Naturvårdsverkets tillsynsvägledning

RRV 2003:3 Naturvårdsverkets tillsynsvägledning fallet PCB i fogmassor

ISBN 91 7498 502 7 Tryck: Ekonomi Print, Stockholm 2003

Missiv 2001-03-17 Dnr 23-2002-0100 Miljödepartementet Miljöbalkskommittén Naturvårdsverkets tillsynsvägledning fallet PCB i fogmassor Riksrevisionsverket (RRV) har inom ramen för sin effektivitetsrevision granskat Naturvårdsverkets tillsynsvägledning till kommunerna när det gäller PCB i fogmassor. Resultatet av granskningen redovisas i bifogad revisionsrapport. PCB är en kemikalie som är ett hot mot både hälsa och miljö och som är totalförbjuden i Sverige sedan 1995. Den största kvarvarande PCB-förekomsten är i fogmassor i byggnader. RRV har studerat samspelet mellan tillsynsmyndigheter och fastighetsägare och funnit att miljöbalken inte fungerar som lagstiftarna tänkt sig när det gäller diffusa föroreningar som PCB-fogar. Balken förutsätter att det successivt ska bildas en praxis genom att kommunerna driver frågan om fastighetsägarnas ansvar enligt miljöbalken. Men drivkrafterna hos kommunerna är för svaga. Kommunernas tillsynssituation har inte underlättats av att Naturvårdsverket i hög grad har överlåtit till andra aktörer att ge kommunerna den tillsynsvägledning som Naturvårdsverket har ett lagstadgat ansvar för. Rapporten har överlämnats till naturvårdsverket. Företrädare för Naturvårdsverket har beretts tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten.

Missiv 2001-03-17 Dnr 23-2002-0100 Rapporten innehåller också förslag till förändringar av miljöbalken (1998:808) och förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken samt kompletterande lagstiftning till miljöbalken. Den överlämnas därför även till Miljöbalkskommittén och Miljödepartementet. Direktör Christina von Greyerz har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Börje Lenas har varit föredragande. Revisionschef Rutger Banefelt, avdelningsdirektör Åsa Sandström och avdelningsdirektör Annelie Jansson Westin har medverkat i den slutliga handläggningen. Christina von Greyerz Börje Lenas

Missiv 2001-03-17 Dnr 23-2002-0100 Naturvårdsverket Naturvårdsverkets tillsynsvägledning fallet PCB i fogmassor Riksrevisionsverket (RRV) har inom ramen för sin effektivitetsrevision granskat Naturvårdsverkets tillsynsvägledning till kommunerna när det gäller PCB i fogmassor. Resultatet av granskningen redovisas i bifogad revisionsrapport. PCB är en kemikalie som är ett hot mot både hälsa och miljö och som är totalförbjuden i Sverige sedan 1995. Den största kvarvarande PCB-förekomsten är i fogmassor i byggnader. RRV har studerat samspelet mellan tillsynsmyndigheter och fastighetsägare och funnit att miljöbalken inte fungerar som lagstiftarna tänkt sig när det gäller diffusa föroreningar som PCB-fogar. Balken förutsätter att det successivt ska bildas en praxis genom att kommunerna driver frågan om fastighetsägarnas ansvar enligt miljöbalken. Men drivkrafterna hos kommunerna är för svaga. Kommunernas tillsynssituation har inte underlättats av att Naturvårdsverket i hög grad har överlåtit till andra aktörer att ge kommunerna den tillsynsvägledning som Naturvårdsverket har ett lagstadgat ansvar för. Företrädare för Naturvårdsverket har beretts tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten.

Missiv 2001-03-17 Dnr 23-2002-0100 RRVs verksamhet övergår från och med 1 juli 2003 till den nya myndigheten Riksrevisionen. RRV hemställer att Naturvårdsverket senast den 1 oktober 2003 inkommer till Riksrevisionen med en skriftlig redogörelse för de åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas i anledning av revisionsrapporten. Rapporten innehåller också förslag till förändringar av miljöbalken (1998:808) och förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken samt kompletterande lagstiftning till miljöbalken. Den överlämnas därför även till Miljöbalkskommittén och Miljödepartementet. Direktör Christina von Greyerz har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Börje Lenas har varit föredragande. Revisionschef Rutger Banefelt, avdelningsdirektör Åsa Sandström och avdelningsdirektör Annelie Jansson Westin har medverkat i den slutliga handläggningen. Christina von Greyerz Börje Lenas

Innehållsförteckning Sammanfattning 5 1 Inledning 15 1.1 Motiv för granskningen 15 1.2 Granskningens syfte 17 1.3 Avgränsningar och revisionsobjekt 18 1.4 Genomförande 19 1.5 Rapportens uppläggning 20 2 Bakgrund 23 2.1 PCB-förbudet och dess bakgrund 23 2.2 Miljölagstiftningens betydelse för PCB-frågan 27 2.3 PCB i byggnader och jämfört med andra PCBförekomster 30 2.4 Undersökningar och åtgärder angående PCB i fogmassor 32 2.5 Saneringarnas genomförande 39 3 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser 45 3.1 Inventerings- och saneringsläget 45 3.2 Miljökontorens tillsyn 48 3.3 Naturvårdsverkets tillsynsvägledning 57 3.4 Olika lagtolkningar bland experter och aktörer 62 4 Analys av miljökontorens tillsyn och miljöbalkens användbarhet 65 4.1 Problem i miljökontorens tillsyn av PCB-fogar 65 4.2 Miljöbalkens användbarhet för diffusa utsläpp 70 5 Förslag angående tillsynsvägledningen 77 5.1 Bristande överblick och kunskapsuppbyggnad 77

5.2 Bristande uppföljning av hur tillsynen fungerat 79 5.3 Tillsynsvägledningen otillräcklig 80 5.4 Miljökontoren saknar tydlig ingång och enhetliga besked 81 5.5 Förebilderna inte samstämmiga 82 5.6 Allmänna hänsynsreglerna svåra att använda 83 5.7 Oklart om reglerna för förorenat område gäller 84 5.8 Drivkrafter saknas för att få fram rättsfall 84 Appendix 1 PCB och det frivilliga åtagandet möjligheterna att nå framgång 87 1 Inledning 87 2 Bilden av åtagandet 88 3 Kriterier för frivilliga åtaganden 92 Appendix 2 Iakttagelser 97 1 Inventerings- och saneringsläget 97 2 Den kommunala tillsynen över PCB-fogar 109 3 Naturvårdsverkets tillsynsvägledning 144 Litteraturförteckning 161 Bilaga 1 Metoder 171 Bilaga 2 Enkätfrågor 175 Bilaga 3 Miljöbalkens tillämplighet på sanering av PCB-haltiga husfogar 189 Jur. dr. Jonas Christensen Bilaga 4 Uppskattning av andel fastighetsägare som inventerat 217 Bilaga 5 Exempel från Västra Götalandsregionen på checklista för miljökontoren 223 4

