyttor än de vi studerat som kan påverka kalkylresultatet i både positiv eller negativ riktning. WSP ansvarar både för den samhällsekonomiska kalkyl som redovisas av Utredningen om höghastighetsbanor och denna rapport i vilken delar av kalkylresultaten ifrågasätts. Att detta är möjligt beror på att uppdraget för Utredningen om höghastighetsbanor genomfördes med den uttryckliga förutsättningen att WSP inte skulle ansvara för eller kvalitetsgranska det underlag i form av trafikprognoser, beräknade anläggningskostnader m.m. som den samhällsekonomiska kalkylen baseras på. De bedömningar och slutsatser som redovisas i denna rapport förklaras alltså inte av att WSP har ändrat synsätt i dessa frågor utan av att vi nu haft i uppdrag att analysera kalkylen och dess underlag från en annan utgångspunkt än tidigare. Samhällsekonomiska kalkyler vad är rätt och fel? Samhällsekonomiska kalkyler görs framför allt för att ge strukturerade helhetsbilder av olika åtgärders effekter och för att undersöka om de är samhällsekonomiskt lönsamma eller inte, dvs. om de leder de till en effektivare användning av samhällets resurser och en ökning av vår gemensamma välfärd. Resultaten används tillsammans med annat beslutsunderlag när beslutsfattare ska ta ställning till olika åtgärdsförslag. Sättet att räkna är normerat men inte de indata, effektsamband, kalkylvärden och avgränsningar av projekt och effekter som används. Detta kan vara problematiskt särskilt när de samhällsekonomiska kalkylerna syftar till att underlätta valet mellan olika åtgärder, vilket i allmänhet är fallet vid infrastrukturplanering. För att skapa jämförbarhet måste även omvärldsförutsättningar, effektsamband och beräkningsmetoder vara jämförbara. De rekommendationer som utfärdas genom ASEK 1 och trafikverkens beräkningshandledningar är instrument som syftar till att ge likformiga principer och metoder för de samhällsekonomiska kalkylerna och bedömningarna. 1 Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkylprinciper och kalkylvärden. 4 Analys & Strategi
Samhällsekonomiska kalkyler används i Sverige först och främst för att prioritera mellan olika åtgärder och investeringar i transportsystemet. När kalkylerna har denna uppgift är naturligtvis jämförbarheten mellan kalkylerna av avgörande betydelse. Det betyder att alla kalkyler måste utgå från så likartade omvärldsförutsättningar som möjligt och att samma typ av effekter måste beräknas och värderas på samma sätt. För att få mesta möjliga jämförbarhet får man därför ibland ge avkall på ambitionen att kalkylerna med högsta möjliga precision ska kunna spegla de sannolika effekterna av varje enskild åtgärd. Men samhällsekonomiska kalkyler kan naturligtvis också användas som underlag för att bedöma om en enskild, isolerad åtgärd kan vara värd att genomföra eller inte. Om detta är huvudsyftet blir det naturligtvis viktigt att utforma kalkylen, och de indata och effektsamband som den byggs upp av, på ett så realistiskt och verklighetstroget sätt som möjligt. Det är endast då som kalkylen kan antas spegla de kostnader och nyttor som beräknas uppkomma så korrekt som möjligt. Vad som är rätt eller fel i samhällsekonomiska kalkyler kan alltså delvis vara situationsberoende och hänga samman med vilka frågor kalkylen i första hand ska ge svar på. Oavsett vad kalkylen ska användas till är det dock väsentligt att metoderna och underlaget redovisas på ett sätt som är genomskådligt och att de kalkylvärden, kostnadsdata, effektsamband m.m. som används är rimligt kvalitetsgranskade. Utredningens kalkyl visade på svag samhällsekonomisk lönsamhet Det järnvägsnät som har analyserats i Utredningen om höghastighetsbanor består av två höghastighetsbanor, Götalandsbanan (Stockholm Jönköping Göteborg) respektive Europabanan (Jönköping Öresundsregionen). Dessa två banor bildar tillsammans den så kallade Europakorridoren. WSP Analys & Strategi har för utredningens räkning genomfört en samhällsekonomisk analys av dessa höghastighetsbanor. Beräkningarna baseras på trafikprognoser som har tagits fram av Järnvägsgruppen på Kungliga Tekniska Högskolan (KTH). 2 Dessa prognoser har varit en förutsättning för WSP:s uppdrag och WSP har inte haft insyn i prognosarbetet eller kvalitetsgranskat underlaget. Anläggningskostnaderna har beräknats av Banverket och också utgjort en given förutsättning för WSP:s kalkyl. 2 Se vidare Utredningen om höghastighetsbanor N 2008:14, 2009-09-10, Delrapport 7 Marknad, trafiksystem och prognoser. Analys & Strategi 5
Trafikprognoserna har genomförts med det så kallade SamVips-systemet. Den prognos som används som jämförelsealternativ (JA) är utan höghastighetsbanor. Trafikeringen i JA utgår från samma utbud som Banverket definierat som jämförelsealternativ i åtgärdsplaneringen. I utredningsalternativet (UA) har Järnvägsgruppen vid KTH tagit fram ett trafikupplägg. Utredningens kalkyl resulterade i en beräknad bruttonytta av närmare 119 miljarder kronor och en beräknad total investeringskostnad om 103 miljarder. Kalkylen visade med andra ord ett totalt överskott på närmare 16 miljarder kronor, vilket motsvarar en nettonuvärdeskvot på +0,15. Om nettonuvärdeskvoten ligger över 0 bedöms investeringen vara lönsam för samhället att genomföra. I utredningens betänkande betonades att den samhällsekonomiska kalkylen bygger på många osäkra förutsättningar och att höghastighetsbanornas samhällsekonomi därför borde bli föremål ytterligare analyser. Hultkrantz utgångspunkter gör banorna klart olönsamma I denna rapport har vi försöka uppskatta vilka konsekvenserna blir för utfallet