Naturvårdsverkets tillsynsvägledning

RRV 2003:3 Naturvårdsverkets tillsynsvägledning fallet PCB i fogmassor

ISBN 91 7498 502 7 Tryck: Ekonomi Print, Stockholm 2003

Missiv 2001-03-17 Dnr 23-2002-0100 Miljödepartementet Miljöbalkskommittén Naturvårdsverkets tillsynsvägledning fallet PCB i fogmassor Riksrevisionsverket (RRV) har inom ramen för sin effektivitetsrevision granskat Naturvårdsverkets tillsynsvägledning till kommunerna när det gäller PCB i fogmassor. Resultatet av granskningen redovisas i bifogad revisionsrapport. PCB är en kemikalie som är ett hot mot både hälsa och miljö och som är totalförbjuden i Sverige sedan 1995. Den största kvarvarande PCB-förekomsten är i fogmassor i byggnader. RRV har studerat samspelet mellan tillsynsmyndigheter och fastighetsägare och funnit att miljöbalken inte fungerar som lagstiftarna tänkt sig när det gäller diffusa föroreningar som PCB-fogar. Balken förutsätter att det successivt ska bildas en praxis genom att kommunerna driver frågan om fastighetsägarnas ansvar enligt miljöbalken. Men drivkrafterna hos kommunerna är för svaga. Kommunernas tillsynssituation har inte underlättats av att Naturvårdsverket i hög grad har överlåtit till andra aktörer att ge kommunerna den tillsynsvägledning som Naturvårdsverket har ett lagstadgat ansvar för. Rapporten har överlämnats till naturvårdsverket. Företrädare för Naturvårdsverket har beretts tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten.

Missiv 2001-03-17 Dnr 23-2002-0100 Rapporten innehåller också förslag till förändringar av miljöbalken (1998:808) och förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken samt kompletterande lagstiftning till miljöbalken. Den överlämnas därför även till Miljöbalkskommittén och Miljödepartementet. Direktör Christina von Greyerz har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Börje Lenas har varit föredragande. Revisionschef Rutger Banefelt, avdelningsdirektör Åsa Sandström och avdelningsdirektör Annelie Jansson Westin har medverkat i den slutliga handläggningen. Christina von Greyerz Börje Lenas

Missiv 2001-03-17 Dnr 23-2002-0100 Naturvårdsverket Naturvårdsverkets tillsynsvägledning fallet PCB i fogmassor Riksrevisionsverket (RRV) har inom ramen för sin effektivitetsrevision granskat Naturvårdsverkets tillsynsvägledning till kommunerna när det gäller PCB i fogmassor. Resultatet av granskningen redovisas i bifogad revisionsrapport. PCB är en kemikalie som är ett hot mot både hälsa och miljö och som är totalförbjuden i Sverige sedan 1995. Den största kvarvarande PCB-förekomsten är i fogmassor i byggnader. RRV har studerat samspelet mellan tillsynsmyndigheter och fastighetsägare och funnit att miljöbalken inte fungerar som lagstiftarna tänkt sig när det gäller diffusa föroreningar som PCB-fogar. Balken förutsätter att det successivt ska bildas en praxis genom att kommunerna driver frågan om fastighetsägarnas ansvar enligt miljöbalken. Men drivkrafterna hos kommunerna är för svaga. Kommunernas tillsynssituation har inte underlättats av att Naturvårdsverket i hög grad har överlåtit till andra aktörer att ge kommunerna den tillsynsvägledning som Naturvårdsverket har ett lagstadgat ansvar för. Företrädare för Naturvårdsverket har beretts tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten.

Missiv 2001-03-17 Dnr 23-2002-0100 RRVs verksamhet övergår från och med 1 juli 2003 till den nya myndigheten Riksrevisionen. RRV hemställer att Naturvårdsverket senast den 1 oktober 2003 inkommer till Riksrevisionen med en skriftlig redogörelse för de åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas i anledning av revisionsrapporten. Rapporten innehåller också förslag till förändringar av miljöbalken (1998:808) och förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken samt kompletterande lagstiftning till miljöbalken. Den överlämnas därför även till Miljöbalkskommittén och Miljödepartementet. Direktör Christina von Greyerz har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Börje Lenas har varit föredragande. Revisionschef Rutger Banefelt, avdelningsdirektör Åsa Sandström och avdelningsdirektör Annelie Jansson Westin har medverkat i den slutliga handläggningen. Christina von Greyerz Börje Lenas

Innehållsförteckning Sammanfattning 5 1 Inledning 15 1.1 Motiv för granskningen 15 1.2 Granskningens syfte 17 1.3 Avgränsningar och revisionsobjekt 18 1.4 Genomförande 19 1.5 Rapportens uppläggning 20 2 Bakgrund 23 2.1 PCB-förbudet och dess bakgrund 23 2.2 Miljölagstiftningens betydelse för PCB-frågan 27 2.3 PCB i byggnader och jämfört med andra PCBförekomster 30 2.4 Undersökningar och åtgärder angående PCB i fogmassor 32 2.5 Saneringarnas genomförande 39 3 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser 45 3.1 Inventerings- och saneringsläget 45 3.2 Miljökontorens tillsyn 48 3.3 Naturvårdsverkets tillsynsvägledning 57 3.4 Olika lagtolkningar bland experter och aktörer 62 4 Analys av miljökontorens tillsyn och miljöbalkens användbarhet 65 4.1 Problem i miljökontorens tillsyn av PCB-fogar 65 4.2 Miljöbalkens användbarhet för diffusa utsläpp 70 5 Förslag angående tillsynsvägledningen 77 5.1 Bristande överblick och kunskapsuppbyggnad 77

5.2 Bristande uppföljning av hur tillsynen fungerat 79 5.3 Tillsynsvägledningen otillräcklig 80 5.4 Miljökontoren saknar tydlig ingång och enhetliga besked 81 5.5 Förebilderna inte samstämmiga 82 5.6 Allmänna hänsynsreglerna svåra att använda 83 5.7 Oklart om reglerna för förorenat område gäller 84 5.8 Drivkrafter saknas för att få fram rättsfall 84 Appendix 1 PCB och det frivilliga åtagandet möjligheterna att nå framgång 87 1 Inledning 87 2 Bilden av åtagandet 88 3 Kriterier för frivilliga åtaganden 92 Appendix 2 Iakttagelser 97 1 Inventerings- och saneringsläget 97 2 Den kommunala tillsynen över PCB-fogar 109 3 Naturvårdsverkets tillsynsvägledning 144 Litteraturförteckning 161 Bilaga 1 Metoder 171 Bilaga 2 Enkätfrågor 175 Bilaga 3 Miljöbalkens tillämplighet på sanering av PCB-haltiga husfogar 189 Jur. dr. Jonas Christensen Bilaga 4 Uppskattning av andel fastighetsägare som inventerat 217 Bilaga 5 Exempel från Västra Götalandsregionen på checklista för miljökontoren 223 4

Sammanfattning PCB är en kemikalie som är ett hot mot både hälsa och miljö och som är totalförbjuden i Sverige sedan 1995. Den största kvarvarande PCB-förekomsten är i fogmassor i byggnader. Riksrevisionsverket har studerat samspelet mellan tillsynsmyndigheter och fastighetsägare och funnit att miljöbalken inte fungerar som lagstiftarna tänkt sig när det gäller diffusa föroreningar som PCB-fogar. Balken förutsätter att det successivt ska bildas en praxis genom att kommunerna driver frågan om fastighetsägarnas ansvar enligt miljöbalken. Men drivkrafterna hos kommunerna är för svaga. Kommunernas tillsynssituation har inte underlättats av att Naturvårdsverket i hög grad har överlåtit till andra aktörer att ge kommunerna den tillsynsvägledning som Naturvårdsverket har ett lagstadgat ansvar för. PCB är ett prioriterat miljögift en lösning av problemet med PCB i fogmassor skulle innebära väsentliga framsteg i arbetet med att uppfylla miljömålet Giftfri miljö. PCB i fogmassor är en viktig miljöfråga, där tillsynsmyndigheterna dessutom ställs inför nya problem. Det är därför Riksrevisionsverket (RRV) har valt att göra denna granskning. Granskningens huvudsyfte är att belysa hur Naturvårdsverket har uppfyllt sitt lagstadgade ansvar för att vägleda de kommunala miljökontoren när det gäller PCB i fogmassor. Ett ytterligare syfte med granskningen har varit att belysa den generella frågan vilken roll Naturvårdsverket har och bör ha som tillsynsvägledare när det gäller diffusa utsläpp som behandlas av miljöbalken och som också kan vara föremål för frivilliga åtaganden. 5

Byggsektorn gjorde år 1998 via Byggsektorns Kretsloppsråd ett frivilligt åtagande att avlägsna PCB-haltiga fogar ur byggnader. Ett av användningsområdena för PCB innan förbudet infördes var som mjukgörare i fogmassor i ett stort antal hus byggda under åren 1956-73. Från de många enskilda fogarna kan PCB frigöras till omgivningen och spridas i miljön ett typexempel på s.k. diffusa utsläpp. Förutom det frivilliga åtagandet finns det en ny lagstiftning miljöbalken som också gäller PCB i fogmassor. Samtidigt är det oklart vilka krav miljöbalken faktiskt ställer på verksamhetsutövarna och vilka krav tillsynsmyndigheterna därmed kan ställa. Vi har genomfört granskningen med hjälp av en enkät till miljökontoren, fallstudier av tillsynen när det gäller inventeringar och fogsaneringar i några kommuner, intervjuer på Naturvårdsverket, samt låtit göra en rättsutredning om miljöbalkens tillämplighet i denna fråga. Det frivilliga åtagandet har inte uppfyllt förväntningarna Målsättningarna i byggsektorns frivilliga åtagande var att fastighetsägarna till slutet av 1999 skulle ha inventerat förekomsten av PCB i fogmassor, och att byggnaderna skulle ha sanerats senast till årsskiftet 2002/2003. Dessa målsättningar har inte uppfyllts. Vår skattning är att bara ungefär en femtedel av fastighetsägare med byggnader från perioden 1956-73 har påbörjat inventeringar av sina fastighetsbestånd. Och det är högst några hundra fastighetsägare som påbörjat saneringar. 6

Ny svår fråga för miljökontoren Några kommuners miljökontor har med hänvisning till byggsektorns frivilliga åtagande helt avstått från initiativ för att förmå fastighetsägarna att inventera förekomsten av PCB i fogmassor. De har uppfattat att byggsektorn genom sitt frivilliga åtagande påtagit sig ansvaret att lösa frågan. Miljökontoren har därmed avstått från att skaffa sig underlag för att bedöma om fastighetsägarna på ett tillfredsställande sätt uppfyller kunskapskravet i miljöbalkens andra kapitel och om miljöbalkens syfte uppnås i kommunen med hjälp av det frivilliga åtagandet. Några miljökontor har gjort bortprioriteringar på grund av felaktigt kunskapsunderlag: de har inte känt till vilka typer av byggnader som kan innehålla PCB-fogar och inte heller vilka saneringsmöjligheter som finns med den teknikutveckling som ägt rum de senaste åren. När det gäller saneringar har dessutom det frivilliga åtagandet skapat oklarheter om miljökontorens ansvar att utöva tillsyn över hur fastighetsägare och fogentreprenörer sköter de saneringar som förekommer. Aktivitet ger resultat Oklarheterna hos miljökontoren visar att det behövs tillsynsvägledning från Naturvårdsverket i frågan om PCB i fogmassor. I de kommuner där miljökontoren trots bristerna i tillsynsvägledningen har drivit på fastighetsägarna har fastighetsägarna varit mer aktiva, dvs. aktivitet från miljökontoren har lönat sig. 7

Tillsyn av saneringarna viktigt för miljön Det finns stora risker för spridning av PCB vid själva saneringen, om den genomförs slarvigt. Ofullständigt genomförda saneringar medför också att kvarvarande PCBrester hamnar bland vanligt byggavfall när byggnaden någon gång i framtiden rivs eller byggs om. Bara hälften av de fogentreprenörer som enligt miljökontoren anlitats för PCB-sanering har genomgått Sveriges Fogentreprenörers Riksförbunds utbildning i sanering av PCB-fogar, där miljömässigt bästa teknik förmedlas till fogentreprenörerna. En tredjedel av miljökontoren i de kommuner där saneringar har anmälts gör inte några tillsynsbesök alls. Sammantaget innebär detta att risken för miljöpåverkan inte kan uteslutas. Motsägelsefulla uppfattningar om lagregler Frågan om huruvida miljöbalkens kapitel 10 om förorenade områden gäller för PCB i fogmassor, är en väsentlig fråga för tillsynen. Om inte kapitel 10 gäller så faller den anmälningsplikt som utgör grunden för en stor del av miljökontorens nuvarande åtgärder inom ramen för tillsynen när det gäller PCB-fogar. Tillsynsarbetet kommer att försvåras. Det kommer bland annat att krävas stora arbetsinsatser för att upptäcka var saneringar är på gång. RRV har i sin granskning funnit att olika befintliga kunskapskällor redovisar skilda uppfattningar om huruvida miljöbalkens kapitel 10 gäller generellt för PCB i fogmassor. Vi har också funnit delade och oklara uppfattningar på Naturvårdsverket när det gäller denna fråga. Naturvårdsverket har inte klargjort för miljökontoren att dessa frågor är oklara. 8

Olikheter i miljökontorens lagtillämpning För närvarande är praxis olika hos olika miljökontor när det gäller PCB i fogmassor, dvs. fastighetsägare och fogentreprenörer möter olikartade krav i olika kommuner. Miljökontoren har i sina kontakter med fastighetsägarna använt sig av olika lagregler för att styrka sina krav på bland annat inventeringar och anmälningar av saneringar. En stor skillnad ligger i om miljökontoren i kraven på inventeringar, jämsides med hänvisningar till miljöbalkens allmänna hänsynsregler, åberopar miljöbalkens kapitel 10 Förorenade områden, eller inte. Ett annat exempel på skillnader mellan miljökontoren är den vitt skilda inställningen till möjligheten att med hjälp av förelägganden förmå fastighetsägare att inventera. Medan fastighetsägare i många kommuner inte riskerar några påföljder alls, riskerar en ovillig fastighetsägare i en viss kommun vitesförelägganden på upp till 50 000 kr. RRV anser att kraven i instruktionen på att Naturvårdsverket ska samordna den operativa tillsynen innebär ett ansvar för den centrala tillsynsvägledningen att verka för att verksamhetsutövare behandlas mer likvärdigt i olika kommuner. Naturvårdsverket har överlåtit tillsynsvägledningen till andra aktörer I praktiken har Naturvårdsverket i stor utsträckning överlåtit tillsynsvägledningen till andra aktörer, dels inom byggsektorn, dels bland aktiva regioner och kommuner. Detta skulle inte behöva vara något problem ifall dessa kunskapskällor gav ett likalydande budskap. Men så är inte fallet: miljökontoren kan få olika besked beroende på vart de vänder sig. Och det även i frågor som är av stor vikt för miljökontorens agerande. 9

Naturvårdsverket har bristande överblick Naturvårdsverket har en bristande överblick över var PCBförekomsterna finns och hur stora de är. Detsamma gäller frågan i vilken utsträckning inventeringar och saneringar har genomförts och på vilket sätt. Verket har inte gjort någon systematisk uppföljning av inventerings- och saneringsläget. För att kunna ge en konkret tillsynsvägledning krävs bland annat att Naturvårdsverket utvecklar kunskapen om omfattningen av problemet med PCB-fogar och hur de genomförda åtgärderna har förbättrat möjligheterna att nå målet Giftfri miljö. RRV lägger därför i rapporten förslag om att ge Naturvårdsverket ett delansvar för uppföljningen av miljömålet Giftfri miljö. Idag har Kemikalieinspektionen ansvaret för uppföljningen av detta miljömål. Tillsynsvägledningen otillräcklig Miljökontoren behöver veta hur farlig spridningen av PCB är, vilken typ av byggnader som kan ha PCB-fogar, vilken teknik som krävs för att sanera byggnaderna på ett miljöriktigt sätt och vilka risker för spridning en sanering är förknippad med. Det krävs också kunskap om vilka lagar och regler miljökontoren kan stödja sig på och vilka krav de kan ställa och inte ställa på ansvariga verksamhetsutövare (om exempelvis anmälningsplikt). Vidare behöver miljökontoren veta vilka oklarheter som kan finnas när det gäller tolkningarna av lagarna. RRV föreslår därför att Naturvårdsverket överväger att ge ut en skriftlig vägledning till miljökontoren om hur de ska hantera frågan om PCB i fogmassor. 10

Oklart ansvar inom Naturvårdsverket Ansvaret inom Naturvårdsverket för den tillsynsvägledning som faktiskt ges angående PCB i fogmassor är otydligt och uppsplittrat, vilket kan leda till motsägelsefulla besked till miljökontoren. RRV lämnar därför förslag om hur Naturvårdsverket bättre kan kanalisera frågorna rörande speciella miljöproblem som PCB i fogmassor till ett fåtal handläggare, som sinsemellan är så väl samstämda att de inte ger motstridiga besked. Drivkrafterna små att skapa rättspraxis Frågan om hur miljöbalken ska tillämpas på företeelser som PCB i fogmassor måste klargöras genom rättsfall. Miljöbalkens konstruktion med allmänna hänsynsregler och en inledande portalparagraf med miljömål innebär att det är domstolarnas sak att konkretisera tolkningen att skapa rättspraxis. Detta förutsätter i sin tur att tillsynsmyndigheter lägger ned mycket arbete på att driva frågor via förelägganden fram till avgöranden i domstolarna. När det som i fallet med PCB i fogmassor handlar om många små och utspridda spridningskällor som tillsammans skapar ett miljöproblem, är det normalt de kommunala miljönämnderna som är tillsynsmyndigheter. En insats från en kommunal tillsynsmyndighet för att driva fram rättspraxis innebär i en situation med knappa resurser att tillsynsmyndigheten åsidosätter andra tillsynsuppgifter när det gäller PCB i fogmassor, andra tillsynsinsatser inom miljömålet Giftfri miljö och tillsynsinsatser för att uppnå andra miljömål. Vidare, nyttan av att driva fram rättspraxis i en viss fråga kan vara stor för kollektivet av tillsynsmyndigheter men liten för den enskilda myndigheten, samtidigt som 11

kostnaderna i form av tid och pengar för att driva ärendet till avgörande i domstol helt faller på den enskilda myndigheten. Att satsa resurser med huvudsakligt syfte att driva på rättsutvecklingen skulle därför kunna strida mot en ändamålsenlig prioritering av resurserna på tillsynsmyndigheten i kommuninvånarnas intresse. Samtidigt som rättsläget när det gäller PCB i fogmassor är oklart så är alltså drivkrafterna svaga hos de kommunala miljönämnderna att driva enskilda fall så långt att en rättspraxis skapas. Den absoluta merparten av miljönämnderna har inte heller tillgång till den miljörättsliga expertis som krävs för att driva rättsfrågor. Det verkar därför mest ändamålsenligt att ansvaret för att driva sådana frågor fram till att en rättspraxis skapas åläggs den centrala tillsynsvägledande myndigheten Naturvårdsverket. För att detta ska bli möjligt föreslår RRV att Miljöbalkskommittén ges i uppdrag att föreslå förändringar i Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, som innebär att Naturvårdsverket får ett operativt tillsynsansvar med det uttryckliga syftet att driva sådana enskilda frågor rättsligt där det finns ett behov av att utveckla rättspraxis. Miljöbalken behöver förtydligas och kompletteras RRV har konstaterat att det råder oenighet även bland miljörättsexperter om vilket tillämpningsområdet är för miljöbalkens kapitel 10 Förorenade områden. Ett klarläggande av denna fråga kan vara av stor betydelse inte bara för problemet med PCB i fogmassor utan även i andra fall där man i efterhand finner att tidigare använda material och kemiska produkter i byggnader visar sig ha oväntade negativa effekter på hälsa och miljö. RRV föreslår därför att Miljöbalkskommittén ges i uppdrag att överväga om det är lämpligt eller ej att kapitel 10 12

tillämpas på kemikalier i byggmaterial och installationer i byggnader och att Miljöbalkskommittén föreslår förändringar av kapitel 10 så att slutsatsen tydligt framgår. Tydliga lagregler för speciellt viktiga miljöfrågor undanröjer tveksamheter om tolkningen av miljöbalkens krav och underlättar tillsynsmyndigheternas arbete. RRV menar därför att en lärdom av PCB-fallet är att statsmakterna, när det gäller sådana diffusa utsläpp som är av speciell betydelse för att uppnå miljömålen, och där framkomligheten med hjälp av de allmänna hänsynsreglerna bedöms som liten, bör överväga att utfärda kompletterande lagstiftning till miljöbalken, där tydliga förpliktelser anges för den enskilda verksamhetsutövaren. Genom att kraven på verksamhetsutövarna förtydligas kan tillsynsmyndigheternas arbete underlättas. På detta sätt kan miljömålen lättare uppnås. 13

14

1 Inledning 1.1 Motiv för granskningen Forskningsresultat har visat att organiska miljögifter som DDT, dioxiner, PCB och bromerade flamskyddsmedel utgör ett hot mot människors hälsa och mot vår miljö. Redan på 60-talet uppmärksammades den stora spridningen av PCB i miljön. PCB förbjöds i vissa tillämpningar 1972 efter misstankar om dess miljöfarlighet. Det har visat sig att sälars och vissa fågelarters fortplantning störts på grund av inverkan av PCB och DDT. PCB har också återfunnits i kvinnors modersmjölk. På grund av PCB-halterna har speciella kostråd utfärdats för intag av Östersjöfisk. Från och med 1995 är all användning av PCB förbjuden. PCB finns inte naturligt i miljön utan är helt och hållet syntetiska ämnen. PCB är stabilt och brandhärdigt och därmed mycket svårnedbrytbart. PCB har använts t.ex. i transformatorer, som hydraulvätska och som mjukgörare i plaster, färger, fogmassor och golvmassor. PCB kan därmed frigöras från många enskilda små källor och har vad man kallar en diffus spridning. I vissa tillämpningar har PCB byggts in i konstruktioner och sedan långsamt spridits till omgivningen. Detta är fallet med fogmassor i ett stort antal hus byggda under åren 1956-73. Uppskattningarna om hur mycket PCB som via fogmassor byggts in i svenska byggnader varierar från 100 till 500 ton. Fogmassor innehållande PCB bedöms vara den största av de kvarvarande PCB-förekomsterna. År 1992 publicerades en rapport av länsstyrelsen i Kalmar, som redovisade förhöjda 15

PCB-halter i luften inne i och utanför byggnader som hade PCB-fogar. Stockholms miljöförvaltning och Naturvårdsverket publicerade år 1997 resultaten från mätningar i marken och luften vid ett elementbyggt flerbostadshus. Resultaten visade även här att PCB läckte ut från fogarna och kunde återfinnas i luft inne i och intill byggnaden och i marken omkring byggnaden. Byggsektorn gjorde år 1998 via Byggsektorns Kretsloppsråd 1 ett frivilligt åtagande att avlägsna PCB ur byggnader. En målsättning i det handlingsprogram som presenterades var att fogar med PCB-halt på mer än 500 ppm PCB (0,05 %) skulle vara färdigsanerade vid årsskiftet 2002/03. I det material som publicerats av Kretsloppsrådet har förutsatts att de kommunala miljökontoren följer upp resultaten av det frivilliga åtagandet. Parallellt med byggsektorns frivilliga åtagande att avveckla PCB i byggnader innebär den år 1999 införda miljöbalken ökade krav på verksamhetsutövarna jämfört med tidigare lagstiftning. Det är de operativa tillsynsmyndigheternas ansvar att kontrollera att verksamhetsutövarna lever upp till miljöbalkens krav. När det gäller PCB-fogar är det kommunernas miljönämnder (eller motsvarande) som är operativa tillsynsmyndigheter och enligt Naturvårdsverkets instruktion och enligt miljöbalken ska Naturvårdsverket utöva tillsynsvägledning för miljönämnderna och i praktiken miljökontoren. För PCB i byggnader finns därmed dels ett frivilligt åtagande, dels lagregler som styr hur fastighetsägare och de entreprenörer som sanerar fogarna ska agera. 1 Byggsektorns Kretsloppsråd bildades 1994 och representerar bygg- och fastighetsbranschen. Kretsloppsrådet har påtagit branschen ett ansvar för att kretsloppsanpassa bygg- och fastighetssektorn. 16

Riksdagen har antagit miljömålet Giftfri miljö vilket när det är genomfört skall innebära att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna och att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll. Sverige har undertecknat ett antal internationella miljökonventioner som bl.a. innebär åtaganden att avveckla PCB. En sådan internationell konvention är Stockholmskonventionen, som undertecknades år 2001, om långlivade organiska föroreningar. De undertecknande länderna förbinder sig att eliminera 12 ämnen, däribland PCB. RRV har de senaste åren genomfört flera granskningar som fokuserat på statlig tillsynsverksamhet. PCB i fogmassor är ett tidigt exempel på problem med diffusa utsläpp där tillsynsmyndigheterna ställs inför nya problem. Antalet verksamhetsutövare är stort och antalet föroreningskällor är ännu större. PCB är vidare ett prioriterat miljögift en lösning av problemet med PCB i fogmassor skulle innebära väsentliga framsteg i arbetet med att uppfylla miljömålet En giftfri miljö. PCB i fogmassor är intressant också av den anledningen att det finns både ett frivilligt åtagande och en ny lagstiftning. Samtidigt är oklart vilka krav miljöbalkens allmänna hänsynsregler ställer på verksamhetsutövarna. Vi anser därför att PCB i fogmassor är en fråga som bör uppmärksammas särskilt och att Naturvårdsverkets tillsynsvägledning här är extra viktig. 1.2 Granskningens syfte Granskningens huvudsyfte är att belysa hur Naturvårdsverket har uppfyllt sin roll som tillsynsvägledare för miljökontoren när det gäller byggsektorns frivilliga åtagande angående PCB i fogmassor i byggnader. 17

Ett ytterligare syfte är att belysa den generella frågan om vilken roll Naturvårdsverket har och bör ha som tillsynsvägledare när det gäller diffusa utsläpp som behandlas av miljöbalken och som också kan vara föremål för frivilliga åtaganden. Frågan om PCB i fogmassor utgör en fallstudie av Naturvårdsverkets roll som tillsynsvägledare i ett sådant sammanhang. 1.3 Avgränsningar och revisionsobjekt Det fall RRV studerat är hur ansvariga myndigheter m.fl. agerat när det gäller PCB i fogmassor i byggnader. Vi har inriktat oss på PCB i fogmassor eftersom fogmassorna bedöms innehålla de största kvarvarande mängderna PCB och är den största källan till spridning av PCB i miljön. Vi har därmed inte studerat åtgärder när det gäller andra PCBförekomster i byggnader (t.ex. golvmassor, isolerrutor och kondensatorer). Granskningens revisionsobjekt är Naturvårdsverket och dess roll som tillsynsvägledare till kommunernas miljönämnder (eller motsvarande). Den operativa tillsynen utförs av miljönämnderna och i praktiken miljökontoren. Som en bakgrund till granskningen av Naturvårdsverkets tillsynsvägledning har vi därför studerat den tillsyn och verksamhet med fogsaneringar som bedrivits i olika kommuner. Vi har inte studerat länsstyrelserna i deras roll som tillsynsvägledare. Orsaken är att det finns många nya och oklara frågor i samband med PCB i fogmassor. Det är därför svårt för de olika länsstyrelserna att ge en enhetlig rådgivning till miljökontoren innan Naturvårdsverket har uppfyllt sin del av vägledningsansvaret. På grund av de många nya frågorna faller det huvudsakliga tillsynsansvaret i detta fall naturligt på Naturvårdsverket. 18

Förstudien visade också att länsstyrelserna inte dittills haft någon större betydelse för miljökontorens arbete med frågan om PCB i fogmassor. Tidigare RRV-granskningar har också visat att länsstyrelsernas kemikaliearbete allmänt sett inte har haft någon stor omfattning 2. 1.4 Genomförande För att kunna bedöma hur Naturvårdsverket har uppfyllt sin roll som tillsynsvägledare avseende PCB i fogmassor har vi samlat in bakgrundsinformation om den kommunala tillsynen när det gäller PCB-fogar. En biprodukt av detta är att vi fått information om hur många fastighetsägare som vidtagit åtgärder och informerat miljökontoren om dessa. Vi har samlat in fakta genom en telefonenkät till berörda handläggare på miljökontoren i 50 slumpmässigt utvalda kommuner och genom fallstudier i några kommuner. Enkäten har inriktats på frågor om hur den kommunala tillsynen fungerat. Vi har bl.a. frågat om eventuella uppmaningar som riktats till fastighetsägarna om inventeringar och saneringar och om hur den faktiska tillsynen gått till. Enkätformuläret redovisas i bilaga 2. I fallstudierna har vi intervjuat handläggare på miljökontor, miljöansvariga på bostadsbolag och fogentreprenörer. Fallstudierna har givit grundligare kunskap om hur såväl tillsynsmyndigheter som fastighetsägare och fogentreprenörer, som sanerat PCB-fogar, sett på denna kommunala tillsyn och på behovet av tillsynsvägledning. Urvalet av kommuner har gjorts på ett sådant sätt att vi försäkrat oss om att mer aktiva kommuner funnits representerade. 2 RRV 1997:47 Länsstyrelsernas miljövårdsarbete i förändring samt RRV 1994:8 Stödet till kommunernas kemikalietillsyn. 19

I granskningen har vi dessutom inhämtat fakta och synpunkter från chefer och berörda handläggare vid Naturvårdsverket. Vi har vidare intervjuat representanter från följande centrala aktörer: Byggsektorns Kretsloppsråd, SABO, Svenska Fogbranschens Riksförbund, Svenska Kommunförbundet, och Miljösamverkan Västra Götalands PCB-projekt. Frågan om Naturvårdsverkets roll som tillsynsvägledare åt miljökontoren avseende inventering och sanering av PCB i fogmassor påverkas bl.a. av miljökontorens rättsliga möjligheter att agera i sin tillsyn. Jur.dr. Jonas Christensen har på vårt uppdrag undersökt vissa oklarheter i hur miljöbalken kan tolkas i det konkreta fallet med inventering och sanering av PCB i fogmassor. Rapporten från den juridiska studien redovisas i bilaga 3. En utförlig beskrivning av genomförandet görs i bilaga 1. Projektgruppen har bestått av Börje Lenas (projektledare) och Åsa Sandström och Annelie Jansson Westin. 1.5 Rapportens uppläggning I rapportens kapitel 2 beskriver vi bakgrunden till granskningen, bl.a. miljöproblemen med PCB, PCB-förbudet, olika undersökningar om PCB i byggnader, byggsektorns frivilliga åtagande och andra initiativ för att komma tillrätta med problemen. Vi beskriver där också hur PCB-sanering går till. I kapitel 3 sammanfattar vi de problem vi har iakttagit i granskningen. Våra samlade iakttagelser finns utförligt beskrivna i appendix 2. I kapitel 4 analyserar vi orsakerna till och konsekvenserna av dessa problem. I kapitel 5 redovisar vi RRV:s förslag. 20

I appendix 1 redovisar vi en diskussion om möjligheterna att nå framgång med frivilliga åtaganden. I appendix 2 ger vi en utförlig beskrivning av våra iakttagelser. 21

22

2 Bakgrund 2.1 PCB-förbudet och dess bakgrund PCB 3 började säljas som kemisk produkt 1929. PCB användes från början framförallt i elektriskt material, såsom kondensatorer och transformatorer, eftersom PCB är mycket stabilt och brandhärdigt. Men efterhand tillkom fler användningsområden, t.ex. som mjukgörare i bl.a. plaster, färger, fogmassor och karbonfritt kopiepapper 4. I början av 1960-talet uppmärksammades miljöproblem som antogs hänga ihop med spridning av miljögifter, bl.a. minskande stammar av rovdjur såsom rovfåglar, sälar och uttrar. Forskare vid Institutionen för analytisk kemi vid Stockholms Universitet lyckades år 1966 komma fram till att PCB, liksom DDT, fanns i uppseendeväckande stora halter i en död havsörn. År 1969 presenterade samma forskare uppgifter om höga PCB-halter i stora delar av faunan i Östersjön. Forskningsresultaten ledde till att Sverige 1972 förbjöd PCB i t.ex. fogmassor, färger och plaster. År 1978 förbjöds import till Sverige av PCB för användning i slutna system så som transformatorer och kondensatorer. Sedan 1995 råder totalt förbud mot PCB-användning i Sverige. Det innebär att inte heller äldre apparatur som innehåller PCB får användas 5. 3 PCB är den engelska förkortningen för polyklorerade bifenyler, varav det finns 209 varianter. Skillnaderna består i antal kloratomer och deras placering i molekylen. 4 Bernes C, Organiska Miljögifter, Monitor 16, Naturvårdsverket. 5 ibid. 23

2.1.1 PCB:s effekter på människor och djur 6 PCB spreds aldrig avsiktligt i miljön, såsom skedde med t.ex. DDT, utan användes i förhållandevis slutna system. Ändå visar forskningsresultat från slutet av 1960-talet och framåt att faunan innehåller höga halter av PCB. Analyser har visat att PCB lagras i människans vävnader. En förklaring till detta är PCB:s persistens, dvs. svårnerbrytbarhet. Det innebär att den PCB som på olika sätt läckt ut från olika användningsområden eller hamnat med avfall på soptippar inte bryts ner utan stannar kvar i miljön under lång tid. Persistenta ämnen som PCB kan också spridas vidare långa sträckor med vind och vatten utan att brytas ner. PCB är vidare fettlösligt vilket möjliggör ackumulering i levande vävnader, s.k. bioackumulering. PCB anrikas också längs näringskedjan så att djur högt upp i näringskedjan uppvisar mycket högre halter än djur längre ner, s.k. biomagnifikation. PCB:s skadlighet för faunan har klart påvisats. Redan på 1960-talet kopplade forskare Östersjösälarnas bristande fortplantningsförmåga till miljögifter sedan höga halter av bl.a. PCB uppmätts i dessa. Sälhonorna hade visat sig ha sjukliga livmoderförändringar som i många fall innebar sterilitet. Livmoderskadorna kopplades framförallt till kraftigt förhöjda halter av PCB. Den fortsatta forskningen på sälar visade att förutom livmoderskadorna hade sälarna hela sjukdomskomplex av livshotande karaktär, t.ex. skador på hud, klor, tarmar, njurar och skelett. Det finns också forskning på mink som visat att PCB stör minkarnas fortplantning genom att orsaka fosterdöd och minskade kullar. Även uttrarnas och fiskätande rovfåglars (havsörn och fiskgjuse) fortplantning antas störas av PCB. 6 Avsnittet bygger på Bernes C, Organiska miljögifter, Monitor 16, Naturvårdsverket. 24

Effekterna av PCB på människor är inte lika väl utredda som när det gäller djur. År 1968 uppmärksammades PCB:s skadeverkningar vid den s.k. risoljeolyckan i Japan. Flera tusen personer drabbades av hud- och slemhinneförändringar, yrsel, hosta, buksmärtor och skador på centrala nervsystemet. Först efter flera månader framkom att orsaken var PCBförorenad risolja. Det finns inga entydiga bevis för att PCB har hormonpåverkande effekter på människor. Däremot har det på senare år kommit undersökningar som antyder effekter av PCB på människans centrala nervsystem och intellektets utveckling. Ett exempel är en undersökning av barn till kvinnor som ätit mycket PCB-haltig fisk ur Lake Michigan i USA. Barnen hade lägre födelsevikt och hade långt upp i åldrarna sämre utvecklade reflex- och rörelsemönster. Deras läsförmåga var också nersatt. Dessa forskningsresultat är dock omstridda. 2.1.2 Miljömålet Giftfri miljö och internationella konventioner som berör PCB Riksdagen har antagit femton miljökvalitetsmål med det övergripande målet att till nästa generation överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Ett av miljömålen är Giftfri miljö. Detta miljömål innebär när det är genomfört att miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande och som finns i befintliga varor och produkter ska hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön 7. 7 Kemikaliestrategi för Giftfri miljö, regeringens proposition 2000/01:65. 25

Sverige har undertecknat ett antal internationella konventioner om miljöskydd och därmed åtagit sig att avveckla användningen av och eliminera spridningen av PCB. Några av dessa konventioner är: - Helsingforskonventionen - Nordsjökonventionen - Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar, även kallad POP-konventionen 8, har som målsättning att förhindra skadlig påverkan av långlivade organiska föroreningar på människors hälsa och miljön genom att förbjuda, avveckla eller begränsa användning och produktion samt att minimera eller om möjligt eliminera utsläpp av dessa ämnen. POP-konventionen omfattar 12 ämnen eller ämnesgrupper, varav PCB är en. PCB tas upp i en bilaga i konventionen. En av de åtgärder som nämns i bilagan är att de undertecknande länderna ska sträva efter att identifiera och på ett miljömässigt godtagbart sätt hantera artiklar, exempelvis fogmassor, som innehåller mer än 0,0005 % PCB 9. 8 POP är förkortningen för Persistant Organic Pollutants, dvs. långlivade organiska föroreningar. 9 Godkännande av Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar, Miljödepartementet, promemoria 2001-11-28 samt den av Miljödepartementet tillhandahållna svenska översättningen av konventionstexten. 26