Sammanfattning PCB är en kemikalie som är ett hot mot både hälsa och miljö och som är totalförbjuden i Sverige sedan 1995. Den största kvarvarande PCB-förekomsten är i fogmassor i byggnader. Riksrevisionsverket har studerat samspelet mellan tillsynsmyndigheter och fastighetsägare och funnit att miljöbalken inte fungerar som lagstiftarna tänkt sig när det gäller diffusa föroreningar som PCB-fogar. Balken förutsätter att det successivt ska bildas en praxis genom att kommunerna driver frågan om fastighetsägarnas ansvar enligt miljöbalken. Men drivkrafterna hos kommunerna är för svaga. Kommunernas tillsynssituation har inte underlättats av att Naturvårdsverket i hög grad har överlåtit till andra aktörer att ge kommunerna den tillsynsvägledning som Naturvårdsverket har ett lagstadgat ansvar för. PCB är ett prioriterat miljögift en lösning av problemet med PCB i fogmassor skulle innebära väsentliga framsteg i arbetet med att uppfylla miljömålet Giftfri miljö. PCB i fogmassor är en viktig miljöfråga, där tillsynsmyndigheterna dessutom ställs inför nya problem. Det är därför Riksrevisionsverket (RRV) har valt att göra denna granskning. Granskningens huvudsyfte är att belysa hur Naturvårdsverket har uppfyllt sitt lagstadgade ansvar för att vägleda de kommunala miljökontoren när det gäller PCB i fogmassor. Ett ytterligare syfte med granskningen har varit att belysa den generella frågan vilken roll Naturvårdsverket har och bör ha som tillsynsvägledare när det gäller diffusa utsläpp som behandlas av miljöbalken och som också kan vara föremål för frivilliga åtaganden. 5

Byggsektorn gjorde år 1998 via Byggsektorns Kretsloppsråd ett frivilligt åtagande att avlägsna PCB-haltiga fogar ur byggnader. Ett av användningsområdena för PCB innan förbudet infördes var som mjukgörare i fogmassor i ett stort antal hus byggda under åren 1956-73. Från de många enskilda fogarna kan PCB frigöras till omgivningen och spridas i miljön ett typexempel på s.k. diffusa utsläpp. Förutom det frivilliga åtagandet finns det en ny lagstiftning miljöbalken som också gäller PCB i fogmassor. Samtidigt är det oklart vilka krav miljöbalken faktiskt ställer på verksamhetsutövarna och vilka krav tillsynsmyndigheterna därmed kan ställa. Vi har genomfört granskningen med hjälp av en enkät till miljökontoren, fallstudier av tillsynen när det gäller inventeringar och fogsaneringar i några kommuner, intervjuer på Naturvårdsverket, samt låtit göra en rättsutredning om miljöbalkens tillämplighet i denna fråga. Det frivilliga åtagandet har inte uppfyllt förväntningarna Målsättningarna i byggsektorns frivilliga åtagande var att fastighetsägarna till slutet av 1999 skulle ha inventerat förekomsten av PCB i fogmassor, och att byggnaderna skulle ha sanerats senast till årsskiftet 2002/2003. Dessa målsättningar har inte uppfyllts. Vår skattning är att bara ungefär en femtedel av fastighetsägare med byggnader från perioden 1956-73 har påbörjat inventeringar av sina fastighetsbestånd. Och det är högst några hundra fastighetsägare som påbörjat saneringar. 6

Ny svår fråga för miljökontoren Några kommuners miljökontor har med hänvisning till byggsektorns frivilliga åtagande helt avstått från initiativ för att förmå fastighetsägarna att inventera förekomsten av PCB i fogmassor. De har uppfattat att byggsektorn genom sitt frivilliga åtagande påtagit sig ansvaret att lösa frågan. Miljökontoren har därmed avstått från att skaffa sig underlag för att bedöma om fastighetsägarna på ett tillfredsställande sätt uppfyller kunskapskravet i miljöbalkens andra kapitel och om miljöbalkens syfte uppnås i kommunen med hjälp av det frivilliga åtagandet. Några miljökontor har gjort bortprioriteringar på grund av felaktigt kunskapsunderlag: de har inte känt till vilka typer av byggnader som kan innehålla PCB-fogar och inte heller vilka saneringsmöjligheter som finns med den teknikutveckling som ägt rum de senaste åren. När det gäller saneringar har dessutom det frivilliga åtagandet skapat oklarheter om miljökontorens ansvar att utöva tillsyn över hur fastighetsägare och fogentreprenörer sköter de saneringar som förekommer. Aktivitet ger resultat Oklarheterna hos miljökontoren visar att det behövs tillsynsvägledning från Naturvårdsverket i frågan om PCB i fogmassor. I de kommuner där miljökontoren trots bristerna i tillsynsvägledningen har drivit på fastighetsägarna har fastighetsägarna varit mer aktiva, dvs. aktivitet från miljökontoren har lönat sig. 7

Tillsyn av saneringarna viktigt för miljön Det finns stora risker för spridning av PCB vid själva saneringen, om den genomförs slarvigt. Ofullständigt genomförda saneringar medför också att kvarvarande PCBrester hamnar bland vanligt byggavfall när byggnaden någon gång i framtiden rivs eller byggs om. Bara hälften av de fogentreprenörer som enligt miljökontoren anlitats för PCB-sanering har genomgått Sveriges Fogentreprenörers Riksförbunds utbildning i sanering av PCB-fogar, där miljömässigt bästa teknik förmedlas till fogentreprenörerna. En tredjedel av miljökontoren i de kommuner där saneringar har anmälts gör inte några tillsynsbesök alls. Sammantaget innebär detta att risken för miljöpåverkan inte kan uteslutas. Motsägelsefulla uppfattningar om lagregler Frågan om huruvida miljöbalkens kapitel 10 om förorenade områden gäller för PCB i fogmassor, är en väsentlig fråga för tillsynen. Om inte kapitel 10 gäller så faller den anmälningsplikt som utgör grunden för en stor del av miljökontorens nuvarande åtgärder inom ramen för tillsynen när det gäller PCB-fogar. Tillsynsarbetet kommer att försvåras. Det kommer bland annat att krävas stora arbetsinsatser för att upptäcka var saneringar är på gång. RRV har i sin granskning funnit att olika befintliga kunskapskällor redovisar skilda uppfattningar om huruvida miljöbalkens kapitel 10 gäller generellt för PCB i fogmassor. Vi har också funnit delade och oklara uppfattningar på Naturvårdsverket när det gäller denna fråga. Naturvårdsverket har inte klargjort för miljökontoren att dessa frågor är oklara. 8