av den samhällsekonomiska kalkylen om man i stället tillämpar de utgångspunkter som professor Lars Hultkrantz förordar i sitt särskilda yttrande i utredningen. Dessa utgångspunkter medför enligt våra beräkningar att bruttonyttan minskar med närmare 31 miljarder kronor till 88 miljarder kronor, medan investeringskostnaderna ökar med drygt 38 miljarder kronor till strax över 141 miljarder kronor. Sammantaget medför dessa förändringar att kalkylen resulterar i ett samhällsekonomiskt underskott på drygt 53 miljarder kronor. Följaktligen byter också nettonuvärdeskvoten tecken och blir ca -0,38. Det betyder att varje satsad krona, enligt dessa utgångspunkter, ger en betydande förlust för samhället. De mest betydande förändringarna ligger i att den beräknade nyttan minskar till följd av en lägre nivå på resandet, motsvarande den som används för analyserna i den nationella planeringen, samt att kostnaderna ökar genom påslag för den samhällsekonomiska finansieringskostnaden. Även ändrade förutsättningar i form av högre investeringskostnader och avsättning av en särskild riskpott påverkar dock kalkylen i hög grad. Hultkrantz anser också att kalkylen bör utgå från att biljettpriserna kommer att vara högre på höghastighetstågen än på övriga tåg. Vi saknar tillräckligt underlag för att bedöma vad som är en realistisk nivå i det avseendet och har därför inte inkluderat denna effekt i nyttoberäkningen ovan. Som ett räkneexempel har vi dock testat vad en biljettprishöjning på 20 procent skulle betyda och kommit fram till att den skulle minska den ursprungliga nettonuvärdeskvoten med ca 47 procent. Det betyder att ett antagande om 6 Analys & Strategi
biljettprishöjningar ytterligare skulle öka på den negativa nettonuvärdeskvot som Hultkrantz utgångspunkter leder till. Våra bedömningar ligger mest i linje med kritiken Vi har också gjort en egen bedömning av hur de olika berörda delposterna i kalkylen bör behandlas. På nyttosidan överensstämmer våra kvantifierade bedömningar helt med Hultkrantz utgångspunkter. Vi har däremot sett lite annorlunda på hur kostnaderna bör beräknas och våra bedömningar leder till att de ökar med närmare 27 miljarder kronor till knappt 130 miljarder kronor. Sammantaget medför dessa förändringar att kalkylen för höghastighetsbanorna ändras från att visa ett mindre överskott till att uppvisa ett underskott på i det närmaste 42 miljarder kronor. Uttryckt som nettonuvärdeskvot blir resultatet ca -0,32. Hultkrantz och vår bedömning skiljer sig alltså åt på investeringssidan och skillnaden består bl.a. i att vi inte har bedömt det vara i enlighet med nuvarande konvention för samhällsekonomiska kalkyler på transportområdet att inkludera ett påslag för samhällsekonomiska finansieringskostnader. Å andra sidan har vi ansett det befogat att räkna upp anläggningskostnaderna mer än vad som direkt följer av Hultkrantz synpunkter. Detta leder också att behovet av riskreserv ökar något. Vi har också funnit att bruttonyttan borde justeras ner ytterligare jämfört med vad som angivits ovan (88 mdr kr) eftersom vi anser att nyttan av utlandsresor har överskattats genom en felaktig avgränsning av utredningsalternativet i kalkylen samt att de godsnyttor som tillförts kalkylen överskattats genom att de bygger på mycket tvivelaktiga premisser. Vi har dock inte haft tillräckligt underlag för att kunna kvantifiera dessa effekter och deras påverkan på kalkylen. Vidare bedömer vi att anläggningskostnaderna kan behöva räknas upp ytterligare kanske med tiotals miljarder kronor för att återspegla de långsiktiga krav som höghastighetstågen ställer i form av anslutningsinvesteringar. Detta gäller i synnerhet om kalkylen ska tillgodoräknas effekterna av ett ökat utlandsresande så som skett i de prognoser som använts. Vi har dock svårt att nu närmare avgöra i vilken utsträckning dessa investeringar bör hänföras till höghastighetsförbindelserna och har därför avstått från att lägga till dem i kalkylen. Det bör understrykas att vår egen bedömning har som utgångspunkt att man om möjligt bör följa gällande konvention för hur samhällsekonomiska kalkyler bör utföras på transportområdet främst i form av rekommendationerna från ASEK och trafikverkens beräkningshandledningar och beräkningspraxis. Vi anser Analys & Strategi 7
således att det finns starka skäl att följa kalkylkonventionen även i de fall dessa kan ifrågasättas på sakliga grunder och att i stället komplettera med känslighetsanalyser om man anser det befogat. Detta för att åstadkomma bästa möjliga jämförbarhet mellan olika kalkyler. Om man frigör sig från denna restriktion bedömer vi emellertid att den neddragning av bruttonyttan som anpassningen till den lägre resvolym som används i den nationella planeringen medför, skulle kunna vara mindre än vad vi angett ovan. Detta eftersom vi anser att de resvolymer som används i de nationella prognoserna är för låga. Vi bedömer dock samtidigt att den uppräkning som skett i prognosen för höghastighetstågen överskattar de mycket långa resorna och särskilt antalet mycket långväga bilresor. Å andra sidan skulle vi förorda ett påslag för samhällsekonomiska finansieringskostnader av en storleksordning som väsentligt överstiger det som Hultkrantz angett i sitt yttrande, om det inte vore så att ASEK-rekommendationerna anger att sådana påslag inte bör göras. Känslighetsanalyser av värderingen av koldioxidutsläpp I Sverige tillämpas en koldioxidvärdering på 1:50 kr per kg CO 2. Denna värdering baseras på rekommendationer från ASEK. Den svenska koldioxidvärderingen framstår som hög vid en