2.2 Miljölagstiftningens betydelse för PCB-frågan 2.2.1 Syfte och allmänna hänsynsregler Införandet av miljöbalken den 1 januari 1999 innebar en grundläggande förändring för verksamhetsutövare och därmed indirekt även för tillsynsmyndigheter. Den stora förändringen jämfört med tidigare miljölagstiftning är att i miljöbalkens kapitel 1, 1 fastställs syftet att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I samma paragraf framhålls också att miljöbalken ska tillämpas på ett sätt som så långt möjligt överensstämmer med balkens fem uppräknade miljömål. Detta avsnitt i kapitel 1, 1 lyder: Miljöbalken skall tillämpas så att 1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3. den biologiska mångfalden bevaras, 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Alla gamla lagar och regler som har införts i miljöbalken ska enligt lagstiftarens intentioner med införandet av denna portalparagraf ges en ny tolkning 10. 10 Westerlund S, Miljölagstiftningen i korthet, IMIR januari 1999. Det finns numera dock delade meningar om domstolarna har gjort nya tolkningar. 27

Den i övrigt kanske viktigaste förändringen för frågan om PCB-fogar är sammanförandet av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel, samtidigt som dessa hänsynskravs giltighetsområde utvidgades jämfört med tidigare miljölagstiftning. För frågan om PCB i fogmassor är nedanstående hänsynsregler viktiga: Bevisbörderegeln (2 kap. 1 ) Kunskapskravet (2 kap. 2 ) Försiktighetsprincipen (2 kap. 3 ) Produktvalsprincipen (2 kap. 6 ) Skälighetsregeln (2 kap. 7 ) 2.2.2 Förorenade områden En nyhet i miljöbalken jämfört med tidigare miljölagstiftning är att i miljöbalken finns ett kapitel 10 Förorenade områden. Detta kapitels relevans för frågan om PCB i fogmassor har diskuterats. Sanering av områden som kan betraktas som förorenade områden enligt miljöbalken omfattas av anmälningsskyldighet enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Med anmälningsskyldigheten åtföljer också skyldighet att följa de regler om hur egenkontrollen ska bedrivas som finns i förordningen om egenkontroll. 2.2.3 Egenkontroll och tillsyn Miljöbalken innebär skyldighet för en verksamhetsutövare att utöva egenkontroll, vilket framgår av 2 kapitlet och 26 kapitlet. Tillsynsmyndigheternas verksamhet regleras främst i kapitel 26 och tillhörande förordningar. En nyhet jämfört med miljöskyddslagen är att Naturvårdsverket i miljöbalken fråntas rätten att utöva operativ tillsyn över miljöfarliga 28

verksamheter. En möjlighet som Naturvårdsverket tidigare hade parallellt med de operativa regionala och kommunala tillsynsmyndigheterna. I 26 kapitlets 1 stadgas att tillsynen ska säkerställa syftet med balken och dess följdförfattningar. Och syftet med balken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, vilket framgår av dess första paragraf. I första paragrafen framhålls också att miljöbalken ska tillämpas i enlighet med de fem miljömål som vi har återgivit i tidigare avsnitt. I 26 kapitlets 1 beskrivs vidare de olika tillsynsformerna: dels att kontrollera och genomdriva regelefterlevnad, dels att genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. Båda tillsynsformerna är aktuella när det gäller PCB i fogmassor. 2.2.4 Naturvårdsverkets uppgift som tillsynsvägledare Enligt förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken har Naturvårdsverket ansvaret för tillsynsvägledningen. I förordningen definieras tillsynsvägledning som: sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Enligt sin instruktion ska Naturvårdsverket: vägleda, samordna, följa upp och utvärdera miljö- och tillsynsarbetet i förhållande till sektorsmyndigheterna samt andra centrala, regionala och lokala myndigheter. 11 11 3 i förordning (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket. 29

2.3 PCB i byggnader och jämfört med andra PCBförekomster Trots att all användning av PCB är förbjuden i Sverige sedan 1995 finns stora mängder PCB kvar i samhället, upplagrat i varor och produkter. Det gäller särskilt produkter med lång livslängd 12. En utredning gjord på Kemikalieinspektionens uppdrag 13 uppskattade att byggnadsmaterialen fogmassor, isolerglasfönster och golvbeläggningar innehåller 155-620 ton PCB. Småkondensatorer (oljebrännare, lysrörsarmaturer och elektriska motorer) uppskattades innehålla 20 ton PCB. Mängden PCB i bilar uppskattades till 600 kg. Transformatoroljor förorenade med PCB från transformatorernas isolermaterial beräknades innehålla 350 kg PCB. I utredningen drogs slutsatsen att de största kvarvarande mängderna PCB finns i byggnadsmaterial, lysrörsarmaturer och avfallsdeponier. Undersökningen redovisade också uppgifter om avfallsflöden som innehåller PCB. Störst mängd PCB antogs finnas i byggavfall (3-30 ton/år). Andra avfallsflöden som uppgavs innehålla PCB var hushållsavfall (500-700 kg/år), bilskrot (100 kg/år), returpapper (90 kg/år) och avloppsslam (60-80 kg/år). 2.3.1 Förekomst av PCB i byggnader i form av kondensatorer, isolerglasfönster, fogmassor m.m. PCB användes i byggmaterial och i andra produkter som installerades i byggnader, så som fogmassor, isolerglasfönster, lysrörsarmaturer och golvmassor. Av den ovan nämnda utredningen från Kemikalieinspektionen framgår att fogmassor utgör den största kvarvarande källan 12 Öberg T, Förekomst av PCB och PCN i varor och kemiska produkter i Sverige, PM 18/94, Kemikalieinspektionen. 13 ibid. 30

till PCB i byggnader. Utredningen uppskattade att fogmassorna innehåller 100-500 ton PCB. Den näst största PCBkällan enligt utredningen är isolerglasfönster. Mängden PCB i dessa uppskattades till 50-100 ton. Lysrörsarmaturer antogs innehålla 20 ton PCB och golvbeläggningar 5-20 ton. 2.3.2 I vilka fogar och i vilka fogmassor finns PCB PCB kan finnas i elastiska fogmassor i byggnader uppförda mellan 1956 och 1973. Polysulfidgummi var den viktigaste råvaran för elastiska fogmassor under 1950- och 60-talen. I en del av dessa fogmassor användes PCB som mjukgörare. Halterna av PCB varierade mellan 5 och 30 %. Under 1960- och 1970-talen utvecklades nya typer av fogmassor som byggde på polyuretan eller silikon och dessa innehöll inte PCB 14. Polysulfidmassorna användes främst för utvändig tätning av rörelsefogar m.m. De återfinns mellan fasadelement (t.ex. betongelement och fasadelement av natursten), i dilatationsfogar (rörelsefogar i fasader), i utvändiga anslutningsfogar vid fönster, dörrar och balkonger. De kan också finnas som fogtätning i entrépartier och trapphus 15. Fogarna kan vara synliga, men de kan också vara dolda bakom plåtbleck eller ha täckts av andra fasadmaterial under senare ombyggnader. 14 15 Inventera och sanera PCB!, 2 september 2002, Byggsektorns Kretsloppsråd projektet PCB i byggnader. ibid. 31

2.4 Undersökningar och åtgärder angående PCB i fogmassor 2.4.1 Tidiga undersökningar Problemet med att PCB i fogmassor kunde höja halten av PCB i inomhusluften uppmärksammades i Tyskland under slutet av 1980-talet. Undersökningarna i Tyskland föranledde att problemet med PCB i fogmassor uppmärksammades i Sverige i början 1990-talet och gav upphov till olika initiativ. Länsstyrelsen i Kalmar län gav 1992 ut en rapport 16 som dels innehöll resultat av analyser av PCB-halter i inom- och utomhusluft i respektive intill ett flerfamiljshus med PCBfogar, dels redovisade en uppskattning av den årliga belastningen på miljön av PCB i fogmassor. Analysen av PCB-halterna visade på förhöjda värden i respektive intill byggnaden. I rapporten antogs vidare att den kvarvarande mängden PCB i fogmassor var 100-500 ton och den årliga emissionen 0,1-0,2 % av denna mängd. 1993 genomförde två studenter vid Linköpings universitet en studie av PCB i fogmassor i elementbyggda flerfamiljshus uppförda under perioden 1957-1972 17. I redovisningen av studien uppskattades mängden PCB i fogmassor i dessa byggnader till 70-190 ton, varav det mesta antogs finnas kvar i byggnaderna. Statistiken visade att merparten av betongelementhus byggdes i storstadsområdena. Problemet med PCB i fogmassor i elementhus bedömdes därför vara 16 Hammar T, PCB i fogmassor, Länsstyrelsen i Kalmar län informerar 1992:10. 17 Boije L, Markensten H, Miljonprogrammets giftiga baksida PCB i fogmassor i flerfamiljshus av element1957-1972, Linköpings universitet 1993. 32

koncentrerat till storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö. 2.4.2 Västsverige Miljökontoret i Lerums kommun genomförde 1994 ett projekt för att ta reda på byggnader som kunde innehålla fogmassor från perioden 1956-1973. Ett 60-tal byggnader identifierades. Prover på fogmassan togs i fyra av dessa byggnader och analysen visade att fogmassan från två av dessa byggnader innehöll höga halter av PCB 18. Bland annat som en följd av resultaten i Lerum genomförde Miljösamverkan Älvsborg, senare Miljösamverkan Västra Götaland (ett samarbete mellan länsstyrelsen, landstinget, kommunförbundet och kommunerna) 1997-1998 ett projekt kallat PCB-Fria Fogar. Projektet finansierades delvis av Kretsloppsmiljarden. Projektet omfattade dels en kartläggning i länets kommuner av fogmassor i byggnader från perioden 1956-1973 19, dels utveckling av en metod för sanering av PCB-haltiga fogmassor. Kartläggningen resulterade i slutsatsen att fogmassor kan finnas i alla slags byggnader. Den vanligaste byggnadstypen var flerfamiljshus av tegel och blandade material. Största fogmängden per byggnad fanns i betongelementhus, men av den totala mängden fogmassa hittades 80 % i andra byggnader än betongelementhus. Detta trots att inventeringen till en början fokuserades på elementhus. Kartläggningen genomfördes i 14 kommuner, mestadels mindre kommuner utanför Göteborgsregionen. Resultatet antogs därför spegla förhållandet utanför storstadsregionerna. 18 Intervju med handläggare vid miljökontoret, Lerums kommun 19 Utredningen undersökte enbart förekomsten av fogmassor och applicerade sedan schablonvärden för andelen fogar med PCB. 33

Projektet avrapporterades skriftligt 1999 20 och innehöll förutom en redovisning av kartläggningen även en handlingsplan för miljökontoren i länet. Metodutvecklingsarbetet redovisades separat i en rapport från SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut 21. År 1999 genomfördes en uppföljning av projektet. Uppföljningen publicerades i slutet av det året 22 och var huvudsakligen en handledning för miljökontoren i deras tillsyn av inventeringar och saneringar av PCB-fogar. 2.4.3 Fogentreprenörerna De allra flesta fogsaneringar genomförs av s.k. fogentreprenörer som är företag specialiserade på fogarbeten 23. En aktiv part i metodutvecklingen i projektet PCB-Fria Fogar var en fogentreprenör från Göteborg. Företaget genomförde de praktiska testerna av olika utrustningar. Företaget hade redan genomfört ett par saneringar av PCBfogar i Göteborgsområdet och hade lång erfarenhet av fogarbete i övrigt. Delvis parallellt med det utvecklingsarbete som utfördes inom projektet PCB-Fria Fogar genomfördes metodutveckling under ledning av Svenska Fogbranschens 20 PCB i fogmassor Slutsatser av inventering i västsvenska kommuner och framtagande av fungerande saneringsteknik, Länsstyrelsen i Västra Götaland 1999:15. 21 Sikander m.fl., Utveckling och utvärdering av metoder för utbyte av PCB-haltiga fogmassor, SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut, SP rapport 1999:07. 22 Uppföljning av PCB-Fria Fogar Stor miljönytta med liten arbetsinsats, Miljösamverkan Västra Götaland, december 1999. 23 Men även andra saneringsföretag har tagit uppdrag att sanera PCB-fogar. När vi i den följande texten beskriver de företag som utfört saneringsarbeten har vi dock konsekvent använt beteckningen fogentreprenörer. 34

Riksförbund (SFR) 24. SFR använde sig av de resultat som kom fram i projektet PCB-Fria Fogar och fogföretaget från Göteborg deltog även i SFR:s utvecklingsarbete. SFR:s projekt resulterade dels i en rapport med värdering av olika metoder 25, dels i en handledning för fogentreprenörer 26. I regelbundet återkommande kurser för fogentreprenörer förmedlar SFR sina kunskaper om den miljömässigt bästa tekniken för sanering av PCB-fogar. 2.4.4 Stockholmsregionen Som ett led i en kartläggning av miljögifter genomförde miljöförvaltningen i Stockholm 1993 en inventering av byggnader i innerstaden med avseende på PCB-haltiga fogar. Prover togs av fogmassa. Några av dessa prover skickades till analys först ett par år senare. En del av proverna visade på höga PCB-halter 27. Miljöförvaltningen utförde vidare år 1966, tillsammans med bl.a. Naturvårdsverket, en studie av PCB-läckaget från ett flerfamiljshus i bostadsområdet Sätra. Resultatet publicerades i en rapport från Naturvårdsverket 1997 28 och visade att PCB läckte ut från fogarna och kunde återfinnas i luft inne och utanför byggnaden och i marken omkring byggnaden. Efter ett initiativ från stadsdelsförvaltningen i Skärholmen valde miljöförvaltningen detta område för en pilotstudie om inventering av PCB-fogar. Projektet resulterade dels i en rapport om själva 24 Intervju med företrädare för Svenska Fogbranschens Riksförbund. 25 PCB i byggfogar Utveckling och värdering av metoder för sanering av PCB-haltiga fogar i byggnader, Svenska Fogbranschens Riksförbund 1999. 26 Sanera PCB-haltiga fogar - Handledning för fogentreprenörer, Svenska Fogbranschens Riksförbund, utgåva 3 2000. 27 Intervju med f.d. handläggare vid miljöförvaltningen i Stockholm. 28 Jansson m.fl., PCB i fogmassor stort eller litet problem? Naturvårdsverket, Rapport 4697. 35

inventeringsarbetet dels i en handbok för fastighetsägare som publicerades 1999 29. I Nacka kommun genomfördes en inventering, publicerad 1998 30. 86 byggnader valdes slumpmässigt att ingå i inventeringen. Prover på fogmassa togs på sex av byggnaderna. Analysen visade att fogmassorna i tre av dessa byggnader innehöll PCB varav två i höga halter. 2.4.5 Naturvårdsverkets initiativ angående PCB-haltiga fogar Naturvårdsverket var en av initiativtagarna till studien av PCB-läckage från ett flerfamiljshus i Sätra utanför Stockholm (se ovan). Studien visade att PCB läckte ut både i luften och till marken runt den undersökta byggnaden. Rapporten från studien innehöll rekommendationer om vid vilka halter av PCB i fogmassan som sanering borde ske. Sedan resultaten av studien publicerats 1997 tog Naturvårdsverket kontakt med Byggsektorns Kretsloppsråd. Naturvårdsverket framförde vid dessa kontakter att verket hade för avsikt att införa reglering om inte branschen såg till att inventering och sanering av PCB i bl.a. fogmassor genomfördes 31. En kort tid därefter gjorde Byggsektorns Kretsloppsråd ett frivilligt åtagande att inventera och sanera PCB i byggnader. 32 29 Inventering av fogmassor med PCB Handbok för fastighetsägare, Miljöförvaltningen i Stockholms Stad, 1999. 30 Ek M, Inventory of PCBs in apartment blocs in the municipality of Nacka, Umeå Universitet 1998. 31 Intervjuer med företrädare för Naturvårdsverket och för Byggsektorns Kretsloppsråd. 32 Efter att RRV startat sin granskning fick Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag angående PCB i byggnader. Uppdraget redovisades i slutet av juni år 2002. 36

2.4.6 Byggsektorns Kretsloppsråds projekt PCB i byggnader I maj 1993 tillsatte regeringen Kretsloppsdelegationen 33. En av Kretsloppsdelegationens viktigaste uppgifter var att utveckla producentansvaret inom olika näringsgrenar. Kretsloppsdelegationen inbjöd därför företrädare för byggsektorn till ett första samråd i mars 1994 om producentansvar för sektorns produkter. I maj samma år inrättade branschen på eget initiativ Byggsektorns Kretsloppsråd 34. Byggsektorns Kretsloppsråd organiserades som ett nätverk av representanter för organisationer inom hela bygg- och fastighetssektorn. Kretsloppsrådet arbetade i samråd med Kretsloppsdelegationen fram en handlingsplan för ett frivilligt åtagande att genom sina organisationer miljöanpassa byggsektorns verksamhet. Handlingsplanen (Miljöansvar för byggvaror inom ett Kretsloppstänkande ett utvidgat producentansvar) överlämnades till Kretsloppsdelegationen i december 1995. Byggsektorn menar att det inte går att utpeka en enskild producent som ansvarig för ett byggnadsverk, eftersom så många aktörer delar ansvaret för skapande, drift, nyttjande och rivning. Därför är ett frivilligt miljöansvar en bättre modell för byggsektorn än lagreglerat producentansvar. Byggsektorns Kretsloppsråd ska verka för att byggsektorn tar detta frivilliga miljöansvar och fungerar som kontaktorgan för intressenterna i bygg- och fastighetssektorn gentemot Miljödepartementet och myndigheter 35. Byggsektorns Kretsloppsråd har drivit ett antal projekt sedan 1996. 33 Proposition 1992/93:180, Jou14, Rskr 1992/93:344. 34 Producentansvar i byggsektorn, Kretsloppsdelegationens rapport 1996:11. 35 Byggsektorns Kretsloppsråds hemsida (kretsloppsradet.com), november 2002. 37

Efter Naturvårdsverkets kontakter hösten 1997 startade Byggsektorns Kretsloppsråd ett projekt, PCB i byggnader, och beslutade om ett handlingsprogram som innebar ett åtagande för byggsektorn att identifiera och sanera PCB i byggnader. Målen i handlingsprogrammet var att PCB i fogmassor, golvmassor, isolerrutor och kondensatorer skulle inventeras under 1998-1999. Fogmassor som visade sig innehålla mer än 500 ppm (500mg/kg eller 0,05 %) PCB skulle saneras senast till årsskiftet 2002/03. Övrigt PCB-innehåll skulle dokumenteras och tas om hand vid byte eller rivning. Enligt handlingsprogrammet skulle projektet PCB i byggnader informera alla fastighetsägare om problemet med PCB och om de åtgärder som byggsektorn åtagit sig att vidta i form av inventering och sanering av PCB i byggnader. Projektet skulle också sammanställa och till fastighetsägarna vidarebefordra information om teknik för inventering och sanering av PCB samt initiera ytterligare teknikutveckling 36. Projektet har samlat och uppdaterat information till fastighetsägare och andra berörda på en egen hemsida (sanerapcb.nu). Hemsidan omfattar fakta om PCB och var i byggnader det kan finnas, hur PCB i byggnader bör inventeras och saneras, länkar till andra PCB-projekt och till Svenska Fogbranschens Riksförbund m.fl.. Informationen på hemsidan sammanställdes i en första utgåva i juni 2002 och gavs ut i en andra tryckt utgåva hösten 2002 37. Projektet har därutöver genomfört ett 20-tal kurser och seminarier om PCB i byggnader för fastighetsägare, konsulter och entreprenörer. Projektet har också deltagit i 36 PCB i byggnader Program 98-03-16, Byggsektorns Kretsloppsråd. 37 Inventera och sanera PCB! Handbok för miljöanpassad hantering av PCB i byggnader, Byggsektorns Kretsloppsråd, Projektet PCB i byggnader, september 2002. 38

seminarier anordnade av andra intressenter såsom kommunala miljökontor och regionala kommunförbund. Vidare har projektet samarbetat med Svenska Fogbranschens Riksförbund när det gäller metodutveckling av teknik för sanering av PCB-haltiga fogar. Projektet har också deltagit i ett annat projekt som studerade PCB:s spridning från fogarna till intilliggande material i syfte att bedöma rivningsmetoder. Projektet har haft kontakter och informationsutbyte med ytterligare andra PCB-projekt såsom Stockholms miljöförvaltning och PCB- Fria Fogar i Västra Götaland. Referenspersoner som företräder myndigheter, fastighetsägare och olika branschorgan har varit knutna till projektet. 2.5 Saneringarnas genomförande Ofta genomförs fogsaneringarna som ett led i större ombyggnader. Fastighetsägaren anlitar då vanligen ett större byggföretag för den totala entreprenaden. Detta byggföretag anlitar i sin tur en fogentreprenör för fogsaneringen. Men fogsaneringarna kan också utföras som självständiga uppdrag direkt från fastighetsägaren. 2.5.1 Teknikutveckling Tekniken att ta bort PCB-haltiga fogmassor har förbättrats, särskilt vad avser utsläppen av PCB från själva saneringarna, sedan de första fogsaneringarna omkring mitten av 1990- talet. Detta kan avläsas av de utsläppssiffror som redovisats för de tidigare projekten i jämförelse med dem som senare redovisats i teknikutvecklingsprojekten. I samband med några av de första saneringarna i Stockholm utförde Arbetarskyddsstyrelsen mätningar och registrerade vid slipningsarbete en total halt PCB i andningszon på mellan 39

280 och 370 µg/m 3. Motsvarande siffror i ett av utvecklingsprojekten, där man då använde annan utrustning bl.a. kåpor och starkare dammsugare var mellan 5,5 och 11 µg/m 338. Tre större teknikutvecklingsprojekt avseende själva saneringstekniken har genomförts. I avsnitt 2.4 nämner vi de två projekt som bedrevs av SP respektive SFR. Byggsektorns Kretsloppsråd, SP och SFR har dessutom i samarbete genomfört ett projekt om metoder för rivning av PCBkontaminerade byggnader 39. 2.5.2 Hur saneringar går till - beskrivning av rekommenderad teknik Sanering av PCB-haltiga fogar innebär en risk för att PCB sprids med damm och fogrester. Den teknik för sanering som tagits fram i ovan beskrivna utvecklingsprojekt är därför inriktad på att minimera spridningen av PCB. Nedan följer en sammanfattning av den teknik som rekommenderas av Byggsektorns Kretsloppsråd 40 och Svenska Fogbranschens Riksförbund 41 och som vidareförmedlas på SFR:s kurser. Innan arbetet påbörjas ska arbetsplatsen spärras av och skyltar om tillträdesförbud sättas upp. Marken runt byggnaden ska täckas ca 4 meter ut från fasaden. För att 38 Sikander m.fl., Utveckling och utvärdering av metoder för utbyte av PCB-haltiga fogmassor, SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut, SP rapport 1999:07. 39 Rex G, Sundahl M, Folkesson I, Spridning av PCB från fogmassor till angränsande material Rivning och sanering vid rivning, Fou Väst, Rapport 0202. 40 Inventera och sanera PCB! Handbok för miljöanpassad hantering av PCB i byggnader, Byggsektorns Kretsloppsråd, Projektet PCB i byggnader, september 2002. 41 Sanera PCB-haltiga fogar Handledning för fogentreprenörer, Svenska Fogbranschens Riksförbund, juni 1999. 40

hindra att damm kommer in i byggnaden ska ventilationen stängas av och fönster och balkongdörrar stängas. Ibland behöver fönster och balkongdörrar täckas eller tejpas. Arbetsplattformen ska ha tät botten och ansluta tätt intill fasaden så att inte fogrester kan falla ner. För arbetarna krävs bl.a. heltäckande skyddskläder, andningsskydd och hörselskydd. Det egentliga saneringsarbetet utförs normalt i två steg: borttagning av huvuddelen av fogmassan och rengöring av fogkanter. Fogmassan skärs ut med en motordriven kniv. Kniven ska vara försedd med munstycke anslutet till en effektiv dammsugare. Fogen ska skäras ut så att minsta möjliga mängd fogmassa lämnas kvar. Det uppkomna avfallet måste tas omhand mycket noggrant i för ändamålet avsedda behållare. Fogkanterna ska rengöras noggrant från fogmassa. Två millimeter av omgivande byggnadsmaterial ska slipas bort 42 eftersom PCB sprids in i det intilliggande materialet. Gemensamt för de olika arbetsmomenten är att dammsugarna som är anslutna till verktygen måste vara mycket effektiva. De arbetsrutiner som rekommenderas innebär att arbetsplattformen regelbundet ska dammsugas fri från avfall. Marktäckningen ska rullas ihop och samlas in vid byte av arbetsställe och vid arbetsdagens slut. Skyddskläder och skor ska dammsugas och tas av vid raster och vid arbetsdagens slut. Avfallet ska hanteras och transporteras enligt reglerna om farligt avfall (SFS 1996:971). 42 Detta sker vanligen med vinkelslip vilket är ett påfrestande arbete. 41

2.5.3 Olika typer av mätningar Mätningar av tidigare PCB-utsläpp kan vid inventeringar göras i form av markprover 43. Med markprover kan man också försöka mäta föroreningarna i marken före och efter en genomförd sanering 44. Som ett led i inventeringen kan mätningar också göras i form av prover i byggnadsmaterial som finns i närheten av den aktuella fogmassan 45. Utsläppsmätningar vid sanering kan också göras som mätningar av halten PCB i inomhusluften före och efter genomförd PCB-sanering och med eventuella referensmätningar i liknande bebyggelse utan PCB-fogar 46. Sådana utsläppsmätningar kan också förekomma som en del av inventeringsarbetet 47. 43 Jansson m.fl., PCB i fogmassor stort eller litet problem? Naturvårdsverket, Rapport 4697. 44 Sikander m.fl., Utveckling och utvärdering av metoder för utbyte av PCB-haltiga fogmassor, SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut, SP rapport 1999:07. Uppföljning av PCB-Fria Fogar Stor miljönytta med liten arbetsinsats, (mall för miljökontorets svarsskrivelse på anmälan om PCB-sanering) Miljösamverkan Västra Götaland, december 1999. 45 Rex G, Sundahl M, Folkesson I, Spridning av PCB från fogmassor till angränsande material Rivning och sanering vid rivning, Fou Väst, Rapport 0202. 46 Sikander m.fl., Utveckling och utvärdering av metoder för utbyte av PCB-haltiga fogmassor, SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut, SP rapport 1999:07. Jansson m.fl., PCB i fogmassor stort eller litet problem? Naturvårdsverket, Rapport 4697. 47 PCB i fogmassor Slutsatser av inventering i västsvenska kommuner och framtagande av fungerande saneringsteknik, Länsstyrelsen i Västra Götaland 1999:15. 42

I samband med utvecklingsprojekt har även luftmätningar utförts i närheten av saneringsarbetarens andningszon och även som mätningar av PCB-halten i utsläppsluften från de dammsugare som används 48. 48 Sikander m.fl., Utveckling och utvärdering av metoder för utbyte av PCB-haltiga fogmassor, SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut, SP rapport 1999:07. 43

44

3 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser I kapitel 3 sammanfattar vi de viktigaste iakttagelserna i granskningen 49. Kapitel 3 inleds med en genomgång i avsnitt 3.1 av sanerings- och inventeringsläget i kommunerna när det gäller PCB i fogmassor, som det har framgått av vår enkät och våra fallstudier. I avsnitt 3.2 behandlar vi miljökontorens arbete med frågan om PCB i fogmassor. I avsnitt 3.3 behandlar vi Naturvårdsvägverkets tillsynsvägledning till miljökontoren i frågan om PCB i fogmassor. I avsnitt 3.4 diskuterar vi de olika lagtolkningar som vi mött bland aktörer och experter. 3.1 Inventerings- och saneringsläget 3.1.1 Utgångsläge och uppföljning Oklart utgångsläge Ingen vet idag hur många byggnader som innehåller PCB och hur många fastighetsägare som äger dessa byggnader och som därmed borde ha inventerat och sanerat dem. Det har visat sig mycket svårt att i efterhand avgöra hur mycket PCB som ursprungligen tillförts byggnader via fogmassor. Men även om vi hade haft en säker uppgift om detta så skulle det inte ge en tillräcklig grund för att bedöma hur stor andel av inventerings- och saneringsarbetet som genomförts. PCB har nämligen successivt avgått ur fogarna och mängderna har även påverkats vid renoveringar. Det är också mycket svårt 49 Den utförliga beskrivningen av iakttagelserna redovisar vi i appendix 2. 45

att i efterhand bedöma hur mycket PCB som funnits i det byggnadsbestånd som redan hunnit rivas. Idag finns därför bara en mycket grov uppskattning att den totala mängden PCB i fogmassor ligger mellan 100 och 500 ton. Den bygger på en bedömning av hur mycket PCB som ursprungligen har tillförts byggnaderna. Svårt att få reda på vad som gjorts Det har också visat sig svårt att få fram samlade uppgifter om hur mycket som inventerats och sanerats hittills och att sätta dessa uppgifter i relation till behovet. Vi vet inte hur stor andel av byggnadsbeståndet som är undersökt i och med de inventeringar som gjorts, och vi vet inte om alla förekomster av PCB-fogar i de inventerade byggnaderna verkligen upptäcktes vid inventeringarna. Det är inte heller säkert att alla inventeringar och saneringar har inrapporterats till tillsynsmyndigheterna. Olika fastighetsägares rapporter kan dessutom sinsemellan vara svårjämförbara 50 och miljökontoren har inte alltid gjort sammanställningar. Någon vidarerapportering från miljökontoren till regionala eller centrala myndigheter förekommer i stort sett inte. Med hjälp av de uppgifter vi fick fram i enkäten och fallstudierna kan vi nu ändå översiktligt beskriva fastighetsägarnas arbete med inventering och sanering fram t.o.m. 2002. 3.1.2 Inventeringar Vår bedömning är att merparten av de berörda fastighetsägarna ännu inte har redovisat några inventeringar. Baserat på vår enkät och en jämförelse med begärda 50 Några fastighetsägare redovisar per fastighet, andra per byggnad. Vidare kan fastigheternas storlek variera kraftigt. 46

statistikuppgifter från Lantmäteriverket har vi bedömt att ungefär en femtedel av fastighetsägare med byggnader från perioden 1956-73 har inventerat hela eller delar 51 av sina fastighetsbestånd, dvs. redovisat någon form av aktivitet på området 52. Större fastighetsägare har startat inventeringar i högre utsträckning än mindre fastighetsägare. Detta betyder att andelen inventerade byggnader är större än andelen aktiva fastighetsägare visar. En förutsättning för denna slutsats är att de större fastighetsägarna inte inventerat en mindre andel av sitt bestånd än vad de mindre fastighetsägarna gjort. Vår studie visar också att det finns stora skillnader i inventeringsaktivitet mellan fastighetsägare i olika kommuner. 3.1.3 Saneringar Enligt våra beräkningar skulle cirka 400 fastighetsägare ha startat saneringar och anmält dessa till miljökontoren, men detta kan snarare ses som en övre gräns för antalet fastighetsägare som startat saneringar 53. En sanering kan omfatta allt från en del av en fastighet till flera hela fastigheter. När det gäller mängden PCB-haltiga fogar kan en sanering innebära att flera tusen löpmeter fogmassa tas bort, men det kan också röra sig om bara några enstaka meter fog. Av de företag som enligt miljökontoren har anlitats för sanering av PCB-fogar har bara ungefär hälften genomgått 51 Vår enkätfråga innebar att vi inte särredovisade de fastighetsägare som genomfört fullständiga inventeringar. 52 För en utförlig beskrivning av beräkningen se appendix 2 och bilaga 4. 53 Fastighetsägare med fastigheter i flera kommuner i urvalet har räknats flera gånger. Det kan å andra sidan finnas fastighetsägare som sanerat men som inte har anmält det till miljökontoret. 47

SFR:s utbildning i PCB-sanering, där miljömässigt bästa teknik förmedlas till fogentreprenörerna. Enkäten visade också att det i flertalet kommuner där PCBfogar har sanerats inte har gjorts några utsläppsmätningar i samband med saneringarna. Mätningar av PCB-utsläppen är vanligare i storstäderna. Detta kan dock vara en följd av att det förekommit fler saneringar där. Det kan också bero på att det där har bedrivits teknikutvecklingsprojekt som innefattade utsläppsmätningar. 3.2 Miljökontorens tillsyn 3.2.1 Allmänt om inriktning och omfattning av tillsynen Tillsynsmomenten Den kommunala tillsynsorganisationens arbete när det gäller PCB i fogmassor kan beskrivas med utgångspunkt från två skeden i fastighetsägarnas arbete inventeringsskedet och saneringsskedet. I begreppet tillsyn inräknar vi alltså, i enlighet med miljöbalkens definitioner, både kontroll av regelefterlevnaden vid saneringar och information till och övertalning av fastighetsägarna att vidta åtgärder. I varje skede kan tillsynen delas upp i ett antal steg. Dessa redovisas nedan. Redovisningen är en beskrivning av dels hur miljökontoren idag arbetar, dels hur Kretsloppsrådet i sitt informationsmaterial förutsätter att de arbetar. Om miljökontoret avser att arbeta aktivt med frågan om fogmassor som innehåller PCB är ett första steg att ta reda på vilka fastighetsägare som kan vara berörda. I ett andra steg kan dessa fastighetsägare informeras om problemen med 48

PCB i fogmassor. I ett tredje steg 54 kan miljökontoret begära in inventeringsresultat från fastighetsägarna för att därefter mer eller mindre aktivt ligga på för att få in godtagbara inventeringar. Dessa moment i miljökontorets arbete med inventeringar beskrivs i figuren nedan. 1 Kartläggning av berörda fastighetsägare 2 PCB-information till berörda fastighetsägare 3 Begäran om inventering 4 Påstötningar om inventering Figur 3.2.1 Miljökontorets arbete med PCB-inventeringar Miljökontorets arbete med tillsyn av respektive saneringsuppdrag kan också delas in i olika steg. Det första handlar om att behandla och besvara saneringsanmälan och eventuellt spåra oanmälda saneringar. I samband med svaret kan miljökontoret ge råd eller förelägganden om hur saneringsarbetet ska bedrivas. Även de oanmälda saneringsuppdragen kan miljökontoret rikta krav mot. 54 Steg 2 och 3 brukar oftast slås ihop. 49

Under själva saneringsprojektet kan miljökontoret utöva löpande tillsyn. Efter saneringsprojektet kan miljökontoret ta del av slutrapporten över sanerad mängd PCB, omhändertagen mängd PCB etc om det finns någon slutrapport. Slutligen kan miljökontoret sammanställa de inkomna saneringsrapporterna och vidarebefordra dem till länsstyrelsen eller Naturvårdsverket. Dessa steg beskrivs nedan. 5 Ta emot saneringsanmälan och spåra upp oanmälda saneringar 6 Svara på saneringsanmälan och rikta krav mot oanmälda 7 Löpande tillsyn av saneringsuppdrag 8 Bedöma slutrapporten och sammanställa inkomna slutrapporter Figur 3.2.2 Miljökontorens arbete med tillsyn av saneringsuppdrag 50