Olikheter i miljökontorens lagtillämpning För närvarande är praxis olika hos olika miljökontor när det gäller PCB i fogmassor, dvs. fastighetsägare och fogentreprenörer möter olikartade krav i olika kommuner. Miljökontoren har i sina kontakter med fastighetsägarna använt sig av olika lagregler för att styrka sina krav på bland annat inventeringar och anmälningar av saneringar. En stor skillnad ligger i om miljökontoren i kraven på inventeringar, jämsides med hänvisningar till miljöbalkens allmänna hänsynsregler, åberopar miljöbalkens kapitel 10 Förorenade områden, eller inte. Ett annat exempel på skillnader mellan miljökontoren är den vitt skilda inställningen till möjligheten att med hjälp av förelägganden förmå fastighetsägare att inventera. Medan fastighetsägare i många kommuner inte riskerar några påföljder alls, riskerar en ovillig fastighetsägare i en viss kommun vitesförelägganden på upp till 50 000 kr. RRV anser att kraven i instruktionen på att Naturvårdsverket ska samordna den operativa tillsynen innebär ett ansvar för den centrala tillsynsvägledningen att verka för att verksamhetsutövare behandlas mer likvärdigt i olika kommuner. Naturvårdsverket har överlåtit tillsynsvägledningen till andra aktörer I praktiken har Naturvårdsverket i stor utsträckning överlåtit tillsynsvägledningen till andra aktörer, dels inom byggsektorn, dels bland aktiva regioner och kommuner. Detta skulle inte behöva vara något problem ifall dessa kunskapskällor gav ett likalydande budskap. Men så är inte fallet: miljökontoren kan få olika besked beroende på vart de vänder sig. Och det även i frågor som är av stor vikt för miljökontorens agerande. 9

Naturvårdsverket har bristande överblick Naturvårdsverket har en bristande överblick över var PCBförekomsterna finns och hur stora de är. Detsamma gäller frågan i vilken utsträckning inventeringar och saneringar har genomförts och på vilket sätt. Verket har inte gjort någon systematisk uppföljning av inventerings- och saneringsläget. För att kunna ge en konkret tillsynsvägledning krävs bland annat att Naturvårdsverket utvecklar kunskapen om omfattningen av problemet med PCB-fogar och hur de genomförda åtgärderna har förbättrat möjligheterna att nå målet Giftfri miljö. RRV lägger därför i rapporten förslag om att ge Naturvårdsverket ett delansvar för uppföljningen av miljömålet Giftfri miljö. Idag har Kemikalieinspektionen ansvaret för uppföljningen av detta miljömål. Tillsynsvägledningen otillräcklig Miljökontoren behöver veta hur farlig spridningen av PCB är, vilken typ av byggnader som kan ha PCB-fogar, vilken teknik som krävs för att sanera byggnaderna på ett miljöriktigt sätt och vilka risker för spridning en sanering är förknippad med. Det krävs också kunskap om vilka lagar och regler miljökontoren kan stödja sig på och vilka krav de kan ställa och inte ställa på ansvariga verksamhetsutövare (om exempelvis anmälningsplikt). Vidare behöver miljökontoren veta vilka oklarheter som kan finnas när det gäller tolkningarna av lagarna. RRV föreslår därför att Naturvårdsverket överväger att ge ut en skriftlig vägledning till miljökontoren om hur de ska hantera frågan om PCB i fogmassor. 10

Oklart ansvar inom Naturvårdsverket Ansvaret inom Naturvårdsverket för den tillsynsvägledning som faktiskt ges angående PCB i fogmassor är otydligt och uppsplittrat, vilket kan leda till motsägelsefulla besked till miljökontoren. RRV lämnar därför förslag om hur Naturvårdsverket bättre kan kanalisera frågorna rörande speciella miljöproblem som PCB i fogmassor till ett fåtal handläggare, som sinsemellan är så väl samstämda att de inte ger motstridiga besked. Drivkrafterna små att skapa rättspraxis Frågan om hur miljöbalken ska tillämpas på företeelser som PCB i fogmassor måste klargöras genom rättsfall. Miljöbalkens konstruktion med allmänna hänsynsregler och en inledande portalparagraf med miljömål innebär att det är domstolarnas sak att konkretisera tolkningen att skapa rättspraxis. Detta förutsätter i sin tur att tillsynsmyndigheter lägger ned mycket arbete på att driva frågor via förelägganden fram till avgöranden i domstolarna. När det som i fallet med PCB i fogmassor handlar om många små och utspridda spridningskällor som tillsammans skapar ett miljöproblem, är det normalt de kommunala miljönämnderna som är tillsynsmyndigheter. En insats från en kommunal tillsynsmyndighet för att driva fram rättspraxis innebär i en situation med knappa resurser att tillsynsmyndigheten åsidosätter andra tillsynsuppgifter när det gäller PCB i fogmassor, andra tillsynsinsatser inom miljömålet Giftfri miljö och tillsynsinsatser för att uppnå andra miljömål. Vidare, nyttan av att driva fram rättspraxis i en viss fråga kan vara stor för kollektivet av tillsynsmyndigheter men liten för den enskilda myndigheten, samtidigt som 11

kostnaderna i form av tid och pengar för att driva ärendet till avgörande i domstol helt faller på den enskilda myndigheten. Att satsa resurser med huvudsakligt syfte att driva på rättsutvecklingen skulle därför kunna strida mot en ändamålsenlig prioritering av resurserna på tillsynsmyndigheten i kommuninvånarnas intresse. Samtidigt som rättsläget när det gäller PCB i fogmassor är oklart så är alltså drivkrafterna svaga hos de kommunala miljönämnderna att driva enskilda fall så långt att en rättspraxis skapas. Den absoluta merparten av miljönämnderna har inte heller tillgång till den miljörättsliga expertis som krävs för att driva rättsfrågor. Det verkar därför mest ändamålsenligt att ansvaret för att driva sådana frågor fram till att en rättspraxis skapas åläggs den centrala tillsynsvägledande myndigheten Naturvårdsverket. För att detta ska bli möjligt föreslår RRV att Miljöbalkskommittén ges i uppdrag att föreslå förändringar i Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, som innebär att Naturvårdsverket får ett operativt tillsynsansvar med det uttryckliga syftet att driva sådana enskilda frågor rättsligt där det finns ett behov av att utveckla rättspraxis. Miljöbalken behöver förtydligas och kompletteras RRV har konstaterat att det råder oenighet även bland miljörättsexperter om vilket tillämpningsområdet är för miljöbalkens kapitel 10 Förorenade områden. Ett klarläggande av denna fråga kan vara av stor betydelse inte bara för problemet med PCB i fogmassor utan även i andra fall där man i efterhand finner att tidigare använda material och kemiska produkter i byggnader visar sig ha oväntade negativa effekter på hälsa och miljö. RRV föreslår därför att Miljöbalkskommittén ges i uppdrag att överväga om det är lämpligt eller ej att kapitel 10 12

tillämpas på kemikalier i byggmaterial och installationer i byggnader och att Miljöbalkskommittén föreslår förändringar av kapitel 10 så att slutsatsen tydligt framgår. Tydliga lagregler för speciellt viktiga miljöfrågor undanröjer tveksamheter om tolkningen av miljöbalkens krav och underlättar tillsynsmyndigheternas arbete. RRV menar därför att en lärdom av PCB-fallet är att statsmakterna, när det gäller sådana diffusa utsläpp som är av speciell betydelse för att uppnå miljömålen, och där framkomligheten med hjälp av de allmänna hänsynsreglerna bedöms som liten, bör överväga att utfärda kompletterande lagstiftning till miljöbalken, där tydliga förpliktelser anges för den enskilda verksamhetsutövaren. Genom att kraven på verksamhetsutövarna förtydligas kan tillsynsmyndigheternas arbete underlättas. På detta sätt kan miljömålen lättare uppnås. 13