internationell jämförelse. BIL Sweden har mot denna bakgrund önskat göra känslighetsanalyser som belyser hur alternativa värderingar av de samhällsekonomiska kostnaderna för koldioxidutsläpp på nivåerna 0:40 kr per kg respektive 0:14 kr per kg CO 2 påverkar resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen för höghastighetsbanorna. De känslighetsanalyser som genomförts med lägre koldioxidvärdering leder till att den svaga lönsamhet som kalkylen för höghastighetsbanorna visar minskar ytterligare och går mot ett läge nära noll (vid en låg koldioxidvärdering på 0,14 kr/kg). Detta innebär att de samhällsekonomiska kostnaderna och nyttorna av höghastighetsbanorna i stort sett tar ut varandra med den alternativa värdering av koldioxidutsläppen som prövats. Detta gäller i synnerhet om man antar att en marginell ökning av elförbrukningen medför vissa koldioxidutsläpp och räknar in den energi som åtgår vid byggandet av banorna. Slutsatsen av denna känslighetsanalys måste alltså bli att värderingen av koldioxidutsläppen och bedömningen av höghastighetstågens energiförbrukning och klimateffekterna av en marginell ökning av elförbrukningen har ganska stor betydelse för höghastighetsbanornas samhällsekonomi. 8 Analys & Strategi
Känslighetsanalys av ändrade körkostnader Inom ramen för åtgärdsplaneringen har prognoser över den framtida bilparken tagits fram för den så kallade EET-strategin. Resultat i form av genomsnittlig driftkostnad i kr per mil för år 2020 och år 2040 har därefter utnyttjats i de trafikprognoser som ligger till grund för de samhällsekonomiska kalkylerna. Kostnaden för att köra bil i framtiden är dock beroende av många osäkra faktorer och således mycket svårbedömd. BIL Sweden har därför önskat göra en känslighetsanalys i vilken teknikutvecklingen efter år 2020 antas få ett snabbare genomslag än i EET-scenariot. I EET-scenariot antas bilparken år 2040 ha samma sammansättning som den prognostiserade nybilsförsäljningen för år 2020 och den genomsnittliga drivmedelsförbrukningen beräknas minska med 45 procent jämfört med år 2008. Detta resulterar i en bilpark år 2040 som har en genomsnittlig driftkostnad på 7:53 kr per mil och som till ca 45 procent består av laddhybrider (vilka antas vara 60 procent effektivare än motsvarande konventionella bilar med förbränningsmotorer). I denna känslighetsanalys antas bilparken år 2040 istället bestå av 30 procent elbilar med drivmedelskostnaden 1,5 kr/mil, 50 procent laddhybrider som drar 60 procent mindre energi än konventionella bilar samt 20 procent konventionella bilar. Dessa antaganden ger en genomsnittlig driftkostnad år 2040 på 5:61 kr per mil. Till driftkostnaden tillkommer även en övrig marginalkostnad som har antagits vara densamma som i EET-scenariot. Jämfört med EET-scenariot leder känslighetsanalysen till att fordonskostnaderna blir omkring fyra procents lägre, att bilparkens samlade årliga koldioxidutsläpp minskar med knappt tio procent och att bilresandet ökar med ungefär 1,5 procent. Känslighetsanalysen med dessa förutsättningar medför att höghastighetsbanornas samhällsnytta reduceras från knappt 119 miljarder kronor till ca 117 miljarder kronor. Denna minskning med ca 2 mdr kr har dock marginell effekt på höghastighetsbanornas lönsamhet och medför endast att nettonuvärdeskvoten reduceras från 0,15 till 0,14. Slutsatsen av denna känslighetsanalys måste alltså bli att höghastighetsbanornas samhällsekonomi påverkas mycket lite av i vilken takt personbilsparken utvecklas mot minskat beroende av fossila drivmedel. Analys & Strategi 9
10 Analys & Strategi
1 Uppdrag och bakgrund BIL Sweden har uppdragit åt WSP att belysa betydelsen av vad olika antaganden, ingångsvärden och beräkningsmetoder betyder för resultatet av den samhällsekonomiska kalkyl för höghastighetståg som redovisats i den statliga utredningen Höghastighetsbanor ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU 2009:74). Redovisningen av betydelsen av olika utgångspunkter i fråga om omvärldsförutsättningar, beräkningsmetoder samt ingångsvärden utgår i huvudsak från vissa av de synpunkter som framförts i ett till utredningen bilagt särskilt yttrande av den sakkunniga professorn Lars Hultkrantz. De synpunkterna som behandlas är: Att det saknas kostnader för de kapacitetshöjningar som blir nödvändiga i Stockholm och Göteborg samt för att öka kapaciteten på stambanorna för ökad godstrafik. Att den samhällsekonomiska finansieringskostnaden saknas (dvs. den post i kalkylen som brukar kallas skattefaktor 2 ). Att kostnadspost saknas för att täcka risk för kostnadsöverdrag. Att intäktssidan påverkas av att resenärsvolymerna är väsentligt högre, både vad gäller utgångsnivå och tillväxt, än vad som har gällt som förutsättning för åtgärdsplaneringen. Att resenärsvolymerna är beräknade under den orealistiska förutsättningen av en jämfört med dagens biljettpriser oförändrad genomsnittlig prisnivå. I WSP:s uppdrag ingår att förklara skillnaderna mellan den kalkyl som utredningen gjort och den uppläggning som Hultkrantz förordar samt att kvantifiera vad de skilda tillvägagångssätten betyder för kalkylresultatet, både vad avser den berörda kalkylposten och kalkylen som helhet. Vidare diskuterar vi för- och nackdelar med respektive tillvägagångssätt och redovisar vår bedömning av vad som är det mest korrekta förfarandet i det aktuella fallet. Vi beräknar också hur den totala samhällsekonomiska lönsamheten av de berörda höghastighetsbanorna förändras om man använder de metoder och indata som Hultkrantz förordar respektive den ansats som WSP bedömt vara mest korrekt med de förutsättningar som gäller för kalkylen. Genom några känslighetsanalyser belyses vidare betydelsen av andra värderingar av koldioxidutsläpp samt andra körkostnader för personbilar år 2030 än vad som antagits i förutsättningarna för den samhällsekonomiska kalkylen för höghastighetsbanorna. Utgångspunkterna för dessa känslighetsanalyser har fastställts av BIL Sweden. I anslutning till dessa Analys & Strategi 11