Liten fråga med varierande fokus Resultaten från vår enkät visar att PCB i fogmassor inte är någon stor fråga inom miljökontoren. Endast cirka 6 % av landets miljökontor ägnade under 2001 resurser motsvarande totalt ¼ heltidstjänst eller mer åt frågan om PCB i byggnader. Även tillsynens inriktning varierar. Vissa miljökontor arbetar framför allt med att få in inventeringar, andra arbetar mest med tillsyn av saneringar. En del är aktiva på båda områdena. 3.2.2 Inventeringar Större kommuner mer aktiva Cirka en tredjedel av miljökontoren har tagit reda på alla eller en del av de fastighetsägare som har fastigheter från de aktuella åren, dvs. gjort någon mer eller mindre grundlig kartläggning på området 55. Större kommuners miljökontor har varit mer aktiva med att skaffa fram fastighetsägarlistor än övriga kommuners miljökontor. Det innebär att en större andel av landets byggnadsbestånd sannolikt har berörts av kartläggningarna, än vad andelen aktiva miljökontor visar. Miljökontoren i stora kommuner och i storstäderna har också varit mer aktiva än genomsnittet med att begära inventeringar och i att sedan skicka påminnelser till de fastighetsägare som inte inventerat. Aktiva miljökontor ger resultat Aktiva miljökontor visade sig ge bättre resultat i form av större benägenhet hos fastighetsägarna att göra inventeringar. I Västra Götaland har en liten men mycket aktiv kommun 55 Skillnaderna i grundlighet beskrivs utförligare i appendix 2. 51

i regionen fått in inventeringsresultat för ca 90 % av berörda byggnader. Ett annat exempel på detta är miljökontoret i en stor kommun i en annan del av landet, som gick ut tidigt med information och begäran om inventering till ca 370 fastighetsägare av bostadsfastigheter. Information skickades också till massmedia. Efter påminnelse hade miljökontoret vid intervjutillfället en svarsprocent på ca 90 % av fastighetsägarna och täcker därmed också ca 90 % av det aktuella bostadsbeståndet med inventeringar. Eldsjälar och regionalt samarbete har betydelse I kommuner där miljökontoren är aktiva finns ofta eldsjälar som uppmärksammat problemen med PCB i miljön. Ibland har eldsjälarnas arbete också fått spridningseffekter till andra kommuner i regionen. Eldsjälarna finns ofta inom miljökontoren, men det kan också handla om en aktiv fogentreprenör, byggkonsult eller miljöansvarig på ett fastighetsföretag som tagit sig an frågan. Regionalt samarbete kan också driva på miljökontoren till större aktivitet. Västra Götaland är en region där det funnits eldsjälar inom miljökontoren, ett väl utvecklat regionalt samarbete om PCB-fogar och dessutom en mycket drivande fogentreprenör. Redan i slutet av år 2001 hade ca 70 % av miljökontoren i Västra Götalandsregionen begärt in inventeringar, vilket är avsevärt över riksgenomsnittet på ca 30 %. Olikheter i lagtillämpningen Olika miljökontor har i sina skrivelser till fastighetsägarna använt sig av olika lagregler för att styrka sina krav på inventeringar. Och ibland är det otydligt vilka regler miljökontoren hänvisar till. Den stora skillnaden i 52

skrivelserna ligger i om miljökontoren åberopar miljöbalkens kapitel 10, Förorenade områden, eller inte. I sina brev till fastighetsägarna ger flera miljökontor också förutom en direkt hänvisning till lagregler hänvisningar till skriftligt informationsmaterial om PCB i fogmassor, som givits ut av Stockholms miljöförvaltning och Västra Götalandsregionens miljösekretariat, samt till Kretsloppsrådets hemsida om PCB. Dessa är källor som ger olika och delvis också otydliga beskrivningar av betydelsen av miljöbalkens kapitel 10 för problemet med PCB i fogmassor 56. Bland miljökontoren finns också olika inställningar till att driva inventeringsfrågorna rättsligt. Enkäten visar att det är sällsynt att miljökontoren skickat förelägganden till de fastighetsägare som trots påminnelser inte skickat in inventeringsresultat till miljökontoren. Ett undantag är en stor kommun där miljökontoret skickat 10 vitesförelägganden om inventering, varav det högsta vitet är på 50 000 kronor. Miljökontoret i en annan stor kommun anser dock att det hittills inneburit för stora risker för miljökontoret att använda vitesförelägganden, på grund av det oklara rättsläget och resursåtgången för att driva en rättsprocess. Medvetna bortprioriteringar och okunskap Många miljökontor har medvetet prioriterat bort frågan om att begära in PCB-inventeringar. Motiveringarna har varit att det finns ett frivilligt åtagande, att inga riktlinjer kommit från centrala instanser, eller att de anser sig ha viktigare PCBeller miljögiftsproblem än PCB i fogmassor. Några miljökontor är okunniga om var PCB-fogar finns: de menar att PCB bara finns i betongelementhus och att sådana aldrig har funnits i kommunen eller att de som har funnits har 56 För utförligare beskrivning hänvisas till appendix 2. 53

rivits. Andra menar att PCB-fogar främst är ett problem för storstadsregioner, till vilka den egna kommunen inte hör. Ett par andra miljökontor är okunniga om saneringsmetodernas resultat och menar att sanering kan leda till förnyad förorening av fogarna från omgivande förorenat byggnadsmaterial. De känner därmed inte till den teknikutveckling som skett. Flera miljökontor både aktiva och inaktiva efterlyste stöd från Naturvårdsverket eller länsstyrelser i bedömningen av hur de ska prioritera PCB-fogar. 3.2.3 Saneringar Varierande omfattning på tillsynen Det finns stora variationer mellan olika miljökontor i hur ofta de utövar tillsyn över PCB-saneringarna. Vår enkät visar att det är ungefär lika vanligt att miljökontoren besöker varje saneringsprojekt de fått vetskap om, som att de i stort inte alls gör några tillsynsbesök 57. Så mycket som en tredjedel av miljökontoren har inte utövat tillsyn över någon av de fogentreprenörer som genomfört PCB-saneringar i kommunen. De har med andra ord inte utövat tillsyn över någon av de PCB-saneringar som förekommit. Även våra intervjuer med fogentreprenörer som genomfört många saneringar visade att den tillsyn miljökontoren utövat över deras saneringar har varit av mycket olika omfattning. Ca 60 % av miljökontoren har besökt varje fogentreprenör som genomfört saneringar i kommunen. En fogentreprenör kan dock ha många saneringsuppdrag och entreprenörens 57 I beräkningarna av tillsynsfrekvensen har vi naturligtvis plockat bort de kommuner där inga saneringar har förekommit. 54

praktik kan förändras över tiden beroende på vilka anställda som faktiskt genomför arbetena. Därför behöver detta inte innebära att miljökontoren har en god kontroll av de saneringar som genomförts. Bara hälften av de fogentreprenörer som enligt miljökontoren anlitats för PCB-sanering har genomgått SFR:s utbildning i sanering av PCB-fogar. Detta i kombination med att en tredjedel av miljökontoren i de kommuner där saneringar har anmälts inte gör några tillsynsbesök alls och att saneringsarbetets utförande har stor betydelse för den oavsiktliga spridningen av PCB gör att risken för miljöpåverkan inte kan uteslutas. Ett par fogentreprenörer och ett miljökontor menade att miljökontorens tillsyn kan få fel fokus som följd av att reglerna för hanteringen av farligt avfall är mer detaljerade än reglerna för själva saneringen. En entreprenör beskrev att han var tvungen att lägga oproportionerligt stor insats på pappersarbete om en fråga som i det här sammanhanget inte var det största miljöproblemet. Om miljökontoret fördelar sitt arbete efter mängden inkommande papper kan detta innebära att tillsynen över själva saneringsarbetet blir underprioriterad. Många förutsätter att kapitel 10 gäller I svarsbreven på saneringsanmälningar hänvisar ofta miljökontoren till 28 i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, som i sin tur bygger på kapitel 10 i miljöbalken. I behandlingen av oanmälda saneringar händer det också att miljökontor agerar utifrån 28 i förordningen. Många av miljökontoren förutsätter alltså att kapitel 10 gäller för PCB-fogar. Som vi visar i avsnitt 3.4 är detta inget oomtvistat faktum. 55

Varierande kvalitet och praxis i tillsynen Det är främst större kommuners miljökontor som använder checklistor i sin tillsyn. Eftersom utsläppen från saneringsarbetet i så hög grad beror på noggrannheten i arbetets utförande förutsätter en effektiv tillsyn en systematisk kontroll av ett stort antal delmoment, vilket är svårt att göra utan checklista. Det faktum att många miljökontor inte använder checklistor, medan andra rutinmässigt gör det, tyder på att tillsynens kvalitet varierar mellan kommunerna. De fogentreprenörer vi intervjuat anser sig ha mött mycket olika förmåga från miljökontoren att hantera inventeringsresultat och saneringsanmälan. I vissa fall har de också upplevt brister i miljökontorens kontroll. Miljökontorens praxis varierar också ifråga om vem som är adressat för kraven på rättelser ibland är det fastighetsägaren, ibland fogentreprenören och ibland båda. Vi har stött på ett par miljökontor som har som praxis att främst ha kontakter med fastighetsägaren. Vi har även intervjuat en central fastighetsägarorganisation som anser att det enbart är med fastighetsägaren miljökontoret ska ha kontakt. Om miljökontoret enbart riktar sig till fastighetsägaren finns dock risken att kraven på saneringarna aldrig når den som utför arbetet. Detta kan bli följden i sådana de fall där fastighetsägaren på grund av många mellanled i processen inte har någon kontroll över det företag som utför själva fogsaneringen. Vi har stött på ett fall där miljökontoret i samband med inventeringarna hade diskuterat behovet av sanering med fastighetsägaren och där denne sedan anlitat en huvudentreprenör för en större ombyggnad. Huvudentreprenören hade sedan anlitat en underentreprenör för fogsaneringen. Miljökontoret upptäckte av en slump att 56

saneringen pågick utan att den var anmäld och att den genomfördes på ett mycket bristfälligt sätt. 3.3 Naturvårdsverkets tillsynsvägledning Avsnittet bygger huvudsakligen på intervjuer med tjänstemän på Naturvårdsverket som på olika sätt är berörda av frågan, men även på andra intervjuer och skriftliga källor. De tjänstemän vi intervjuat på Naturvårdsverket är dels personer som varit särskilt involverade i arbetet med frågan i praktiken, dels sådana som är berörda utifrån sin position på verket, dvs. chefer för enheter som är ansvariga för tillsynsvägledning inom berörda områden. 3.3.1 Överblick och kunskapsuppbyggnad Ingen systematisk uppföljning Kunskapen på Naturvårdsverket om inventerings- och saneringsläget visade sig ha luckor. Någon systematisk uppföljning har inte gjorts av inventerings- och saneringsläget. Det finns därför ingen samlad uppfattning om hur och på vilket sätt byggsektorn har fullföljt sitt åtagande. Det fanns bland annat delade meningar om i vilken grad det förekommer mätningar av utsläppen i samband med saneringarna av PCB-fogar 58. Kunskapen om miljökontorens aktiviteter visade sig vara begränsad till goda exempel. Naturvårdsverket kände bland annat inte till i vilken utsträckning miljökontoren har sammanställt inventerings- och saneringsläget i den egna kommunen. 58 Det fanns också delade meningar om värdet av sådana mätningar. 57

Senare har Naturvårdsverket i rapporten Omhändertagande av PCB i byggnader 59 gjort vissa beskrivningar av läget. Beskrivningarna inskränker sig dock till ett gott exempel samt en tidsserie avseende inkommande farligt avfall till Sydenergi Sakab från saneringar av PCBfogar. Kunskapsbristerna inom Naturvårdsverket när det gäller utvecklingen av det frivilliga åtagandet kan bottna i uppfattningen att det är byggsektorn som har uppföljningsansvaret. När vi ställde frågor om uppföljning hänvisades vi av några tjänstemän till det frivilliga åtagandet och till att uppföljning är en fråga för byggsektorn. Samtidigt fanns det på Naturvårdsverket ingen kunskap om i vilken utsträckning uppföljningen faktiskt fungerar. Bristande överblick Naturvårdsverket har en bristande överblick över var PCBförekomsterna finns, hur stora de verkligen är, i vilken utsträckning inventeringar och saneringar har genomförts och på vilket sätt. Vi mötte delade uppfattningar på Naturvårdsverket bland annat om var PCB-byggnaderna finns. Å ena sidan hävdades att inga särskilda hustyper eller geografiska områden är viktigare än andra. Detta överensstämmer med inventeringsresultaten att PCB-fogar kan finnas i många olika hustyper. Å andra sidan mötte vi idén att elementhus i storstadsområdena bör prioriteras. Den senare uppfattningen kan antingen bero på bristande kunskap om var PCB-fogar finns eller på en önskan att uppnå kostnadseffektivitet genom att prioritera de byggnader och kommuner där mängden PCB per byggnad och kommun är störst. 59 Dnr 643-2429-02 58

3.3.2 Tillsynsvägledningen Andra aktörer har tagit över Naturvårdsverket har i praktiken i stor utsträckning överlåtit tillsynsvägledningen till andra aktörer dels inom byggsektorn, dels bland aktiva regioner och kommuner. De intervjuade på Naturvårdsverket pekade på andra källor för tillsynsvägledning, bland annat Kretsloppsrådets hemsida med informationsmaterial. Ett par av de intervjuade menade att Naturvårdsverket utövar tillsynsvägledning genom att delta i Kretsloppsrådets kurser och seminarier. Naturvårdsverkets expert på dessa kurser är dock främst specialiserad på miljö- och hälsoeffekter medan medverkande från främst Kretsloppsrådet, Stockholms miljöförvaltning och Västra Götaland brukar svara på frågor om vilka lagregler som gäller. En av de intervjuade på Naturvårdsverket menade att det frivilliga åtagandet påverkar i vilken grad verket blir tillfrågat om tillsynsvägledning. Även vår enkät visade att Naturvårdsverket inte är den främsta informationskällan för många miljökontor. För de aktiva miljökontoren de som begärt in inventeringar var regional samverkan den informationskälla som rankades främst av flest miljökontor. Orsaken till att regional samverkan ligger så högt bland aktiva miljökontor är att ett stort antal miljökontor i Västra Götaland, inspirerade av regionens miljösekretariat, har begärt inventeringar. Dessa miljökontor utgör därmed en stor del av de aktiva miljökontoren. Kretsloppsrådet är den främsta informationskällan för en nästan lika stor andel av de aktiva miljökontoren. En betydligt mindre andel av de aktiva miljökontoren anger Naturvårdsverket som sin främsta informationskälla. Det är 59

också värt att notera att ca 40 % av de miljökontor som begärt in inventeringsresultat överhuvudtaget inte angav Naturvårdsverket som informationskälla när det gällde PCB i fogmassor. Detta skulle inte behöva vara något problem ifall dessa centrala kunskapskällor gav ett likalydande budskap. Men som vi beskriver längre fram råder inte samstämmighet mellan dessa källor. Motsägelsefulla uppfattningar om lagregler Vi har funnit delade och oklara uppfattningar på Naturvårdsverket när det gäller grundvalen för en viktig del av miljökontorens nuvarande tillsynsåtgärder. Tillsynsåtgärderna bygger nämligen ofta på att miljöbalkens kapitel 10 Förorenade områden gäller för byggnader med PCBfogar. Uppfattningarna är dock delade på Naturvårdsverket om huruvida kapitel 10 gäller för PCB-fogar. En tjänsteman med juridisk sakkunskap anser att kapitel 10 inte gäller generellt utan att frågan om räckvidden för kapitel 10 måste prövas för varje enskild byggnad, medan andra hänvisar till källor som tydligt hävdar att kapitel 10 gäller. En tredje uppfattning är att kap. 10 inte gäller men däremot anmälningsplikten enligt 28 i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Detta trots att 28 i förordningen bygger på kapitel 10 i miljöbalken. Oklart ansvar Ansvaret inom Naturvårdsverket för den tillsynsvägledning som faktiskt ges angående PCB i fogmassor är otydligt och uppsplittrat, vilket kan leda till motsägelsefulla besked. Flera av tjänstemännen ansåg att det åtminstone inom varje enskild avdelning finns kunskap om vilka som är bäst lämpade att svara på olika frågor om PCB i fogmassor och att man därför fördelar frågorna inom respektive avdelning. Våra intervjuer 60

visade dock att det ges rådgivning även från organisatoriska enheter där dessa utpekade tjänstemän inte verkar. Tjänstemän inom olika delar av verket känner därmed inte alltid till i vilken utsträckning rådgivning förekommer även på andra ställen inom verket. Oenighet om behovet av skriftlig vägledning Det råder delade meningar inom Naturvårdsverket om möjligheten att ge ut en skriftlig tillsynsvägledning om t.ex. i vilka byggnader och områden det kan finnas PCB-fogar, vilka lagregler som gäller och vilka krav som kan ställas på saneringen (bl.a. om bästa möjliga teknik 60 ). Enligt en uppfattning bör Naturvårdsverket ge ut en skriftlig vägledning, om verket anser att PCB i fogmassor är en prioriterad fråga i jämförelse med andra miljöfrågor. Men där finns även den motstridiga uppfattningen att en sådan vägledning skulle bli alltför detaljerad, och att Naturvårdsverket inte idag ger så detaljerade vägledningar i enskilda miljöfrågor. Det finns dessutom en tredje ståndpunkt: att det i princip är tänkbart att ge ut en skriftlig vägledning men att det inte är möjligt just nu för PCB i fogmassor. Olika skäl har angivits för detta. Det ena skälet är att en sådan skriftlig vägledning måste bygga på miljöbalken och det idag inte finns några rättsfall som kan ge vägledning för hur balken ska tolkas i de här speciella frågorna. Det andra skälet är att Naturvårdsverket inte ensamt kan ta ställning till vad som är bästa möjliga teknik eftersom Naturvårdsverket bara kan ge råd om vilken saneringsteknik som är bäst för den yttre miljön, inte om vad som är bäst ur arbetsmiljösynpunkt. 60 Enligt 3 i miljöbalkens andra kapitel ska bästa möjliga teknik för människors hälsa eller miljön användas vid yrkesmässig verksamhet. 61

3.3.3 Miljökontorens syn på tillsynsvägledningen Flera miljökontor såväl aktiva som inaktiva efterlyste en aktivare tillsynsvägledning från Naturvårdsverket. Aktiva miljökontor efterlyste bland annat målsättningar för miljökontorens PCB-arbete samt vägledning för vilka krav miljökontoren bör ställa i samband med saneringar. Inaktiva miljökontor efterlyste skriftlig vägledning från Naturvårdsverket att ha som stöd i PCB-arbetet och för att kunna avgöra vilken prioritet de borde ge åt frågan om PCB i fogmassor. 3.4 Olika lagtolkningar bland experter och aktörer I föregående avsnitt har vi visat att uppfattningarna inom Naturvårdsverket är motsägelsefulla i frågan om vilka lagregler som gäller för saneringar av PCB-haltiga fogmassor. Även bland rättsexperter utanför Naturvårdsverket och bland de kunskapskällor som finns till hands för miljökontoren är meningarna delade och ibland direkt motsägelsefulla. Detta gäller främst den för tillsynen viktiga frågan om miljöbalkens kapitel 10 Förorenade områden gäller för PCB-fogar och om därmed de lagar som i sin tur bygger på kapitel 10 gäller. Vi har låtit en miljörättsexpert, Jonas Christensen 61, svara på ett antal frågor om tillämpningen av miljöbalken när det gäller PCB i fogmassor och jämfört svaren med de besked som har funnits och finns på Kretsloppsrådets webbsida, sanerapcb.nu, om PCB i fogmassor. Webbsidan är en informationskälla som tjänstemännen på Naturvårdsverket ofta hänvisar till och där uppgifterna i avsnittet om 61 Universitetslektor och jur.dr. i miljörätt vid Uppsala universitet och halvtidsanställd som miljöjurist vid Uppsala kommuns miljökontor. 62

myndighetskrav/lagregler bland annat kommer från Mia Jameson som är författare till kompendierna för Miljöbalksutbildningen 62. Vi vill samtidigt framhålla att experternas utsagor handlar om tolkningar av en lag som inte är speciellt utformad för att täcka fallet PCB i fogmassor och där praxis inte finns. Man vet inte slutgiltigt hur lagen ska tolkas i någon viss fråga förrän denna fråga varit uppe i högsta instans. Något facit finns alltså inte när det gäller de skiljaktigheter som beskrivs nedan. En av de viktigaste skillnaderna mellan Christensen och Kretsloppsrådet/Jameson är att den förre med utgångspunkt från en diskussion av begreppet föroreningar klart och entydigt menar att miljöbalkens kapitel 10 Förorenade områden inte gäller generellt för byggnader med PCB-fogar. I kursmaterialet till den landsomfattande miljöbalksutbildningen som genomfördes åren 1998-99 framhölls däremot att användningen av fogmassa i en byggnad kunde resultera i en förorening av byggnaden och att byggnaden därmed kunde betraktas som förorenat område. I den version av Kretsloppsrådets webbsida som funnits tillgänglig under ett par år fram till hösten 2002 har i likhet med miljöbalksutbildningen hävdats att kapitel 10 gäller för byggnader med PCB-fogar. Detta har delvis ändrats hösten 2002 men fortfarande hävdas på hemsidan att anmälningsplikt råder för sanering av fogmassor enligt 28 i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Och den paragrafen förutsätter i sin tur att kapitel 10 gäller. Det finns också miljökontor som har genomfört åtgärder 62 Miljöbalksutbildningen var en statlig kommitté som ansvarade för att genomföra en utbildning om miljöbalken i sådan tid och på sådant sätt att förutsättningar skapades för att miljöbalkens mål skulle kunna uppnås. (Direktiv 1997:110) 63

(förelägganden om inventeringar och utskick med krav på saneringsanmälan) som bygger på att kapitel 10 i miljöbalken och 28 i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd gäller för byggnader med PCB-fogar. Om inte kapitel 10 gäller så faller anmälningsplikten och därmed en del av grunden för miljökontorens nuvarande tillsynsåtgärder. Tillsynsarbetet kommer därmed att försvåras. Det kommer bland annat att krävas stora arbetsinsatser för att leta rätt på saneringarna. Andra viktiga kunskapskällor för miljökontoren har varit dels en handbok till fastighetsägare från Stockholms miljöförvaltning, dels information från Västra Götalandsregionen (rapporten PCB i fogmassor och en handledning med bland annat brevmallar för miljökontoren). I Stockholms handbok pekas de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalkens 2 kapitel ut. Kapitel 10 nämns inte explicit men innehållet refereras och begreppen förorenade områden och efterbehandling används. Informationen från Västra Götaland pekar däremot tydligt ut att kapitel 10 gäller för byggnader med PCB-fogar. De olika brevmallarna från Västra Götaland har funnits tillgängliga på internet och använts av miljökontor i andra delar av landet. 64

4 Analys av miljökontorens tillsyn och miljöbalkens användbarhet 4.1 Problem i miljökontorens tillsyn av PCB-fogar I avsnitt 4.1 koncentrerar vi oss på sådana problem vi funnit i de kommunala miljökontorens tillsyn av PCB i fogmassor där en utvecklad tillsynsvägledning har betydelse. För en samlad beskrivning av miljökontorens tillsyn av PCB-fogar hänvisar vi till avsnitt 3.2 och appendix 2. Ny svår fråga PCB i byggnader är en ny och svår fråga för miljökontoren att hantera. Frågan handlar om diffus giftspridning från många små källor och det är svårt för miljökontoren att uppskatta vilken betydelse PCB i fogmassor i den egna kommunen har för den totala spridningen av PCB. Detta är därför en fråga där det kan vara svårt för miljökontoren att avgöra frågans prioritet i förhållande till övriga miljögiftsfrågor eller andra frågor som omfattas av den kommunala miljötillsynen. Oklar vägledning påverkar tillsynen Naturvårdsverket har gett mycket begränsad konkret tillsynsvägledning till miljökontoren om hur de bör hantera frågan om PCB i fogmassor. Och i de fall vägledning ges finns det risk för inkonsekvenser eftersom det finns olika uppfattningar inom verket. I praktiken har dock Naturvårdsverket i stor utsträckning överlåtit tillsynsvägledningen till andra aktörer dels inom byggsektorn, dels 65

bland aktiva regioner och kommuner, som i sin tur givit delvis motsägelsefulla besked. Det finns också grundläggande oklarheter mellan olika aktörer och experter om vilka lagregler som egentligen gäller för PCB-fogar. Samtidigt har det funnits ett frivilligt åtagande från byggsektorn för PCB-fogar. Den här kombinationen av ett tydligt åtagande från sektorn och en brist på tydliga riktlinjer för miljökontorens agerande har bidragit till att en del miljökontor avstått från att arbeta med frågan. I en del fall kan nedprioriteringen vara befogad. Däremot kan det vara ett problem i de fall miljökontor avstått från att agera på grund av att de haft otillräcklig kunskap om vilka byggnader som kan innehålla PCB-fogar, eller otillräcklig kunskap om de effektiva saneringsmetoder som numera finns. Det kan också vara ett problem i de fall miljökontoren avstått från att agera på grund av att de uppfattat frågan som mindre viktig till följd av bristen på riktlinjer från centrala myndigheter. I de fall miljökontoren varit aktiva i frågan om PCB i fogmassor har det oftast också givit resultat på så sätt att en större andel fastighetsägare inventerat förekomsten av PCBhaltiga fogmassor i sina byggnader, dvs. miljökontorens prioriteringar får effekter för verksamhetsutövarnas engagemang. Olika lösningar Frånvaron av konkret tillsynsvägledning har också haft konsekvenser för de miljökontor som ibland med hjälp av eldsjälar eller regionalt samarbete ändå har bedrivit ett aktivt arbete med frågan om PCB i fogmassor. En konsekvens är att miljökontoren i brist på gemensamma riktlinjer har skapat egna lösningar för hur arbetet ska 66

bedrivas. I vissa fall har det lett till att det har skapats olika praxis i olika kommuner, dvs. fastighetsägare och fogentreprenörer möter mycket olikartade krav i olika kommuner. Ett exempel är den vitt skilda inställningen till att med hjälp av förelägganden förmå fastighetsägare att inventera. Medan fastighetsägare i många kommuner inte riskerar några påföljder alls, riskerar en ovillig fastighetsägare i en viss kommun vitesförelägganden på upp till 50 000 kr. Otillräcklig tillsyn kan ge miljöeffekter En annan konsekvens av den ringa tillsynsvägledningen är att kvaliteten i och omfattningen av tillsynen över saneringarna har blivit mycket skiftande. Eftersom det dessutom är så många av fogentreprenörerna som inte har gått SFR:s utbildning i PCB-sanering, så finns det en risk att saneringar blir dåligt genomförda och att de därmed orsakar miljöproblem. Dels genom spridning av PCB vid själva saneringen, dels när byggnaden någon gång i framtiden rivs eller byggs om, genom att kvarvarande PCB-rester då hamnar bland vanligt byggavfall. Finns det en anmälningsplikt? Ett grundläggande problem i miljökontorens tillsynsarbete är de oklarheter som finns beträffande möjligheten att tillämpa miljöbalkens 10 kapitel på PCB-fogar. Miljökontorens arbete bygger idag på uppfattningen att PCB-sanering är anmälningspliktigt. Om kapitel 10 inte gäller faller anmälningsplikten. Det blir i så fall mycket svårare för miljökontoren att utöva tillsyn över saneringarna, eftersom de då först måste ta reda på vilka saneringar som pågår. Därmed skulle en redan svår och krävande fråga bli än mer besvärlig för miljökontoren att hantera. Risken finns alltså att hela den 67

nuvarande uppläggningen av PCB-tillsynen behöver förändras om frågan om räckvidden av kapitel 10 tas upp till domstolsprövning i högsta instans och domslutet skulle bli att kapitlet inte gäller för sanering av PCB-fogar. Rätt adressat? Även oklarheterna om vem tillsynsmyndigheten ska vända sig till med påpekanden kan innebära problem i miljötillsynen. Vi har stött på fall där miljökontoren enbart vänt sig till fastighetsägaren med krav på rättelser. I sådana fall finns risken att miljökontorens synpunkter inte når den som utför saneringen. Lagreglers detaljeringsgrad styr kontrollens inriktning Som lagstiftningen på området är utformad riskerar den att snedvrida miljökontors och verksamhetsutövares kontroll till att fokuseras på det som inte är väsentligast för miljön. Fogentreprenörer som har tillstånd för mellanlagring måste följa de regler som gäller för transport och mellanlagring av farligt avfall. Kraven på en miljöriktig sanering av byggnader leder för dessa fogentreprenörer till omfattande pappersarbete i förhållande till verksamhetens omfattning. Om miljökontoret fördelar sitt arbete efter mängden inkommande papper kan detta innebära att tillsynen över själva saneringsarbetet blir underprioriterad. Reglerna för transport och mellanlagring av farligt avfall är generella regler som bygger på ett EU-direktiv. De är inte utformade för transporterna av de ganska blygsamma avfallsmängder som uppkommer vid PCB-sanering. Det finns alltså mycket detaljerade lagregler för omhändertagande av farligt avfall, men inte för hur saneringen ska bedrivas, trots att saneringsarbetet innebär en mycket större risk för miljön. 68

Tillsynens beroende av egenkontrollen När det handlar om större miljöfarliga verksamheter kan tillsynsmyndigheten ofta genom att ta del av resultaten från periodiska besiktningar, obligatoriska miljörapporter mm. skapa sig en egen bild av hur väl verksamhetsutövarnas egenkontroll fungerar. Men när det gäller PCB i fogmassor kan tillsynsmyndigheten inte på egen hand klarlägga miljöproblemets omfattning i den egna kommunen. Fastighetsägarna, dvs. verksamhetsutövarna, är ansvariga för att göra kartläggningen och tillsynsmyndigheten blir därför beroende av att verksamhetsutövarnas egenkontroll fungerar så bra att inventeringsresultat kommer fram och är tillförlitliga och fullständiga. Detta skapar ett dilemma för tillsynsmyndigheterna eftersom det ofta krävs omfattande tillsynsinsatser från miljökontoret för att få igång en sådan aktivitet hos fastighetsägarna att miljökontoret får in heltäckande inventeringar av tillräcklig kvalitet. Det går alltså inte att i förväg planera hur stora tillsynsinsatser som krävs för att uppnå syftet med miljöbalken. Ett sätt för miljökontoret att få en grov uppfattning om problemets möjliga omfattning i den egna kommunen är dock att ta reda på vilka byggnader som är uppförda i kommunen under den period då man använde fogmassor innehållande PCB och vilka som är ägare till dessa byggnader. Det frivilliga åtagandet har påverkat tillsynen Som vi har beskrivit i avsnitt 2.4.6 har byggsektorn via Byggsektorns Kretsloppsråd åtagit sig att inventera byggnadsbeståndet och före utgången av år 2002 sanera de fogmassor som innehåller PCB i en halt av mer än 500 ppm. Så har inte skett. 69

I enkäten och vid intervjuer har representanter från flera miljökontor framhållit att det frivilliga åtagandet lett till att miljökontoret lagt frågan om PCB i fogmassor åt sidan. Dessa miljökontor har uppfattat att byggsektorn påtagit sig ansvaret att lösa frågan. Det frivilliga åtagandet har därmed lett till att dessa miljökontor avstått från att skaffa sig kunskap om problemets omfattning i den egna kommunen. Miljökontoret har därmed också avstått från att skaffa sig underlag för att bedöma om verksamhetsutövarna/ fastighetsägarna på ett tillfredsställande sätt uppfyller kunskapskravet i miljöbalkens andra kapitel. Det frivilliga åtagandet har också skapat oklarheter om vilket ansvar miljökontoren har att utöva tillsyn över hur fastighetsägare och fogentreprenörer sköter saneringarna. En del miljökontor har uppfattat att frågan i och med det frivilliga åtagandet inte är prioriterad. Det faktum att det finns ett frivilligt åtagande fråntar dock inte tillsynsmyndigheterna ansvaret att följa upp vad som sker inom miljöbalkens område och vid behov ingripa. Det finns i miljöbalken ett föreskrivet krav på tillsynsorganen att söka säkerställa att miljöbalkens syfte uppnås. Och detta oberoende av om det samtidigt finns ett frivilligt åtagande eller inte. 4.2 Miljöbalkens användbarhet för diffusa utsläpp Förändringar i miljöbalken gentemot tidigare lagstiftning Som vi beskrev i kapitel 2 innebar införandet av miljöbalken en grundläggande förändring i förutsättningarna för verksamhetsutövare och därmed indirekt även för tillsynsmyndigheterna i och med att alla gamla lagar och regler som har införts i miljöbalken med införandet av 70

portalparagrafen ska ges en ny tolkning. Den i övrigt kanske viktigaste förändringen för frågan om sanering av PCB-fogar är sammanförandet av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel. En viktig förändring när det gäller tillsynen är att Naturvårdsverket i Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken fråntas rätten att utöva operativ tillsyn över miljöfarliga verksamheter. En möjlighet som Naturvårdsverket tidigare hade parallellt med de operativa regionala och kommunala tillsynsmyndigheterna. En annan nyhet i miljöbalken jämfört med tidigare miljölagstiftning är att i miljöbalken finns ett kapitel 10 Förorenade områden. Som framgår av avsnitt 3.2 och 4.1 har flera miljökontor agerat som om miljöbalkens kapitel 10 gäller för PCB i fogmassor. Stöd för denna tolkning har miljökontoren fått från Kretsloppsrådets webbsida och Miljöbalksutbildningen. Men kapitlets relevans för frågan om PCB i fogmassor är omstridd, som framgår av avsnitt 3.4. Rättspraxis måste skapas Det är svårt att avgöra exakt vad den nya miljöbalken innebär för utövarna av en viss miljöfarlig verksamhet förrän rättsfall har skapats som går att tillämpa på den aktuella typen av miljöfarlig verksamhet. Som Christensen beskriver i bilaga 3 är juridik ingen exakt vetenskap. Inte förrän högsta instans har testat lagstiftningen vet man vad den duger till och var gränserna går. Christensen betonar att miljöbalken fortfarande inte i nämnvärd utsträckning har förtydligats eller preciserats genom rättspraxis. Kapitel 10 i balken har endast varit uppe i något eller några enstaka mål, och inget av dem har haft relevans för frågan om PCB i fogmassor. 71

I Miljöbalkskommitténs delbetänkande SOU 2002:50 konstateras att i de avgöranden i Miljööverdomstolen där ny lagstiftning tillämpats har det i stor utsträckning varit formella frågor som prövats. Det är inte något av avgörandena som ger någon ledning av betydelse när det gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna. När det gäller Högsta domstolens behandling av frågor inom miljöbalkens område så hade denna vid utgången av år 2001 ännu inte avgjort något mål enligt miljöbalken 63. Balkens tillämpningsmöjligheter när det gäller tolkningen av miljömålen och hänsynsparagraferna måste alltså klarläggas genom rättsfall. Och dessa rättsfall måste ha sådana likheter med det speciella tillämpningsområdet i detta fall PCB i fogmassor att det går att dra slutsatser som även gäller den speciella tillämpningen. Miljönämnderna förutsätts driva fram rättspraxis Frågan om hur miljöbalkens kapitel 1 (syftet att främja en hållbar utveckling) och kapitel 2 (hänsynsreglerna) skall tillämpas på företeelser som PCB i fogmassor och på miljöfarliga verksamheter som fogsanering, måste klargöras genom rättsfall. Dessa kan initieras genom att de operativa tillsynsmyndigheterna med förelägganden i enskilda fall driver frågan om verksamhetsutövarens skyldigheter enligt de allmänna hänsynsreglerna. Å andra sidan kan man enligt en uppfattning på Naturvårdsverket se det som att varje byggnad innehållande PCB är en unik kombination av förutsättningar, varför det är svårt att dra lärdomar från enskilda fall. Detta visar på svårigheten med att utveckla en rättspraxis. 63 Miljöbalken under utveckling, sid. 71, SOU 2002:50. 72

Det finns ett mycket stort antal byggnader med PCBhaltiga fogmassor. När det som i detta fall handlar om många utspridda spridningskällor som tillsammans skapar ett miljöproblem, är det normalt de kommunala miljönämnderna (eller motsvarande) som är de operativa tillsynsmyndigheterna. Därmed kan man säga att miljönämnderna och i praktiken miljökontoren har fått den avgörande rollen för att driva fram rättsfall. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet endast för ett mindre antal noga specificerade större miljöfarliga verksamheter som har tillståndsprövats. I och med att länsstyrelserna framför allt granskar verksamheterna mot preciserade villkor i tillståndsbeslut och miljökontoren granskar verksamheterna i förhållande till en opreciserad miljöbalk har därmed miljökontoren fått en oklarare tillsynsuppgift. Men frågan för den enskilda miljönämnden är om någon PCB-förekomst i en enskild byggnad utgör ett så stort hot mot hälsa och miljö att den i sig kan motivera en så omfattande insats från miljönämnden/miljökontoret som det innebär att driva frågan fram till dess rättspraxis skapas. En sådan insats från tillsynsmyndigheten skulle kunna innebära att tillsynsmyndigheten åsidosätter andra tillsynsuppgifter när det gäller PCB i fogmassor, andra tillsynsinsatser inom miljömålet giftfri miljö och tillsynsinsatser för att uppnå andra miljömål. Här finns en grundläggande svårighet i utvecklandet av rättspraxis. Miljöbalkens konstruktion förutsätter att kommunala tillsynsmyndigheter lägger stora insatser på att driva frågor via förelägganden fram till rättspraxis. Frågor som var och en för sig är små, men som har prejudicerande betydelse och därmed får betydelse för rättsliga prövningar i andra kommuner. Detta står i motsättning till en rationell prioritering av arbetet på den enskilda tillsynsmyndigheten. Det är rimligt att anta att det enskilda miljökontoret med sina 73

begränsade resurser strävar efter att skapa maximal miljönytta för kommunens egna innevånare. Miljönyttan inom den egna kommunens gränser av att driva den rättsliga prövningen till högre instanser kan ses som alltför begränsad. Situationen blir en annan när det handlar om brott mot uttryckliga bestämmelser i miljöbalken. Då kan praxis skapas på ett annat sätt. När det exempelvis handlar om ett av tillsynsmyndigheten uppfattat brott mot regler om anmälningsskyldighet för verksamhetsutövaren så har tillsynsmyndigheten skyldighet att åtalsanmäla. Detta har också en tillsynsmyndighet gjort när det gäller sanering av PCB i fogmassor, eftersom tillsynsmyndigheten uppfattat det som att kapitel 10 i miljöbalken gäller för sanering av PCBfogar 64. Men även vid åklagarens prövning av miljöbrott kan ett problem med prioriteringar göra sig gällande. Prejudikat skapas inte i tingsrätter utan i högre instans. Frågan är vilket intresse åklagaren för det första har av att väcka åtal, för det andra har att driva frågan vidare från första instans om det första utslaget går emot åklagaren. 65 Det kan av åklagaren uppfattas som en felprioritering av resurserna att ägna dessa åt att klargöra tillämpningsområdet för lagstiftningen. 64 Här tillkommer en intressant komplikation som Christensen berör i bilaga 3, nämligen att frågan om tillämpningsområdet för kapitel 10 därmed kommer att behandlas i en tingsrätt inte i miljödomstol med dess sakkunskap om miljöbalken. I februari meddelade tingsrätten sin dom som innebar att åtalet ogillades, eftersom tingsrätten menade att kapitel 10 inte generellt är tillämpbar för PCB-fogar. 65 Jämför överåklagare Sven-Erik Alhems beslut i ärendet angående järnvägstunneln genom Hallandsåsen att lägga ned åtalet mot Banverket efter att ha fått motstridiga expertutlåtanden från två miljörättsexperter. 74