14

1 Inledning 1.1 Motiv för granskningen Forskningsresultat har visat att organiska miljögifter som DDT, dioxiner, PCB och bromerade flamskyddsmedel utgör ett hot mot människors hälsa och mot vår miljö. Redan på 60-talet uppmärksammades den stora spridningen av PCB i miljön. PCB förbjöds i vissa tillämpningar 1972 efter misstankar om dess miljöfarlighet. Det har visat sig att sälars och vissa fågelarters fortplantning störts på grund av inverkan av PCB och DDT. PCB har också återfunnits i kvinnors modersmjölk. På grund av PCB-halterna har speciella kostråd utfärdats för intag av Östersjöfisk. Från och med 1995 är all användning av PCB förbjuden. PCB finns inte naturligt i miljön utan är helt och hållet syntetiska ämnen. PCB är stabilt och brandhärdigt och därmed mycket svårnedbrytbart. PCB har använts t.ex. i transformatorer, som hydraulvätska och som mjukgörare i plaster, färger, fogmassor och golvmassor. PCB kan därmed frigöras från många enskilda små källor och har vad man kallar en diffus spridning. I vissa tillämpningar har PCB byggts in i konstruktioner och sedan långsamt spridits till omgivningen. Detta är fallet med fogmassor i ett stort antal hus byggda under åren 1956-73. Uppskattningarna om hur mycket PCB som via fogmassor byggts in i svenska byggnader varierar från 100 till 500 ton. Fogmassor innehållande PCB bedöms vara den största av de kvarvarande PCB-förekomsterna. År 1992 publicerades en rapport av länsstyrelsen i Kalmar, som redovisade förhöjda 15

PCB-halter i luften inne i och utanför byggnader som hade PCB-fogar. Stockholms miljöförvaltning och Naturvårdsverket publicerade år 1997 resultaten från mätningar i marken och luften vid ett elementbyggt flerbostadshus. Resultaten visade även här att PCB läckte ut från fogarna och kunde återfinnas i luft inne i och intill byggnaden och i marken omkring byggnaden. Byggsektorn gjorde år 1998 via Byggsektorns Kretsloppsråd 1 ett frivilligt åtagande att avlägsna PCB ur byggnader. En målsättning i det handlingsprogram som presenterades var att fogar med PCB-halt på mer än 500 ppm PCB (0,05 %) skulle vara färdigsanerade vid årsskiftet 2002/03. I det material som publicerats av Kretsloppsrådet har förutsatts att de kommunala miljökontoren följer upp resultaten av det frivilliga åtagandet. Parallellt med byggsektorns frivilliga åtagande att avveckla PCB i byggnader innebär den år 1999 införda miljöbalken ökade krav på verksamhetsutövarna jämfört med tidigare lagstiftning. Det är de operativa tillsynsmyndigheternas ansvar att kontrollera att verksamhetsutövarna lever upp till miljöbalkens krav. När det gäller PCB-fogar är det kommunernas miljönämnder (eller motsvarande) som är operativa tillsynsmyndigheter och enligt Naturvårdsverkets instruktion och enligt miljöbalken ska Naturvårdsverket utöva tillsynsvägledning för miljönämnderna och i praktiken miljökontoren. För PCB i byggnader finns därmed dels ett frivilligt åtagande, dels lagregler som styr hur fastighetsägare och de entreprenörer som sanerar fogarna ska agera. 1 Byggsektorns Kretsloppsråd bildades 1994 och representerar bygg- och fastighetsbranschen. Kretsloppsrådet har påtagit branschen ett ansvar för att kretsloppsanpassa bygg- och fastighetssektorn. 16

Riksdagen har antagit miljömålet Giftfri miljö vilket när det är genomfört skall innebära att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna och att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll. Sverige har undertecknat ett antal internationella miljökonventioner som bl.a. innebär åtaganden att avveckla PCB. En sådan internationell konvention är Stockholmskonventionen, som undertecknades år 2001, om långlivade organiska föroreningar. De undertecknande länderna förbinder sig att eliminera 12 ämnen, däribland PCB. RRV har de senaste åren genomfört flera granskningar som fokuserat på statlig tillsynsverksamhet. PCB i fogmassor är ett tidigt exempel på problem med diffusa utsläpp där tillsynsmyndigheterna ställs inför nya problem. Antalet verksamhetsutövare är stort och antalet föroreningskällor är ännu större. PCB är vidare ett prioriterat miljögift en lösning av problemet med PCB i fogmassor skulle innebära väsentliga framsteg i arbetet med att uppfylla miljömålet En giftfri miljö. PCB i fogmassor är intressant också av den anledningen att det finns både ett frivilligt åtagande och en ny lagstiftning. Samtidigt är oklart vilka krav miljöbalkens allmänna hänsynsregler ställer på verksamhetsutövarna. Vi anser därför att PCB i fogmassor är en fråga som bör uppmärksammas särskilt och att Naturvårdsverkets tillsynsvägledning här är extra viktig. 1.2 Granskningens syfte Granskningens huvudsyfte är att belysa hur Naturvårdsverket har uppfyllt sin roll som tillsynsvägledare för miljökontoren när det gäller byggsektorns frivilliga åtagande angående PCB i fogmassor i byggnader. 17