känslighetsanalyser belyses också konsekvenserna av olika synsätt på eldrivna tågs energiförbrukning och koldioxidutsläppen vid ökad elförbrukning. Det är viktigt att understryka att de analyser och bedömningar som redovisas i denna rapport avser ett antal enskilda punkter i den samhällsekonomiska kalkyl som redovisats av Utredningen om höghastighetsbanor. Det betyder att vi endast kan uttala oss om vilka konsekvenser som en tillämpning av olika metoder och underlag har på just dessa punkter. Även om dessa konsekvenser i vissa fall kan skattas som en bedömd effekt för hela den samhällsekonomiska kalkylens utfall, betyder det inte att vi kan uttala oss helt säkert om vilken samhällsekonomisk lönsamhet som kalkylen som helhet kan tänkas resultera i. Detta skulle förutsätta att vi gick igenom hela kalkylen och samtliga underlag den bygger på och det har inte ingått i vårt uppdrag. Vi utesluter alltså inte att det kan finnas andra kostnader och nyttor än de vi studerat som kan påverka kalkylresultatet i både positiv eller negativ riktning. Ytterligare ett förhållande som kan behöva kommenteras är att det är WSP, och delvis samma personer vid WSP, som ansvarar både för den samhällsekonomiska kalkyl som redovisas av Utredningen om höghastighetsbanor och denna rapport i vilken delar av kalkylresultaten ifrågasätts. Att detta är möjligt beror på att uppdraget för Utredningen om höghastighetsbanor genomfördes med den uttryckliga förutsättningen att WSP inte skulle ansvara för eller kvalitetsgranska det underlag i form av trafikprognoser, beräknade anläggningskostnader m.m. som den samhällsekonomiska kalkylen baseras på. De bedömningar och slutsatser som redovisas i denna rapport förklaras alltså inte av att WSP har ändrat synsätt i dessa frågor utan av att vi nu haft i uppdrag att analysera kalkylen och dess underlag från en annan utgångspunkt än tidigare. 12 Analys & Strategi
2 Samhällsekonomi i planeringen 2.1 Begreppet samhällsekonomisk lönsamhet Samhällsekonomiska bedömningar görs för att avgöra om en åtgärd är bra för samhället eller inte, eller för att bedöma vilken åtgärd som är bäst bland flera möjliga. De principer och metoder som används bygger på s.k. välfärdsteori som är en inriktning inom nationalekonomin. Nationalekonomi är en vetenskap som, enkelt uttryckt, studerar hur olika aktörer använder samhällets resurser. Samhällsekonomisk analys är ett samlande namn för alla analyser av samhällsekonomisk karaktär som görs för att utreda effekter av olika företeelser och förändringar i samhället. Sådana analyser kan göras inom samhällets alla sektorer. Samhällsekonomiska analyser kan till exempel göras för att utreda effekterna av en skatt, av nedläggningen av ett sjukhus eller av byggandet av en motorväg. Medan en privatekonomisk, företagsekonomisk eller statsfinansiell analys tar hänsyn till effekter som påverkar den enskilda individen, företaget eller statens finanser, tar den samhällsekonomiska analysen i princip hänsyn till alla effekter som påverkar alla individer i samhället. Förutom sedvanliga privat-, företagseller statsekonomiska effekter ska också sociala konsekvenser finnas med i analysen, liksom effekter på miljön. 2.2 Den samhällsekonomiska kalkylen En samhällsekonomisk kalkyl är en form av samhällsekonomisk analys, men den kan också utgöra en del av en mer omfattande analys. I kalkylen inkluderas alla positiva och negativa effekter av en åtgärd som kan värderas i pengar. När en åtgärd kan få effekter som av någon anledning inte värderats, får kalkylen kombineras med en diskussion kring vad de icke värderade effekterna kan innebära. Det sammantagna resultatet kallas samhällsekonomisk bedömning. Samhällsekonomiska kalkyler görs framför allt för att ge strukturerade helhetsbilder av olika åtgärders effekter och för att undersöka om de är samhällsekonomiskt lönsamma eller inte, dvs. leder de till en effektivare användning av samhällets resurser och en ökning av vår gemensamma välfärd? Resultaten används tillsammans med annat beslutsunderlag när beslutsfattare ska ta ställning till olika åtgärdsförslag. Samhällsekonomiska kalkyler är ett vanligt beslutsunderlag inom transportsektorn. I de nationella och regionala Analys & Strategi 13
planerna för järnvägar och vägar, de så kallade åtgärdsplanerna, redovisas den samhällsekonomiska lönsamheten för olika enskilda åtgärder. Lönsamheten är då ett viktigt kriterium för att prioritera mellan olika åtgärder av liknande slag. För att kunna göra en samhällsekonomisk kalkyl av en mer omfattande åtgärd måste man i många fall bilda sig en uppfattning om hur befolkning, ekonomi och näringsliv kommer att utvecklas i framtiden. Detta kan göras med hjälp av prognosmodeller. Man behöver i regel också känna till vissa effektsamband, det vill säga hur och i vilken omfattning förändringar i trafiken eller trafikanläggningarna leder till olika effekter. Eftersom framtiden är osäker är det många antaganden som måste göras. Kalkylens resultat kan därför skilja sig stort beroende på vilka antaganden som gjorts. Om kalkylen genomförs på ett formaliserat sätt blir det lättare att jämföra antaganden och