Miljörättsliga kompetensen saknas Samtidigt med att miljönämnderna/miljökontoren förutsätts vara någon form av förtrupp när det gäller att skapa rättspraxis på svåra tillämpningsområden för miljöbalken har absoluta merparten av tillsynsmyndigheterna ingen egen miljörättslig kompetens. Det förekommer också när det gäller fallet med PCB i fogmassor mycket litet central vägledning från Naturvårdsverket, som har den miljörättsliga kompetensen. Den centrala tillsynsvägledande myndigheten vill inte föregripa kommande rättspraxis med en egen lagtolkning. Detta innebär dock samtidigt att Naturvårdsverket inte klargjort för de kommunala tillsynsmyndigheterna vilka lagtolkningsproblem som kan finnas. Här finns alltså ytterligare en grundläggande svårighet med miljöbalken. I några av de svåraste frågorna hur man tillämpar miljöbalken på diffusa föroreningskällor förutsätts de tillsynsmyndigheter som har den minsta tillgången på miljörättslig kompetens vara drivande för att skapa rättspraxis. Samtidigt innebär ovanstående att om en miljönämnd genom att driva frågorna rättsligt lyckas klarlägga vilka krav som gäller för enskilda verksamhetsutövare, så drar även andra kommunala tillsynsmyndigheter nytta av detta. Ett aktivt miljökontor kan givetvis också resultera i andra spridningseffekter. Genom att påverka en fastighetsägare med fastighetsinnehav i flera kommuner att inventera och sanera kan fastighetsägaren också starta inventeringar och saneringar i andra kommuner. Och genom att miljökontoret förmår en fogentreprenör att förbättra sina arbetsmetoder så är det möjligt att dessa förbättringar också genomförs i andra kommuner där entreprenören är verksam. 75

76

5 Förslag angående tillsynsvägledningen Mot bakgrund av de redovisade problemen i miljökontorens tillsyn rörande PCB-fogar och den diskussion vi fört angående miljöbalkens grundförutsättningar, diskuterar vi här i kapitel 5 vilken roll Naturvårdsverket har spelat och vilken roll verket kan spela för att komma tillrätta med dessa problem. Diskussionen utmynnar i ett antal förslag om hur Naturvårdsverkets tillsynsvägledning kan förbättras. Några av förslagen är genomförbara inom ramen för nuvarande lagstiftning, medan andra kräver lagändringar. PCB i fogmassor är ett tidigt exempel på problem med diffusa utsläpp. Antalet verksamhetsutövare är stort och antalet föroreningskällor är ännu större. PCB är vidare ett prioriterat miljögift - en lösning av problemet med PCB i fogmassor skulle innebära väsentliga framsteg i arbetet med att uppfylla miljömålet En giftfri miljö. Vidare visar positiva exempel att de operativa tillsynsmyndigheterna kan spela en viktig roll för att bidra till en lösning av problemet. PCB i fogmassor är intressant också av den anledningen att det finns både ett frivilligt åtagande och en ny lagstiftning. Samtidigt är oklart vilka krav miljöbalken ställer på verksamhetsutövarna. Vi anser därför att PCB i fogmassor är en fråga som bör uppmärksammas särskilt och att Naturvårdsverkets tillsynsvägledning här är extra viktig. 5.1 Bristande överblick och kunskapsuppbyggnad PCB i fogmassor är en fråga där det är svårt för miljökontoren att avgöra frågans prioritet i förhållande till övriga miljögiftsfrågor eller andra frågor som omfattas av 77

den kommunala miljötillsynen. Det finns miljökontor som inte vet i vilken typ av byggnader som PCB-fogar kan finnas och det finns miljökontor som inte vet vilka resultat man kan uppnå med PCB-saneringar. Samtidigt finns oklarheter på Naturvårdsverket om problemets omfattning. Vi mötte exempelvis delade uppfattningar på Naturvårdsverket om var PCB-byggnaderna finns. Kunskapen på Naturvårdsverket om inventerings- och saneringsläget visade sig också vara bristfällig. Det har inte gjorts någon systematisk uppföljning av hur byggsektorn har fullföljt sitt åtagande. Vi mötte på Naturvårdsverket uppfattningen att det är byggsektorn som har uppföljningsansvaret. Samtidigt kände man inte till i vilken utsträckning uppföljningen faktiskt fungerar. Och i praktiken har den inte fungerat. En förutsättning för att miljökontoren ska kunna göra riktiga prioriteringar är att de förses med ett tillräckligt kunskapsunderlag via tillsynsvägledningen. För att kunna ge en konkret tillsynsvägledning krävs bland annat att Naturvårdsverket utvecklar kunskapen om omfattningen av problemet med PCB-fogar och hur de genomförda åtgärderna har förbättrat möjligheterna att nå målet Giftfri miljö. Naturvårdsverket har dock inte uppföljningsansvar för miljömålet Giftfri miljö det har Kemikalieinspektionen. Men Kemikalieinspektionen har inte något ansvar att ge tillsynsvägledning till de operativa tillsynsmyndigheterna när det handlar om att komma tillrätta med problem med kemikalier i byggnader, varor eller produkter i användningsfasen. Kemikalieinspektionen ser därmed inte problemen i tillsynsmyndigheternas arbete och har inga drivkrafter att utveckla uppföljningen av målet så att resultaten kan vara till nytta för tillsynsmyndigheterna. Vi har heller inte noterat någon uppföljning från Kemikalieinspektionen under senare 78

år av PCB i fogmassor som varit till nytta för tillsynsmyndigheternas arbete. RRV föreslår därför att regeringen genom en ändring i Naturvårdsverkets instruktion tydliggör att Naturvårdsverket vid sidan om de målansvariga myndigheterna har ett uppföljningsansvar för att kunna genomföra tillsynsvägledningen. 5.2 Bristande uppföljning av hur tillsynen fungerat Som vi beskrivit i kapitel 3 har Naturvårdsverket brister i kunskaperna om miljökontorens aktiviteter i frågan om PCB i fogmassor. Olikheterna i tillämpningen av miljölagstiftningen, eller riskerna som kan vara förknippade med en otillräcklig tillsyn av saneringarna, har inte uppmärksammats av Naturvårdsverket. Inte heller de missuppfattningar som funnits hos vissa miljökontor om problemet med PCB-fogar och hur det kan åtgärdas har uppmärksammats av verket. Genom uppföljning av tillsynen när det gäller speciellt viktiga miljöproblem kan Naturvårdsverket tidigt upptäcka svagheter och styrkor i den nuvarande tillsynen och uppmärksamma rådgivningsbehov. Den enkätundersökning vi genomfört med ett urval miljökontor om hur de hanterat frågan om PCB i fogmassor visar på en möjlig väg för uppföljning. RRV föreslår därför att Naturvårdsverket när det gäller utvalda miljöproblem av speciell betydelse exempelvis PCB i fogmassor genomför samordnade uppföljningar av tillsynsåtgärdernas inriktning och omfattning. 79

5.3 Tillsynsvägledningen otillräcklig Vi har i vår granskning kunnat konstatera att Naturvårdsverket har givit mycket begränsad konkret tillsynsvägledning till miljökontoren om hur de bör hantera frågan om PCB i fogmassor. Naturvårdsverket har i praktiken i stor utsträckning överlåtit tillsynsvägledningen till andra aktörer dels inom byggsektorn, dels bland aktiva regioner och kommuner, som i sin tur givit delvis motsägelsefulla besked. Vi har hos miljökontoren bland annat funnit kunskapsbrister om PCB-fogar och olikheter i tillämpningen av miljölagstiftningen. Enligt RRV:s uppfattning behövs tillsynsvägledning som möjliggör att tillsynen utvecklas på ett likartat sätt. En viktig del i tillsynsvägledningen är att klargöra för tillsynsmyndigheterna vad de kan göra och vad de inte kan göra, och vad som är oklart i miljölagstiftningen. Miljökontoren behöver veta hur farlig spridningen av PCB är, vilka hus som kan ha PCB-fogar, vilken teknik som krävs för att sanera husen på ett miljöriktigt sätt och vilka risker för spridning en sanering är förknippad med. Det krävs också kunskap om vilka lagar och regler miljökontoren kan stödja sig på och vilka krav de kan ställa och inte ställa på ansvariga verksamhetsutövare (om exempelvis anmälningsplikt). Vidare behöver miljökontoren veta vilka oklarheter det finns när det gäller tolkningarna av lagarna. En metod att åstadkomma en enhetlig tillsyn från miljökontoren när det gäller problemet med PCB i fogmassor är att ge ut en skriftlig tillsynsvägledning i form av Allmänt råd, faktablad eller handbok. I avsnitt 3.3 har vi konstaterat att det råder delade meningar inom Naturvårdsverket om möjligheten att ge ut en skriftlig tillsynsvägledning. 80

RRV föreslår att Naturvårdsverket överväger möjligheten att ge ut en skriftlig vägledning till miljökontoren om hur de ska hantera frågan om PCB i fogmassor. 5.4 Miljökontoren saknar tydlig ingång och enhetliga besked Vare sig Naturvårdsverket beslutar att ge ut en skriftlig vägledning eller inte, så kommer det under en tid framöver inte att finnas någon sådan skriftlig vägledning att hänvisa till. I detta läge är det viktigt att råden från enskilda handläggare i största möjliga grad är samstämmiga. Vi har konstaterat att ansvaret inom Naturvårdsverket för att ge tillsynsvägledning i frågan om PCB i fogmassor är otydligt och splittrat. Det förekommer rådgivning på flera håll inom verket, utan att de inblandade alltid är medvetna om i vilken utsträckning andra också ger råd och vilka besked de i så fall ger. Det finns också oklara och olikartade uppfattningar i flera frågor. Vi ser därför ett behov av en bättre samordning av rådgivningen från enskilda handläggare. Ett sätt är att bättre kanalisera frågorna rörande ett speciellt miljöproblem som PCB i fogmassor till ett fåtal handläggare, som sinsemellan är så väl samstämda att de inte ger motstridiga besked. Denna lilla grupp handläggare som kan vara placerade på olika enheter kan i sin tur söka stöd från andra handläggare på Naturvårdsverket när det gäller exempelvis lagtolkning och tillsynsmetoder. Ett sätt att åstadkomma detta är att via Naturvårdsverkets hemsida styra inkommande frågor när det gäller olika miljöproblem till respektive grupp. För att respektive grupp av handläggare skall kunna ge så samordnade besked som möjligt är det också viktigt att en handläggare i varje grupp får ett samordningsansvar. 81

RRV föreslår därför att Naturvårdsverket organiserar sin hemsida på ett sådant sätt att inkommande frågor rörande utvalda miljöproblem av speciell betydelse exempelvis PCB i fogmassor styrs till speciella grupper av utvalda handläggare. I varje grupp ges en handläggare ett samordningsansvar. 5.5 Förebilderna inte samstämmiga När det gäller PCB-fogar har Naturvårdsverket underhand spridit exempel på hur aktiva miljökontor har agerat. Men dessa exempel har inte givits legitimitet, eftersom Naturvårdsverket inte har tagit ställning till om dessa miljökontor agerat rätt eller fel. Eftersom de aktiva miljökontoren i fråga om PCB-fogar har gjort olika lagtolkningar har resultatet av att sprida exempel i det här fallet delvis bidragit till en ökad otydlighet. Det är bra att exempel på tillsynsmetoder för enskilda miljöfrågor som PCB i fogmassor sprids, men det innebär samtidigt en risk för att även brister i tillämpade metoder sprids till många operativa tillsynsmyndigheter. Om de tillämpade metoderna vid exempelvis en rättslig prövning visar sig mindre användbara så kan många miljökontor tvingas korrigera tidigare besked, vilket kan leda till ett minskat förtroende från verksamhetsutövarnas sida. En sådan utveckling kan motverkas av att Naturvårdsverket aktivt utvärderar de exempel som finns och sprider kunskap om de goda exempel som Naturvårdsverket funnit. 82

RRV anser det därför viktigt att Naturvårdsverket som ett resultat av den föreslagna tillsynsuppföljningen informerar de operativa tillsynsmyndigheterna om de goda exempel som verket funnit när det gäller tillsynsmetoder mm. 5.6 Allmänna hänsynsreglerna svåra att använda Som följd av att vare sig det frivilliga åtagandet eller miljölagstiftningen har lett till de önskade resultaten när det gäller PCB i fogmassor så har Naturvårdsverket i ett regeringsuppdrag år 2002 föreslagit en speciell lagstiftning rörande PCB i fogmassor. Den föreslagna lagstiftningen tydliggör inventeringstvånget för byggnader uppförda åren 1956-73 och saneringstvånget när det gäller fogmassor med en PCB-halt överstigande 500 ppm. Lagförslaget anger också tidpunkter för när inventeringar respektive saneringar ska vara slutförda. RRV menar att uppdraget från regeringen och Naturvårdsverkets lagförslag tydliggör svårigheterna för de operativa tillsynsmyndigheterna att använda de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalkens kapitel 2 för att genomdriva åtgärder som avser diffusa utsläpp av miljögifter. Tydliga lagregler för speciellt viktiga miljöfrågor undanröjer tveksamheter om tolkningen av miljöbalkens krav och underlättar betydligt miljönämndernas arbete. 66 66 Sådana tydliga åtgärdskrav kan dock komma i konflikt med andra samhälleliga mål exempelvis om billigt boende. Det är därför inte lämpligt att Naturvårdsverket ges rätt att föreskriva om sådana åtgärder. Det är inte heller givet att åtgärdskraven följer av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Eftersom en föreskriftsrätt inte får gå utöver gällande lagstiftning och det inte är klart hur gällande lagstiftning ska tolkas så är det också olämpligt att ge Naturvårdsverket en sådan föreskriftsrätt. 83

RRV anser därför att statsmakterna för sådana diffusa utsläpp som är av speciell betydelse för att uppnå miljömålen och där framkomligheten med hjälp av hänsynsreglerna bedöms som liten, bör överväga att utfärda kompletterande lagstiftning till miljöbalken. Genom att kraven på verksamhetsutövarna förtydligas kan tillsynsmyndigheternas arbete underlättas. På detta sätt kan miljömålen lättare uppnås. 5.7 Oklart om reglerna för förorenat område gäller Vi har i avsnitt 4.2 konstaterat att det råder oenighet även bland miljörättsexperter om vilket tillämpningsområdet är för miljöbalkens kapitel 10 Förorenade områden. Ett klarläggande av detta kan vara av stor betydelse inte bara för problemet med PCB i fogmassor utan även i andra fall där man i efterhand finner att tidigare använda material och kemiska produkter i byggnader visar sig ha oväntade negativa effekter på hälsa och miljö. RRV föreslår därför att Miljöbalkskommittén ges i uppdrag att överväga om det är lämpligt eller ej att kapitel 10 tillämpas på kemikalier i byggmaterial och installationer i byggnader och att föreslå förändringar av kapitel 10 så att slutsatsen tydligt framgår. 5.8 Drivkrafter saknas för att få fram rättsfall I avsnitt 4.2 har vi konstaterat att samtidigt som rättsläget när det gäller PCB i fogmassor är oklart så är drivkrafterna svaga hos de kommunala miljönämnderna att driva enskilda fall så långt att en rättspraxis skapas. Att satsa resurser med huvudsakligt syfte att driva på rättsutvecklingen skulle till och med kunna anses strida mot en ändamålsenlig 84

prioritering av resurserna i kommuninvånarnas intresse. Den absoluta merparten av miljönämnderna har inte heller tillgång till den miljörättsliga expertis som krävs för att driva rättsfrågor. Samtidigt är det ett allmänintresse att en rättspraxis utformas bland annat när det gäller hur miljöbalkens allmänna hänsynsregler ska tolkas. Det synes därför mest ändamålsenligt att ansvaret för att driva frågorna fram till att en rättspraxis skapas åläggs den centrala tillsynsvägledande myndigheten Naturvårdsverket. För att detta ska bli möjligt måste Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken ändras på så sätt att Naturvårdsverket ges ett operativt tillsynsansvar vid sidan av andra operativa tillsynsmyndigheter. Naturvårdsverkets operativa tillsynsansvar skulle dock begränsas till att från en enskild länsstyrelse eller miljönämnd överta enskilda frågor vars avgörande har en viktig prejudicerande betydelse. RRV föreslår därför att Miljöbalkskommittén ges i uppdrag att föreslå förändringar i Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken innebärande att Naturvårdsverket får ett operativt tillsynsansvar med det uttryckliga syftet att driva enskilda frågor rättsligt där det finns ett behov av att utveckla rättspraxis. 85

86

Appendix 1 Appendix 1 PCB och det frivilliga åtagandet möjligheterna att nå framgång 1 Inledning I detta avsnitt för vi en diskussion om möjligheten att nå framgång i frågan om PCB i fogmassor med hjälp av ett frivilligt åtagande. När vi startade vår granskning hade den offentliga utredningen Resurs i retur (SOU 2001:102), relativt nyligen publicerats. Utredningen gjorde en bedömning av hur det frivilliga åtagandet angående PCB i byggnader hade fungerat dittills. I avsnitt 2 jämför vi utredningens bild av det frivilliga åtagandet angående PCB i byggnader med det vi kom fram till i vår granskning. Naturvårdsverket har i en rapport 67 1999 redovisat en kartläggning av användningen av miljööverenskommelser. I rapporten gavs rekommendationer om hur miljööverenskommelser bör utformas. I avsnitt 3 jämför vi våra slutsatser om det frivilliga åtagandet angående PCB i byggnader med Naturvårdsverkets rekommendationer och slutsatser om miljööverenskommelser. 67 Jernbäcker m.fl, Miljööverenskommelser en möjlighet i miljöarbetet? Rapport 5064, Naturvårdsverket, 2000. 87

Appendix 1 2 Bilden av åtagandet 2.1 Mål, uppföljning och utgångsläge I Resurs i retur gjorde den särskilda utredaren följande bedömning av målen för byggsektorns samlade miljöåtagande och uppföljningen av dessa mål: Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att byggsektorns fortsatta åtaganden måste baseras på mätbara mål där det från början framgår hur de ska följas upp Utredaren tog dock inte upp svårigheterna med att formulera mätbara mål och att följa upp dem. Vi fann i vår granskning om PCB i fogmassor att det av flera anledningar inte finns någon kunskap om hur många byggnader som innehåller PCB-fogar och hur många byggnader som därmed borde ha inventerats och sanerats. Det finns inte heller någon säker uppgift om hur mycket PCB som finns i byggnaderna. Utgångsläget är alltså okänt. Det är därför inte möjligt att formulera mätbara mål i form av det totala antalet byggnader som ska inventeras och saneras eller den totala mängden PCB som ska omhändertas. Det är följaktligen inte heller möjligt att mäta resultatet av PCB-åtagandet i dessa termer. Vi har också kommit fram till att det är svårt att få fram statistik över de inventeringar och saneringar som faktiskt genomförts, eftersom alla dessa inte inrapporteras och eftersom det inte sker någon sammanställning av det som har rapporterats in. 88

Appendix 1 2.2 Arbetsmodell och rollfördelning Utredaren drog följande slutsats angående arbetsmodell och rollfördelning när det gäller PCB-åtagandet: Den arbetsmodell och rollfördelning som använts i PCB-projektet är en viktig erfarenhet som kan tas tillvara i ett fortsatt arbete med frivilliga åtaganden Det är här inte helt klart om utredaren menar att det frivilliga PCB-åtagandet utgjort ett framgångsrikt sätt att organisera arbetet eller om man kan lära av misstagen. Vi har dragit slutsatsen att arbetsmodellen och rollfördelningen när det gäller PCB i fogmassor varit otydlig, vilket lett till att lagreglerna tillämpas på olikartat och delvis motstridigt sätt av miljökontoren. Byggsektorns Kretsloppsråd har utgått från att kommunernas miljökontor ska följa upp fastighetsägarnas agerande. Men Naturvårdsverket har som tillsynsvägledare inte gått ut med någon uppmaning till miljökontoren att agera. Det har lett till ett splittrat agerande från miljökontoren längs hela skalan från mycket aktiva till helt passiva. Vi har också kommit till slutsatsen att den rollfördelning som tillämpats, och som inneburit att Naturvårdsverket överlåtit åt Kretsloppsrådet att stå för kunskapsuppbyggnad och vägledning till fastighetsägarna, har lett till att lagreglerna tillämpas på olikartat och delvis motstridigt sätt av miljökontoren. Det gäller tillämpningen av miljöbalkens kapitel 10 och därtill knuten skyldighet för verksamhetsutövare att anmäla saneringar av PCB-fogar till miljökontoren. Vår slutsats att rollfördelningen varit otydlig bekräftas i Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdraget om 89

Appendix 1 PCB i byggnader 68, där verket konstaterade att miljökontoren upplevt sin tillsynsroll som oklar i det frivilliga åtagandet. 2.3 Möjligheten att övergå till andra styrmedel När det gäller finansieringen av PCB-sanering i byggnader drog utredaren följande slutsats: Det behövs finansieringsmodeller som underlättar för fastighetsägare att bära kostnaderna för t.ex. PCB-sanering. Kostnaderna för saneringsarbetet kan bli betungande för en liten fastighetsägare eller bostadsrättsförening. Utredaren föreslog alltså subventionering i någon form, dock utan att beskriva problemen med att övergå från frivilligt åtagande till subventionering. De flesta aktörer vi intervjuat har ansett att det skulle vara svårt att införa subventioner nu när vissa fastighetsägare redan på egen bekostnad har sanerat PCB-fogar. Dels skulle det upplevas som orättvis av dem som redan sanerat, dels skulle det sända budskapet att det lönar sig att vänta istället för att vidta åtgärder. De företag som på eget initiativ genomför en miljöanpassning förväntar sig att denna investering ska leda till bättre renommé och större marknadsandelar. Om de företag som avstått från att miljöanpassa sig subventioneras av staten i ett senare skede, blir resultatet för den grupp som miljöanpassat sig frivilligt att de lagt ut pengar utan att få de marknadsfördelar de förväntat sig. Det skulle motverka framtida marknadsdriven miljöanpassning. Vi menar att problemen för små fastighetsägare att finansiera PCB-saneringar borde ha kunnat förutses redan 68 Omhändertagande av PCB i byggnader, redovisning av regeringsuppdrag M2002/1114/Kn, Naturvårdsverkets diarienummer 643-2429-09, juni 2002. 90

innan det frivilliga åtagandet gjordes. Det är nu förknippat med stora problem att övergå till subventionering. Vår slutsats är att det är olämpligt att starta med ett frivilligt åtagande för att sedan övergå till subventioner. Appendix 1 2.4 Möjligheter att nå resultat Utredaren drog följande motstridiga slutsatser om de resultat som uppnåtts i PCB-åtagandet: Jag gör bedömningen att PCB-projektet är ett bra initiativ som tyder på att goda resultat kan nås med ett frivilligt åtagande / / Jag gör bedömningen att PCB-projektet var ett bra initiativ som tyvärr inte fullföljdes när det gäller själva genomförandet. Vår uppskattning, grundad på vår enkät till kommunernas miljökontor, är att ungefär en femtedel av fastighetsägarna har inventerat sina byggnader från perioden då PCB-haltiga fogmassor användes. Enligt statistik från SABO har knappt 50 % av de allmännyttiga bostadsbolagen genomfört inventeringar. Vidare har enligt vår uppskattning maximalt 400 fastighetsägare påbörjat saneringar. Även här bygger vi på enkäten. Det finns ingen statistik över hur många av de allmännyttiga bostadsbolagen som har slutfört saneringar. Vår slutsats att inventeringar och saneringar av PCB-fogar inte nått så långt styrks av Naturvårdsverkets slutsats i redovisningen av regeringsuppdraget om PCB i byggnader 69. Naturvårdsverket utgick där från situationen i Stockholm och drog slutsatsen att under 10 % av byggnadsbeståndet som visats innehålla PCB har sanerats. 69 Omhändertagande av PCB i byggnader, redovisning av regeringsuppdrag M2002/1114/Kn, Naturvårdsverkets diarienummer 643-2429- 09, juni 2002. 91

Appendix 1 3 Kriterier för frivilliga åtaganden I rapporten Miljööverenskommelser en möjlighet i miljöarbetet? redovisade Naturvårdsverket resultatet av en kartläggning av användningen av miljööverenskommelser i Sverige och i några andra länder. Bland de kartlagda överenskommelserna fanns byggsektorns frivilliga åtagande att lösa branschens miljö- och avfallsproblem, däribland PCB i byggnader. Rekommendationerna i slutet av rapporten avsåg främst miljööverenskommelser i form av avtal mellan det allmänna och företag eller branschorganisationer. Det fall som vi studerat, PCB i fogmassor, avser ett ensidigt frivilligt åtagande gjort av en samarbetsorganisation för ett antal branschorganisationer och andra aktörer. PCB-åtagandet har alltså inte förhandlats eller haft formen av ett avtal. Vi anser ändå att det är intressant att jämföra vissa av våra slutsatser med de slutsatser och rekommendationer som Naturvårdsverket kom fram till efter sin kartläggning. Vi tar nedan upp tre av de rekommendationer som presenterades av Naturvårdsverket angående utformningen av miljööverenskommelser och jämför dem med våra slutsatser. 3.1 Tydliga mål Den första av de tre rekommendationerna lyder: Tydliga och tidssatta mål. I överenskommelsen bör ingå uppföljningsbara mål, gärna även etappmål om överenskommelsen sträcker sig över en längre tid. Dessutom måste referenssituationen som åtagandet utgår från vara känd. För PCB-åtagandet fanns tidssatta mål i form av datum då inventeringar och saneringar skulle vara genomförda. Dessa mål kan bara följas upp som grova bedömningar av om alla berörda byggnader kan antas vara inventerade respektive 92

sanerade vid dessa datum eller inte. Mätbara mål, som antal byggnader som ska ha inventerats och sanerats eller mängden PCB som borde ha omhändertagits, är dock inte möjliga att sätta upp, eftersom referenssituationen, dvs. hur många byggnader som borde ha inventerats och sanerats eller mängden PCB, är okänd. Vi har konstaterat att det inte heller har gjorts någon uppföljning i form av statistik över vad som faktiskt har gjorts avseende PCB i fogmassor. Appendix 1 3.2 Kostnader Den andra av de två rekommendationerna lyder: Kostnader och finansiering. De ekonomiska konsekvenserna av åtagandena bör klarläggas liksom finansieringen av dessa. Detta gäller även kostnader för tillsyn och andra administrativa kostnader. Det kan finnas anledning att beskriva finansieringen i överenskommelsen och i vissa fall ha med finansieringen i ett avtal. Vi har konstaterat att det inte var klarlagt från början hur mycket resurser som Byggsektorns Kretsloppsråds projekt PCB i byggnader behövde. Projektet har därför, enligt flera av de aktörer vi intervjuat, haft en så liten budget att det begränsat projektets möjligheter till insatser. Det var inte heller klarlagt från början vilka ekonomiska konsekvenser PCB-åtagandet skulle få för fastighetsägarna i form av kostnader för inventeringar och framförallt saneringar av PCB-fogar. Den första uppskattningen av kostnaderna för saneringar som vi hittat fanns i Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdraget om PCB i byggnader från juni 2002 70. 70 Omhändertagande av PCB i byggnader, redovisning av regeringsuppdrag M2002/1114/Kn, Naturvårdsverkets diarienummer 643-2429-09, juni 2002. 93

Appendix 1 Naturvårdsverket kom fram till att kostnaderna ligger i spannet 400 miljoner kr till 10 miljarder kr, beroende på mängden fogmassa och saneringspriset per löpmeter. 3.3 Uppföljning Den tredje rekommendationen lyder: Uppföljning. Tillsynen och annan uppföljning av överenskommelsen bör preciseras. Vi har kunnat konstatera att tillsyn och uppföljning inte har varit preciserad i fallet med PCB-åtagandet. Rollfördelningen har varit otydlig och lett till ett splittrad agerande från miljökontoren och till att lagreglerna tillämpas på olikartat och delvis motstridigt sätt av miljökontoren. Byggsektorns Kretsloppsråd har i sin vägledning till fastighetsägarna förutsatt att miljökontoren ska ha en tillsynsroll, men Naturvårdsverket har inte som tillsynsvägledare uppmanat miljökontoren att ta denna roll. Det har inte skett någon uppföljning av de inventeringar och saneringar som faktiskt genomförts. Ingen aktör har åtagit sig att göra en sådan uppföljning. En uppföljning skulle heller inte bli fullständig, eftersom alla åtgärder inte rapporteras in. Naturvårdsverket konstaterade också i sin redovisning av regeringsuppdraget om PCB i byggnader 71 att miljökontoren upplevt sin tillsynsroll som oklar. 71 Omhändertagande av PCB i byggnader, redovisning av regeringsuppdrag M2002/1114/Kn, Naturvårdsverkets diarienummer 643-2429- 09, juni 2002. 94

Appendix 1 3.4 Kännetecken för misslyckanden Utifrån resultatet av kartläggningen av användningen av miljööverenskommelser konstaterade Naturvårdsverket att utmärkande faktorer för de miljööverenskommelser som inte lyckats är att: de har träffats med branscher med ett stort antal företag (men när det gäller miljöfrågor som berör många aktörer bör man dock enligt Naturvårdsverket ha i åtanke att det finns svårigheter med att få de önskvärda åtgärderna genomförda även med hjälp av andra styrmedel). de har otydliga mål som inte går att följa upp. referenssituationen, dvs. hur stort miljöproblemet är i utgångsläget, är inte klarlagd. Vi kan konstatera att när det gäller det frivilliga PCBåtagandet stämmer alla tre utmärkande faktorer in: byggsektorn utgörs av ett mycket stort antal företag, målen var svåra att mäta och referenssituationen okänd. Förutsättningarna för att nå framgång med ett frivilligt åtagande var alltså små. 95

Appendix 1 96

Appendix 2 Appendix 2 Iakttagelser 1 Inventerings- och saneringsläget I detta avsnitt tecknar vi en lägesbild av hur fastighetsägarnas arbete med inventering och sanering av PCB-fogar såg ut under år 2002. Uppgifterna bygger på resultaten från vår enkät till ett urval av de kommunala miljökontoren. Vidare bygger uppgifterna på fallstudier av arbetet med PCB-fogar i några kommuner 72. Vi ger däremot ingen samlad resultatbeskrivning i form av resultatmått, t.ex. andelen inventerade byggnader som andel av totalmängden berörda byggnader, mängd omhändertagen PCB jämfört med total mängd PCB i fogmassor el dyl. Skälen till detta beskrivs nedan. Idag finns ingen samlad kunskap eller samlad statistik om vare sig den totala förekomsten av PCB i fogmassor i byggnader eller om hur långt inventerings- och saneringsarbetet fortskridit. Ingen vet idag hur många byggnader som innehåller PCB. Förutsättningen för att få reda på detta är att alla fastighetsägare låter genomföra en tillräckligt noggrann inventering och sedan rapporterar resultatet vidare. Ett antal fastighetsägare har låtit genomföra inventeringar men vi vet inte hur stor andel av byggnadsbeståndet som därmed är undersökt och om alla förekomster av PCB-fogar har upptäckts i de inventerade byggnaderna. I renoverade byggnader är det dessutom ofta svårt att lokalisera kvarvarande PCB-förekomst, och det har visat sig svårt att få reda på vilka byggnader med möjlig 72 Urvalsstorlekar mm. redovisas i bilaga 1. 97

Appendix 2 förekomst av PCB-fogar som genomgått sådana renoveringar som helt eller delvis påverkat fogarna. Den samlade kunskapen är också ofullständig beträffande hur många byggnader som sanerats. Orsaken är att det inte är säkert att alla saneringar har inrapporterats till tillsynsmyndigheterna. Olika fastighetsägares rapporter kan dessutom vara svårjämförbara 73 och miljökontoren har inte alltid gjort sammanställningar. De kommunvisa sammanställningar som ändå gjorts är av ovannämnda orsaker inte alltid jämförbara. Någon vidarerapportering från miljökontoren till regionala eller centrala myndigheter förekommer i stort sett inte. Det går inte heller att jämföra inventerad och sanerad mängd PCB gentemot hur mycket PCB som ursprungligen tillförts byggnaden via fogmassor. Det har visat sig mycket svårt att i efterhand avgöra detta. Skattningarna över tillförd PCB via fogmassor varierar inom storleksintervallet 100-500 ton. Dessutom har PCB successivt avgått ur fogarna genom förångning och i partikelform. PCB-förekomsten har också påverkats vid renoveringar där fogar helt eller delvis tagits bort. Det är också mycket svårt att i efterhand bedöma hur mycket PCB som funnits i det byggnadsbestånd som redan hunnit rivas. Så även om vi hade haft en trovärdig uppgift om hur mycket PCB som ursprungligen tillförts byggnaderna via fogmassor, så skulle detta inte säga mycket om dagens situation. 73 Några fastighetsägare redovisar per fastighet, andra per byggnad. Vidare kan fastigheternas storlek variera kraftigt. 98

Appendix 2 1.1 Inventering 1.1.1 Hur många fastighetsägare har inventerat? Trots de redovisade svårigheterna med att ta fram uppgifter om hur långt inventeringsarbetet har fortskridit, är det ändå möjligt att med hjälp av resultaten från vår enkät till miljökontoren ge en grov indikation på i vilken utsträckning fastighetsägare hittills har hörsammat det frivilliga åtagandet och helt eller delvis låtit genomföra inventeringar i sina fastighetsbestånd, och dessutom underrättat det kommunala miljökontoret om resultatet. Genom att vikta enkätsvaren 74 så att de motsvarar situationen i alla Sveriges kommuner räknade vi fram en uppgift om det totala antalet fastighetsägare som helt eller delvis inventerat sina fastigheter med avseende på PCB i fogmassor. I detta tal har dock ambitiösa fastighetsägare med fastigheter i flera kommuner i urvalet räknats flera gånger. Siffran ger därför en överskattning av antalet fastighetsägare som har agerat i enlighet med byggsektorns åtagande och meddelat detta till tillsynsmyndigheten 75. I Västra Götalands län har regionkansliet tagit fram kommunvisa uppgifter om ägare till kategorierna hyreshus (lokaler och bostäder) samt industribyggnader uppförda åren 1956-73, dvs. perioden då PCB användes i fogmassor. Vi har från Lantmäteriverket fått uppgifter om det kommunvisa antalet fastighetsägare över hela landet i motsvarande kategorier. Som följd av dels registrering av samma fastighetsägare i båda kategorierna, dels att det finns fastighetsägare som bara äger fastigheter uppförda före eller 74 Se enkätfråga 10 i bilaga 2. 75 Det kan å andra sidan finnas fastighetsägare som inventerat men inte meddelat resultatet till miljökontoret. 99

Appendix 2 efter den aktuella tidsperioden blir Lantmäteriverkets siffror avsevärt högre än siffrorna från Västra Götaland. Om man utgår från att relationen mellan byggnader från olika tidsperioder och dubbelregistreringen av fastighetsägare är likartad i hela landet som i Västra Götaland får man fram att omkring en femtedel av berörda fastighetsägare har lämnat in inventeringar för hela eller delar av sitt fastighetsbestånd (beräkningen återges i bilaga 4). Vi har också tittat på hur stor andel av berörda fastighetsägare som faktiskt redovisat inventeringsresultat i de kommuner från Västra Götaland som ingick i vårt enkäturval. Om liknande resultat skulle ha nåtts i hela landet så skulle andelen fastighetsägare som redovisat inventeringar vara drygt 30 %. Nu är Västra Götaland en mycket aktiv region (som framgår längre fram i detta appendix) varför det är troligt att de verkliga värdena är lägre. Den tidigare redovisade uppskattningen att ungefär en femtedel inte redovisat några inventeringar är därför inte orimlig. Det finns alltså en stor grupp fastighetsägare som omfattas av PCB-åtagandet men som hittills inte har redovisat några inventeringar. I gruppen som lämnat in inventeringsresultat finns dessutom många ambitionsnivåer: från dem som inventerat en av sina byggnader till dem som inventerat hela sitt fastighetsbestånd. Detta ska jämföras med att målet enligt Kretsloppsrådets handlingsprogram var att alla berörda fastigheter skulle vara inventerade senast vid utgången av år 1999. Här måste påpekas att det också kan finnas fastighetsägare som inventerat sina fastigheter utan att informera miljökontoret. Enligt vägledningsmaterial som Kretsloppsrådet sammanställt bör dock fastighetsägarna redovisa resultaten till miljökontoret. 100