Ett ytterligare syfte är att belysa den generella frågan om vilken roll Naturvårdsverket har och bör ha som tillsynsvägledare när det gäller diffusa utsläpp som behandlas av miljöbalken och som också kan vara föremål för frivilliga åtaganden. Frågan om PCB i fogmassor utgör en fallstudie av Naturvårdsverkets roll som tillsynsvägledare i ett sådant sammanhang. 1.3 Avgränsningar och revisionsobjekt Det fall RRV studerat är hur ansvariga myndigheter m.fl. agerat när det gäller PCB i fogmassor i byggnader. Vi har inriktat oss på PCB i fogmassor eftersom fogmassorna bedöms innehålla de största kvarvarande mängderna PCB och är den största källan till spridning av PCB i miljön. Vi har därmed inte studerat åtgärder när det gäller andra PCBförekomster i byggnader (t.ex. golvmassor, isolerrutor och kondensatorer). Granskningens revisionsobjekt är Naturvårdsverket och dess roll som tillsynsvägledare till kommunernas miljönämnder (eller motsvarande). Den operativa tillsynen utförs av miljönämnderna och i praktiken miljökontoren. Som en bakgrund till granskningen av Naturvårdsverkets tillsynsvägledning har vi därför studerat den tillsyn och verksamhet med fogsaneringar som bedrivits i olika kommuner. Vi har inte studerat länsstyrelserna i deras roll som tillsynsvägledare. Orsaken är att det finns många nya och oklara frågor i samband med PCB i fogmassor. Det är därför svårt för de olika länsstyrelserna att ge en enhetlig rådgivning till miljökontoren innan Naturvårdsverket har uppfyllt sin del av vägledningsansvaret. På grund av de många nya frågorna faller det huvudsakliga tillsynsansvaret i detta fall naturligt på Naturvårdsverket. 18

Förstudien visade också att länsstyrelserna inte dittills haft någon större betydelse för miljökontorens arbete med frågan om PCB i fogmassor. Tidigare RRV-granskningar har också visat att länsstyrelsernas kemikaliearbete allmänt sett inte har haft någon stor omfattning 2. 1.4 Genomförande För att kunna bedöma hur Naturvårdsverket har uppfyllt sin roll som tillsynsvägledare avseende PCB i fogmassor har vi samlat in bakgrundsinformation om den kommunala tillsynen när det gäller PCB-fogar. En biprodukt av detta är att vi fått information om hur många fastighetsägare som vidtagit åtgärder och informerat miljökontoren om dessa. Vi har samlat in fakta genom en telefonenkät till berörda handläggare på miljökontoren i 50 slumpmässigt utvalda kommuner och genom fallstudier i några kommuner. Enkäten har inriktats på frågor om hur den kommunala tillsynen fungerat. Vi har bl.a. frågat om eventuella uppmaningar som riktats till fastighetsägarna om inventeringar och saneringar och om hur den faktiska tillsynen gått till. Enkätformuläret redovisas i bilaga 2. I fallstudierna har vi intervjuat handläggare på miljökontor, miljöansvariga på bostadsbolag och fogentreprenörer. Fallstudierna har givit grundligare kunskap om hur såväl tillsynsmyndigheter som fastighetsägare och fogentreprenörer, som sanerat PCB-fogar, sett på denna kommunala tillsyn och på behovet av tillsynsvägledning. Urvalet av kommuner har gjorts på ett sådant sätt att vi försäkrat oss om att mer aktiva kommuner funnits representerade. 2 RRV 1997:47 Länsstyrelsernas miljövårdsarbete i förändring samt RRV 1994:8 Stödet till kommunernas kemikalietillsyn. 19

I granskningen har vi dessutom inhämtat fakta och synpunkter från chefer och berörda handläggare vid Naturvårdsverket. Vi har vidare intervjuat representanter från följande centrala aktörer: Byggsektorns Kretsloppsråd, SABO, Svenska Fogbranschens Riksförbund, Svenska Kommunförbundet, och Miljösamverkan Västra Götalands PCB-projekt. Frågan om Naturvårdsverkets roll som tillsynsvägledare åt miljökontoren avseende inventering och sanering av PCB i fogmassor påverkas bl.a. av miljökontorens rättsliga möjligheter att agera i sin tillsyn. Jur.dr. Jonas Christensen har på vårt uppdrag undersökt vissa oklarheter i hur miljöbalken kan tolkas i det konkreta fallet med inventering och sanering av PCB i fogmassor. Rapporten från den juridiska studien redovisas i bilaga 3. En utförlig beskrivning av genomförandet görs i bilaga 1. Projektgruppen har bestått av Börje Lenas (projektledare) och Åsa Sandström och Annelie Jansson Westin. 1.5 Rapportens uppläggning I rapportens kapitel 2 beskriver vi bakgrunden till granskningen, bl.a. miljöproblemen med PCB, PCB-förbudet, olika undersökningar om PCB i byggnader, byggsektorns frivilliga åtagande och andra initiativ för att komma tillrätta med problemen. Vi beskriver där också hur PCB-sanering går till. I kapitel 3 sammanfattar vi de problem vi har iakttagit i granskningen. Våra samlade iakttagelser finns utförligt beskrivna i appendix 2. I kapitel 4 analyserar vi orsakerna till och konsekvenserna av dessa problem. I kapitel 5 redovisar vi RRV:s förslag. 20

I appendix 1 redovisar vi en diskussion om möjligheterna att nå framgång med frivilliga åtaganden. I appendix 2 ger vi en utförlig beskrivning av våra iakttagelser. 21

22

2 Bakgrund 2.1 PCB-förbudet och dess bakgrund PCB 3 började säljas som kemisk produkt 1929. PCB användes från början framförallt i elektriskt material, såsom kondensatorer och transformatorer, eftersom PCB är mycket stabilt och brandhärdigt. Men efterhand tillkom fler användningsområden, t.ex. som mjukgörare i bl.a. plaster, färger, fogmassor och karbonfritt kopiepapper 4. I början av 1960-talet uppmärksammades miljöproblem som antogs hänga ihop med spridning av miljögifter, bl.a. minskande stammar av rovdjur såsom rovfåglar, sälar och uttrar. Forskare vid Institutionen för analytisk kemi vid Stockholms Universitet lyckades år 1966 komma fram till att PCB, liksom DDT, fanns i uppseendeväckande stora halter i en död havsörn. År 1969 presenterade samma forskare uppgifter om höga PCB-halter i stora delar av faunan i Östersjön. Forskningsresultaten ledde till att Sverige 1972 förbjöd PCB i t.ex. fogmassor, färger och plaster. År 1978 förbjöds import till Sverige av PCB för användning i slutna system så som transformatorer och kondensatorer. Sedan 1995 råder totalt förbud mot PCB-användning i Sverige. Det innebär att inte heller äldre apparatur som innehåller PCB får användas 5. 3 PCB är den engelska förkortningen för polyklorerade bifenyler, varav det finns 209 varianter. Skillnaderna består i antal kloratomer och deras placering i molekylen. 4 Bernes C, Organiska Miljögifter, Monitor 16, Naturvårdsverket. 5 ibid. 23