resultat från olika kalkyler. En lönsamhetskalkyl som ger resultat i form av en nettonuvärdeskvot görs normalt i sex steg: 3 - Definition och avgränsning av åtgärden - Identifiering och kvantifiering av relevanta effekter - Monetär värdering - Diskontering av framtida nyttor och kostnader till ett nuvärde - Beräkning av nettonuvärdeskvot (ett mått på hur mycket man får tillbaka per satsad krona). - Känslighetsanalys 2.3 Kalkyler för investeringar i transportsystemet Samhällsekonomiska kalkyler förutsätts spela en stor roll i beslutsunderlaget inom transportsektorn. De mål och riktlinjer som beslutats av riksdag och regering innebär bl.a. att samhällsekonomisk effektivitet är en viktig aspekt i transportpolitiken och att planeringen av olika åtgärder som övervägs för att utveckla transportsystemet ska bygga på samhällsekonomiska kalkyler. Utgångspunkten för den samhällsekonomiska kalkylen är individernas preferenser, även framtidens individer räknas. Individernas preferenser mäts genom deras uppskattade betalningsvilja, och alla individer värderas lika. En av de viktigaste poängerna med samhällsekonomiska kalkyler är att de ger förutsättningar för att varje åtgärds nytta och kostnader beräknas på samma sätt. Därmed kan man i princip jämföra alla olika tänkbara investeringar och andra åtgärder och välja att genomföra dem som ger störst samhällsekonomisk nytta. Även om en samhällsekonomisk analys i princip bör hantera alla effekter av en 3 Den samhällsekonomiska kalkylen en introduktion för den nyfikne, SIKA Rapport 2005:5. 14 Analys & Strategi
åtgärd så finns i praktiken svårigheter att bedöma, kvantifiera och värdera allting korrekt. Därför finns ingen absolut sanning om en investering, utan analysens roll är att vara ett viktigt stöd för beslutsfattaren. De effekter som finns med i en samhällsekonomisk kalkyl för en infrastrukturinvestering på transportområdet är främst de förändringar som investeringen innebär när det gäller: 1. Investeringens bygg-, drift- och underhållskostnad 2. Förändringar av restider och reskostnader 3. Godstidsvinster 4. Trafiksäkerhetseffekter 5. Utsläppsförändringar 6. Budgetpåverkan 7. Påverkan på operatörernas ekonomi 2.4 Kalkylrekommendationerna och deras tillämplighet För att genomföra samhällsekonomiska analyser behövs en mängd kalkylparametrar varav en del är värderingar av människors och företags preferenser uttryckta som betalningsvilja. Dessutom behövs en metodik, effektsamband och kalkylverktyg för att kunna genomföra analyserna. Verktyg utvecklas dels i ett gemensamt arbete där bl.a. trafikverken, SIKA och ytterligare några myndigheter medverkar och dels inom respektive trafikverk. Den verksgemensamma gruppen ASEK (Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkylprinciper och kalkylvärden), lämnar rekommendationer för vilka kalkylvärden och metoder som bör användas av trafikverken. Trafikverken ansvarar normalt själva för att ta fram effektsambanden samt de kalkylparametrar som grundar sig på marknadspriser. De kalkylvärden och analysmetoder som ASEK rekommenderar, ska utgå från vetenskap och beprövad erfarenhet. En indikator på att rekommenderade värderingar och metoder är vetenskapliga, är att de finns beskrivna och diskuterade i den vetenskapliga litteraturen. En annan är att erkända forskare anser att teoretiska och empiriska resultat framstår som relevanta. ASEK har i arbetet med den senaste översynen bland annat utgått från de rekommendationer som EUs harmoniseringsprojekt HEATCO (Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessments) har lämnat till EU kommissionen. HEATCO projektet har för att få fram sina Analys & Strategi 15
rekommendationer utgått från en analys av de metoder som tillämpas i EU:s medlemsstater. Värderingar och kalkylparametrar för de samhällsekonomiska kalkylerna bygger, som sagt, på rekommendationer från ASEK. De viktigaste kalkylvärdena presenteras i uppställningen nedan. 4 Variabel Värde Tid person bil - Regionala tjänsteresor personbil 275 kr/persontim - Regionala privatresor personbil 51 kr/persontim - Nationella tjänsteresor personbil 275 kr/persontim - Nationella privatresor personbil 102 kr/persontim Tid regionaltåg Regionala privatresor tåg 51 kr/persontim - Bytestid 102 kr/persontim Regionala tjänsteresor tåg 275 kr/persontim - Bytestid 275 kr/persontim Nationella privatresor tåg 102 kr/persontim - Bytestid 203 kr/persontim Nationella tjänsteresor tåg 275 kr/persontim - Bytestid 275 kr/persontim Olyckor - Dödsfall 22 321 000 kr - Svårt skadad 4 147 000 kr - Lätt skadad 199 000 kr - Egendomsskadeolycka 14 000 kr Miljö "landsbygd" medeltätort (27 000 inv.) - Kväveoxider (NOx) 75 kr/kg 84 kr/kg - VOC 38 kr/kg 52 kr/kg - Partiklar 0 kr/kg 2454 kr/kg - Svaveldioxid (SO 2) 25 kr/kg 97 kr/kg - Koldioxid (CO 2) 1,50 kr/kg 1,50 kr/kg Skattefaktorer - Skattefaktor 1 1,21 - Skattefaktor 2 1,0 - Skattefaktor 1 + 2 1,21 4 SIKA PM 2008:3 Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 4. 16 Analys & Strategi