1.1.2 Vilken typ av fastighetsägare har varit mest aktiva? Den frågan har vi i fallstudieintervjuer ställt till tjänstemän på miljökontoret i kommuner där inventeringsaktiviteten har varit stor. Svaret har vanligen varit att större fastighetsägare i högre utsträckning har redovisat inventeringsresultat än de mindre. Om det är en rättvisande bedömning vilket det mesta talar för är andelen fastighetsägare en underskattning av hur stor andel av fastigheterna som inventerats. För detta talar också de uppgifter vi fått från SABO, som organiserar de allmännyttiga bostadsbolagen. Enligt dessa uppgifter har så mycket som 48 % av SABO-företagen inventerat 76 förekomsten av PCB i hus byggda, renoverade eller omfogade mellan 1956 och 1973. 1.1.3 Stora skillnader mellan olika kommuner Enkäten visar att ca 80 % av landets miljökontor har fått in inventeringsresultat från någon fastighetsägare. Inventeringar gjorda av enstaka fastighetsägare förekommer alltså i många kommuner. Men det finns en stor spridning mellan olika kommuner. Bara en tredjedel av miljökontoren har fått in resultat från 3 fastighetsägare eller fler. I större kommuner finns av naturliga skäl ofta fler fastighetsägare än i mindre, men minst tre fastighetsägare som äger byggnader från PCBåren finns det sannolikt i varje kommun (det kan t.ex. vara ett allmännyttigt bostadsbolag, kommunens egna fastigheter och en privatägd kommersiell fastighet). Bland de miljökontor som tagit reda på hur många fastighetsägare i kommunen som är berörda i praktiken enbart miljökontor som har arbetat aktivt med att driva på fastighetsägarna varierar andelen fastighetsägare som lämnat in inventeringsresultat mellan drygt 10 % och nästan samtliga. Appendix 2 76 Av dessa hade 71 % funnit PCB i fogmassor. 101

Appendix 2 Även intervjuerna i fallstudierna har visat att det finns mycket stora skillnader mellan olika kommuner i hur långt fastighetsägarna har kommit med sitt inventeringsarbete. I en mindre kommun har miljökontoret fått in inventeringsresultat angående ca 90 % av de byggnader i kommunen som tillhör berörda 77 fastighetstyper och som är byggda eller renoverade 1956-73. Ett annat exempel på kommuner med aktiva fastighetsägare är en stor kommun där vid intervjutillfället ca 90 % av alla fastighetsägare av flerbostadsfastigheter byggda eller renoverade under åren 1956-73 inventerat sina fastigheter. Även flera av de större fastighetsägarna av övriga typer av fastigheter hade inventerat. En helt annan bild av inventeringsaktiviteten framkom i intervjuer med andra miljökontor. Vi besökte t.ex. en stor kommun med omfattande byggnation under miljonprogramsåren, där alltså stora fastighetsbestånd borde ha inventerats. Där hade miljökontoret endast fått in inventeringsresultat från 5 fastighetsägare, angående totalt 6 fastigheter. I vår intervju med representanter för det kommunala fastighetsbolaget framkom att bolaget hade inventerat 43 fastigheter med kommunala byggnader, men att ingen inventering hade gjorts angående de mellan 4 000 och 5 000 lägenheter som bolaget äger i byggnader byggda under PCB-åren. I en mindre kommun vi besökte hade inga inventeringar kommit in till miljökontoret. VD:n för det kommunala bostadsbolaget berättade för oss per telefon att de förra året hade gjort en okulär inventering genom att köra bil igenom bolagets bostadsområden. De konstaterade då att de inte hade 77 Till berörda fastighetstyper har miljökontoren räknat flerfamiljshus, kommersiella fastigheter och offentliga byggnader. 102

några betongelementhus och drog därav slutsatsen att de inte hade några byggnader med PCB-fogar 78. 1.1.4 Inventeringsläget i storstäderna Med hjälp av uppgifter från enkäten och fallstudierna kan även en närmare beskrivning göras av inventeringsläget i de tre storstäderna. De 600 fastighetsägare som miljöförvaltningen i Stockholm har fått in inventeringsresultat från ska jämföras med de totalt 1 600 berörda fastighetsägare som miljöförvaltningen har identifierat. Dessa 1 600 fastighetsägare äger totalt 2 200 fastigheter, varav ca hälften nu är inventerade. I Göteborg har miljöförvaltningen identifierat ca 1 000 berörda fastighetsägare, varav 130 har lämnat in inventeringsresultat. Enligt miljöförvaltningens lägesrapport från november 2001 finns i Göteborg uppskattningsvis ca 4 000 byggnader som uppförts under åren 1956-73. Av dem hade 964 inventerats. Dvs. i slutet av 2001 hade ca en fjärdedel av byggnaderna inventerats Enligt enkäten har 30 fastighetsägare i Malmö lämnat i inventeringsresultat. Här finns dock inte någon fullständig lista över alla berörda fastighetsägare att jämföra med. Miljöförvaltningen har gjort en sammanställning omfattande 920 fastighetsägare, där framför allt fastighetsägare av flerbostadsfastigheter ingår. Även om uppgifterna inte är helt jämförbara indikerar de att inventeringsarbetet i storstäderna kommit längst i Stockholm. Appendix 2 78 Vi gjorde en liknande bilresa men klev ur bilen och konstaterade förekomst av mjuka fogmassor i tegelhus från den aktuella perioden bl.a. runt entrépartier och i dilatationsfogar. Det finns alltså behov av en noggrannare inventering av bolagets byggnadsbestånd. 103

Appendix 2 1.2 Sanering Vår enkät visar att ca 40 % av landets miljökontor fått in någon anmälan om sanering av PCB-haltiga fogar i byggnader. 1.2.1 Anmälan av saneringsprojekt Vi har i enkäten frågat hur många saneringsprojekt som anmälts till kommunernas miljökontor och från hur många fastighetsägare anmälningar kommit in. Svaren ska tolkas med viss försiktighet. Det är inte givet enligt lagen att sanering av PCB-fogar måste anmälas 79. Enligt de riktlinjer som finns i byggsektorns informationsmaterial 80 till fastighetsägare anges dock att saneringsprojekt ska anmälas till kommunens miljökontor. Vi har inte kunnat använda uppgifterna om hur många saneringsprojekt som anmälts för att jämföra saneringsläget i olika kommuner eller för att bedöma omfattningen av saneringarna. Det beror på att begreppet saneringsprojekt visat sig avse olika saker i olika kommuner. Ett saneringsprojekt kan avse del av fastighet, en hel fastighet eller flera fastigheter. Miljökontoren har också visat sig använda olika begrepp i sin registrering av saneringsaktiviteter. Både byggnad, fastighet och fastighetsägare förekommer som enheter för registrering. En majoritet av de miljökontor som ingått i enkätundersökningen och som uppgett att de fått in saneringsanmälningar, uppger samma antal saneringsprojekt som antal fastighetsägare som lämnat in anmälningar. Detta kan betyda att varje fastighetsägare i dessa kommuner bara har ett saneringsprojekt. Det skulle också kunna vara en följd av att 79 Se avsnitt 3.2.5.2 om tillämpningen av miljöbalkens kapitel 10. 80 Byggsektorns Kretsloppsråd, projektet PCB i byggnader. 104

vissa miljökontor har registrerat uppgifterna per fastighetsägare och inte per saneringsprojekt. Det som anmäls som saneringsprojekt skiljer sig också åt beträffande mängden PCB-fogar som ska tas bort. Ett miljökontor gav exempel på enskilda saneringsprojekt som avsåg flera tusen löpmeter PCB-haltiga fogar och andra saneringsprojekt som avsåg några få meter. I enkätundersökningen och vid intervjuerna i fallstudierna har vi också ställt frågan om alla genomförda och pågående saneringar har anmälts till det kommunala miljökontoret. Eftersom de flesta miljökontor svarat att de inte vet om alla saneringar har anmälts skulle det alltså kunna pågå fler saneringar än vad enkäten anger. 1.2.2 Hur många av landets fastighetsägare har sanerat? Enligt vår beräkning baserad på enkätsvaren 81 skulle cirka 400 fastighetsägare ha lämnat in en eller flera saneringsanmälningar till miljökontoren, men detta kan snarare ses som en övre gräns för antalet fastighetsägare som startat saneringar 82. 1.2.3 Läget i kommuner med omfattande saneringsverksamhet I samband med fallstudierna har vi besökt kommuner där sanering av PCB-fogar bedrivs i relativt stor omfattning. Vi beskriver här två av dessa: Göteborg och en kommun i gruppen stora kommuner. Båda dessa kommuner har ett förhållandevis stort bestånd av flerbostadshus. I Göteborg finns flera stora allmännyttiga bostadsbolag och även flera Appendix 2 81 Svaren på enkätfråga 13 (bilaga 2) viktade för att motsvara alla Sveriges kommuner. 82 Fastighetsägare med fastigheter i flera kommuner i urvalet har räknats flera gånger. Det kan å andra sidan finnas fastighetsägare som sanerat men som inte har anmält det till miljökontoret. 105

Appendix 2 stora privata bostadsbolag. I den andra kommunen finns ett relativt stort allmännyttigt bostadsbolag som äger en stor del av flerbostadshusen byggda under den aktuella perioden. I båda kommunerna finns aktiva fogsaneringsföretag som deltagit i teknikutvecklingen kring PCB-sanering av fogar. I Göteborg uppskattar miljöförvaltningen att ca 1 000 fastighetsägare har hus byggda under den aktuella perioden. Fram t.o.m. våren 2002 har 25 fastighetsägare anmält att de genomfört eller kommer att genomföra sanering av PCBfogar. Miljöförvaltningen beräknar att ca 13 % av den uppskattade totalmängden byggnader i kommunen innehållande PCB har sanerats. Det är främst de allmännyttiga bostadsbolagen som sanerat. Bland privata fastighetsbolag, även större sådana, och andra fastighetsägare, t.ex. bostadsrättsföreningar, är aktivitetsnivån lägre. I den andra kommunen uppskattar miljökontoret att 370 fastighetsägare har hus byggda under den aktuella perioden. Fram t.o.m. våren 2002 har 5 fastighetsägare anmält att de genomfört eller kommer att genomföra sanering av PCBfogar. Den störste enskilde ägaren av flerbostadshus i kommunen är ägaren av allmännyttans bostäder. Ägaren uppger att den har startat eller slutfört sanering av 1/3 av sitt bostadsbestånd från den aktuella perioden. Riksbyggens förvaltningskontor i kommunen arbetar aktivt för att informera bostadsrättsföreningar och förmå dessa att lägga in PCB-sanering i sina underhållsplaner. Hittills har en bostadsrättsförening anmält en sanering. Därutöver har kommunen själv (avser främst skolor) och ytterligare ett par fastighetsägare anmält saneringar. 1.2.4 Läget i kommuner med ringa saneringsverksamhet Bland de kommuner där fogsaneringen inte tagit fart finns kommuner som rimligen kan antas ha betydande bebyggelse 106

från den aktuella perioden, t.ex. medelstora industrikommuner som hade en expansionsperiod just under de aktuella åren. Där ingår också stora förortskommuner till storstäderna med ett stort bostadsbestånd från den aktuella perioden. I en medelstor kommun i Mellansverige, som ingått i RRV:s fallstudie, har det kommunala bostadsbolaget sedan ett par år tillbaka uppmärksammat problemet med PCB-fogar och låtit inventera sitt fastighetsbestånd. Bostadsbolaget sanerar nu de byggnader som ska rivas. Ett par fastigheter har hittills sanerats och sedan rivits. På bostadsbolagets initiativ har inventeringsresultaten och anmälan om sanering skickats till miljökontoret. Förutom det kommunala bostadsbolagets saneringar har miljökontoret inte fått några anmälningar om saneringar. När det gäller rivningar av bostadshus i kommunen uppgav handläggaren vid miljökontoret att byggnader rivits i kommunen innan frågan om PCB-fogar uppmärksammades, dvs. före år 2001, och att rivningar därför kan ha skett utan att eventuella PCB-fogar först sanerats. Handläggaren menade att det var byggnadsinspektörernas och inte miljökontorets ansvar att ta upp frågan om PCB-fogar vid rivning. 1.2.5 Verksamma fogentreprenörer Vi har i enkäten frågat miljökontoren vilka fogentreprenörer som är eller har varit verksamma som PCB-sanerare i kommunerna. Vi har sedan jämfört svaren med den lista över medlemsföretag med PCB-utbildning som finns på Svenska Fogbranschens Riksförbunds (SFR) hemsida 83. Appendix 2 83 Svenska Fogbranschens Riksförbunds (SFR) hemsida 2002-06-26 (www.sfr.nu): lista över medlemsföretag som deltagit i SFR:s kurs i PCB-sanering. 107

Appendix 2 Jämförelsen visar att 30 olika företag anlitats för sanering av PCB-fogar i de tillfrågade kommunerna. Av dessa företag finns hälften med på SFR:s lista 84. Hälften av företagen har alltså inte deltagit i PCB-utbildningen. 1.2.6 Utsläppsmätningar Utsläppsmätningar kan göras i samband med saneringar för att se hur saneringsarbetet påverkar omgivande miljö eller hälsan hos arbetare och boende 85. I enkäten frågade vi om det vid PCB-saneringarna gjorts mätningar av PCB-utsläpp. Resultatet visar att det förekommit utsläppsmätningar i en femtedel av de kommuner där det genomförts saneringar 86. Vanligast förekommande är mätningar i mark före och efter genomförd sanering. I flertalet kommuner har alltså inte några utsläppsmätningar gjorts i samband med PCB-saneringarna. I storstäderna är det vanligare att mätningar förekommit. Men detta kan vara en följd av att där dels förekommit fler saneringar, dels bedrivits teknikutvecklingsprojekt som innefattade mätningar. Intervjuerna vid fallstudierna har också de visat att mätningar av utsläppen vid pågående eller efter genomförda saneringar inte förekommer regelmässigt. Vi har intervjuat fogentreprenörer som arbetar i olika regioner och som tillsammans täcker en betydande del av marknaden för saneringar av fogmassor innehållande PCB. 84 Ett av dessa företag har senare (augusti 2002) tagits bort från SFR:s lista. 85 Som framgår av kapitel 2 kan mätningar av utsläpp av PCB göras i olika faser i PCB-arbetet, i olika media och med olika metoder. Mätningar kan också göras i samband med inventeringar för att avgöra hur PCB har spritts i omgivande byggnadsmaterial eller i miljön. 86 Uppgiften bygger på den information som miljökontoren har och kan vara en underskattning. Det är dock ganska sannolikt att om mätningar har planerats så har detta också redovisats i saneringsanmälan. 108

Variationsbredden var stor i fråga om utsläppsmätningar, visade det sig. För en fogentreprenör var det vanligt förekommande med markprover före och efter sanering. En annan av fogentreprenörerna har trots en omfattande lista på uppdrag aldrig mött krav från tillsynsmyndigheten om mätningar. Däremot har entreprenören vid ett par tillfällen varit med om att fastighetsägaren krävt mätningar. En tredje fogentreprenör har stött på krav på mätningar i omgivande mark före och efter sanering från en fastighetsägare. Appendix 2 2 Den kommunala tillsynen över PCB-fogar Den kommunala tillsynsorganisationens 87 arbete när det gäller PCB i fogmassor kan beskrivas med utgångspunkt från två skeden i fastighetsägarnas arbete inventeringsskedet och saneringsskedet. Nedan gör vi först en genomgång av miljökontorens samlade resursanvändning för både inventering och sanering och därefter behandlar vi tillsynens inriktning. Vi beskriver i avsnittet därefter hur miljökontoren arbetat med inventeringsfrågan och i följande avsnitt miljökontorens tillsyn av PCB-saneringar. 2.1 Resursanvändning I enkäten bad vi miljökontoren uppskatta hur stora resurser de lade ned på arbetet med PCB i fogar under vart och ett av 87 Den kommunala tillsynsorganisationen utgörs oftast av ett miljökontor under miljönämnden, men kan ibland vara sammanslaget med byggkontoret. I beskrivningen nedan kallas organisationen genomgående för miljökontoret oavsett den aktuella organisationsformen eller benämningen. När vi beskriver miljökontoret i en namngiven kommun använder vi dock det namn som kommunen själv använder. 109

Appendix 2 åren 1999-2001. Frågan gällde både arbete med att få in inventeringar och tillsyn av saneringar. I enkäten fick miljökontoren ange om resursförbrukningen motsvarade mer än 1, 1, ½, ¼, eller mindre än ¼ heltidstjänst. År 2001 borde flest miljökontor ha kommit igång med arbetet. Enkäten visar att cirka 6 % landets miljökontor använde resurser motsvarande ¼ heltidstjänst eller mer det året. PCB i fogmassor är med andra ord ingen stor fråga inom miljökontoren. Stockholms miljöförvaltning har använt resurser motsvarande mer än 1 heltidstjänst samtliga år. Resursanvändningen i Göteborgs miljöförvaltning har pendlat mellan ¼ och ½ heltidstjänst. I övrigt har absoluta merparten av miljökontoren som angivit någon resursinsats över miniminivån angivit resursinsatsen ¼ heltidstjänst. 2.2 Tillsynens inriktning Det är inte givet att de miljökontor som arbetat med att driva på fastighetsägarnas inventeringar av PCB-fogar också utövar en aktiv tillsyn av saneringsverksamheten. Det är inte heller givet att ett miljökontor som helt avstått från initiativ när det gäller inventeringar är passiva i tillsynen av saneringarna. Nedanstående figur är en modell över hur man skulle kunna gruppera miljökontoren efter deras aktivitet när det gäller inventeringar och tillsyn av saneringar. I enkäten och i intervjuerna har vi funnit miljökontor som representerar alla fyra kombinationerna 88. 88 Vi har vid bedömningen av omfattningen av tillsynen av saneringarna utgått från enkätuppgifter om andel besökta saneringsprojekt och andel fogentreprenörer som utsatts för tillsyn. 110

Appendix 2 Aktivitet när det gäller tillsyn av saneringar Liten Stor Aktivitet när det gäller inventeringar Liten Stor Figur 2.2.1 Indelning av miljökontoren efter deras aktivitet när det gäller att få fram inventeringar och utöva tillsyn över saneringar 2.3 Inventeringar Om miljökontoret avser att arbeta aktivt med frågan om fogmassor i byggnader som innehåller PCB är ett första steg att ta reda på vilka fastighetsägare som kan vara berörda. I ett andra steg kan dessa fastighetsägare informeras om problemen med PCB i fogmassor. I ett tredje steg kan miljökontoret begära in inventeringsresultat från fastighetsägarna för att därefter mer eller mindre aktivt ligga på för att få in godtagbara inventeringar. 111

Appendix 2 1 Kartläggning av berörda fastighetsägare 2 PCB-information till berörda fastighetsägare 3 Begäran om inventering 4 Påstötningar om inventering Figur 2.3.1 Miljökontorets arbete med PCB-inventeringar Dessa steg i miljökontorets arbete med inventeringar beskrivs i figuren. När saneringarna påbörjats blir det också aktuellt med tillsyn av dessa. De moment i tillsynen som hänger ihop med saneringarna beskrivs i avsnitt 2.5. I merparten av de kommuner vi kommit i kontakt med har miljökontoret slagit ihop steg 2 och 3 dvs. informationen om problemen med PCB i fogmassor och begäran om inventering. Enkätresultatet visar att det bara är några få procentenheter fler miljökontor som informerat om problemen än de som också begärt inventeringsresultat. Beskrivningen nedan delas därför upp på de tre stegen a) kartläggning, b) begäran om inventering c) påstötningar om inventering. 112

Appendix 2 2.3.1 Kartläggning av fastighetsägare I enkäten har vi ställt frågan om miljökontoren har försökt kartlägga vilka de berörda fastighetsägarna är. Sett över alla kommuner så är det drygt 30 % av miljökontoren som tagit reda på alla eller en del av berörda fastighetsägare. Samtliga de tre storstadskommunernas miljöförvaltningar har listat alla eller ett urval av de berörda fastighetsägarna. Miljökontoren i de stora kommunerna har också varit mer aktiva i detta avseende än riksgenomsnittet. I de stora kommunerna har ca 70 % av miljökontoren upprättat listor över alla eller ett urval av berörda fastighetsägare. Miljökontoren i alla de tre storstäderna och i merparten av de stora kommunerna har alltså tagit reda på alla eller ett urval av berörda fastighetsägare. Detta innebär sannolikt att en större andel av landets byggnadsbestånd har berörts av miljökontorens aktiviteter än andelen aktiva miljökontor visar. Miljökontorens arbete med att ta fram vilka fastighetsägare som berörs kan dock ha varit mer eller mindre grundligt. Några miljökontor har antingen själva eller via det regionala samarbetet inom länet skaffat fram listor över samtliga berörda fastighetsägare, dvs. ägare av fastigheter med byggnader uppförda under den aktuella perioden 1956-73. De miljökontor som tagit reda på ett urval av berörda fastighetsägare har gått olika långt i detta arbete. Några miljökontor har inriktat sig på ägare till flerbostadsfastigheter, några har dessutom inkluderat skolor, dagis, vårdinrättningar etc., medan ytterligare andra även tagit med kommersiella fastigheter som kontorsfastigheter och industrifastigheter. De flesta miljökontor men inte alla har inkluderat kommunens egna fastigheter i urvalet. Några miljökontor har däremot enbart tagit reda på de största fastighetsägarna. Storleken på detta urval har visat sig variera 113

Appendix 2 mellan 3 och 900. Den stora spännvidden beror dels på kommunens storlek, dels på miljökontorets ambitionsnivå. Vid fallstudierna har framkommit att det på miljökontor som inte gjort en systematisk genomgång av fastighetsägarna kan finnas betydande kunskapsluckor när det gäller vilka fastighetsägare som kan beröras. 2.3.2 Information till fastighetsägare och begäran om inventering Vi har i enkäten frågat om miljökontoren har begärt in inventeringsresultat från fastighetsägare. Sett över alla kommuner så är det knappt 30 % av miljökontoren som begärt in inventeringar från alla eller ett urval av de berörda fastighetsägarna. Samtliga de tre storstadskommunernas miljöförvaltningar har begärt in inventeringsresultat från alla eller ett urval av de berörda fastighetsägarna. Drygt 60 % av miljökontoren i stora kommuner har begärt in inventeringsresultat från alla eller en del av berörda fastighetsägare alltså avsevärt högre än riksgenomsnittet. Miljökontoren i de tre storstäderna och i merparten av de stora kommunerna har alltså begärt in inventeringsresultat från alla eller ett urval av berörda fastighetsägare. Detta innebär att det även här är en större andel av landets byggnadsbestånd som har berörts av miljökontorens aktiviteter än andelen aktiva miljökontor visar. Informationen till fastighetsägarna om problemen med PCB i fogmassor och den samtidiga begäran om inventering har genomförts på olika sätt, t.ex. i form av brevutskick (oftast men inte alltid samma brev som innehåller informationen) eller andra kontaktvägar som telefonsamtal. Vi ger nedan fyra exempel på mer omfattande kampanjer. En av de mer utvecklade kampanjerna har genomförts av miljökontoren i Västra Götaland. Miljösekretariatet i Västra Götalandsregionen har sammanställt listor över samtliga 114

berörda fastighetsägare och en mall och dokumentsamling för utskick. Som följd av aktiviteten på den regionala nivån har också ett avsevärt större antal miljökontor än riksgenomsnittet begärt in inventeringar. I Västra Götalandsregionen hade redan i slutet av år 2001 ca 70 % av miljökontoren begärt in inventeringar. Resultatet varierar. I genomsnitt har 30 % av berörda fastighetsägare i regionens kommuner lämnat in inventeringar. En liten men mycket aktiv kommun i regionen har fått in inventeringsresultat för ca 90 % av berörda byggnader. Utskicket från Västra Götalands miljösekretariat består av ett informationsbrev med titeln Begäran om upplysning med uppmaning om att inventera med hänvisning till ett allmänt beskrivet ansvar enligt miljöbalken. Till brevet är bifogat bland andra följande bilagor: en checklista för fastighetsägare (4 sid.) som beskriver alla steg t.o.m. rapport om sanering, inventeringsanvisningar (3 sid.), blankett för inventeringsprotokoll (2 sid.), anvisningar för provtagning med lista över laboratorier som gör PCB-analyser (2 sid.), blankett för redovisning av PCB-inventering (1 sid.), blankett för redovisning av handlingsplan (1 sid.), information om PCB, miljö, hälsa, fogmassor och sanering (6 sid.) samt blankett för anmälan om PCB-sanering. (1 sid.). Materialet har funnits tillgängligt via Internet. Miljökontor i kommuner som inte till hör Västra Götalandsregionen har Appendix 2 115

Appendix 2 också använt sig av hela eller delar av materialet för att genomföra sina informationskampanjer. Miljöförvaltningen i Stockholm har genomfört ett intensivt informationsarbete och utarbetat en utförlig handbok för fastighetsägare på cirka 100 sidor om problemet med PCB i fogmassor. Miljförvaltningen har skickat handboken till alla berörda fastighetsägare och begärt in inventeringsresultat. Både Västra Götalandsregionen och Stockholms miljöförvaltning har också hört till de aktörer som mest aktivt arbetat för att utveckla kunskapen om förekomsten av PCB i fogmassor och för att utveckla saneringstekniken. Ett miljökontor i en stor kommun (som inte hör till Västra Götalandsregionen) gick tidigt ut med information och begäran om inventering till ca 370 fastighetsägare av bostadsfastigheter. Som informationsmaterial använde man det som Västra Götaland tagit fram. Information skickades också till massmedia. Efter påminnelse hade miljökontoret vid intervjutillfället en svarsprocent på ca 90 % av fastighetsägarna och täcker därmed ca 90 % av det aktuella bostadsbeståndet med inventeringar. De kontakter miljökontoret haft med konsulter och andra aktörer inom byggoch fastighetsmarknaden samt artiklar i lokalpressen har resulterat i att flera större ägare av andra typer av fastigheter också inventerat. I denna kommun liksom i den tidigare nämnda Västra Götalandsregionen finns det samtidigt en mycket aktiv fogentreprenör. Miljökontoret i en medelstor kommun har skickat ut brev med rubriken Begäran om upplysningar angående PCB i fogmassor, och begärt svar till den 1 oktober 2001. I brevet har miljökontoret dels hänvisat till information på Kretsloppsrådets hemsida, dels bifogat broschyren Vad är PCB, provtagningsanvisningar, lista på företag som inventerar PCB, lista på laboratorier som gör PCB-analyser, 116

inventeringsblanketter och blankett för sammanställningsrapport. I brevet inbjöds alla fastighetsägare till ett informationsmöte som anordnades tillsammans med det regionala kommunförbundet. Det lilla antal miljökontor som enbart informerat om PCBproblemen men inte begärt in några inventeringsresultat har informerat fastighetsägarna via enkäter, artiklar eller andra inslag i media, telefonsamtal eller informationsmöten som antingen mer allmänt handlat om miljöfrågor eller mer specifikt om frågan om PCB i byggnader. 2.3.3 Påminnelser De miljökontor som begärt in inventeringsresultat av fastighetsägarna har sedan varit olika aktiva när det gäller att stöta på fastighetsägarna för att verkligen få in resultaten. Ca 40 % av de miljökontor som begärt in inventeringar har också skickat påminnelser till fastighetsägarna. Två av de tre storstädernas miljöförvaltningar har skickat påminnelser till de fastighetsägare som inte lämnat in inventeringsresultat. Inom gruppen stora kommuner har också två tredjedelar av de miljökontor som begärt inventeringsresultat dessutom skickat påminnelser medan endast en tredjedel i gruppen övriga kommuner har skickat påminnelser till fastighetsägarna. 2.3.4 Eldsjälarnas eldorado Vi har inte försökt analysera orsakerna till att en del miljökontor är mer aktiva än andra med att få fram inventeringar från fastighetsägarna. Men vi har noterat att det i kommuner där miljökontoren är aktiva på detta område ofta finns eldsjälar som uppmärksammat problemen med PCB i miljön. Eldsjälarna finns ofta inom miljökontoren, men det kan också handla om en aktiv fogentreprenör, byggkonsult Appendix 2 117

Appendix 2 eller miljöansvarig på ett fastighetsföretag som tagit sig an frågan. Eldsjälarnas arbete har ibland fått spridningseffekter till miljökontor i andra kommuner bland annat via regionalt samarbete. När en fogentreprenör varit eldsjälen har dennes arbete för utökade marknader kunnat bidra till att miljökontor i närliggande kommuner engagerat sig. Västra Götaland är en region där det samtidigt funnits eldsjälar, ett väl utvecklat regionalt samarbete kring miljöfrågor och dessutom en mycket drivande fogentreprenör. Vi har tidigare beskrivit att ca 70 % av miljökontoren i regionen begärt in inventeringar, vilket är avsevärt över riksgenomsnittet på ca 30 %. De miljökontor som inte tagit några initiativ att få in PCBinventeringar från fastighetsägarna har redovisat många olika motiv för att inte engagera sig i frågan. Ibland handlar det om medvetna prioriteringar. Många miljökontor har lagt frågan om PCB i fogmassor åt sidan i och med det frivilliga åtagandet från Kretsloppsrådet och på grund av att inga riktlinjer kommit från centrala instanser; andra menar att de har viktigare PCB- eller miljögiftsproblem. Några miljökontor är okunniga om var PCB-fogar finns: de menar att PCB bara finns i betongelementhus och att sådana aldrig har funnits i kommunen eller att de som har funnits har rivits. Andra menar att det främst är ett problem för storstadsregioner, till vilka den egna kommunen inte hör. Ett par andra miljökontor är okunniga om saneringsmetodernas resultat och framhåller att sanering kan leda till förnyad förorening av fogarna från omgivande förorenat byggnadsmaterial och spridning av PCB i omgivningen. 118

Appendix 2 2.4 Saneringar Miljökontorets arbete med tillsyn av saneringsuppdragen kan för varje uppdrag indelas i olika faser. Den första fasen handlar om att behandla och besvara saneringsanmälningar och eventuellt spåra oanmälda saneringar. I samband med svaret kan miljökontoret ge råd eller förelägganden om hur saneringsarbetet ska bedrivas. Även de oanmälda saneringsuppdrag som miljökontoret spårar upp kan kontoret rikta krav mot. Under själva saneringsprojektet kan miljökontoret utföra löpande tillsyn. Efter saneringsprojektet kan miljökontoret ta del av slutrapporten över sanerad mängd PCB, omhändertagen mängd PCB etc. om det finns någon slutrapport. Slutligen kan miljökontoret sammanställa de inkomna saneringsrapporterna och vidarebefordra dem till länsstyrelsen eller Naturvårdsverket. 119

Appendix 2 5 Ta emot saneringsanmälan 5a Spåra upp oanmälda saneringar 6 Svara på saneringsanmälan och rikta krav mot oanmälda saneringar 7 Löpande tillsyn av saneringsuppdrag 8 Bedöma slutrapporten och sammanställa inkomna slutrapporter Figur 2.4.1 Miljökontorens arbete med tillsyn av saneringsuppdrag Nedan behandlar vi först de krav som miljökontoren ställer på saneringarna vilka krav på mätningar de ställer, vilken tillsynsfrekvens de har i den löpande tillsynen, och hur de genomför tillsynen. I avsnittet därefter behandlar vi miljökontorens användning av lagregler och presenterar samtidigt resultatet av vår juridiska studie. Vi jämför sedan relationen å ena sidan mellan fastighetsägare och fogentreprenör och å den andra sidan mellan miljökontoret och fastighetsägare/fogentreprenör. Vi avslutar med en 120

beskrivning av vad de intervjuade fogentreprenörerna har för uppfattning om den kommunala tillsynen. 2.4.1 Krav på hur saneringen ska göras Inget av de miljökontor vi intervjuat har hittills krävt att fogsanering skall göras i en viss fastighet inom en bestämd tid. I enkäten frågade vi om miljökontoret i samband med svaret på saneringsanmälan ställt krav till fastighetsägarna om hur saneringen ska genomföras och vilka dessa krav i så fall var. Fallstudierna visade att omfattningen av kraven från miljökontoren beror på hur utförliga beskrivningarna av saneringsarbetet är i saneringsanmälan. Dessa beskrivningar beror i sin tur på hur noggranna krav på saneringen som fastighetsägaren formulerat i samband med upphandlingen av entreprenaden. Det är därför meningslöst att göra någon summering av svaren på denna fråga i enkäten. En del saneringsanmälningar till miljökontoren kan innehålla utförliga beskrivningar av den valda entreprenörens kompetens, hur arbetet ska utföras, vilken metod som avses användas, skyddsåtgärder, hur det farliga avfallet ska tas om hand etc. I sådana fall ställer miljökontoren ofta inga ytterligare krav och bekräftar bara muntligt eller skriftligt mottagandet av anmälan. I andra fall ger fastighetsägaren inga sådana uppgifter i anmälan. I många fall har därför miljökontoren ställt krav på saneringen i samband med svaret till fastighetsägaren på dennes saneringsanmälan. Omfattningen av dessa krav varierar starkt. De kan vara långtgående och inbegripa krav på bevis på genomgången kurs hos SFR i fogsaneringsteknik eller motsvarande kompetensbevis, val av fogsaneringsmetod, skyddsåtgärder, hantering av avfallet m.m. Men miljökontorens krav kan Appendix 2 121

Appendix 2 också begränsa sig till att fastighetsägaren ska skicka in en slutrapport som visar omfattningen av arbetet, hur mycket PCB som omhändertagits, hur mycket farligt avfall som omhändertagits och vart avfallet skickats. I ett fall begränsades kravet till att fastighetsägaren skulle uppvisa transportdokument som visade att lagkraven i förordningen om farligt avfall efterlevts. 2.4.2 Krav på mätningar Bland de intervjuade miljökontoren förekommer både att de i vissa fall ställer krav på mätningar av omgivande mark före och efter sanering och att de inte ställer några krav på mätningar. I ett fall där miljökontoret ställde krav på markmätningar hade miljökontoret uppfattningen att endast ett saneringsprojekt hade startats i kommunen. Vår intervju med en större fastighetsägare visar dock att andra saneringsprojekt förekommer. Rimligen har då dessa projekt inte utsatts för några krav på mätningar. Ett miljökontor som deltog i enkäten uppgav att de ställde krav på markprover före och efter genomförd sanering när det gäller sanering av skolbyggnader. Ett miljökontor i fallstudien som inte ställde krav på markprover menade att det är väldigt svårt att få dessa representativa eftersom värdena kan variera så från fläck till fläck och mellan olika material. 2.4.3 Tillsynsfrekvens För de kommuner där saneringar har påbörjats har vi i enkäten bett miljökontoren uppskatta hur många tillsynsbesök som gjorts per saneringsuppdrag åren 1999-2001. I nedanstående figur redovisar vi resultatet för år 2001 eftersom vi bedömer att detta år är mest representativt. Några av miljökontoren i urvalet har haft en större tillsynsfrekvens 122

tidigare vilket tyder på en inlärningsprocess. I fallstudien har framkommit att flera miljökontor besökte de första saneringsprojekten i kommunen ett flertal gånger i studiesyfte. Som figur 2.4.2 visar varierar tillsynsfrekvensen kraftigt. Appendix 2 På färre än vart fjärde eller inga alls 47% 1 eller fler besök per saneringsuppdrag 42% På vartannat eller vart fjärde 11% Figur 2.4.2 Miljökontoren fördelade efter tillsynsbesök per anmält saneringsuppdrag år 2001 Eftersom saneringarna har kommit igång successivt i landet så påverkar sannolikt inlärningsmotiven tillsynsfrekvensen även under år 2001. Figur 2.4.2 ger därmed förmodligen en överskattning av tillsynsfrekvensen som den är när saneringarna pågått en längre tid. Vi har också frågat miljökontoren hur stor andel av de fogentreprenörer som varit verksamma i anmälda saneringsprojekt i kommunen som har utsatts för tillsynsbesök. Resultatet visas i figuren nedan. 123

Appendix 2 Vet ej 2% Inga besök 34% Varje 58% Var fjärde 4% Varannan 2% Figur 2.4.3 Miljökontoren fördelade efter andel fogentreprenörer som fått tillsynsbesök Ca 60 % av miljökontoren har alltså besökt varje fogentreprenör. Detta behöver dock inte innebära att tillsynen är heltäckande. En fogentreprenör kan ha många saneringsuppdrag som pågår under lång tid i en kommun och entreprenörens praktiska genomförande av arbetet kan förändras över tiden beroende på vilka anställda som faktiskt genomför arbetena. Därför behöver inte den höga tillsynsfrekvensen innebära att miljökontoret har god koll på läget, utan den bör studeras samtidigt med statistiken över hur stor andel av saneringsprojekten som besöks. Som framgår av avsnitt 1 har bara drygt hälften av de i enkäten redovisade verksamma fogentreprenörerna genom- 124

gått SFR:s utbildning i sanering av PCB-fogar. Detta i kombination med att drygt 30 % av miljökontoren inte gör några tillsynsbesök och att de använda arbetsmetoderna och noggrannheten i arbetet har stor betydelse för den oavsiktliga spridningen av PCB gör att risken för miljöpåverkan inte kan uteslutas. 2.4.4 Tillsynens genomförande Ofta kontrollerar tillsynsmyndigheten själv i fält att fogsaneringarna bedrivs på ett sådant sätt att relevanta krav i miljöbalken uppfylls. Detta kallar vi för fälttillsyn det är själva saneringsarbetet som är tillsynsobjekt. I fälttillsynen kontrollerar miljökontoret exempelvis vilken utrustning fogentreprenören använder, hur den handhas och att fogentreprenören följer de instruktioner och riktlinjer om säker hantering som finns. Som ett exempel på hur en noggrann kontroll kan utföras redovisar vi i bilaga 5 en checklista för miljökontorens fälttillsyn som sammanställts av Västra Götalandsregionen. Det kan också förekomma att tillsynsmyndigheten huvudsakligen kontrollerar det system för egenkontroll som fastighetsägaren eller fogentreprenören i sin tur använder för att kontrollera den miljöfarliga verksamhetens miljöeffekter. Detta kallar vi för systemtillsyn. I systemtillsyn studeras hur egenkontrollen är upplagd och fungerar och ibland hur kvalitetskontrollen av egenkontrollen är organiserad och fungerar. Tillsynsobjekt är då egenkontrollsystemet. Vi har ovan beskrivit fälttillsyn och systemtillsyn som renodlade varianter men ofta använder sig tillsynsmyndigheten av kombinationer av de olika tillsynsformerna. Tillsynen kan resultera i påpekanden om saker som bör ändras. Dessa påpekanden kan vara muntliga påpekanden, protokollsanteckningar eller förelägganden, och bör riktas till verksamhetsutövaren. Det är denne som förutsätts ha Appendix 2 125