2.1.1 PCB:s effekter på människor och djur 6 PCB spreds aldrig avsiktligt i miljön, såsom skedde med t.ex. DDT, utan användes i förhållandevis slutna system. Ändå visar forskningsresultat från slutet av 1960-talet och framåt att faunan innehåller höga halter av PCB. Analyser har visat att PCB lagras i människans vävnader. En förklaring till detta är PCB:s persistens, dvs. svårnerbrytbarhet. Det innebär att den PCB som på olika sätt läckt ut från olika användningsområden eller hamnat med avfall på soptippar inte bryts ner utan stannar kvar i miljön under lång tid. Persistenta ämnen som PCB kan också spridas vidare långa sträckor med vind och vatten utan att brytas ner. PCB är vidare fettlösligt vilket möjliggör ackumulering i levande vävnader, s.k. bioackumulering. PCB anrikas också längs näringskedjan så att djur högt upp i näringskedjan uppvisar mycket högre halter än djur längre ner, s.k. biomagnifikation. PCB:s skadlighet för faunan har klart påvisats. Redan på 1960-talet kopplade forskare Östersjösälarnas bristande fortplantningsförmåga till miljögifter sedan höga halter av bl.a. PCB uppmätts i dessa. Sälhonorna hade visat sig ha sjukliga livmoderförändringar som i många fall innebar sterilitet. Livmoderskadorna kopplades framförallt till kraftigt förhöjda halter av PCB. Den fortsatta forskningen på sälar visade att förutom livmoderskadorna hade sälarna hela sjukdomskomplex av livshotande karaktär, t.ex. skador på hud, klor, tarmar, njurar och skelett. Det finns också forskning på mink som visat att PCB stör minkarnas fortplantning genom att orsaka fosterdöd och minskade kullar. Även uttrarnas och fiskätande rovfåglars (havsörn och fiskgjuse) fortplantning antas störas av PCB. 6 Avsnittet bygger på Bernes C, Organiska miljögifter, Monitor 16, Naturvårdsverket. 24

Effekterna av PCB på människor är inte lika väl utredda som när det gäller djur. År 1968 uppmärksammades PCB:s skadeverkningar vid den s.k. risoljeolyckan i Japan. Flera tusen personer drabbades av hud- och slemhinneförändringar, yrsel, hosta, buksmärtor och skador på centrala nervsystemet. Först efter flera månader framkom att orsaken var PCBförorenad risolja. Det finns inga entydiga bevis för att PCB har hormonpåverkande effekter på människor. Däremot har det på senare år kommit undersökningar som antyder effekter av PCB på människans centrala nervsystem och intellektets utveckling. Ett exempel är en undersökning av barn till kvinnor som ätit mycket PCB-haltig fisk ur Lake Michigan i USA. Barnen hade lägre födelsevikt och hade långt upp i åldrarna sämre utvecklade reflex- och rörelsemönster. Deras läsförmåga var också nersatt. Dessa forskningsresultat är dock omstridda. 2.1.2 Miljömålet Giftfri miljö och internationella konventioner som berör PCB Riksdagen har antagit femton miljökvalitetsmål med det övergripande målet att till nästa generation överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Ett av miljömålen är Giftfri miljö. Detta miljömål innebär när det är genomfört att miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande och som finns i befintliga varor och produkter ska hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön 7. 7 Kemikaliestrategi för Giftfri miljö, regeringens proposition 2000/01:65. 25

Sverige har undertecknat ett antal internationella konventioner om miljöskydd och därmed åtagit sig att avveckla användningen av och eliminera spridningen av PCB. Några av dessa konventioner är: - Helsingforskonventionen - Nordsjökonventionen - Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar, även kallad POP-konventionen 8, har som målsättning att förhindra skadlig påverkan av långlivade organiska föroreningar på människors hälsa och miljön genom att förbjuda, avveckla eller begränsa användning och produktion samt att minimera eller om möjligt eliminera utsläpp av dessa ämnen. POP-konventionen omfattar 12 ämnen eller ämnesgrupper, varav PCB är en. PCB tas upp i en bilaga i konventionen. En av de åtgärder som nämns i bilagan är att de undertecknande länderna ska sträva efter att identifiera och på ett miljömässigt godtagbart sätt hantera artiklar, exempelvis fogmassor, som innehåller mer än 0,0005 % PCB 9. 8 POP är förkortningen för Persistant Organic Pollutants, dvs. långlivade organiska föroreningar. 9 Godkännande av Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar, Miljödepartementet, promemoria 2001-11-28 samt den av Miljödepartementet tillhandahållna svenska översättningen av konventionstexten. 26

2.2 Miljölagstiftningens betydelse för PCB-frågan 2.2.1 Syfte och allmänna hänsynsregler Införandet av miljöbalken den 1 januari 1999 innebar en grundläggande förändring för verksamhetsutövare och därmed indirekt även för tillsynsmyndigheter. Den stora förändringen jämfört med tidigare miljölagstiftning är att i miljöbalkens kapitel 1, 1 fastställs syftet att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I samma paragraf framhålls också att miljöbalken ska tillämpas på ett sätt som så långt möjligt överensstämmer med balkens fem uppräknade miljömål. Detta avsnitt i kapitel 1, 1 lyder: Miljöbalken skall tillämpas så att 1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3. den biologiska mångfalden bevaras, 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Alla gamla lagar och regler som har införts i miljöbalken ska enligt lagstiftarens intentioner med införandet av denna portalparagraf ges en ny tolkning 10. 10 Westerlund S, Miljölagstiftningen i korthet, IMIR januari 1999. Det finns numera dock delade meningar om domstolarna har gjort nya tolkningar. 27

Den i övrigt kanske viktigaste förändringen för frågan om PCB-fogar är sammanförandet av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel, samtidigt som dessa hänsynskravs giltighetsområde utvidgades jämfört med tidigare miljölagstiftning. För frågan om PCB i fogmassor är nedanstående hänsynsregler viktiga: Bevisbörderegeln (2 kap. 1 ) Kunskapskravet (2 kap. 2 ) Försiktighetsprincipen (2 kap. 3 ) Produktvalsprincipen (2 kap. 6 ) Skälighetsregeln (2 kap. 7 ) 2.2.2 Förorenade områden En nyhet i miljöbalken jämfört med tidigare miljölagstiftning är att i miljöbalken finns ett kapitel 10 Förorenade områden. Detta kapitels relevans för frågan om PCB i fogmassor har diskuterats. Sanering av områden som kan betraktas som förorenade områden enligt miljöbalken omfattas av anmälningsskyldighet enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Med anmälningsskyldigheten åtföljer också skyldighet att följa de regler om hur egenkontrollen ska bedrivas som finns i förordningen om egenkontroll. 2.2.3 Egenkontroll och tillsyn Miljöbalken innebär skyldighet för en verksamhetsutövare att utöva egenkontroll, vilket framgår av 2 kapitlet och 26 kapitlet. Tillsynsmyndigheternas verksamhet regleras främst i kapitel 26 och tillhörande förordningar. En nyhet jämfört med miljöskyddslagen är att Naturvårdsverket i miljöbalken fråntas rätten att utöva operativ tillsyn över miljöfarliga 28