Värderingarna av utsläpp varierar beroende på hur många som drabbas. För att illustrera storleken på värderingarna exemplifierar vi i uppställningen med värderingen för landsbygd (där ingen person antas bli påverkad av utsläppen) och medeltätort (där 27 000 invånare antas bli påverkade). Skattefaktor 1 är en justering för skuggpriset för resursanvändning (en uppskattning av vilken nytta resurserna hade haft vid en alternativ användning). Skattefaktor 2 är en justering för marginalkostnaden för offentliga medel (en uppskattning av snedvridningseffekterna som uppstår vid skattefinansiering). Skattefaktor 2 har satts till 1,0 i ASEK 4, vilket innebär att marginalkostnaden är satt till 0. Sammantaget medför justeringen för skattefaktorer en uppräkning av investeringskostnaderna med faktorn 1,21. 2.5 Vad är rätt och fel i samhällsekonomiska kalkyler? Samhällsekonomiska kalkyler kan som tidigare nämnts bl.a. användas som ett hjälpmedel för att prioritera mellan olika åtgärder och investeringar i transportsystemet. I princip skulle de också kunna användas för att avgöra den optimala investeringsvolymen, dvs. att den totala investeringsramen skulle avgränsas så att den motsvarar summan av de investeringar som uppvisar ett samhällsekonomiskt överskott. Någon tydlig roll för att bestämma de samlade anslagen till transportinvesteringar och andra åtgärder har dock kalkylerna knappast spelat vare sig i Sverige eller i andra länder. Det beror bl.a. på att statens totala budget är begränsad av olika skäl och att samhällsekonomiska metoder och kalkyler inte är lika mycket använda och välutvecklade inom alla samhällssektorer. Att ett projekt är samhällsekonomiskt lönsamt betyder dock i princip att det är värt att öka statens intäkter (t ex genom skattehöjningar) för att få råd med det. Problemet är att det är mycket svårt att bedöma den samhällsekonomiska förlust som uppstår genom sådana skattehöjningar. I det teoretiska idealfallet skulle alla typer av investeringar och åtgärder kunna jämföras med hjälp av samhällsekonomiska kalkyler, och prioriteringen ges av vad som har högst samhällsekonomisk lönsamhet. I praktiken räcker dock inte den beräknade lönsamheten till som enda beslutsunderlag, bland annat eftersom alla effekter inte finns med i den formella kalkylen (vanligen för att det inte finns metodik att beräkna/värdera dess effekter intrång i natur- och kulturmiljö är kanske det viktigaste exemplet). En standardkalkyl kan generellt behöva kompletteras och ifrågasättas med tre typer av överväganden: osäkerheter i förutsättningar och effektberäkningar; ofullständigheter i form av effekter som inte kunnat beräknas eller värderas; samt hänsyn till faktorer som Analys & Strategi 17
rent principiellt ligger utanför det samhällsekonomiska ramverket, som t ex fördelningseffekter och politiska visioner. Som nyss framgått används samhällsekonomiska kalkyler i Sverige först och främst för att prioritera mellan olika åtgärder och investeringar i transportsystemet. När kalkylerna har denna uppgift är naturligtvis jämförbarheten mellan kalkylerna av avgörande betydelse. Det betyder att alla kalkyler måste utgå från så likartade omvärldsförutsättningar som möjligt och att samma typ av effekter måste beräknas och värderas på samma sätt. Om man började anpassa och justera kalkylerna efter vad som bedöms vara mest rättvisande i varje enskilt fall, skulle kalkylerna snabbt förlora sin funktion i ett sådant sammanhang. För att få mesta möjliga jämförbarhet får man därför ibland ge avkall på ambitionen att kalkylerna med högsta möjliga precision ska kunna spegla de sannolika effekterna av varje enskild åtgärd. Men samhällsekonomiska kalkyler kan naturligtvis också användas som underlag för att bedöma om en enskild, isolerad åtgärd kan vara värd att genomföra eller inte. Om detta är huvudsyftet blir det naturligtvis mycket viktigt att utforma kalkylen, och de indata och effektsamband som den byggs upp av, på ett så realistiskt och verklighetstroget sätt som möjligt. Det är endast då som kalkylen kan antas spegla de kostnader och nyttor som beräknas uppkomma så korrekt som möjligt. Detta leder visserligen till att jämförbarheten med andra kalkyler kan gå förlorad, men om det handlar om att ta ställning till en enskild åtgärd är det i allmänhet av underordnat intresse. När det gäller mycket stora och resurskrävande investeringar med en osäker nyttosida som höghastighetsbanor kan detta vara ett naturligt första steg i beslutsprocessen. Om en sådan första analys tyder på att den studerade åtgärden, exempelvis en höghastighetsbana, kan vara samhällsekonomiskt motiverad bör det dock i ett senare skede även vara motiverat att genomföra en kompletterande samhällsekonomisk kalkyl som följer de standardrekommendationer som finns. Eftersom en investering i höghastighetsbanor trots allt inte kan genomföras utan att konkurrera med annan resursanvändning i samhället blir det således viktig även att kunna jämföra kostnaderna och nyttorna av en sådan åtgärd med de kostnader och nyttor som uppkommer vid en alternativ användning av resurserna. Vad som är rätt eller fel i samhällsekonomiska kalkyler kan alltså delvis vara situationsberoende och hänga samman med vilka frågor kalkylen i första hand ska ge svar på. Oavsett vad kalkylen ska användas till är det dock väsentligt att metoderna och underlaget redovisas på ett sätt som är genomskådligt och att de 18 Analys & Strategi
kalkylvärden, kostnadsdata, effektsamband m.m. som används är rimligt kvalitetsgranskade. Analys & Strategi 19
20 Analys & Strategi