Appendix 2 möjlighet att göra de förändringar som tillsynsmyndigheten kräver. I nedanstående figur återger vi några tänkbara modeller för tillsyn av fogsaneringar. Tillsynen är markerad med heldragna pilar och egenkontrollen med streckade. De lodräta streckade pilarna beskriver egenkontroll av fogentreprenör och dennes saneringsarbete. De vågräta streckade pilarna beskriver verksamhetsutövarnas kvalitetskontroll av sina egna kontrollsystem för miljön. TILLSYNSMYNDIGHET TILLSYNSOBJEKT VERKSAMHETSUTÖVARE Fastighetsägarens system för kontroll av fogentreprenörens verksamhet Fogentreprenörens system för kontroll av arbetet Miljökontoret Fastighetsägare Fogentreprenör Fogentreprenörens saneringsarbete Figur 2.4.3 Schematisk bild över tillsyn och egenkontroll I verkligheten kompliceras bilden ofta ytterligare av att fastighetsägaren anlitar en huvudentreprenör för ett större ombyggnadsarbete, och att denne sedan anlitar en fogentreprenör som underleverantör. Nedan beskriver vi våra iakttagelser från fallstudierna av hur tillsynen i praktiken genomförs. Sammanfattningsvis kan 126

sägas att uppfattningen varierar om vad som är tillsynsobjekt och om till vem miljökontoret ska rikta påpekanden, dvs. vem som är verksamhetsutövare. I en kommun där det förekom många saneringar genomförde miljökontoret inspektioner av fogentreprenörens arbete på plats med stöd av checklista, och hade målsättningen att varje saneringsprojekt skulle besökas minst en gång. Miljökontoret såg också ett samband mellan tillsynsbehovet och nytillkommande fogentreprenörer. För det miljökontoret var med andra ord fogentreprenörens verksamhet ett viktigt tillsynsobjekt. I en annan kommun med många saneringar har miljökontorets tillsyn under de första åren i huvudsak begränsats till möten med fastighetsägare och entreprenör. Påpekanden om brister har gjorts till fastighetsägaren. Enbart vid riktigt stora saneringar skedde även inspektion på själva saneringsplatsen. Miljökontoret kände inte heller till alla fogentreprenörer som arbetar med saneringsarbeten i kommunen. Senare har miljökontoret riktat mer av sin tillsyn mot fogentreprenörerna och de enskilda saneringsuppdragen. Vi bedömer att för detta miljökontor utgjorde fastighetsägarens kontrollsystem för att kontrollera fogentreprenörens verksamhet det huvudsakliga tillsynsobjektet de första åren. Under senare tid har både fastighetsägarens kontrollsystem och fogentreprenörens verksamhet utgjort tillsynsobjekt. Ett tredje miljökontor, där ett saneringsprojekt förekommit, gjorde tillsynsbesöken direkt på arbetsplatserna och kombinerade där systemtillsyn med fälttillsyn. Påpekanden meddelades muntligt direkt till fogentreprenören. Miljökontoret gjorde hälften av tillsynsbesöken oanmält, vilket innebar att miljökontoret inte kunde veta att alla påpekande nådde fastighetsägaren. Den aktuelle fastighetsägaren hade överlåtit kontakterna med miljökontoret till Appendix 2 127

Appendix 2 fogentreprenören. Vi bedömer att i denna kommun utgjordes tillsynsobjektet av fogentreprenörens saneringsarbete och egenkontroll. Det fjärde miljökontoret menade att det är fastighetsägaren som är ytterst ansvarig och som debiteras för tillsynen. Men målet med tillsynen är så liten miljöpåverkan som möjligt vid saneringen och därmed är fogentreprenören och saneringsuppdraget givet för tillsynsbesök. Detta miljökontor gör både fälttillsyn och systemtillsyn och har en inspektionsmall som de använder som checklista. Varje inspektion dokumenteras med ett inspektionsprotokoll och en ifylld inspektionsmall. Protokollet skickas till fastighetsägare och för kännedom till fogentreprenören. Vi bedömer att detta miljökontor i praktiken behandlar fogentreprenörens saneringsarbete och egenkontroll som tillsynsobjekt. Ett av de miljökontor som deltog i enkäten deklarerade tydligt att det är fastighetsägarnas verksamhet som utgör tillsynsobjekt och bedömde därför vår fråga om tillsynsfrekvensen av fogentreprenörerna som irrelevant. Det har alltså visat sig att båda varianterna av tillsyn fälttillsyn och systemtillsyn finns representerade bland de studerade miljökontoren. Merparten av de intervjuade miljökontoren kombinerar fälttillsyn med systemtillsyn. Miljökontorens praxis varierar också ifråga om vem som är adressat för kraven på rättelser ibland är det fastighetsägaren, ibland fogentreprenören och ibland båda. Om miljökontoret enbart har kontakt med fastighetsägaren kan det riskera att kraven på saneringarna aldrig når den som utför arbetet. Vi har stött på ett fall där miljökontoret i samband med inventeringarna hade diskuterat behovet av sanering med fastighetsägaren och där denne sedan anlitat en huvudentreprenör för en större ombyggnad. Huvudentreprenören hade sedan anlitat en underentreprenör för fogsaneringen. Miljökontoret upptäckte att saneringen pågick 128

utan att den var anmäld och att den genomfördes på ett mycket bristfälligt sätt. Tillsynen kan också bedrivas med olika grad av systematik. I enkäten frågade vi miljökontoren om de använde någon form av checklista i sin tillsyn av fogsaneringarna 23 % svarade ja. 89 Miljökontor i storstäder och stora kommuner har i högre grad systematiserat sin tillsyn genom att använda checklistor. Samtliga miljöförvaltningar i de tre storstäderna har använt sig av checklistor vid den tillsyn som förekommit. I de stora kommunerna är det 64 % av miljökontoren som använt sig av checklistor medan endast 14 % av miljökontoren i de små kommunerna använt sig av sådana. Appendix 2 2.5 Användningen av lagregler 2.5.1 Kunskapsläget om lagreglerna Kretsloppsrådets webbsida sanerapcb.nu innehåller information om vilka lagregler som gäller för fastighetsägare och fogentreprenörer avseende PCB i fogmassor. Denna information är förmodligen den som har nått flest aktörer. På kurser och seminarier har representanter från Naturvårds-verket och från branschförbund hänvisat till Kretsloppsrådet och den information som gått att hämta från Kretsloppsrådet. Uppgifterna på Kretsloppsrådets webbsida www.sanerapcb.nu när det gäller myndighetskrav/lagregler kommer bland annat från Mia Jameson som är författare till kompendierna för Miljöbalksutbildningen 90. 89 De checklistor vi stött på för miljökontorets tillsyn har gällt fälttillsynen av fogsaneringarna. 90 Miljöbalksutbildningen var en statlig kommitté som ansvarade för att genomföra en utbildning om miljöbalken i sådan tid och på sådant sätt 129

Appendix 2 Vi har uppdragit åt jur.dr. Jonas Christensen att svara på ett antal frågor om rättsreglerna när det gäller PCB i fogmassor. I bilaga 3 redovisar vi Christensens promemoria. Våra frågor till Christensen syftade till att belysa vissa aspekter av det kommunala tillsynsmandatet, medan uppgifterna på Kretsloppsrådets webbsida i första hand vänder sig till fastighetsägare som skall genomföra det frivilliga åtagandet. Det går ändå att finna skillnader i uppfattning när det gäller några viktiga punkter. Vi beskriver nedan några av de viktigaste skillnaderna mellan Kretsloppsrådets webbsida och Christensens promemoria, när det gäller tolkningen av miljöbalkens tillämpbarhet för PCB i fogmassor. Vi vill samtidigt framhålla att det i båda fallen handlar om tolkningar av en lag som inte är utformad specifikt för att täcka fallet PCB i fogmassor och där praxis inte finns. Som Christensen framhåller i sin promemoria vet man inte slutgiltigt hur lagen ska tolkas i någon viss fråga förrän denna fråga varit uppe i högsta instans: Juridik är ingen exakt vetenskap, och inte förrän högsta instans har testat lagstiftningen vet man vad den duger till och var gränserna går. Miljöbalken har fortfarande inte i nämnvärd utsträckning förtydligats eller preciserats genom rättspraxis, och beträffande 10 kap. så har detta endast varit uppe i något eller några enstaka mål. Dock inget av relevans för denna PM. Den tolkning av främst 10 kap. som görs i denna rättsutredning måste läsas mot ljuset av dessa omständigheter. Något facit finns alltså inte när det gäller de skiljaktigheter som beskrivs nedan. att förutsättningar skapades för att miljöbalkens mål skall kunna uppnås. (Direktiv 1997:110) 130

Appendix 2 2.5.2 Miljöbalkens kapitel 10 Förorenade områden På Kretsloppsrådets webbsida www.sanerapcb.nu och i första upplagan av Kretsloppsrådets handbok Inventera och sanera PCB hävdades att kapitel 10 Förorenade områden gäller för PCB i fogmassor. På webbsidan som den såg ut våren 2002 sägs följande 91 : Byggnader som är förorenade av PCB är att anse som "förorenat område" (10 kap 1 MB). Detta innebär att det finns särskilda regler om ansvar för undersökningar och sanering. Ansvarig är i första hand den som har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen, i andra hand fastighetsägaren (10 kap 2 och 3 MB samt 8 och 15 lag om införande av miljöbalken). Samma budskap framfördes i den landsomfattande Miljöbalksutbildningen. I kompendiet 92 om miljöbalken och dess förordningar finns följande att läsa under avsnittet Tillämpningsområde avseende kapitel 10: Det spelar ingen roll hur föroreningarna uppkommit De föroreningar som finns inom området eller i byggnaden kan bestå av t.ex. tungmetaller, andra metaller, lösningsmedel, olja, bensin eller PCB. Föroreningarna kan ha hamnat där avsiktligt. T.ex. genom anläggande av en deponi, eller oavsiktligt, t.ex. på grund av läckage från en tank eller att man använt sig av ett byggnadsmaterial som senare visat sig innehålla föroreningar. Föroreningen kan vara ett resultat av 91 Den första versionen av Kretsloppsrådets handbok gavs ut i juni år 2002. I den andra versionen av Kretsloppsrådets handbok som gavs ut i september 2002 och i den nya versionen av webbsidan har infogats en brasklapp i frågan om kapitel 10 gäller för PCB i fogmassor. Tveksamheten är dock inte större än att Kretsloppsrådet slår fast att anmälningsskyldighet gäller för sanering av PCB i fogmassor. Och denna anmälningsskyldighet stödjer sig på kapitel 10. 92 Grundkursen, Miljöbalksutbildningen kompendium i miljöbalken och dess förordningar, September 1998. 131

Appendix 2 Ett vedertaget beteende, t.ex. uppläggande av gruvvarp nära en gruva eller användning av fogmassa i en byggnad Ett tillståndsgivet förfarande, t.ex. deponering Eller ha hamnat där av någon annan anledning, t.ex. på grund av en olyckshändelse. (våra kursiveringar) Som framgår av Jonas Christensens PM menar denne att kapitel 10 inte gäller för fallet med PCB i fogmassor. Christensen skriver: Min bedömning är att 10 kap. inte är tillämpligt på dessa fogar, men det bör anmärkas att det i princip helt saknas rättspraxis på området. Enligt min uppfattning är varken MB 2:8 eller 10 kap. tillämpliga på sanering av PCB-fogar i hus. Avgörande för denna bedömning är främst hur uttrycket "förorening" skall tolkas, men också betydelsen av begreppet "omgivning". I MB 10:1 sägs att kapitlet skall tillämpas på mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Om inte uttrycket är så förorenade (att det) fanns med skulle tolkningen förmodligen bli en annan. Uttrycket "förorening" är inte klart definierat i miljöbalken, se såväl 2:8 som 10:1. Min utgångspunkt är att med detta uttryck avses att man ändrat ett medias naturliga sammansättning till något negativt. Detta media kan då vara mark, luft, vatten, byggnad eller anläggning. Jag menar att eftersom PCB finns "naturligt" eller kanske snarare avsiktligt i dessa fogar, så kan man inte heller tala om förorening så länge som de sitter i huset så som var tänkt. I motiven utgår man från att föroreningen härstammar från en befintlig eller nedlagd verksamhet, och det resonemang som förs har utgångspunkten att en viss verksamhet har medfört att mark, byggnad eller anläggning genom en överföring av föroreningar har ändrats i förhållande till hur det var ursprungligen. Bestämmelserna kan därför sägas handla om att man skall sanera en "omgivning", i förhållande till verksamheten, som blivit förorenad. Huset i sig kan inte betraktas som omgivning till fogar i detsamma. Christensen utvecklar längre fram i sin promemoria konsekvenserna i det fall kapitel 10 i miljöbalken inte är tillämpligt på PCB i fogmassor: 132

Givet svaret att 10 kap. inte är tillämpligt så är inte heller sanering av sådana fogmassor anmälningspliktiga enligt FMH 93 28. I dag är det emellertid många tillsynsmyndigheter som utgår från att 10 kap. är tillämpligt på sanering av PCB-fogar, och att det därmed föreligger anmälningsplikt. Att inte anmäla enligt FMH 28 är förenat med såväl miljösanktionsavgift som straffansvar, liksom en verksamhetsutövare under 10 kap. kan vara skyldig att betala tillsynsavgifter till TSM 94. Innebörden är att en feltolkning av dessa regler kan få drastiska återverkningar för den enskilde. Som nämnts ovan är det förmodligen just anmälningsskyldigheten enligt FMH 28 som anses vara mest värdefull bland de regler under 10 kap. som nu alltså inte är tillämpbara. För att en sådan sanering, sett i ljuset av att det istället kan komma att betraktas som en miljöfarlig verksamhet, skall vara anmälningspliktig erfordras att den typen av verksamhet räknas upp i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Så är dock inte fallet. Till skillnad från Christensen anser Kretsloppsrådets författare av avsnittet Myndighetskrav att anmälningsplikt enligt FMH 28 gäller. När det gäller dessa förpliktelser finns inget förbehåll i Kretsloppsrådets senaste version av webbsidan: När PCB upptäcks i en byggnad måste kommunens nämnd för miljöfrågor underrättas genast (10 kap 9 MB). När PCB ska saneras måste man tänka på att det är förbjudet att utan anmälan till kommunens nämnd för miljöfrågor utföra saneringen om denna kan medföra ökad risk för spridning eller exponering av föroreningarna och där denna risk inte bedöms som ringa (28 förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Appendix 2 2.5.3 Egenkontrollansvaret När det gäller egenkontrollen och vem som skall utöva denna slår Christensen fast att verksamhetsutövaren har en 93 Förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899) 94 Tillsynsmyndigheten 133

Appendix 2 skyldighet att utöva egenkontroll, vilket framgår av nedanstående avsnitt. Skyldigheten till egenkontroll slås mer explicit fast genom 26:19. Också denna regel gäller av sig självt, utan att det krävs något föreläggande. Bestämmelsen träffar alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön. Skyldigheten är att: "fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd skall också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Den som bedriver sådan verksamhet skall lämna förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det." När det gäller vem råd och information ska riktas till fastighetsägare eller fogentreprenör utvecklar Christensen frågan om vilka som i fallet med PCB-fogar skulle kunna betraktas som verksamhetsutövare. Vidare kan det vara så att det är fler som kan anses vara verksamhetsutövare. Det är då TSM fritt om man riktar föreläggande mot fler eller endast mot en, eller vem man väljer ut. I vissa tveksamma fall kan ett praktiskt alternativ vara att man riktar förelägganden mot alla dem som skulle kunna betraktas som verksamhetsutövare. Det är alltså den som bedriver verksamheten, dvs. den som är ansvarig för verksamheten, som har skyldighet att utöva egenkontroll. Det är också till den ansvarige, dvs. verksamhetsutövaren, som tillsynsmyndigheten ska rikta eventuella påpekanden om rättelse. För anmälningspliktiga verksamheter förtydligas kraven på egenkontroll i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Där finns krav på bl.a. fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret för miljöfrågorna, rutiner för kontroll av utrustning och drift, fortlöpande riskbedömning och kemikalieförteckning. För 134

verksamheter som lyder under denna förordning finns alltså ett ansvar för kommunerna att kontrollera att förordningens krav uppfylls. Christensen anser dock att förordningen om egenkontroll inte är tillämplig: Förordning om verksamhetsutövarens egenkontroll (1998:901), FEK, hade varit tillämpbar om det rört sig om en sådan sanering som omfattas av anmälningsplikten i FMH 28. Nu är det inte så, och då det inte heller föreligger någon annan tillstånds- eller anmälningsplikt så är inte heller egenkontrollförordningen tillämpbar. Som följd av att Kretsloppsrådet menar att anmälningsplikt gäller (se ovan) så anser Kretsloppsrådets författare också att förordningen om egenkontroll gäller: Om saneringen är anmälningspliktig så gäller en särskild förordning om egenkontroll. Denna förordning innebär att det ska finnas en ansvarsfördelning, att det ska finnas rutiner för att kontrollera utrustning mm, att riskerna med verksamheten ska undersökas och att allt detta ska dokumenteras. Om en driftstörning inträffar ska tillsynsmyndigheten omgående underrättas. Det ska också finnas en förteckning över de kemiska produkter som eventuellt hanteras inom verksamheten. Du bör läsa noga i förordningen och följa den, miljösanktionsavgifter kan beslutas om förordningen inte följs. Frågan om vem som skall utöva egenkontroll är knuten till begreppet verksamhetsutövare. Christensen citerar miljöbalken 26:19, av vilken framgår att det är verksamhetsutövaren som har skyldighet att utöva egenkontroll. Även den av Kretsloppsrådet åberopade egenkontrollförordningen utpekar verksamhetsutövaren som den som är skyldig att utöva egenkontroll. På Kretsloppsrådets webbsida www.sanerapcb.nu finns en checklista för fastighetsägaren, som beskriver en utförlig kontrollskyldighet för fastighetsägaren (bland annat inspektion av saneringsplatsen 3 ggr/vecka de tre första saneringsveckorna) men som också beskriver en omfattande egenkontroll som skall utföras av fogentreprenören och Appendix 2 135

Appendix 2 kontrolleras av fastighetsägaren. Kretsloppsrådet skriver också: Övrig kontroll överensstämmer med den kontroll som entreprenören skall utföra såsom egenkontroll. Fastighetsägarens kontroll är härvid att göra revisioner av att egenkontrollen fungerar såsom överenskommet. I sin tolkning av räckvidden för kravet om egenkontroll verkar alltså Kretsloppsrådet mena att både fastighetsägaren och fogentreprenören är att betrakta som verksamhetsutövare. Som framgår av Christensens promemoria är det inte helt klart om det är fastighetsägaren eller både fastighetsägaren och fogentreprenören som är verksamhetsutövare och som därmed har skyldigheten att utöva egenkontroll enligt miljöbalken. Här kan vi bara konstatera att tillsynsmyndighetens tillsyn av verksamhetsutövarens egenkontroll får olika inriktning och omfattning beroende på om förordningen om egenkontroll gäller eller ej. 2.5.4 Lagregler som miljökontoren åberopat Vi har i samband med intervjuerna och enkäten fått in några exempel på brev och informationsmaterial till fastighetsägare angående inventering och sanering av PCB i fogmassor. Av detta material framgår att olika miljökontor åberopat olika lagregler i miljöbalken för att styrka krav och beslut riktade till fastighetsägarna. Den stora skillnaden ligger i om miljökontoren åberopar miljöbalkens kapitel 10 Förorenade områden eller inte. För att få in inventeringsresultat Miljöförvaltningen i Stockholm har distribuerat en handbok om fogmassor med PCB till samtliga fastighetsägare. I handboken redogörs samlat i ett avsnitt för vilka delar av miljöbalken, plan- och bygglagen, förordningen om farligt avfall och arbetsmiljölagen som är tillämpliga på fallet med 136

PCB i fogmassor. När det gäller miljöbalken hänvisar miljöförvaltningen till bevisbörderegeln, kunskapskravet, försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen samt skälighetsregeln i miljöbalkens andra kapitel. I handboken finns dessutom en skrivning om vad som står i miljöbalken om fastighet och byggnad, och i det sammanhanget beskrivs fastighetsägarens ansvar för förorenade områden: Miljöbalken påpekar att en byggnad kan vara så förorenad att den kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Fastighetsägaren ansvarar för att åtgärda föroreningarna samt utföra efterbehandling, om de äger eller har ägt byggnaden. Den som ställs till svars om skada uppstår vid förorenade områden är i första hand den som har förorenat. Om den som förorenat inte går att nå finns ett solidariskt ansvar i hela kedjan av verksamhetsansvariga. När denna text placeras i en handbok avseende PCB i fogmassor får läsaren lätt uppfattningen att innehållet i kapitel 10 Förorenade områden gäller för PCB-fogar i byggnader. Men som vi har sett i avsnitt 2.5.2 i detta appendix så är rättsläget oklart här. I sitt brev till fastighetsägare med uppmaning att genomföra inventeringar hänvisar miljöförvaltningen i Malmö till samma hänsynsregler i miljöbalkens andra kapitel som miljöförvaltningen i Stockholm. Miljöförvaltningen i Malmö skriver också att även arbetsmiljölagen och plan- och bygglagen (rivningsplan) ska beaktas. Miljöförvaltningen i Malmö har däremot inga direkta eller indirekta hänvisningar till kapitel 10. Region Väst har ett antal mallar för miljökontorens utskick till fastighetsägare. I det första utskicket görs en allmän hänvisning till att fastighetsägaren har ett ansvar enligt miljöbalken för att minimera risken för miljö- och hälsoskador. I en bilagd checklista för fastighetsägare hänvisas till kapitel 10, 9, som handlar om rapporteringsskyldighet när det gäller förorenade områden. Region Appendix 2 137

Appendix 2 Väst har också en mall för föreläggande till fastighetsägare som inte redovisat inventering. I denna mall hänvisas till kunskapskravet i miljöbalkens kapitel 2, 2, samt till ett antal paragrafer i miljöbalkens 26 kapitel om tillsyn. Flera miljökontor hänvisar dessutom i sina brev till fastighetsägarna till material i form av skrifter och hemsidor. I några av dessa skrifter eller hemsidor görs genomgångar av vilka lagregler som gäller. De vägledningar där vi funnit sådan genomgångar är Kretsloppsrådets webbsida sanerapcb.nu (som också givits ut i två skriftliga upplagor) som beskrivs tidigare i detta avsnitt Stockholms miljöförvaltnings handbok till fastighetsägare Inventering av fogmassor med PCB Västra Götalands rapport PCB i fogmassor De två första källorna ger, som framgår ovan, olika och delvis otydliga beskrivningar av betydelsen av miljöbalkens kapitel 10 för problemet PCB i fogmassor. I rapporten PCB i fogmassor från Västra Götaland hänvisas däremot uttryckligen till olika paragrafer i kapitel 10 beträffande anmälningsplikt och ansvar för sanering. I enkäten har vi också ställt frågan om miljökontoren har skickat förelägganden till de fastighetsägare som trots påminnelser inte skickat in inventeringsresultat till miljökontoren. Enkäten visar att förelägganden är sällsynta. En storstad har skickat ett hundratal förelägganden utan vite till fastighetsägare som inte lämnat in inventeringsresultat. En annan storstad har från och med år 2001 tagit ut en administrativ tillsynsavgift på 400 kronor av de fastighetsägare som inte redovisat inventeringsresultat. 138

Ett undantag från den försiktiga hållningen är en stor kommun där miljökontoret skickat 10 vitesförelägganden om inventering, varav det högsta vitet är på 50 000 kronor. Miljökontoret i en annan stor kommun menar dock att hittills har vitesförfarande för att få in inventeringar inneburit för stora risker att miljökontoret dras in i osäkra överklagandeprocesser där kommunen också kan tvingas att betala rättegångskostnaderna. Detta miljökontor har då avstått helt från förelägganden eftersom det bedömer att förelägganden utan vite är verkningslösa. I svaren på saneringsanmälningar I svarsbreven till fastighetsägarna angående anmälningar av PCB-saneringar förekommer ofta hänvisning till 28 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, som i sin tur bygger på 10 kapitlet i miljöbalken om förorenade områden. I checklistan från Region Väst sägs att anmälan om sanering av fogmassor till kommunens miljökontor är obligatoriskt enligt miljöbalkens regler (28 Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 1998:899). Några av miljökontoren i enkäten har meddelat fastighetsägaren förelägganden utan vite om hur saneringen ska genomföras. I ett fall var det resultatet av att miljökontoret var missnöjt med hur fogentreprenören genomfört ett tidigare uppdrag i kommunen. I ett annat fall innebar miljökontorets svar på saneringsanmälan ett föreläggande om att fastighetsägaren skulle visa att de formella kraven i förordningen om farligt avfall uppfyllts. I det fallet kan miljökontorets agerande vara ett resultat av att det finns mycket detaljerade lagregler för omhändertagande av farligt avfall men inte för hur saneringen ska bedrivas. Appendix 2 139

Appendix 2 I hanteringen av oanmälda saneringar Några miljökontor har svarat i enkäten att de känner till saneringar som inte anmälts till miljökontoret. I några fall handlar det om saneringar som genomfördes innan det frivilliga åtagandet gjordes och/eller miljöbalken trädde ikraft. Det innebar att varken verksamhetsutövarna eller miljökontoret kände till hur saneringarna skulle hanteras. I andra fall är det saneringar som genomförts utan att anmälning har gjorts till miljökontoret. Två kontaktade miljökontor ett i fallstudien och ett i enkäten har agerat mot oanmälda saneringar. I en kommun upptäckte miljökontoret en oanmäld sanering utförd av en underentreprenör, som dessutom inte bedrevs på ett utifrån branschstandard korrekt sätt. Kommunen var fastighetsägare. Miljökontoret stoppade saneringsarbetet på plats och har åtalsanmält den egna kommunens tekniska nämnd. I en annan kommun har miljökontoret fått reda på en oanmäld sanering genom att en hyresgäst ringt till miljökontoret och talat om vad som pågick. Denna sanering polisanmäldes av miljökontoret, eftersom kontoret ansåg att den stred mot kravet på anmälan i enlighet med 28 i förordningen om miljöfarlig verksamhet hälsoskydd 95. 2.6 Relationerna miljökontor fastighetsägare - fogentreprenör Ansvarsförhållandet mellan fastighetsägaren och den entreprenör som utför fogsaneringarna har betydelse för frågan om till vem kraven om rättelser ska riktas, dvs. vem som är verksamhetsutövare. 95 Tillämpning av denna paragraf förutsätter att miljöbalkens kap. 10 Förorenade områden är tillämplig. Vi utvecklar denna fråga närmre i avsnitt 2.5.2. 140

Vi har inte utrett de formella juridiska förhållandena mellan fastighetsägarna och fogentreprenörerna, som de uttryckts i entreprenad- och underentreprenadkontrakt. Däremot har vi intervjuat representanter för fastighetsägare respektive fogentreprenörer om hur de ser på förhållandet till motparten och om synen på miljökontorens tillsyn. Vi har intervjuat representanter för tre fastighetsägare som gör en grundlig kontroll av fogentreprenörens arbete. En av dessa fastighetsägare, som utövade en grundlig kontroll av fogentreprenören, stod själv för kontakterna med miljökontoret och utvecklade på det sättet miljökontorets kunskap om saneringsfrågorna. En annan av dessa fastighetsägare menade dock att det ingick i kontraktet med fogentreprenören att denne skulle sköta alla kontakter med tillsynsmyndigheten. Den tredje uppfattade sig inte som föremål för tillsyn från miljökontoret, utan uppfattade att kommunen utövade tillsynen över fogentreprenören. Två av de av oss intervjuade miljöansvariga hos fastighetsägare hade inga kontakter med de fogentreprenörer som utförde fogsaneringar. Huvudentreprenörer hade anlitats som i sin tur anlitade fogentreprenörer. De intervjuade visste inte vilka fogentreprenörer som utförde aktuella arbeten och inte heller om arbetena var färdiga eller ej. Detta kan antingen innebära att fastighetsägarens miljökontroll av dessa fogentreprenörer var liten eller att de miljöansvariga inte hade något att göra med denna kontroll som istället utfördes av någon annan i byggprocessen. I båda kommunerna bedrev miljökontoret en aktiv tillsyn av de saneringsprojekt som anmälts. En intervjuad central fastighetsägarorganisation hade uppfattningen att miljöförvaltningen enbart skulle ha kontakter med fastighetsägaren. En av de intervjuade fogentreprenörerna menar att fastighetsägarna inte gör så mycket kontroller, utan att det Appendix 2 141

Appendix 2 brukar vara miljökontoret som kontrollerar saneringsuppdragen. Denne entreprenör kommer trots många uppdrag genom åren att under år 2002 utsättas för den första kontrollen av en byggledare/platskontrollant. 2.7 Fogentreprenörernas syn på den kommunala tillsynen Sammanfattningsvis visar synpunkterna från fogentreprenörerna att miljökontorens tillsynsaktiviteter skiftar mycket i omfattning och innehåll 96. En av de intervjuade fogentreprenörerna menade att tillsynen överhuvudtaget är mycket liten och att det är entreprenören som fått be miljökontoret att komma ut till saneringsarbetena. Detta har han även gjort för att få miljökontoret intresserat av frågan och därmed indirekt öka möjligheten till uppdrag. Två andra fogentreprenörer konstaterade att miljökontorens tillsynsaktivitet varierar mycket, medan en fjärde fogentreprenör enbart hade mött aktiva miljökontor. Två fogentreprenörer har i varsin kommun mött en som de anser överambitiös miljöinspektör. Ett par fogentreprenörer har konstaterat att miljökontoren är mycket mer aktiva i samband med provsaneringar och det första saneringsprojektet i kommunen. Sedan anser tydligen miljökontoren att de vet hur fogentreprenören arbetar och gör därför inte tillsyn så ofta, menar entreprenörerna. Fogentreprenörerna har mött mycket olika förmåga från miljökontoren att hantera inventeringsresultat och saneringsanmälan. Ett exempel på hur oinsatt ett miljökontor trots att det finns i en stor kommun kan vara, är att en fogentreprenör blev uppringd av miljökontoret som bad 96 Vi redogör här för fogentreprenörernas bedömningar, eftersom de har erfarenhet av flera miljökontor. De flesta intervjuade fastighetsägarna har däremot bara erfarenhet från sin hemkommun, varför vi inte beskriver deras bedömningar om hur den kommunala tillsynen fungerar. 142

fogentreprenören tala om hur miljökontoret skulle hantera en inkommen saneringsanmälan. Det finns kritik från fogentreprenörer som anser att miljökontoren inte utövar tillräcklig kontroll. En fogentreprenör är kritisk mot ett miljökontor som avstod från att agera mot en enligt fogentreprenören mycket dåligt utförd sanering. En annan fogentreprenör kritiserar ett annat miljökontor för att det inte synar de inventeringsresultat som fastighetsägarna redovisar. Fogentreprenören i fråga menade att det kan finnas felaktigheter i fastighetsägarnas inventeringsrapporter. Uppfattningar om inkonsekvenser i miljölagstiftningen Ett par av de intervjuade fogentreprenörerna har framhållit de inkonsekvenser som följer av att lagstiftningen och reglerna om farligt avfall är mycket mer detaljerad än de regler som gäller för själva saneringsarbetet. En fogentreprenör framhåller det enligt hans mening märkliga i att han för att mellanlagra och transportera det farliga avfall som uppkommer vid saneringarna behöver underkasta sig en byråkrati i form av tillstånd, transportdokument, journaler mm., medan detta inte behövs för själva saneringen. Enligt honom innebär saneringsarbetet en mycket större risk för miljön än mellanlagringen och transporterna av de ganska blygsamma avfallsmängderna. Fogentreprenörens tillstånd som mellanlagrare (av 20-30 ton under år 2001) innebär också att entreprenören måste skriva en miljörapport och där redovisa vilken miljöutbildning hans personal genomgått, vad man gör för att minska koldioxidutsläpp etc. Sådana krav finns däremot inte för fogentreprenörer som inte är mellanlagrare. Den intervjuade fogentreprenören anser att fogsaneringsarbetet borde vara ett mycket viktigare skäl till att redovisa miljöutbildningen. Appendix 2 143

Appendix 2 En intervjuad miljöinspektör berättar att inspektörerna i sin tillsyn kontrollerar att fogentreprenören har rätt dokumentation för transport av farligt avfall och för mellanlagring av detta. Samtidigt ser miljökontoret det som ett problem att länsstyrelsen inte kontrollerar tillståndsansökningar för transport av farligt avfall utan bara skriver på med vändande post. Det blir då svårt för miljökontoret att inse vikten av att kontrollera dessa dokument. 3 Naturvårdsverkets tillsynsvägledning I följande avsnitt beskriver vi hur Naturvårdsverkets tillsynsvägledning har sett ut i frågan om PCB i fogmassor. Avsnittet bygger huvudsakligen på intervjuer med tjänstemän på Naturvårdsverket som på olika sätt är berörda av frågan, men även på andra intervjuer och skriftliga källor. De tjänstemän vi intervjuat på Naturvårdsverket är dels personer som varit särskilt involverade i arbetet med frågan i praktiken, dels sådana som är berörda utifrån sin position på verket, dvs. chefer för enheter som är ansvariga för tillsynsvägledning inom berörda områden. Utifrån dessa intervjuer beskriver vi hur Naturvårdsverket har organiserat och genomfört sin tillsynsvägledning och hur verket ser på sin roll. Beskrivningen belyser vilka råd och budskap miljökontoren kan få i vissa frågor vid kontakter med Naturvårdsverket. Avslutningsvis ger vi också en översiktlig beskrivning av miljökontorens syn på Naturvårdsverkets tillsynsvägledning, baserat på svaren på vår enkät och intervjuerna i fallstudierna. 144

Appendix 2 3.1 Bristfällig kunskap om genomförda saneringar Våra intervjuer visade att någon systematisk uppföljning av resultatet av det frivilliga åtagandet inte har gjorts av Naturvårdsverket. Ett par av tjänstemännen vi intervjuade hänvisade vid våra frågor om uppföljning till att inventering och sanering av PCB är ett frivilligt åtagande och att uppföljning är en fråga för branschen. En av tjänstemännen menade att det ligger i det frivilliga åtagandets natur att det är den som gör åtagandet som följer upp det. Av informationen på Kretsloppsrådets PCB-hemsida framgår att Kretsloppsrådet hade tänkt sig att miljökontoren, dvs. de operativa tillsynsmyndigheterna, skulle föra vidare uppgifter om genomförda inventeringar och saneringar till Kretsloppsrådets PCB-projekt och till Naturvårdsverket. 97 Men i praktiken har någon sådan inrapportering till Naturvårdsverket inte förekommit. Kretsloppsrådet har tillsammans med Stockholms miljöförvaltning tagit fram databaser för ärendehanteringen av inventeringar och saneringar på kommunnivå. Sedan är det dock enligt Kretsloppsrådet upp till varje fastighetsägare och miljökontor att använda databaserna. Men i praktiken har enligt rådet bara ett fåtal miljökontor gjort sammanställningar. Kretsloppsrådet har inte tillgång till någon gemensam uppsamlande databas. Kretsloppsrådet ansåg sig inte ha klarat av att få fram resurser för att kunna fungera som samordnare av uppföljningsarbetet och inte heller resurser till att göra de tekniska uppdateringar av databaserna som krävs för att dessa ska kunna användas med den programvara miljökontoren numera arbetar med. 97 www.sanerapcb.nu. 145