verksamheter. En möjlighet som Naturvårdsverket tidigare hade parallellt med de operativa regionala och kommunala tillsynsmyndigheterna. I 26 kapitlets 1 stadgas att tillsynen ska säkerställa syftet med balken och dess följdförfattningar. Och syftet med balken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, vilket framgår av dess första paragraf. I första paragrafen framhålls också att miljöbalken ska tillämpas i enlighet med de fem miljömål som vi har återgivit i tidigare avsnitt. I 26 kapitlets 1 beskrivs vidare de olika tillsynsformerna: dels att kontrollera och genomdriva regelefterlevnad, dels att genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. Båda tillsynsformerna är aktuella när det gäller PCB i fogmassor. 2.2.4 Naturvårdsverkets uppgift som tillsynsvägledare Enligt förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken har Naturvårdsverket ansvaret för tillsynsvägledningen. I förordningen definieras tillsynsvägledning som: sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Enligt sin instruktion ska Naturvårdsverket: vägleda, samordna, följa upp och utvärdera miljö- och tillsynsarbetet i förhållande till sektorsmyndigheterna samt andra centrala, regionala och lokala myndigheter. 11 11 3 i förordning (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket. 29

2.3 PCB i byggnader och jämfört med andra PCBförekomster Trots att all användning av PCB är förbjuden i Sverige sedan 1995 finns stora mängder PCB kvar i samhället, upplagrat i varor och produkter. Det gäller särskilt produkter med lång livslängd 12. En utredning gjord på Kemikalieinspektionens uppdrag 13 uppskattade att byggnadsmaterialen fogmassor, isolerglasfönster och golvbeläggningar innehåller 155-620 ton PCB. Småkondensatorer (oljebrännare, lysrörsarmaturer och elektriska motorer) uppskattades innehålla 20 ton PCB. Mängden PCB i bilar uppskattades till 600 kg. Transformatoroljor förorenade med PCB från transformatorernas isolermaterial beräknades innehålla 350 kg PCB. I utredningen drogs slutsatsen att de största kvarvarande mängderna PCB finns i byggnadsmaterial, lysrörsarmaturer och avfallsdeponier. Undersökningen redovisade också uppgifter om avfallsflöden som innehåller PCB. Störst mängd PCB antogs finnas i byggavfall (3-30 ton/år). Andra avfallsflöden som uppgavs innehålla PCB var hushållsavfall (500-700 kg/år), bilskrot (100 kg/år), returpapper (90 kg/år) och avloppsslam (60-80 kg/år). 2.3.1 Förekomst av PCB i byggnader i form av kondensatorer, isolerglasfönster, fogmassor m.m. PCB användes i byggmaterial och i andra produkter som installerades i byggnader, så som fogmassor, isolerglasfönster, lysrörsarmaturer och golvmassor. Av den ovan nämnda utredningen från Kemikalieinspektionen framgår att fogmassor utgör den största kvarvarande källan 12 Öberg T, Förekomst av PCB och PCN i varor och kemiska produkter i Sverige, PM 18/94, Kemikalieinspektionen. 13 ibid. 30

till PCB i byggnader. Utredningen uppskattade att fogmassorna innehåller 100-500 ton PCB. Den näst största PCBkällan enligt utredningen är isolerglasfönster. Mängden PCB i dessa uppskattades till 50-100 ton. Lysrörsarmaturer antogs innehålla 20 ton PCB och golvbeläggningar 5-20 ton. 2.3.2 I vilka fogar och i vilka fogmassor finns PCB PCB kan finnas i elastiska fogmassor i byggnader uppförda mellan 1956 och 1973. Polysulfidgummi var den viktigaste råvaran för elastiska fogmassor under 1950- och 60-talen. I en del av dessa fogmassor användes PCB som mjukgörare. Halterna av PCB varierade mellan 5 och 30 %. Under 1960- och 1970-talen utvecklades nya typer av fogmassor som byggde på polyuretan eller silikon och dessa innehöll inte PCB 14. Polysulfidmassorna användes främst för utvändig tätning av rörelsefogar m.m. De återfinns mellan fasadelement (t.ex. betongelement och fasadelement av natursten), i dilatationsfogar (rörelsefogar i fasader), i utvändiga anslutningsfogar vid fönster, dörrar och balkonger. De kan också finnas som fogtätning i entrépartier och trapphus 15. Fogarna kan vara synliga, men de kan också vara dolda bakom plåtbleck eller ha täckts av andra fasadmaterial under senare ombyggnader. 14 15 Inventera och sanera PCB!, 2 september 2002, Byggsektorns Kretsloppsråd projektet PCB i byggnader. ibid. 31

2.4 Undersökningar och åtgärder angående PCB i fogmassor 2.4.1 Tidiga undersökningar Problemet med att PCB i fogmassor kunde höja halten av PCB i inomhusluften uppmärksammades i Tyskland under slutet av 1980-talet. Undersökningarna i Tyskland föranledde att problemet med PCB i fogmassor uppmärksammades i Sverige i början 1990-talet och gav upphov till olika initiativ. Länsstyrelsen i Kalmar län gav 1992 ut en rapport 16 som dels innehöll resultat av analyser av PCB-halter i inom- och utomhusluft i respektive intill ett flerfamiljshus med PCBfogar, dels redovisade en uppskattning av den årliga belastningen på miljön av PCB i fogmassor. Analysen av PCB-halterna visade på förhöjda värden i respektive intill byggnaden. I rapporten antogs vidare att den kvarvarande mängden PCB i fogmassor var 100-500 ton och den årliga emissionen 0,1-0,2 % av denna mängd. 1993 genomförde två studenter vid Linköpings universitet en studie av PCB i fogmassor i elementbyggda flerfamiljshus uppförda under perioden 1957-1972 17. I redovisningen av studien uppskattades mängden PCB i fogmassor i dessa byggnader till 70-190 ton, varav det mesta antogs finnas kvar i byggnaderna. Statistiken visade att merparten av betongelementhus byggdes i storstadsområdena. Problemet med PCB i fogmassor i elementhus bedömdes därför vara 16 Hammar T, PCB i fogmassor, Länsstyrelsen i Kalmar län informerar 1992:10. 17 Boije L, Markensten H, Miljonprogrammets giftiga baksida PCB i fogmassor i flerfamiljshus av element1957-1972, Linköpings universitet 1993. 32