3 Höghastighetsbanornas samhällsekonomi 3.1 Utredningens kalkyl Det järnvägsnät som har analyserats i Utredningen om höghastighetsbanor består av två höghastighetsbanor, Götalandsbanan (Stockholm Jönköping Göteborg) respektive Europabanan (Jönköping Öresundsregionen). Dessa två banor bildar tillsammans den så kallade Europakorridoren. Figur 3.1 Trafikupplägg Höghastighetståg Linjenät med Götalandsbanan och Europabanan fullt utbyggda Interregional och regional tågtrafik tillkommer Västerås Eskilstuna Falun Borlänge Karlstad Eskilstuna Gävle C Umeå Gävle Uppsala C Arlanda C Solna Stockholm C Uddevalla C Trollhättan C Göteborg C Mölndal Varberg Falkenberg Halmstad C Borås C Ulricehamn Ljungby Skövde Örebro Jönköping S Värnamo NässjöC Eksjö Vetlanda Alvesta Växjö Norrköping C Linköping C Västervik Hultsfred Nybro Emmaboda Kalmar C Södertälje syd Halmstad Ängelholm Helsingborg C Hässleholm C Kristianstad Karlshamn Karlskrona C Köpenhamn H Århus, Odense Lund C Malmö C Ystad Simrishamn NykøbingF Burg a. F. Lübeck Hbf Hamburg Hbf Bremen Köln Bryssel Hannover Frankfurt a. M. München Köpenhamns flygplats Kastrup Berlin-Spandau Berlin Hbf Turtäthet under vardagar 12 tåg/dag 8 tåg/dag 1-4 tåg/dag, främst i högtrafik Anslutande tågtrafik Grafik: Oskar Fröidh, 2009 Källa: Utredningen om höghastighetsbanor N 2008:14, Delrapport 7 Marknad, trafiksystem och prognoser. Analys & Strategi 21
Figur 3.1 visar en översiktsbild av hur fjärrtrafiken med höghastighetståg respektive andra linjer är tänkt att se ut. WSP Analys & Strategi har genomfört en samhällsekonomisk analys av dessa höghastighetsbanor. Analysen avser den s.k. Europakorridoren, dvs. Götalandsbanan som går sträckan Stockholm (Järna) Jönköping - Göteborg (Almedal) samt Europabanan som går mellan Jönköping och Öresundsregionen. I WSP:s uppdrag har också ingått att göra en bedömning av regionalekonomiska effekter som ligger utanför den vedertagna samhällsekonomiska kalkylen. Avslutningsvis har WSP också beräknat hur konsumentnyttan av investeringen fördelas mellan olika regioner. Beräkningarna baseras på trafikprognoser som har tagits fram av Järnvägsgruppen på Kungliga Tekniska Högskolan (KTH). 5 Dessa prognoser har varit en förutsättning för WSP:s uppdrag och WSP har inte haft insyn i prognosarbetet eller kvalitetsgranskat underlaget. Anläggningskostnaderna har beräknats av Banverket och också utgjort en given förutsättning för WSP:s kalkyl. 6 Trafikprognoserna har genomförts med det så kallade SamVips-systemet. Den prognos som används som jämförelsealternativ (JA) är utan höghastighetsbanor. Trafikeringen i JA utgår från samma utbud som Banverket definierat som jämförelsealternativ i åtgärdsplaneringen. I utredningsalternativet (UA) har Järnvägsgruppen vid KTH tagit fram ett trafikupplägg som i stora drag framgår av figur 3.1 ovan. Tabell 3.1 Övergripande kalkylförutsättningar Faktor Värde Prisnivå, år 2006 Diskonteringsår 2010 Prognosår 2020 Kalkylränta 4 % Kalkylperiod 40 år + restvärde 7 5 Se vidare Utredningen om höghastighetsbanor N 2008:14, 2009-09-10, Delrapport 7 Marknad, trafiksystem och prognoser. 6 Banverket: Bedömning av total anläggningskostnad, Underlag till regeringens utredning om höghastighetsbanor i Sverige 2009-06-09 7 Restvärdet beräknas på följande sätt: Restvärde = Återstående livstid/totallivstid * Investeringskostnad. 22 Analys & Strategi
WSP:s beräkningar av den samhällsekonomiska nyttan har så långt som möjligt följt vedertagna värderingar och kalkylförutsättningar och genomförs i enlighet med de analyser som Banverket gör för andra investeringar i den pågående åtgärdsplaneringen. Några övergripande kalkylförutsättningar som använts i den samhällsekonomiska kalkylen sammanfattas i tabell 3.1. Tabell 3.2 Sammanställning av samhällsekonomisk kalkyl i utredningen om höghastighetsbanor Miljarder SEK Prognosåret Kalkylperioden 1) Producentöverskott 3,35 52,7 Biljettintäkter tåg 8,42 132,6 Biljettintäkter flyg -3,69-58,2 Fordonskostnader tåg -3,80-59,9 Fordonskostnader flyg 2,42 38,1 2) Budgeteffekter -1,44-22,7 Drivmedelsskatt för vägtrafik -1,15-18,1 Fordonskostnader ggr (Skf 1-1) -0,29-4,6 3) Konsumentöverskott 3,25 51,1 Resuppoffring persontrafik 2,84 44,7 Godstillgänglighetsvinster 0,41 6,4 4) Externa effekter 2,18 34,4 Luftföroreningar o klimatgaser 0,85 13,5 Trafikolyckor 0,83 13,0 Marginellt slitage väg 0,08 1,3 Marginellt slitage kollektivtrafik -0,07-1,2 Externa effekter, gods 0,50 7,8 5) DoU och Reinvesteringar järnväg -7,5 6) Restvärde - 10,7 Summa Nyttor 118,8 7) Investeringskostnader - 103,0 Investeringskostnad HHB, diskonterat inklusive skattefaktorer Investeringskostnad godsterminaler, disk inklusive skattefaktorer - 98,9 8 4,1 9 Nettonuvärdeskvot 0,15 8 Investeringskostnad HHB, rak summering 117,5 miljarder (prisnivå 2006). 9 Investeringskostnad godsterminaler 5,0 miljarder, rak summering (prisnivå 2006). Analys & Strategi 23
Som framgår av tabell 3.2 visar den kalkylen för höghastighetsbanor på ett litet samhällsekonomiskt överskott. Den s.k. nettonuvärdeskvoten hamnar på 0,15. Om nettonuvärdeskvoten ligger över 0 bedöms investeringen, som beräknas kosta 125 miljarder kronor, vara lönsam för samhället att genomföra. Nettonuvärdeskvoten ska tolkas som en bedömning av hur mycket nytta man får tillbaka på varje investerad krona. Nyttan inkluderar såväl positiva som negativa effekter som investeringen för med sig. De positiva samhällsekonomiska effekterna av höghastighetsbanorna enligt kalkylen ovan, består framför allt i restidsvinster för tågresenärer, ökade biljettintäkter för tågoperatörerna samt minskade externa effekter, som exempelvis minskade utsläpp. Negativa nyttoposter är exempelvis ökade fordonskostnader för tågoperatörerna till följd av den ökade trafiken. Av tabellen framgår att knappt hälften av nettonyttan är producentöverskottet, som huvudsakligen utgör vinst för tågoperatörerna. Därefter följer konsumentöverskott (restidsvinster för resenärerna) och minskade externa effekter. Effekterna för persontrafik är i beräkningarna större än effekterna för godstrafik. 