Appendix 2 Ett par av de intervjuade på Naturvårdsverket hänvisade ändå till att det finns en på nätet fritt tillgänglig databas där miljökontoren kan rapportera in resultat för nationell sammanställning. De beskrev problemet som att miljökontoren var dåliga på att använda denna databas. Tjänstemännen på Naturvårdsverket verkar alltså inte känna till i vilken utsträckning uppföljningen fungerar. Det finns enligt tjänstemännen inget tvång för miljökontoren att rapportera in uppgifter för nationell sammanställning. Vi har intervjuat företrädare för SABO, som redovisat en uppföljning av inventeringsaktiviteten. Det rör sig om en delfråga i SABO:s miljöenkät från år 2000, som gick ut till alla SABO-företag i landet. Av enkäten framgår att 48% av medlemsföretagen hade inventerat förekomsten av PCB i hus byggda, renoverade eller omfogade mellan 1956 och 1973. Av dessa hade 71 % av fastighetsföretagen funnit PCB i fogmassor i sina hus. Hur många som sanerat PCB framgår inte av enkäten. Inte heller framgår det hur många fastigheter det rör sig om. I rapporten från Naturvårdsverkets regeringsuppdrag 98 bygger avsnittet om uppnådda resultat endast på två dataunderlag när det gäller fogmassor. Det ena är statistik från Stockholms miljöförvaltning över andelen inventerade och sanerade byggnader i Stockholm. Det andra dataunderlag som Naturvårdsverket använder i sin rapport är statistik över den totala mängden PCB-haltigt fogavfall som omhändertagits av Sydenergi Sakab, som är det enda svenska behandlingsföretaget som har tillstånd att ta hand om PCBhaltigt avfall från saneringar. Men när det gäller uppgifter om inventeringsläget i olika kommuner, vilken typ av 98 Omhändertagande av PCB i byggnader, redovisning av regeringsuppdrag M2002/1114/Kn, Naturvårdsverkets diarienummer 643-2429-09, juni 2002. 146

fastighetsägare som hittills uppfyllt sitt åtagande och hur saneringarna genomförts saknas hänvisningar till dataunderlag i Naturvårdsverkets rapport. En ståndpunkt som framfördes av vissa tjänstemän på Naturvårdsverket var att det är viktigt att det görs mätningar vid varje sanering, för att kontrollera spridningen av PCB. Som mått på godtagbara utsläpp vid saneringen angavs att förlusten av PCB till omgivningen till följd av saneringen inte bör överstiga ett årsutsläpp, dvs. den mängd som sprids under ett år om fogen sitter kvar. Samtidigt menade en av tjänstemännen att det vid saneringarna ofta görs mätningar av PCB-halten i marken före och efter saneringen, för att ta reda på hur slipdammet från saneringen har påverkat marken. Den bilden stämmer dock inte med resultaten från vår enkät. Som vi beskrev i avsnitt 1.2 tyder våra enkätsvar på att det i flertalet kommuner inte har gjorts några utsläppsmätningar i samband med saneringarna (åtminstone inte som miljökontoret känner till). En annan av tjänstemännen trodde att det ibland tagits markprover vid saneringar, men ansåg däremot att mycket lite av spridningen av PCB kan upptäckas via markprover. En orsak till att Naturvårdsverket inte har tagit reda på om det görs mätningar kan alltså vara att tjänstemännen på Naturvårdsverket är oense om nyttan av mätningar. Appendix 2 3.2 Bristfällig kunskap om förekomsten av PCB-fogar Våra intervjuer tyder på att uppfattningarna inom Naturvårdsverket om var PCB-fogar finns kan skilja sig mellan olika tjänstemän. Å ena sidan finns det tjänstemän som hävdar att inga särskilda hustyper eller geografiska områden är viktigare än andra. Å andra sidan fick vi även höra att de områden som bör prioriteras är de som uppfördes inom en radie på 10 mil från någon av landets 147

Appendix 2 betongelementfabriker, vilket betyder att det är sanering av betongelementhus som bör prioriteras. Den senare uppfattningen verkar bygga på en rapport från Linköpings universitet 99. Rapportens slutsats var att PCB i elementhus främst var ett problem i storstadsområden, eftersom den absolut största andelen elementhus byggdes där. Den slutsatsen kan leda till tolkningen att det är i byggnader uppförda av prefabricerade betongelement som den största andelen PCB finns, men någon sådan jämförelse med andra typer av byggnader gjordes inte i rapporten. De inventeringar som senare gjordes i före detta Älvsborgs län, inom nuvarande Västra Götaland, antyder något annat 100. Uppfattningen att PCB-problemet främst gäller betongelementhus kan leda till tolkningen att PCB-fogar framför allt är ett problem i storstädernas miljonprogramsområden. Vi har på Naturvårdsverket stött på uppfattningen att miljökontoren visserligen har ett mycket varierande engagemang, men att miljökontoren i vissa kommuner inte heller har anledning att agera eftersom där inte finns några hus med PCB-fogar. Den tidigare nämnda idén om att elementhus i storstadsområdena bör prioriteras kan bero på att det på några håll inom Naturvårdsverket finns brister i kunskaperna om var PCB-fogar finns. Men det kan också ses som ett sätt att uppnå kostnadseffektivitet genom att prioritera de byggnader och kommuner där mängden PCB per byggnad och kommun 99 Boije, Louise och Markensten, Hampus, Miljonprogrammets giftiga baksida, PCB i fogmassor i flerfamiljs elementhus 1957-1972. Linköpings universitet, 1993. Denna rapport beskrivs i huvudrapportens bakgrundskapitel. 100 PCB i fogmassor Slutsatser av inventering i västsvenska kommuner och framtagande av fungerande saneringsteknik, Länsstyrelsen i Västra Götaland 1999:15. Denna rapport beskrivs i huvudrapportens bakgrundskapitel. 148

är störst även om man på det sättet inte kommer tillrätta med en stor del av de PCB-haltiga fogmassorna. Rapporten från Västra Götaland tyder nämligen på att det kan finnas stora sammanlagda PCB-förekomster i andra hus än elementhus. Appendix 2 3.3 Förhållandet mellan Naturvårdsverkets tillsynsvägledning och Kretsloppsrådets rådgivning En del av de intervjuade tjänstemännen på Naturvårdsverket beskrev hur det frivilliga åtagandet när det gäller PCB-fogar påverkar Naturvårdsverkets roll som tillsynsvägledare. En tjänsteman beskrev att informationen som finns på Kretsloppsrådets hemsida och den rådgivning som givits av personer knutna till Kretsloppsrådets kansli har medfört att belastningen på Naturvårdsverket har varit liten. Vidare ansåg tjänstemannen att Naturvårdsverkets deltagande i Kretsloppsrådets seminarier har varit ett sätt att integrera de kunskaper som finns inom Naturvårdsverket om olika fackområden som har betydelse för hanteringen av PCB i fogmassor. I våra intervjuer framkom dock att den person som brukar delta som Naturvårdsverkets representant vid Kretsloppsrådets seminarier och även vid seminarier arrangerade av andra aktörer om PCB-fogar är specialiserad på miljö- och hälsoeffekter av PCB och inte själv anser sig kunna svara på frågor om t.ex. vilka lagregler som gäller för inventering och sanering. Vid seminarierna brukar enligt tjänstemannen den typen av frågor besvaras av andra medverkande från t.ex. Kretsloppsrådet, Stockholms miljöförvaltning eller Miljösamverkan Västra Götaland. Vid vår intervju hänvisades vi i sådana frågor till andra personer inom verket. Detta tyder på att den vägledning i lagfrågor som ges vid dessa seminarier snarare ges av andra än Naturvårdsverket. 149

Appendix 2 Ett par av de intervjuade hänvisade till informationen på Kretsloppsrådets PCB-hemsida som svar på vår fråga om vad Naturvårdsverket har gjort för att sammanställa vilka regler som gäller beträffande ansvaret för fastighetsägare, tillsynsmyndigheter och fogentreprenörer. En av tjänstemännen förklarade att det var Kretsloppsrådet som efter kontakter med Naturvårdsverkets jurister gjort sådana sammanställningar och lagt ut på sin hemsida. En av de intervjuade anser att medverkan vid kurser och seminarier är den enda form av vägledning Naturvårdsverket kan ge, eftersom det enligt tjänstemannen inte går att ge individuell rådgivning på detaljnivå. När miljökontoren kontaktar den tjänstemannen för vägledning ber tjänstemannen dem kontakta det lokala Kretsloppsrådet och den lokala fastighetsägarföreningen och tillsammans med dessa arrangera ett seminarium, där företrädare för Naturvårdsverket och Kretsloppsrådet kan medverka med föredragshållare. 3.4 Uppsplittrat ansvar för tillsynsvägledningen Det tycks delvis vara oklart bland dem vi intervjuat hur ansvarsfördelningen för tillsynsvägledning om PCB-fogar egentligen ser ut inom Naturvårdsverket. Flera av tjänstemännen ansåg att det åtminstone inom varje enskild avdelning finns kunskap om vilka som är bäst lämpade att svara på olika frågor om PCB i fogmassor och att man därför fördelar frågorna inom respektive avdelning. De menade också att växeln vet vem de ska hänvisa till i frågor om PCB. Ett par tjänstemän beskrev att de uppfattar sig som kunniga i olika frågeställningar angående PCB i fogmassor och att de fördelar olika typer av frågor mellan sig. Men våra intervjuer visade dock att det förekommer rådgivning om PCB i fogmassor även från andra håll inom 150

Naturvårdsverket. Flera enheter har telefonrådgivning inom sina fackområden och PCB-frågor kan dyka upp på dessa. En av de intervjuade uppgav att enheten fått flera frågor om PCB i fogmassor som besvarats av flera tjänstemän och de tjänstemän som beskrev att de fördelar PCB-frågorna mellan sig arbetar inte på denna enhet. Vi fick intrycket att tjänstemän inom olika delar av Naturvårdsverket inte alltid kände till i vilken utsträckning rådgivning förekom även på andra ställen inom verket. Appendix 2 3.5 Oklara uppfattningar om vilka lagregler som gäller Uppfattningarna inom Naturvårdsverket om vilka regler som gäller beträffande ansvaret för fastighetsägare, tillsynsmyndigheter och fogentreprenörer är oklara och skiljer sig mellan olika tjänstemän. Det gäller framför allt i frågan huruvida miljöbalkens 10:e kapitel om förorenade områden är tillämpligt på inventering och sanering av PCB i byggnader. Även i Naturvårdsverkets avrapportering av sitt regeringsuppdrag angående PCB i byggnader är beskrivningen av tillämpliga lagregler otydlig. 3.5.1 Uppfattningar om kapitel 10 hos intervjuade tjänstemän Enligt en tjänsteman med juridisk sakkunskap är byggnader med PCB-fogar inte i sig att betrakta som förorenade områden. Därmed har inte miljökontoren något tillsynsansvar enligt kapitel 10 i miljöbalken. Vid rådgivning till miljökontoren har tjänstemannen sagt sig ha svårt att se PCB i fogmassor som en förorening. Men det är enligt tjänstemannen svårt att uttala sig generellt, eftersom miljöbalken fungerar så att det mesta måste prövas. För att kapitel 10 ska vara tillämpbart krävs att PCB har spridits till omgivningen på ett sådant sätt att det kan leda till 151

Appendix 2 skada eller olägenhet för hälsa och miljö. Detta måste enligt tjänstemannen prövas från fall till fall. Naturvårdsverkets rapport om PCB-spridning från en byggnad i Sätra i Stockholm kan enligt tjänstemannen inte användas som generellt bevis för att PCB-fogar leder till förorening. Detta kräver mätningar av hur mycket PCB som släpps ut från varje enskild byggnad och undersökning av hur denna PCB sprids i miljön. Tjänstemannen menar också att omgivningens kapacitet att ta emot föroreningar har betydelse för bedömningen. En annan tjänsteman ansåg dock att det inte är rimligt att miljökontoret ska behöva gå ut med förelägganden till varje enskild fastighetsägare. Detta skulle enligt tjänstemannen vara att lägga för stort ansvar på tillsynsmyndigheten. Ett par av tjänstemännen avstod från att uttala sig i frågan om kapitel 10. En av dem menade att det är en ständig diskussion om PCB i byggnader är att se som förorenat område eller ej. En annan tjänsteman ansåg själv att PCB i fogmassor borde vara att betrakta som förorenat område, men förklarade samtidigt att det har funnits olika uppfattningar om detta inom Naturvårdsverket. Den allmänna uppfattningen inom verket är enligt tjänstemannen att marken eller betongen/teglet om det innehåller PCB är förorenat område, men att fogmassorna där de sitter inte anses vara förorenat område. Därför anses kapitel 10 inte tillämpligt. Tjänstemannen menade att detta är en svår fråga för juristerna och konstaterade att inga rättsfall prövats på det här området ännu. Samma tjänsteman menade att saneringen är anmälningspliktig enligt 28 i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Den paragrafen gäller dock vid sanering av förorenade områden och förutsätter därmed att kapitel 10 gäller. 152

Ett par av de intervjuade hänvisade till att det på Kretsloppsrådets hemsida finns sammanställningar av vilka lagregler som gäller. En av dem hänvisade även till handboken från Stockholms miljöförvaltning och rapporten från Västra Götaland. Som beskrivits ovan är detta källor som innehåller mer eller mindre tydliga hänvisningar till att kapitel 10 gäller. 3.5.2 Lagreglernas beskrivning i regeringsuppdraget I rapporten från Naturvårdsverkets och Boverkets regeringsuppdrag om PCB, görs en genomgång av reglerna i miljöbalken 101, under rubriken Tvingande regler. Här nämns de allmänna hänsynsreglerna i balkens 2 kapitel, reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd i kapitel 9, samt reglerna om förorenade områden i kapitel 10. Inledningsvis anges att innehav av PCB enligt Naturvårdsverkets bedömning omfattas av balkens tillämpningsområde, oavsett om det förekommer i en byggnad eller någon annanstans. Beträffande kapitel 10 sägs att kapitlet omfattar förorenade byggnader, men eftersom PCB tillsattes avsiktligt i fogmassan så utgör inte PCB-haltiga fogmassor i sig en förorening av materialet. Därmed leder inte förekomsten av PCB-fogar i sig till ett ansvar enligt 10 kapitlet för fastighetsägaren. För att kapitel 10 ska gälla krävs det enligt rapporten att fogmassan leder till en hälso- eller miljöfarlig förorening: Om fogmassan avger PCB och förorenar en byggnad eller mark kan eventuellt ett ansvar enligt 10 kap MB komma ifråga. Så vitt vi vet idag är det så att PCB i dessa öppna användningar alltid sprids till omgivningen. Föroreningen ska i så fall vara sådan att Appendix 2 101 Omhändertagande av PCB i byggnader. Redovisning av regeringsuppdrag. Naturvårdsverket och Boverket, s. 20-21. 153

Appendix 2 den kan medföra fara eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. En sanering omfattas av anmälningsskyldighet enligt 28 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Den eventuella direkta hälsorisken via rumsluft är ännu inte klarlagd. Den indirekta, via kosten, är det däremot. Huruvida Naturvårdsverket genom denna framställning drar slutsatsen att den klarlagda hälsorisken via kosten innebär att kapitel 10 vanligen borde gå att tillämpa på byggnader med PCB-haltiga fogar är oklart. Det bör dock noteras att Naturvårdsverket i samma stycke tydligt slår fast att saneringen omfattas av anmälningsskyldighet enligt 28 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Denna paragraf gäller endast vid sanering av förorenade områden, dvs. områden som omfattas av kapitel 10. Trots kapitlets rubrik Tvingande regler framgår det alltså inte av regelgenomgången vad Naturvårdsverket egentligen anser är tvingande regler för fastighetsägarna. 3.6 Delade meningar om möjligheten och behovet av att ge ut skriftlig vägledning om PCB-sanering I intervjuerna med tjänstemännen på Naturvårdsverket frågade vi hur de såg på möjligheterna och behovet av att utforma en skriftlig vägledning om hur frågan om PCB i fogmassor ska hanteras. Detta för att kunna ge en samlad vägledning till verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter om frågor som t.ex. i vilka byggnader och områden det kan finnas PCB-fogar, vilka lagregler som gäller och vilka krav som kan ställas på saneringen (bl.a. om bästa möjliga teknik). En av de intervjuade menade att om Naturvårdsverket har kommit fram till att PCB är prioriterat så måste verket också gå vidare och hjälpa kommunala miljönämnder med 154

riktlinjer. Även andra ansåg att det kan behövas en skriftlig vägledning, men med lite olika förbehåll. En tjänsteman konstaterade att sådana skriftliga vägledningar måste bygga på miljöbalken, och menade i det sammanhanget att det är otydligt hur man ska tillämpa miljöbalken eftersom den här frågan inte har prövats i några rättsfall ännu. En annan av de intervjuade tjänstemännen var öppen för att det kunde behövas en skriftlig vägledning om PCB i byggnader, men ansåg att behovet av en sådan måste ställas mot behovet av rådgivning inom andra områden och att Naturvårdsverket här måste göra en riskbedömning i sin miljömålsuppföljning. Om bedömningen då görs att det finns behov av en vägledning om PCB-fogar så kan Naturvårdsverket besluta att ge ut en sådan. Intervjupersonen ansåg generellt sett att Naturvårdsverket måste se över sin vägledning. Tjänstemannen betonade att Naturvårdsverket inte ska fortsätta att vägleda inom samma områden av slentrian, och ansåg att det kan finnas nya områden, som t.ex. diffusa utsläppskällor, som är mer angelägna än de områden där det finns skriftlig vägledning idag. Andra intervjupersoner var mer negativa. En tjänsteman menade att en skriftlig vägledning om PCB i fogmassor skulle bli alltför detaljerad. Att t.ex. sammanställa vilka lagar som gäller för enskilda frågor som PCB i byggnader tillhör inte Naturvårdsverkets arbetssätt. Tjänstemannen ansåg att Naturvårdsverket arbetar med mer generell vägledning. Vidare menade tjänstemannen att det var viktigare att få ut en vägledning till miljöbalkens kapitel 10 än om PCB i byggnader. Tjänstemannen menade att så som miljöbalken fungerar är det svårt att ge generella råd t.ex. om balkens tillämplighet på byggnader med PCB-fogar eftersom det mesta måste prövas i det enskilda fallet. Appendix 2 155

Appendix 2 Beträffande råd om bästa möjliga teknik ansåg en annan av de intervjuade tjänstemännen att Naturvårdsverket bara kan ge råd om vilken saneringsteknik som är bäst för den yttre miljön, inte om vad som är bäst ur arbetsmiljösynpunkt, eftersom detta är Arbetsmiljöverkets område. När det gäller tekniken för sanering av PCB-haltiga fogar finns det en konflikt mellan den teknik som får bort mest PCB från byggnaden och den teknik som innebär minst risk för belastningsskador och andra problem för fogsaneraren. Men några råd om avvägningen mellan yttre miljö och arbetsmiljö ansåg tjänstemannen att Naturvårdsverket inte kan ge. 3.7 Miljökontorens syn på Naturvårdsverkets tillsynsvägledning De inspektörer som arbetar med frågan om PCB-fogar på miljökontoren har skilda erfarenheter av var information om PCB i fogmassor finns att hämta. Nedan går vi igenom dels varifrån inspektörerna enligt enkäten hämtar sin kunskap, dels synpunkter från inspektörerna på speciellt Naturvårdsverket som informationskälla. I enkäten till miljökontoren bad vi de som arbetar med frågan om PCB-fogar att rangordna de kontaktvägar som de ansåg hade varit viktigast för deras kunskapsuppbyggnad om PCB i fogmassor. Inspektörerna uppgav olika många informationskällor och i de följande diagrammen koncentrerar vi oss på den informationskälla som respektive miljökontor rankat högst. Figur 3.7.1 nedan redovisar den högst rankade informationskällan för de miljökontor som begärt in inventeringsresultat av fastighetsägarna dvs. aktiva miljökontor. Som framgår av diagrammet är regional samverkan i den region till vilken kommunen hör den högst rankade informationskällan för ca 40 % av dessa aktiva miljökontor. 156

Kretsloppsrådet är den främsta informationskällan för en nästan lika stor andel av de aktiva miljökontoren. En betydligt mindre andel av de aktiva miljökontoren anger Naturvårdsverket som sin främsta informationskälla. Orsaken till att regional samverkan ligger så högt är att en mycket stor andel av miljökontoren i Västra Götaland har begärt inventeringar. Miljökontoren i Västra Götaland är därför kraftigt överrepresenterade bland de miljökontor som begärt in inventeringar. Och orsaken till miljökontorens aktivitet är just den aktiva regionala samverkan på miljöområdet. Appendix 2 Svenska Fogbranschens Riksförbund 1% Övriga 2% Naturvårdsverket 12% Regional samverkan 41% Byggsektorns Kretsloppsråd 37% Andra kommuner och regioner 7% Figur 3.7.1 Viktigaste enskilda informationskällan för miljökontor som begärt in inventeringar 157

Appendix 2 Vi har också gjort ett diagram som visar den viktigaste informationskällan för inspektörerna på de miljökontor som inte begärt in inventeringsanmälningar dvs. inaktiva miljökontor när det gäller PCB i fogmassor. Detta diagram (figur 3.7.2 nedan) visar en helt annan fördelning. Den stora skillnaden är att betydelsen av regional samverkan minskat kraftigt. Här kommer Kretsloppsrådet på första plats i drygt 40 % av kommunerna medan Naturvårdsverket fått första platsen i knappt 30 %. Den stora skillnaden mellan de båda grupperna av miljökontor är alltså att regional samverkan har en framträdande roll bland de miljökontor som varit aktiva men inte bland de inaktiva miljökontoren. Andra kommuner och regioner 12% Regional samverkan 8% Övriga 6% Naturvårdsverket 28% Länsstyrelse 4% Byggsektorns Kretsloppsråd 42% Figur 3.7.2 Viktigaste enskilda informationskällan för de miljökontor som inte begärt in inventeringar 158

Det är också värt att notera att ett antal miljökontor överhuvudtaget inte listar Naturvårdsverket bland sina kontaktkällor. Cirka 40 % av miljökontoren som begärt in inventeringsresultat, dvs. aktiva kommuner, angav inte Naturvårdsverket som informationskälla när det gällde PCB i fogmassor. Det bör noteras att figurerna enbart beskriver vilken informationskälla som respektive miljökontor rankat högst. Figurerna visar alltså inte hur omfattande kontakterna varit. Ett miljökontor som angivit Kretsloppsrådet som främsta informationskälla kan ändå ha mer omfattande kontakter med Naturvårdsverket än ett kontor som anger Naturvårdsverket som främsta informationskälla. I våra intervjuer med inspektörer på miljökontor i fallstudierna och i enkäten har några svarande lämnat synpunkter på Naturvårdsverkets tillsynsvägledning och dessa synpunkter redovisar vi nedan. Ett intervjuat miljökontor som är mycket aktivt i PCBarbetet efterlyste målsättningar från Naturvårdsverket för PCB-arbetet. Den intervjuade tjänstemannen på ett annat mycket aktivt miljökontor hade fått uppfattningen att Naturvårdsverket har inställningen att så länge det frivilliga åtagandet löper så måste Naturvårdsverket hålla sig borta. Tjänstemannen menade att de från kommunernas sida därför inte kände något stöd uppifrån i sin hantering av frågan om PCB i fogmassor. Också på ett annat aktivt miljökontor menade den intervjuade att Naturvårdsverket inte varit till någon hjälp och att Naturvårdsverket kunde ha agerat mer än de gjort. Den intervjuade på ytterligare ett aktivt miljökontor menade att Naturvårdsverket borde ha styrt mer. Naturvårdsverket skulle ha talat om vilka krav miljökontoret ska ställa i samband med sanering. Appendix 2 159

Appendix 2 Ett par av de miljökontor som är passiva i fråga om PCBfogar efterlyste signaler från Naturvårdsverket i form av allmänna råd eller liknande att ha som stöd för sitt PCBarbete och för att kunna prioritera detta. Ett av dessa miljökontor efterlyste också stöd från länsstyrelsen för att prioritera mellan olika miljögifter. 160

Litteraturförteckning Alternatives to persistent organic pollutants. Swedish National Chemicals Inspectorate. Report No. 4, 1996. Arnér, Marie m.fl., Utveckling av metod för att identifiera och prioritera åtgärder för PCB-kontaminerade fastigheter. AB Jacobson & Widmark, Vatten och Miljö, INOVA Bygg, 1998. Bernes Claes, Organiska Miljögifter. Monitor 16, Naturvårdsverket, 1998 Boije, Louise och Markensten, Hampus, Miljonprogrammets giftiga baksida. PCB i fogmassor i flerfamiljs elementhus 1957-1972. Linköpings universitet, 1993. Bygga för att förebygga, om cement fogmassor, isolering och impregnerat trä. Kemikalieinspektionen, 1999. Bygg och teknik nr 8/98, PCB kvar i fogar trots sanering. Byggsektorns betydande miljöaspekter. Miljöutredning för byggsektorn, Slutrapport. Byggsektorns Kretsloppsråd, 2001. Darpö, Jan, Miljöbrott och åtalsrätt, i Basse m.fl (red), Fågelperspektiv på rättsordningen. Vänbok till Staffan Westerlund, 2001. Ek M, Inventory of PCBs in apartment blocs in the municipality of Nacka. Umeå Universitet, 1998 Erfarenheter från sanering av fogmassor med PCB. Dokumentation från ett seminarium arrangerat av Stockholms Stad i samarbete med Byggsektorns kretsloppsråd och Sveriges Fastighetsägare Förbundet, den 8/5 2000. 161

Litteraturförteckning Fakta om Byggandet, Sveriges Byggindustrier, november 2001. Folkesson, Ingvar, Sanering av PCB-haltiga fogar kräver ny teknik. Bygg & teknik nr 8/98. Göteborgsposten 2002-07-11, Giftdamm läckte ut i lägenheter. Hammar, Tommy, PCB i fogmassor. Länsstyrelsen i Kalmar län informerar 1992:10. Inventera och sanera PCB! Handbok för miljöanpassad hantering av PCB i byggnader, utgåva 1. Byggsektorns Kretsloppsråd, projektet PCB i byggnader,, juni 2002. Inventera och sanera PCB! Handbok för miljöanpassad hantering av PCB i byggnader, utgåva 2. Byggsektorns Kretsloppsråd, projektet PCB i byggnader, september 2002. Inventering av fogmassor med PCB. Handbok för fastighetsägare, med appendix Inventering i Skärholmen. Miljöförvaltningen i Stockholms Stad, 1999. Inventering, provtagning och analys av PCB i fogmassor. Dokumentation från ett seminarium arrangerat av Stockholms Stad i samarbete med Naturvårdsverket, Byggsektorns Kretsloppsråd och Sveriges Fastighetsägare Förbundet, den 16/3 2000. Jansson m.fl., PCB i fogmassor stort eller litet problem? Naturvårdsverket, Rapport 4697, 1997. Jernbäcker m.fl, Miljööverenskommelser en möjlighet i miljöarbetet? Rapport 5064, Naturvårdsverket, 2000. 162

Miljödepartementet, Godkännande av Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar. Promemoria 2001-11-28. Miljöbalksutbildningen, kompendium i miljöbalken och dess förordningar. 1. Grundkursen, Miljöbalksutbildningen, september 1998. Litteraturförteckning Mortensen, René, Rivningsplaner för byggnader med PCB. Redovisning av en intervjuundersökning. Miljöförvaltningen i Stockholm, december 1998. Nilsson, Annika, Skärpt syn på miljöbrottslighet, eller ännu en miljöskandal på Hallandsåsen? web2.jur.lu.se/internet/lexlundens Omhändertagande av PCB i byggnader. Redovisning av regeringsuppdrag M2002/1114/Kn. Naturvårdsverket och Boverket, Naturvårdsverkets diarienummer 643-2429-09, juni 2002. PCB i byggfogar Utveckling och värdering av metoder för sanering av PCB-haltiga fogar i byggnader. Svenska Fogbranschens Riksförbund, 1999. PCB i byggnader, Program 98-03-16 (reviderad 99-09-08). Byggsektorns Kretsloppsråd, projektet PCB i byggnader. PCB i fogmassor Slutsatser av inventering i västsvenska kommuner och framtagande av fungerande saneringsteknik. Slutrapport av projektet PCB-Fria Fogar. Länsstyrelsen i Västra Götaland, publikation 1999:15. PCB i inomhusmiljön. Kartläggning av PCB-halter i inomhusluft och damm i utvalda lägenheter i Stockholm. Miljöförvaltningen i Stockholm och Statens Provnings- och forskningsinstitut, 2001. 163

Litteraturförteckning Producentansvar i byggsektorn, Kretsloppsdelegationens rapport 1996:11. Proposition 2000/01:65 Kemikaliestrategi för Giftfri miljö RRV 1997:47 Länsstyrelsernas miljövårdsarbete i förändring RRV 1994:8 Stödet till kommunernas kemikalietillsyn. Rex G, Sundahl M, Folkesson I, Spridning av PCB från fogmassor till angränsande material Rivning och sanering vid rivning. Fou Väst, Rapport 0202. Rivning och farligt avfall. Ansvar och regler. Boverket, 2001. SABO:s miljöenkät 2000. Resultat. Stencil. Sanera PCB! Broschyr från Byggsektorns Kretsloppsråd, projektet PCB i byggnader, september 2000. Sanera PCB-haltiga fogar Handledning för fogentreprenörer. Svenska Fogbranschens Riksförbund, juni 1999. Sanera PCB-haltiga fogar - Handledning för fogentreprenörer. Svenska Fogbranschens Riksförbund, utgåva 3, 2000. Sanering av PCB-fogar Göteborg. Lägesrapport från Göteborgs miljöförvaltning. Koncept 2001-11-27. Setterlid, Rikard, Offentlig tillsyn enligt miljöbalken. Norstedts Juridik, 2000. Sikander, Eva m.fl., Utveckling och utvärdering av metoder för utbyte av PCB-haltiga fogmassor. SP Sveriges Provningsoch Forskningsinstitut, SP rapport 1999:07 164

Litteraturförteckning Sikander, Eva och Sundahl, Mikael, Utveckling och utvärdering av metoder för utbyte av PCB-haltiga fogmassor. AMA-nytt Mark-Hus 2/99. SOU 2002:50 Miljöbalken under utveckling SOU 2001:102 Resurs i retur Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar. Den av Miljödepartementet tillhandahållna svenska översättningen av konventionstexten. Svenska Fogbranschens Riksförbunds (SFR) hemsida (sfr.nu) 2002-06-26. Svenska Kommunförbundet, Anordna konferens om PCB i byggnader. Brev till länsförbunden och miljökontoren, 2001-09-06. Thörnelöf Stina m.fl., Källor till förorening i dagvatten i Stockholms stad Del 2 Organiska miljögifter Olja Näringsämnen och bakterier, september 2001 Tänk nytt, tänk hållbart! att bygga och förvalta för framtiden. Rapport från Miljövårdsberedningens dialog Bygga/Bo, 2000. Uppsala Nya Tidning 2002-10-26, Studentstadens vd åtalad för miljöbrott Uppsala Tingsrätt, Mål nr B 3264-02, Dom 2003-02-28 meddelad i Uppsala Uppföljning av PCB-Fria Fogar. Stor miljönytta med liten arbetsinsats, Handledning för miljökontoren. Miljösamverkan Västra Götaland, december 1999 Utvärdering av Byggsektorns Kretsloppsråds verksamhet 1996-2000. Byggsektorns Kretsloppsråd, februari 2001. 165

Litteraturförteckning Westerlund Staffan, Miljölagstiftningen i korthet. IMIR januari 1999. Wiik, Jan, PCB-sanering har vi för bråttom? Bygg & teknik 4/00. www.kretsloppsradet.com, november 2002, Byggsektorns Kretsloppsråds hemsida. www.sanerapcb.nu. Byggsektorns Kretsloppsråd, projektet PCB i byggnader. www.vregion.se/miljo/miljosamverkan, Miljösamverkan Västra Götalands hemsida. Öberg Tomas, Förekomst av PCB och PCN i varor och kemiska produkter i Sverige. PM 18/94, Kemikalieinspektionen. Naturvårdsverkets allmänna råd, handböcker m.m. Naturvårdsverkets allmänna råd om egenkontroll [till 26 kap. 19 miljöbalken och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll; NFS (2001:2)] Naturvårdsverkets allmänna råd om tillsyn [till 26 kap. miljöbalken, förordningen (1998:900) om tillsyn samt förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll; NFS (2001:3)] Egenkontroll. En fortlöpande process. Naturvårdsverket, Handbok 2001:3. Operativ tillsyn. Handbok för tillsynsmyndigheten. Naturvårdsverket, Handbok 2001:4. 166

Litteraturförteckning Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken. Uppföljning och utvärdering. En redovisning enligt Naturvårdsverkets uppdrag som vägledande myndighet enligt förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Maj 2002. Författningar Miljöbalken (1998:808) Förordning (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen Förordning (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken Förordning (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll Fallstudiematerial Från fallstudiekommunerna har vi tagit del av följande: Informationsmaterial från miljökontoret till fastighetsägare, Blanketter från miljökontoret för redovisning av inventeringsresultat, Blanketter från miljökontoret för saneringsanmälan, Skriftlig begäran från miljökontoret om inventering, Förelägganden från miljökontoret om inventering, 167

Litteraturförteckning Bekräftelse från miljökontoret om mottagande av saneringsanmälan, Förelägganden från miljökontoret om saneringars utförande mm 168

Bilagor 169

170

Bilaga 1 Bilaga 1 Metoder Enkäten Urvalet av kommuner gjordes med hjälp av en statistikkonsult. De 291 kommunerna stratifierades i 18 strata: tre indelningar beroende på folkmängd som därefter var och en delades in i sex grupper beroende på geografisk region. För storleksgruppen Storstäder gjordes ett totalurval, dvs. alla tre storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö valdes. Kommuner med mer än 70 000 invånare ingår i gruppen Stora kommuner. För de två storleksgrupperna Stora Kommuner och Övriga kommuner gjordes först en beräkning av erforderlig urvalsstorlek för respektive grupp och sedan beräknades urvalsstorleken från de sex geografiska indelningarna. Därefter gjordes ur respektive strata ett obundet slumpmässigt urval. Totalt valdes på detta sätt 50 kommuner att ingå i enkätundersökningen. Enkäten genomfördes per telefon av projektgruppen eftersom det gav möjlighet för den svarande att förtydliga svaren och även lämna kompletterande beskrivningar till svaren. Vi antog också att svarsfrekvensen skulle bli högre med en telefonenkät. Vid en första kontakt per telefon med miljökontoret (ansvarig handläggare eller miljöchef) bokades en tid för att ställa enkätfrågorna. Samtidigt fick intervjupersonen enkätformuläret per e-mail och kunde förbereda sina svar inför intervjun. Avsikten med detta var också att få en bättre svarskvalitet. Bortfallet i enkäten var noll procent. Enkäten har inriktats på frågor om hur den kommunala tillsynen fungerat. Vi har bl.a. frågat om eventuella 171

Bilaga 1 uppmaningar som riktats till fastighetsägarna om inventeringar och saneringar och om hur den faktiska tillsynen gått till. Enkätformuläret redovisas i bilaga 2. Fallstudier Vi gjorde ett strategiskt urval av fyra kommuner. De fyra kommunerna valdes för att representera olika storlekar, olika typer av kommuner samt olika delar av landet. Vi såg till att få med åtminstone en kommun som var känd för ett aktivt arbete med PCB i fogmassor. En kontroll gjordes av att inte alla kommuner hade samma färg på det politiska styret. I fallstudierna intervjuade vi företrädare för kommunernas miljökontor, representanter för fastighetsbolag och i kommunen aktiva fogentreprenörer. Tre arbetsplatser med pågående sanering av PCB-haltiga fogar besöktes också. Som följd av ambitionerna att speciellt studera föregångare bland miljökontoren har representanter från ytterligare två miljökontor som varit aktiva i arbetet med PCB-fogar intervjuats. Övriga intervjuer I granskningen har vi dessutom inhämtat fakta och synpunkter från chefer och berörda handläggare vid Naturvårdsverket. Vi har vidare intervjuat representanter från följande centrala aktörer: Byggsektorns Kretsloppsråd, SABO, Sveriges Fogentreprenörers Riksförbund, Svenska Kommunförbundet och Miljösamverkan Västra Götalands PCB-projekt. 172

Bilaga 1 Juridisk studie Naturvårdsverkets roll som tillsynsvägledare åt miljökontoren avseende inventering och sanering av PCB i fogmassor påverkas av miljökontorens rättsliga möjligheter att agera i sin tillsyn. Jur.dr. Jonas Christensen har på vårt uppdrag undersökt vissa oklarheter i hur miljöbalken kan tolkas i det konkreta fallet med inventering och sanering av PCB i fogmassor. Rapporten från den juridiska studien redovisas i bilaga 3. 173

Bilaga 1 174

Bilaga 2 Bilaga 2 Enkätfrågor Kommun Förvaltning Handläggare Telefon E-postadress Miljöförvaltningens information till fastighetsägare om PCB i fogmassor 1 Vilka fastighetsägare som kan beröras av PCB i fogmassor har miljöförvaltningen tagit reda på? Alla fastighetsägare av flerbostadsfastigheter, kommersiella fastigheter och industrifastigheter som finns i kommunen Ett annat urval av fastighetsägare, om möjligt beskriv vilket: Inte gjort någon sammanställning över fastighetsägare 175

Bilaga 2 2 Hur många är dessa fastighetsägare? Antal: 3 Har miljöförvaltningen tagit initiativ till att informera fastighetsägare i kommunen om problemen med PCB i fogar? Ja Nej 4 Hur har informationen gått till? Brev till fastighetsägare, skicka in kopia om möjligt Informationsmöten (beskriv om möjligt hur många och eventuella medarrangörer): Annat sätt, beskriv: 176