koncentrerat till storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö. 2.4.2 Västsverige Miljökontoret i Lerums kommun genomförde 1994 ett projekt för att ta reda på byggnader som kunde innehålla fogmassor från perioden 1956-1973. Ett 60-tal byggnader identifierades. Prover på fogmassan togs i fyra av dessa byggnader och analysen visade att fogmassan från två av dessa byggnader innehöll höga halter av PCB 18. Bland annat som en följd av resultaten i Lerum genomförde Miljösamverkan Älvsborg, senare Miljösamverkan Västra Götaland (ett samarbete mellan länsstyrelsen, landstinget, kommunförbundet och kommunerna) 1997-1998 ett projekt kallat PCB-Fria Fogar. Projektet finansierades delvis av Kretsloppsmiljarden. Projektet omfattade dels en kartläggning i länets kommuner av fogmassor i byggnader från perioden 1956-1973 19, dels utveckling av en metod för sanering av PCB-haltiga fogmassor. Kartläggningen resulterade i slutsatsen att fogmassor kan finnas i alla slags byggnader. Den vanligaste byggnadstypen var flerfamiljshus av tegel och blandade material. Största fogmängden per byggnad fanns i betongelementhus, men av den totala mängden fogmassa hittades 80 % i andra byggnader än betongelementhus. Detta trots att inventeringen till en början fokuserades på elementhus. Kartläggningen genomfördes i 14 kommuner, mestadels mindre kommuner utanför Göteborgsregionen. Resultatet antogs därför spegla förhållandet utanför storstadsregionerna. 18 Intervju med handläggare vid miljökontoret, Lerums kommun 19 Utredningen undersökte enbart förekomsten av fogmassor och applicerade sedan schablonvärden för andelen fogar med PCB. 33

Projektet avrapporterades skriftligt 1999 20 och innehöll förutom en redovisning av kartläggningen även en handlingsplan för miljökontoren i länet. Metodutvecklingsarbetet redovisades separat i en rapport från SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut 21. År 1999 genomfördes en uppföljning av projektet. Uppföljningen publicerades i slutet av det året 22 och var huvudsakligen en handledning för miljökontoren i deras tillsyn av inventeringar och saneringar av PCB-fogar. 2.4.3 Fogentreprenörerna De allra flesta fogsaneringar genomförs av s.k. fogentreprenörer som är företag specialiserade på fogarbeten 23. En aktiv part i metodutvecklingen i projektet PCB-Fria Fogar var en fogentreprenör från Göteborg. Företaget genomförde de praktiska testerna av olika utrustningar. Företaget hade redan genomfört ett par saneringar av PCBfogar i Göteborgsområdet och hade lång erfarenhet av fogarbete i övrigt. Delvis parallellt med det utvecklingsarbete som utfördes inom projektet PCB-Fria Fogar genomfördes metodutveckling under ledning av Svenska Fogbranschens 20 PCB i fogmassor Slutsatser av inventering i västsvenska kommuner och framtagande av fungerande saneringsteknik, Länsstyrelsen i Västra Götaland 1999:15. 21 Sikander m.fl., Utveckling och utvärdering av metoder för utbyte av PCB-haltiga fogmassor, SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut, SP rapport 1999:07. 22 Uppföljning av PCB-Fria Fogar Stor miljönytta med liten arbetsinsats, Miljösamverkan Västra Götaland, december 1999. 23 Men även andra saneringsföretag har tagit uppdrag att sanera PCB-fogar. När vi i den följande texten beskriver de företag som utfört saneringsarbeten har vi dock konsekvent använt beteckningen fogentreprenörer. 34

Riksförbund (SFR) 24. SFR använde sig av de resultat som kom fram i projektet PCB-Fria Fogar och fogföretaget från Göteborg deltog även i SFR:s utvecklingsarbete. SFR:s projekt resulterade dels i en rapport med värdering av olika metoder 25, dels i en handledning för fogentreprenörer 26. I regelbundet återkommande kurser för fogentreprenörer förmedlar SFR sina kunskaper om den miljömässigt bästa tekniken för sanering av PCB-fogar. 2.4.4 Stockholmsregionen Som ett led i en kartläggning av miljögifter genomförde miljöförvaltningen i Stockholm 1993 en inventering av byggnader i innerstaden med avseende på PCB-haltiga fogar. Prover togs av fogmassa. Några av dessa prover skickades till analys först ett par år senare. En del av proverna visade på höga PCB-halter 27. Miljöförvaltningen utförde vidare år 1966, tillsammans med bl.a. Naturvårdsverket, en studie av PCB-läckaget från ett flerfamiljshus i bostadsområdet Sätra. Resultatet publicerades i en rapport från Naturvårdsverket 1997 28 och visade att PCB läckte ut från fogarna och kunde återfinnas i luft inne och utanför byggnaden och i marken omkring byggnaden. Efter ett initiativ från stadsdelsförvaltningen i Skärholmen valde miljöförvaltningen detta område för en pilotstudie om inventering av PCB-fogar. Projektet resulterade dels i en rapport om själva 24 Intervju med företrädare för Svenska Fogbranschens Riksförbund. 25 PCB i byggfogar Utveckling och värdering av metoder för sanering av PCB-haltiga fogar i byggnader, Svenska Fogbranschens Riksförbund 1999. 26 Sanera PCB-haltiga fogar - Handledning för fogentreprenörer, Svenska Fogbranschens Riksförbund, utgåva 3 2000. 27 Intervju med f.d. handläggare vid miljöförvaltningen i Stockholm. 28 Jansson m.fl., PCB i fogmassor stort eller litet problem? Naturvårdsverket, Rapport 4697. 35

inventeringsarbetet dels i en handbok för fastighetsägare som publicerades 1999 29. I Nacka kommun genomfördes en inventering, publicerad 1998 30. 86 byggnader valdes slumpmässigt att ingå i inventeringen. Prover på fogmassa togs på sex av byggnaderna. Analysen visade att fogmassorna i tre av dessa byggnader innehöll PCB varav två i höga halter. 2.4.5 Naturvårdsverkets initiativ angående PCB-haltiga fogar Naturvårdsverket var en av initiativtagarna till studien av PCB-läckage från ett flerfamiljshus i Sätra utanför Stockholm (se ovan). Studien visade att PCB läckte ut både i luften och till marken runt den undersökta byggnaden. Rapporten från studien innehöll rekommendationer om vid vilka halter av PCB i fogmassan som sanering borde ske. Sedan resultaten av studien publicerats 1997 tog Naturvårdsverket kontakt med Byggsektorns Kretsloppsråd. Naturvårdsverket framförde vid dessa kontakter att verket hade för avsikt att införa reglering om inte branschen såg till att inventering och sanering av PCB i bl.a. fogmassor genomfördes 31. En kort tid därefter gjorde Byggsektorns Kretsloppsråd ett frivilligt åtagande att inventera och sanera PCB i byggnader. 32 29 Inventering av fogmassor med PCB Handbok för fastighetsägare, Miljöförvaltningen i Stockholms Stad, 1999. 30 Ek M, Inventory of PCBs in apartment blocs in the municipality of Nacka, Umeå Universitet 1998. 31 Intervjuer med företrädare för Naturvårdsverket och för Byggsektorns Kretsloppsråd. 32 Efter att RRV startat sin granskning fick Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag angående PCB i byggnader. Uppdraget redovisades i slutet av juni år 2002. 36