3.2 Ifrågasatta metoder och antaganden Den samhällsekonomiska kalkyl som redovisas av Utredningen om höghastighetsbanor i betänkandet Höghastighetsbanor ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU 2009:74) och som har genomförts av WSP Analys & Strategi på uppdrag av utredningen har kritiserats och ifrågasatts på ett antal punkter. Inte minst den kritik som framförs av utredningens sakkunnige professor Lars Hultkrantz i ett särskilt yttrande har rönt uppmärksamhet. Hultkrantz menar att den samhällsekonomiska kalkyl som redovisats av utredningen saknar väsentliga kostnadsposter samtidigt som intäkterna (nyttan) är överskattade. Han anser att det dessutom på vissa avgörande punkter finns brister i kvalitetssäkring och transparens. I yttrandet redovisas kritik på följande punkter: Kostnaderna för de kapacitetshöjningar som blir nödvändiga i Stockholm och Göteborg saknas. Där saknas även tre av de fyra miljarder som krävs för att öka kapaciteten på stambanorna för ökad godstrafik. Det innebär att kostnader som motsvarar ett enskilt mycket stort infrastrukturprojekt, och som dessutom torde innebära särskilt stora risker för kostnadsöverdrag, har utelämnats. 24 Analys & Strategi
Den samhällsekonomiska finansieringskostnaden saknas. För den del som skattefinansieras tillkommer, med 30-procentsschablonen, minst 18 miljarder kronor. Ytterligare en kostnadspost som saknas är en riskpost för kostnadsöverdrag. Riskfördelningen för anläggningskostnaden är inte symmetrisk, dvs. det är en större sannolikhet att projektet drabbas av ett överdrag med 25 miljarder kronor än att det gynnas av en minskning med samma belopp. På intäktssidan är resenärsvolymerna väsentligt högre, både vad gäller utgångsnivå och tillväxt, än vad som har gällt som förutsättning för åtgärdsplaneringen. Underlaget för den gjorda förändringen är inte tillfredsställande kvalitetssäkrat och inte redovisat på ett sätt som underlättar rimlighetsbedömningar. Resenärsvolymerna är beräknade under förutsättning av en jämfört med dagens biljettpriser oförändrad genomsnittlig prisnivå. Detta är orealistiskt eftersom de operatörer som först får trafikeringsrätt kommer att vara skyddade från konkurrens från andra operatörer under en tioårsperiod och dessa operatörer kommer att kunna erbjuda tjänster av betydligt högre kvalitet än idag eftersom restiderna ju förkortas väsentligt vilket skapar ett betydande marknadsutrymme för prishöjningar. Det ingår i uppdraget från BIL Sweden att WSP ska belysa betydelsen av ovan nämnda punkter. Hultkrantz redovisar också stora betänkligheter inför utredningens förslag när det gäller: Järnvägssektorns organisation. Dubbelräknade banavgifter. 10 Val av bansträckning till Skåne. Fordonens betydelse för kostnadskalkylerna, konkurrenssituationen (=biljettpriserna) och frågan på vilka villkor trafikeringen på banorna kan upplåtas. Dessa frågeställningar omfattas dock inte av WSP:s uppdrag och betydelsen av dem har vi alltså inte belyst. 10 Synpunkten avser finansieringskalkylen och påverkar inte den samhällsekonomiska kalkylen. Analys & Strategi 25
WSP har dock valt att beröra vissa andra frågor som formellt sett inte ingår i uppdraget men som vi ändå funnit vara väsentliga att ta upp vid en belysning av den samhällsekonomiska kalkylen för höghastighetsbanorna. Det gäller behovet av anslutningsinvesteringar i Skåne en fråga som vi anser hänger naturligt samman med frågan om motsvarande behov i Göteborgs- och Stockholmsområdet. I detta sammanhang har vi också funnit det nödvändigt att ta upp frågan om hur projektet har avgränsats och om höghastighetsbanornas anslutning till järnvägsnäten i Danmark och Tyskland och hur olika antaganden på denna punkt kan påverka kalkylen. Vidare berör vi de effekter som höghastighetsbanorna anses ge upphov till för godstrafiken på stambanorna och hur nyttorna och kostnaderna för godstrafiken påverkar kalkylen för höghastighetsbanorna. 3.3 Uppläggningen av WSP:s analys I WSP:s uppdrag ingår att förklara skillnaderna mellan den kalkyl som utredningen gjort och den uppläggning som Hultkrantz förordar samt att kvantifiera vad de skilda tillvägagångssätten betyder för kalkylresultatet, både vad avser den berörda kalkylposten och kalkylen som helhet. Vidare diskuterar vi för- och nackdelar med respektive tillvägagångssätt och redovisar vår bedömning av vad som är det mest korrekta förfarandet i det aktuella fallet. 11 Vi försöker också beräkna hur den totala samhällsekonomiska lönsamheten av de berörda höghastighetsbanorna förändras om man använder de metoder och indata som Hultkrantz förordar respektive den ansats som WSP bedömt vara mest korrekt med de förutsättningar som gäller för kalkylen. För huvuddelen av de olika delområden som behandlas nedan försöker vi alltså besvara följande frågeställningar: 1. Är kalkylen redan gjord så som Hultkrantz efterlyser eller inte? Om svaret är ja så behöver vi inte fördjupa oss ytterligare i frågan. 11 Att vi i denna rapport kan komma fram till slutsatser om vad som är en lämplig utformning av den samhällsekonomiska kalkylen som avviker från det underlag som redovisats till Utredningen om höghastighetsbanor (Samhällsekonomisk bedömning av Höghastighetsbanor i Sverige Rapport 2009:20, publicerad 31 augusti 2009) förklaras inte av att WSP tänkt om i olika frågor som berör kalkylen. Förklaringen ligger i stället i att WSP:s kalkyl för Höghastighetsbaneutredningen bygger på vissa externt givna förutsättningar i form av efterfrågeprognoser och anläggningskostnadskalkyler som WSP inte tidigare tagit ställning till (jfr. t.ex. s. 1 samt 4-5 i ovannämnda rapport). 26 Analys & Strategi