Bilaga 2 5 Till vilka har informationen riktats? Alla fastighetsägare av flerbostadsfastigheter, kommersiella fastigheter och industrifastigheter Ett annat urval, om möjligt beskriv vilket: 6 Behandlas vid denna information varje enskild bostadsrättsförening (brf) som en fastighetsägare eller har man enbart informerat exempelvis HSB centralt i kommunen? Varje brf för sig Enbart HSB, Riksbyggen m.fl. centralt i kommunen 177

Bilaga 2 Miljöförvaltningens kunskap om fastighetsägarnas inventeringar av PCB i fogmassor 7 Från vilka fastighetsägare har miljöförvaltningen begärt in inventeringsresultat? Från alla fastighetsägare av flerbostadsfastigheter, kommersiella fastigheter och industrifastigheter i kommunen Från ett annat urval, beskriv vilket och varför detta urval: Har inte begärt in några inventeringsresultat 178

Bilaga 2 8 Har miljöförvaltningen skickat påminnelse till de fastighetsägare som inte lämnat in begärda inventeringsresultat? Ja Ja, till en del Nej 9 Har miljöförvaltningen meddelat någon form av föreläggande till fastighetsägarna om inventeringar? Ja Nej 10 Hur många fastighetsägare har redovisat inventeringsresultat till miljöförvaltningen för hela eller delar av sitt fastighetsbestånd? Antal: 179

Bilaga 2 Saneringarna av PCB i fogmassor 11 Har miljöförvaltningen fått in anmälningar om saneringar av PCB i fogmassor i kommunen? Ja Nej Vet inte 12 Hur många saneringsprojekt har anmälts? Antal: Vet ej 13 Från hur många fastighetsägare har anmälningar om saneringar kommit in till miljöförvaltningen? Antal: Vet ej 180

Bilaga 2 14 Har alla genomförda eller pågående saneringar anmälts? Ja Nej Vet ej 15 Vilka fogentreprenörer har varit aktiva i kommunen? Beskriv vilka (ange om det kan finnas fler som miljöförvaltningen inte känner till): Vet ej 181

Bilaga 2 Tillsynen av saneringar av PCB i fogmassor och tillsynsplanering 16 Har miljöförvaltningen i samband med saneringsanmälan begärt att fastighetsägarna skall ställa krav på de anlitade fogentreprenörerna? Ja Nej 17 Vilka krav har miljöförvaltningen ställt? Beskriv eller skicka in: 182

Bilaga 2 18 Markera nedan om någon eller några av dessa företeelser utgjort den huvudsakliga grunden för planeringen av tillsynsarbetet av pågående saneringar Fastighetsägarna/byggherrarna Fogentreprenörerna Saneringsuppdragen Annan planeringsgrund 19 Uppskatta hur stora resurser har miljöförvaltningen lagt ned på frågan om PCB i fogar under åren 1999 2001 Resurser motsvarande År 1999 År 2000 År 2001 Mer än 1 heltidstjänst 1 heltidstjänst ½ heltidstjänst ¼ heltidstjänst Mindre än ¼ heltidstjänst 183

Bilaga 2 20 Uppskatta hur många tillsynsbesök som har gjorts per anmält saneringsuppdrag Antal tillsynsbesök per Fler än ett per anmält saneringsuppdrag På varje anmält saneringsuppdrag På vartannat anmält saneringsuppdrag På ett av fyra anmält saneringsuppdrag På färre än vart fjärde anmält Inga tillsynsbesök alls År 1999 År 2000 År 2001 Vet ej/saknar statistik 184

Bilaga 2 21 Hos hur många av de fogentreprenörer som varit aktiva i kommunen på anmälda saneringar har miljöförvaltningen (eller motsvarande) gjort tillsynsbesök? Hos varje i kommunen verksam fogentreprenör Hos varannan fogentreprenör Hos var fjärde fogentreprenör Hos färre än var fjärde fogentreprenör Inga tillsynsbesök alls Vet ej /saknar statistik 22 Har miljöförvaltningen använt sig av någon checklista i sin inspektion av de saneringar fastighetsägarna genomfört? Ja, beskriv vilken: Nej 185

Bilaga 2 23 Har det vid PCB-saneringarna gjorts mätningar av PCB-utsläpp? Ja, beskriv vilka: Nej Vet ej Miljöförvaltningens (eller motsvarande) kontakter med andra instanser i frågan om PCB i fogmassor 24 Rangordna nedanstående kontaktvägar efter hur viktiga de har varit för miljöförvaltningens kunskapsuppbyggnad om PCB i fogar (viktigaste kontakten 1 osv.) 186

Bilaga 2 Kontaktväg Rang Naturvårdsverket Länsstyrelsen Byggbranschens Kretsloppsråd Andra kommuner Regionalt kommunförbund Svenska Kommunförbundet Arbetsmiljöverket Annan regional samverkan Fastighetsägare Fogentreprenörer Sveriges Fogentreprenörers Riksförbund Andra informationskanaler, beskriv vilken 187

Bilaga 2 188

Bilaga 3 Bilaga 3 Miljöbalkens tillämplighet på sanering av PCB-haltiga husfogar Jur. dr. Jonas Christensen, på uppdrag av RRV Uppsala den 30 oktober 2002 Inledning På uppdrag av Riksrevisionsverket, avdelning ER3, dnr 24-2002-0684, prestationskod 2337, har jag åtagit mig att avge en skriftlig rapport med svar på ett antal frågeställningar beträffande Miljöbalkens tillämplighet på sanering av PCBhaltiga fogar i hus. Ett andra förslag till denna rapport avlämnas härmed. Svaren i rapporten bygger på mina egna bedömningar efter genomgång av författningstext, studier av motiv till miljöbalken samt den än så länge ganska sparsmakade litteratur om miljöbalken som finns. Några rättsfall där PCBhaltiga fogmassor direkt aktualiseras har jag inte funnit på de databaser jag har tillgång till. Förkortningar som används i texten AvfallsF. Avfallsförordningen, SFS 2001:1063. FEK Förordning (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll. 189

Bilaga 3 FMH Förordning 1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. MB Miljöbalk, SFS 1998:808. MHN Miljö- och hälsoskyddsnämnd. MKN Miljökvalitetsnormer TSM Tillsynsmyndighet Generella synpunkter och sammanfattning Inledningsvis kan konstateras att miljöbalken (MB) är tillämplig på verksamheter och åtgärder där PCB-haltiga fogmassor är inblandade. Balkens tillämpningsområde begränsas i huvudsak av 1 kap. 1. De risker som föreligger med PCB-fogar i hus och där MB kan vara tillämpbar, utgörs av risker för såväl människans hälsa som för den yttre miljön. PCB kan också utgöra hinder för kretslopp av resurser, då rivningsrester från hus som annars kunnat återvinnas eller återanvändas, p.g.a. PCB-förekomst kan visa sig vara omöjliga att återutnyttja. Det är min uppfattning att varken MB 2 kap. 8 eller kap. 10 om ansvar för förorenade områden är tillämpliga på sanering av PCB-fogar i hus, vilket motiveras närmare under fråga 1. Juridik är ingen exakt vetenskap, och inte förrän högsta instans har testat lagstiftningen vet man vad den duger till och var gränserna går. Miljöbalken har fortfarande inte i nämnvärd utsträckning förtydligats eller preciserats genom rättspraxis, och beträffande 10 kap. så har detta endast varit uppe i något eller några enstaka mål. Dock inget av relevans för denna PM. Den tolkning av främst 10 kap. som görs i denna rättsutredning måste läsas mot ljuset av dessa omständigheter. Det förtjänar att nämnas, att i Miljöbalkskommitténs delbetänkande SOU 2002:50 kon- 190

Bilaga 3 stateras att mycket få fall har avgjorts i högre instans där balkens materiella hänsynsregler har prövats. Faktum är att miljöåklagaren i Uppsala valt att väcka åtal mot en fastighetsägare för att denne inte anmält en PCB-sanering till miljökontoret enligt 28 FMH. 102 Målet har inte varit uppe i domstol när denna text skrivs (2002-10-30). Tas det upp kan det komma att utgöra ännu ett exempel på där allmänna domstolar i brottmål tvingas tolka miljöbalkens regler, istället för att detta görs av de specialiserade miljödomstolarna. Darpö har redan tidigare pekat på denna olyckliga utveckling. 103 Åklagarens beslut ändrar inte min uppfattning i denna text, men visar på att reglerna inte är glasklara. I MB är det istället de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. som skall tillämpas på fogmassor i huskroppar eller kontaminationer i huskroppen orsakade av fogmassor. Vidare bör PCB-hus betraktas som verksamheter enligt balkens terminologi, medan mindre arbeten där PCB-fogar bearbetas kan betraktas som åtgärder, 104 respektive som hantering av kemisk produkt eller vara. I detta sammanhang bör avgränsningen i MB 2 kap. 1, 2st observeras. 1 Uppgiften bygger dels på tidningsuppgifter, dels på ett telefonsamtal med miljöåklagaren Catharina Linné. 2 Darpö, Jan. Miljöbrott och åtalsrätt. I Fågelperspektiv på rättsordningen, vänbok till Staffan Westerlund. Iustus Förlag 2002. 3 Miljöbalken omfattar verksamheter och åtgärder, två begrepp som dessvärre inte fått någon tydlig definition. Som exempel på en åtgärd torde dock kunna nämnas att man vid något enstaka tillfälle, eller under en mycket begränsad tidsperiod tar bort PCB-fogar eller tar stickprov. En verksamhet är större till omfattningen och pågår under en längre tidsperiod. Ett hus är i sig en verksamhet, och om huset kontinuerligt står och läcker PCB så kan det vara ett exempel på verksamhet med PCBfogar. 191

Bilaga 3 Bestämmelsen säger att balken inte är tillämplig på åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Detta undantag innebär att trots att vissa typer av åtgärder tillsammans kan medföra skador eller risker för skador på sådana intressen som skyddas av balken, så är balken ändå inte tillämplig om det inte i de enskilda fallen kan visas på skada eller risk för skada. Denna bestämmelse återspeglar väl det problem som finns i balken beträffande möjligheterna att komma åt diffusa föroreningar. Med undantag av reglerna om miljökvalitetsnormer (MKN) i kap. 5, så har MB helt enkelt inte förutsättningar för att komma åt miljöfaror i vid bemärkelse som kommer från okända adressater, eller från kända adressater men där man inte kan koppla de enskilda verksamhetsutövarna till vissa bestämda effekter. På grund av alla de brister som finns i (se främst Lena Gipperths avhandling) 5 kap. så torde inte heller dessa regler med dess nuvarande utformning komma att spela någon större roll för diffusa föroreningar. Inte heller 10 kap. är skrivet för att reglera diffusa föroreningar eftersom bestämmelserna utgår från att förorenarna är kända och att ansvaret skall delas upp mellan dessa. Rivningsrester som innehåller PCB klassificeras som farligt avfall (Bilaga 2 till Avfallsförordningen p. 17 09 02), och det krävs särskilt tillstånd för sådana transporter (Avfallsförordningen 27 ). Skulle man börja sanera PCB fogar bör den verksamheten i sig betraktas som en s.k. miljöfarlig verksamhet enligt MB 9:1. Oavsett denna klassificering är dock balkens allmänna hänsynsregler i dess 2 kap. tillämpbara på sådana aktiviteter. Hantering av fogmassor skall också betraktas som hantering av kemiska produkter och varor, varför t.ex. MB 2:6 skall beaktas. Regeln gäller både varor och produkter, varför man 192

Bilaga 3 kommer undan den knepiga gränsdragningen mellan dessa båda begrepp. I 14:4 definieras vidare hanteringsbegreppet: "Med hantering av kemisk produkt eller bioteknisk organism avses en verksamhet eller åtgärd som utgörs av tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden." Tillsynsmyndigheternas (TSM) befogenheter regleras främst i MB 26 kap., och det bör tydligt anmärkas, att när det gäller TSM:s sätt att arbeta, så handlar det om att i enskilda fall meddela förelägganden eller förbud. TSM får inte rikta ett och samma föreläggande till mer än en adressat, och varje enskilt objekt, här främst hus, måste behandlas och bedömas utifrån dess olika förutsättningar såsom var huset är beläget, vilken typ av fogmassa det är, hur läckageriskerna i detta fall påverkas av t.ex. meteorologiska betingelser, vilken risk för läckage och spridning som föreligger i detta fall, hur spridningsriskerna ser ut etc. Det är en annan sak att man för liknande fall, kanske till och med identiska, kan använda samma formuleringar i förelägganden. Om det är så att PCB i fogmassor har samma egenskaper och förhållanden till sin omgivning oavsett var dessa förekommer, oavsett de meteorologiska förhållandena eller andra omständigheter så ökar naturligtvis förutsättningarna för att man skall kunna generalisera utifrån ett enskilt fall. Generaliseringar måste dock kunna motiveras genom att man har beslutsunderlag som visar att omständigheterna är så lika att detta kan göras. Varje enskilt fall där balken tillämpas måste alltså följas av en motivering där man kan visa varför beslutet gått i en viss riktning. 193

Bilaga 3 Vidare kan det vara av betydelse om det handlar om ett bostadshus, ett kontorshus eller en industrifastighet. Om det är fråga om ett hus för vård och omsorg, om det finns barn i närheten som kan få PCB i kroppen genom att man stoppar saker i munnen, om PCB över huvudtaget riskerar att börja läcka från denna fastighet kan också vara av betydelse. Förutom att all bedömning skall ske utifrån det enskilda fallet, så skall också all tillämpning av MB ske utifrån en skälighetsavvägning. Den grundläggande skälighetsregeln finns i MB 2:7, och säger bl.a. att en åtgärd inte får vara orimlig(t dyr) i förhållande till den miljönytta man kan förvänta sig. Vidare är TSM bunden av en proportionalitetsprincip i MB 26 kap. 9, 2st som säger att man inte får tillgripa mer ingripande åtgärder än vad som behövs för att man skall komma tillrätta med problemet i fråga i det enskilda fallet. Med detta vill jag ha sagt att medan frågeställningarna nedan är mycket generellt formulerade, så måste man i det praktiska fallet vara medveten om att det verkligen krävs en rättslig bedömning i varje enskilt fall. Detta kan betyda att miljöbalken formellt sett kan vara tillämpbar på en frågeställning, men att det inte alltid i det enskilda fallet finns utrymme i MB att kräva försiktighetsmått eller andra åtgärder. Det bör poängteras redan inledningsvis att författaren inte är expert på PCB, dess kemiska uppbyggnad, var det förekommer eller exakt vilka risker som föreligger. I vissa av svaren förs ett resonemang utifrån exempel, vilka oftast endast är till för att försöka ringa in olika bestämmelsers tillämplighet, och om exemplet i sig är irrelevant får läsaren att bortse från detta. 194

Bilaga 3 I den fortsatta framställningen återges först RRV:s frågeställningar i fetstil, och därefter följer mina svar på frågorna. I vissa fall har jag själv delat upp frågorna i flera delfrågor och markerat dem a, b, c Frågor Inventeringar Våra frågor handlar här om att utröna hur långt kommunens miljönämnd har rätt att gå när det gäller att framtvinga och kvalitetsgranska inventeringar som syftar till att undersöka om det finns PCB-haltiga fogmassor i byggnader. 1. Är en byggnad där man hittat PCB-haltiga fogar att betrakta som förorenat område och är därmed Miljöbalkens 10 kap tillämpligt? Min bedömning är att 10 kap. inte är tillämpligt på dessa fogar, men det bör anmärkas att det i princip helt saknas rättspraxis på området. Enligt min uppfattning är varken MB 2:8 eller 10 kap. tillämpliga på sanering av PCB-fogar i hus. Avgörande för denna bedömning är främst hur uttrycket "förorening" skall tolkas, men också betydelsen av begreppet "omgivning". I MB 10:1 sägs att kapitlet skall tillämpas på mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. 195

Bilaga 3 Om inte uttrycket är så förorenade (att det) fanns med skulle tolkningen förmodligen bli en annan. Uttrycket "förorening" är inte klart definierat i miljöbalken, se såväl 2:8 som 10:1. Min utgångspunkt är att med detta uttryck avses att man ändrat ett medias naturliga sammansättning till något negativt. 105 Detta media kan då vara mark, luft, vatten, byggnad eller anläggning. Jag menar att eftersom PCB finns "naturligt" eller kanske snarare avsiktligt i dessa fogar, så kan man inte heller tala om förorening så länge som de sitter i huset så som var tänkt. I motiven utgår man från att föroreningen härstammar från en befintlig eller nedlagd verksamhet, och det resonemang som förs har utgångspunkten att en viss verksamhet har medfört att mark, byggnad eller anläggning genom en överföring av föroreningar har ändrats i förhållande till hur det var ursprungligen. 106 Bestämmelserna kan därför sägas handla om att man skall sanera en "omgivning", i förhållande till verksamheten, som 4 Westerlund definierar föroreningsbegreppet i miljöskyddslagen (ML) "Förorening torde innebära ämnen av en typ eller mängd som inte är naturligt förekommande i marken eller vattnet i fråga. Också temperaturförändringar, åtminstone i vatten, är en förorening." Man bör visserligen komma ihåg att medan MB 10 kap reglerar förorenad mark, byggnad eller anläggning så reglerade ML endast mark och vatten. Mitt resonemang motsägs i vart fall inte av denna gamla definition. Också i IPPC-direktivet finns en definition av föroreningsbegreppet, men då av verbet förorening Att förorena. I detta direktiv avses med "1 2. förorening: direkt eller indirekt överföring genom mänsklig verksamhet av ämnen, vibrationer, värme eller buller till luft, vatten eller mark, som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på miljön, medföra försämring av materiell egendom, medföra försämring av eller hindra möjligheterna att dra nytta av de fördelar naturen erbjuder eller annan legitim användning av miljön." 5 Proposition 1997/98 45 del 1, specialmotiveringen, s. 245 i den elektroniska upplagan. 196

Bilaga 3 blivit förorenad. Huset i sig kan inte betraktas som omgivning till fogar i detsamma. Det är alltså skillnad mellan detta fall och de fall då man har avloppsledningar som innehåller kvicksilver p.g.a. verksamheten i en tandläkarpraktik. Detta senare fall är helt klart en förorening som härstammar från en viss verksamhet, men om avloppsledningen i sig innehöll kvicksilver p.g.a. av dess egna sammansättning så kan man inte tala om en förorening så länge som rören sitter där de skall och används för avsett ändamål. Förorening av avloppsrören är alltså inte en förorening av "omgivningen" sett från tandläkarpraktiken. Mot bakgrund av detta menar jag att så länge som inte husets fogar läcker ut PCB eller har läckt ut PCB till den till huskonstruktionen omgivande miljön, så kan man varken tillämpa MB 2:8 eller 10 kap. Man bör vara medveten om att dessa regler helt enkelt inte är skrivna för en situation likt den nu aktuella, även om det vore önskvärt att reglerna var tillämpbara. Ytterligare en begränsning med 2:8 är att bestämmelsen endast har miljön som skyddsobjekt, inte hälsan. För att det skall vara möjligt att kräva saneringsåtgärder med stöd av MB 2:8 respektive 10 kap. på befintliga hus som inte är föremål för rivning eller andra arbeten, krävs att PCB har läckt ut från fogmassorna och påverkat omgivningen. Till omgivningen hör då t.ex. mark, yt- eller grundvatten samt organismer runt huset. Till omgivningen hör däremot inte byggnaden i övrigt, utan det är fråga om den till huskonstruktionen omgivande miljön som skall ses som omgivning. Under fråga 7b nedan behandlas vissa konsekvenser av att 10 kap. inte är tillämpbart på sanering av PCB-fogar, trots att man tidigare ansett att så varit fallet. 197

Bilaga 3 2a. Kan en miljönämnd med vitesföreläggande tvinga en fastighetsägare att göra en inventering för att undersöka ev. PCB-förekomst? I miljöbalken finns tillsynsreglerna i 26 kap. Syftet med tillsynen är enligt 26:1 att se till att balken med följdlagstiftning, domar och beslut följs. Å ena sidan sägs i 26:1, 2st att: "Tillsynsmyndigheten skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse." Samtidigt sägs i 26:9, 2st att "Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas." Tillsynsmyndigheternas skyldighet innebär alltså en balansgång mellan att göra vad man är skyldig, men att de verktyg och medel man väljer måste vara proportionella i förhållande till vad som faktiskt behövs för att man skall kunna driva igenom lagstiftningen. Miljöbalken utgår från egenkontroll, där det är verksamhetsutövaren som har ansvaret för att man har kontroll på och kunskap om sin verksamhet eller åtgärd. En helt grundläggande regeln för tillsynen är den omvända bevisbördan som regleras i 2:1. Den omvända bevisbördan innebär att det är verksamhetsutövaren som skall visa att man uppfyller balkens krav, men en TSM kan inte ur luften plocka ett problem som utövaren skall tvingas motbevisa. Det måste alltid finnas någon anledning till misstanke. Se vidare kommentarerna till det rättsfall som behandlas sist i svaret till denna delfråga. 198

Skyldigheten till egenkontroll slås mer explicit fast genom 26:19. Också denna regel gäller av sig självt, utan att det krävs något föreläggande. Bestämmelsen träffar alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön. Skyldigheten är att: "fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd skall också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Den som bedriver sådan verksamhet skall lämna förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det." MB 26:19 är en förlängning på MB 2:2, där den allmänna skyldigheten för alla som avser att bedriva eller bedriver en verksamhet som faller in under MB att skaffa sig den kunskap som behövs för att det skall vara möjligt att uppfylla balkens krav, uttrycks. Också MB 26:22 utvecklar skyldigheten till egenkontroll, genom dess krav på verksamhetsutövarna att utföra sådana undersökningar som är nödvändiga för tillsynen. Detta krav finns där även utan någon tillsynsmyndighets agerande. Förelägganden kan delvis grundas på samtliga dessa bestämmelser, men måste därutöver kombineras med 26:9 eller 26:21 som grundar rätten att meddela förelägganden. Bilaga 3 199

Bilaga 3 Kombinationen 26:9 och 26:22 ger alltså rätt att förelägga om det som frågan avser. För att man skall få förelägga med vite krävs dock därutöver att TSM har anledning att tro att ett enkelt föreläggande, d.v.s. ett föreläggande utan vite, inte kommer att hörsammas. Den redan berörda proportionalitetsregeln i 26:9 förhindrar TSM från att använda "övervåld". Vidare skall tillämpning av 2 kap. 2-6 ske efter en skälighetsavvägning enligt 2 kap. 7. Kraven på kunskapsinhämtande enligt MB 2:2 bör därför vara större för företag än för privatpersoner, och större om den befarande miljö- eller hälsorisken är stor än om den är liten. Också vid tillämpningen av 26:22 bör man snegla på denna skälighetsavvägning så att man inte ställer orimliga krav på undersökningar i förhållande till den befarande olägenheten. Beträffande PCB problematiken så (och här vill jag reservera mig för att jag inte är tillräckligt insatt i problemet i sig) torde det räcka med att det är fråga om en fastighet som är uppförd under den tidsperiod då man utnyttjade PCB i fogmassan, för att TSM skall kunna framkräva enklare stickprovskontroller eller redovisningar av vilka byggmaterial som använts. Enligt min uppfattning bör en TSM agera enligt följande: Kontakta verksamhetsutövaren och informera om dennes skyldigheter beträffande balkens kunskapskrav (2:1-2) respektive undersökningsplikt (26:19 och 26:22). Om detta inte hjälper, och en skälighets- och proportionalitetsbedömning tillåter, kan TSM 200

meddela ett enkelt föreläggande om att utföra inledande stickprovsundersökningar. Hjälper inte detta kan TSM upphäva det enkla föreläggandet och skriva ett nytt, men med vite kopplat. Också detta efter skälighets- och proportionalitetsbedömningar. Det kan mycket väl finnas situationer där man inte klarar en skälighets- eller proportionalitetsbedömning. Hur skulle t.ex. ett fall bedömas där det handlar om en privat villa, och där de befarande fogmassorna inte kan upptäckas annat än med mycket kostsamma undersökningar samtidigt som man inte har några indikationer på utläckage eller skador? Min uppfattning är att det i sådana fall inte finns utrymme i MB att kräva undersökningar, även om detta kan diskuteras. Man kan också fråga sig om situationen skulle bedömas annorlunda om huset var uppfört inom vattenskyddat område? Raka svar kan endast ges i det konkreta fallet. Situationen skulle möjligen också bli en annan om det istället handlade om en fastighet där det bedrivs förskola, men det skulle nog ändå krävas att det vid förekomst också förelåg någon konkret risk för barnen t.ex. via intag av sand och jord i munnen. Handlar det däremot om fogar som ligger väl synliga, så förutsätter jag att det rent tekniskt sett inte är särskilt svårt att komma åt dem för att kunna göra en analys. Men också kostnaderna för analys måste tas med i beräkningen. I målet M 115-01 konstaterar Miljödomstolen i Östersund (2002-01-10) att det för att förelägga fastighetsägaren att utreda mögeldoft i en hyreslägenhets golvkonstruktion med Bilaga 3 201

Bilaga 3 stöd av MB 26:22 inte räcker med miljöinspektörernas subjektiva doft-upplevelser, utan att det krävs någon form av dokumentation genom t.ex. fuktmätningar. I målet menade två anställda vid Anticimex att det inte fanns någon påvisbar lukt. Ord stod alltså mot ord. Hur omfattande slutsatser man skall dra av rättsfallet är oklart. Det är för det första inte ett utslag av högsta instans, och för det andra fanns det klart motstridiga uppgifter. Klart är emellertid att ett problem inte får vara hämtat ur tomma intet. Å ena sidan kan hävdas att FMH 45 ställer särskilda krav på TSM att utöva särskild tillsyn över bl.a. bostäder. Men å andra sidan hade TSM i målet förelagt fastighetsägaren att utreda orsakerna till mögeldofterna, vilket utgår från att det faktiskt fanns problem. Ett alternativ som stämt bättre överens med proportionalitetsprincipen i MB 26:9, 2st hade varit att förelägga om att låta utföra ett s.k. MVOC-prov där man genom en kemisk luftanalys får ett objektivt provsvar. Först efter ett positivt sådant borde man ha haft fog att förelägga om att låta utreda orsakerna. 2b. Vilka lagregler kan i så fall åberopas? Se svaret i delfråga 2a. 2c. Kan miljönämnden stödja sig på regler om undersöknings- och upplysningsskyldighet i Miljöbalkens 26 kap., 2 kap. eller 10 kap.? Här hänvisar jag till mitt svar i delfråga 2a. Beträffande tillämpningen av MB 10 kap. så menar jag alltså att dessa regler inte kan tillämpas på sanering av PCB-fogar i befintliga hus. Jag utvecklar under fråga 1. Möjligen är det just upplysningsplikten i 10 kap. samt anmälningsskyldigheten i FMH 28 som i praktiken hade varit av störst värde för TSM om 10 kap. hade varit tillämpligt på PCB-fogmassor. Jag har 202

Bilaga 3 fått detta intryck av de TSM som uppfattat 10 kap. som tillämpbart. 3. Om 26 kap. 22 MB är tillämplig: Vad innebär i så fall formuleringen om att undersökningskravet gäller om verksamheten kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa och för miljön? Också här hänvisar jag till svaret i delfråga 2a. Liksom försiktighetsmåtten i MB 2 kap., så gäller denna bestämmelse redan vid risken för att något skall inträffa. Själva skadan behöver inte ha inträffat. Tillsynsmyndigheten behöver alltså inte konstatera att det redan föreligger en olägenhet för människors hälsa eller miljön, utan redan en "praktisk beaktansvärd risk" för sådant är tillräckligt för att man skall kunna kräva undersökningar. Detta stämmer väl in med vad som står i MB 2:3, där man klart säger att man kan kräva försiktighetsmått redan innan en verksamhet har startats eller redan innan olägenheter har uppstått. Formuleringen kan också sägas vara ett förtydligande av regeln om den omvända bevisbördan i MB 2:1. Bedömningen måste naturligtvis ses i olika steg. Det första steget handlar om att avgöra huruvida det överhuvudtaget finns aktuell typ av fogmassa. Nästa steg om att avgöra vilka risker det finns för att det läcker ut i omgivningen, och det tredje steget att bedöma de risker som är förknippade med detta läckage. 3a PCB kan finnas i fogmassor i hus byggda eller renoverade under åren 1956-73. Räcker det med att fastigheten tillhör den kategorin för att undersökningskravet ska gälla, eller måste nämnden göra det troligt att det i just denna fastighet finns en särskilt stor risk, t ex genom att undersöka om den aktuella fastigheten över- 203

Bilaga 3 huvudtaget har fogmassor, och om dessa är av den typ som kan innehålla PCB? Krävs det att miljönämnden på något sätt först på egen bekostnad gör en bedömning, t ex. genom att anlita konsult, av om det finns risk att en viss fastighet innehåller PCB? Se här också svaret på fråga 2a. Om man inte vet huruvida det föreligger läckagerisker i det enskilda fallet eller ej, så kan TSM med stöd av den omvända bevisbördan i 2:1 kräva att undersökningar vidtas. Men med hänsyn både till skälighetsbedömningen i 2:7 och till proportionalitetsprincipen i 26:9 så kan man inte kategoriskt säga att det alltid är möjligt. Svaret är naturligtvis också delvis beroende av hur stora faror för människors hälsa och miljön som anses vara förknippade med PCB-fogar. Ju större möjligheter det finns att generalisera utifrån tidigare fall, desto tidigare kan TSM kräva undersökningar. Om PCB alltid beter sig på samma sätt, oavsett förutsättningar i omgivningen så innebär det också större möjligheter att generalisera. 3b. Vem blir betalningsansvarig för inventeringen om den visar att det inte finns PCB i byggnaden, d.v.s. om det visar sig att den befarade olägenheten för människors hälsa och miljön inte föreligger? En utgångspunkt måste naturligtvis vara att TSM inte kräver att man skall dra igång en fullständig inventering omedelbart. Istället skall man kräva att strategiska stickprov görs. Med hänsyn till skälighetsavvägningen i 2:7 samt kravet på proportionalitet i 26:9, kan inte TSM kräva att man skall vidta hur kostsamma undersökningar som helst. Återigen kan det 204

också vara beroende av hur pass farliga utsläpp som kan befaras, samt på om det är en privat villa eller ett stort hyreskomplex med en näringsidkare som huvudman. Som redan nämnts bygger balken på den omvända bevisbördan i 2:1, vilket bl.a. innebär att om TSM har någon form av trovärdig indikation på att det kan finnas en risk så är det verksamhetsutövaren som skall visa att balken inte ens är tillämplig, eller att man vidtagit de försiktighetsmått som kan krävas. Som redan nämnts så får inte heller Objektet vara helt slumpvis utvalt, utan TSM bör ha valt ut fastigheten utifrån några givna kriterier, t.ex. byggda mellan de årtal som nämndes ovan. Så länge som TSM har förfarit på detta försiktiga sätt genom att anpassa kraven efter situationen så bör kostnaden ligga på verksamhetsutövaren. Här kan det dock vara på sin plats med en reservation med hänsyn till bristande praxis. 4a. Om det är så att miljönämnden med stöd av MB kap. 26:22 har rätt att kräva in resultat av inventeringen, vad kan den då göra om den misstror de uppgifter fastighetsägaren lämnat? Grundprincipen måste vara att när fastighetsägaren har lämnat in en analysrapport som innehåller uppgifter på de parametrar som har begärts, så övergår bevisbördan på TSM. Om nya undersökningar skall göras måste det falla på den som påstår att uppgifterna inte är sanna, att låta utföra och bekosta dem. Bilaga 3 205

Bilaga 3 Om TSM däremot kan beslå fastighetsägaren med osanning, så är detta en straffbar handling enligt MB 29:5 "Försvårande av miljökontroll". En TSM är då skyldig att överlämna ärendet till polis eller åklagare enligt MB 26:2. Frågan illustrerar ett inte helt ovanligt problem, varför TSM bör vara noggrann med att formulera eventuella förelägganden så att undersökningar och eller analyser skall vara utförda av någon form av ackrediterat organ. Man bör också så noggrant som möjligt ange vilka parametrar man vill ha analyserade samt om det är någon speciell mätmetod som skall tillämpas. 4b. Innebär 26:22 att kommunen har rätt att utan fastighetsägarens tillstånd ge någon annan i uppdrag eller själv gå ut och göra en inventering av förekomsten av PCB-fogar, inklusive att leta efter fogar, skära ut prover på fogmassan och skicka dem till PCB-analys? Ja, 22:26 ger i kombination med vissa andra bestämmelser sådana rättigheter. Enligt motiven (prop. 1997/98:45 del 2) kan tillsynsmyndigheten föreskriva att en undersökning skall göras, inte av den som bedriver verksamheten, utan på dennes bekostnad av fristående experter med teknisk eller vetenskaplig sakkunskap på just det aktuella området. TSM bör dock först inhämta utövarens uppfattning i fråga innan beslut fattas om att vissa undersökningar skall utföras av fristående expertis. TSM är vidare skyldig att se till att undersökningen inte blir onödigt kostsam. Ett beslut om en sådan åtgärd skall vara skriftlig. Enligt MB 28:1 har en TSM rätt att få tillträde till olika tillsynsobjekt, för att där fullgöra sina uppgifter enligt MB i 206

form av undersökningar och andra åtgärder. I motiven anges tillträde för radonmätning som ett exempel. 28:1 ger även den som fått en myndighets uppdrag att utföra en undersökning, tillträdesrätt. Enligt 28:6 skall man gå till väga så att man förorsakar så liten skada som möjligt, och även här skall naturligtvis ett proportionalitetstänkande genomsyra bedömningen. Tillträde till bostäder för endast ske för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa (MB 28:6, 2st), alltså inte sådant som endast är miljörelaterat. Balken utgår emellertid från att det är den som drabbas av kraven som också skall utföra arbetet. Införandet av MB innebar att TSM inte längre är någon "konsultbyrå" som åker ut och tar prover och gör analyser. Allt detta arbete skall istället primärt ligga på verksamhetsutövaren, varför 28:1 vad avser provtagning etc. inte bör utnyttjas i första taget. Man skall alltid ge verksamhetsutövaren en chans att utföra undersökningen etc. själv. Också i 26:17 och 18 finns vissa regler som skall ge TSM möjlighet att framtvinga resultat. Dessa två bestämmelser kan inte användas för att genomdriva beslut fattade med stöd av 26:21, utan endast 26:9-13. Beträffande MB 26:17 så ger den TSM möjlighet att vända sig till kronofogden för att kräva verkställighet av ett föreläggande som inte har åtföljts. Ett sådant föreläggande kan gälla såväl undersökningar (26:2) som skyddsåtgärder och försiktighetsmått i övrigt (26:9). Kronofogden i sin tur kommer då att anlita fackfolk. Kronofogden skickar räkningen för arbetet till verksamhetsutövaren, men om denne inte kan betala så är det i stället TSM som kommer att Bilaga 3 207

Bilaga 3 få stå för räkningen. Ur ett TSM perspektiv bör man därför vara noga med att först kontrollera verksamhetsutövarens betalningsförmåga innan man kontaktar kronofogden. MB 26:18 ger TSM möjlighet att vidta rättelse på en felandes bekostnad utan att det har föregåtts av ett föreläggande. Men med hänsyn till bestämmelsens formulering: "Beslut om rättelse på den felandes bekostnad får meddelas utan föregående föreläggande eller förbud, om tillsynsmyndigheten med hänsyn till risken för allvarliga skador finner att rättelse bör göras genast eller det finns andra särskilda skäl.", så förefaller det inte särskilt troligt att man skulle kunna tillämpa denna regel på PCB-fogar. Regeln är snarast till för att man skall kunna gå in vid olyckstillbud och liknande då det verkligen krävs brådskande åtgärder. Också i dessa fall måste man beakta MB:s krav på att åtgärden inte får vara orimlig i förhållande till de olägenheter som befaras samt att man inte tillgriper kraftigare åtgärder än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet. Det är högst ovanligt att reglerna tillämpas. Kronofogdemyndigheten i Uppsala hade aldrig varit med om detta när MHN i Uppsala för några år sedan tog upp kontakterna med dem för att se vilken beredskap som fanns. Det är dock endast med polisens hjälp som TSM, eller den som fått TSM:s uppdrag, kan bereda sig tillträde mot verksamhetsutövarens eller den boendes vilja. Återigen bör restriktionerna för att tvångsvis bereda sig tillträde till bostäder poängteras. 4c. Var går gränsen för miljöförvaltningens möjligheter att granska tillförlitligheten i uppgifterna? 208

Bilaga 3 Här hänvisas till svaret på fråga 4a ovan. 5. Hur ser kommunens motsvarande rättigheter ut om fastighetsägaren trots uppmaningar inte har gjort inventering? Här hänvisas till svaret i frågorna 4a-b. Saneringar Våra frågor handlar här dels om hur långt miljönämnden har rätt att gå när det gäller att kräva sanering och hur långt den sedan har rätt att gå i sin kontroll av hur saneringen utförs, dels om vilka lagregler som är tillämpliga. 6a. Har miljönämnden rätt att kräva att fastighetsägaren sanerar PCB-haltiga fogmassor? Mot bakgrund av vad som anförts ovan beträffande tillämpligheten av MB 2:8 samt 10 kap., så utesluts dessa ur diskussionen. Sanering av PCB-fogar måste istället krävas med stöd av MB 2 kap. 3-6 vägda mot 7. Det enkla svaret är att det är fullt möjligt att tillämpa de nämnda reglerna i 2 kap. på PCB-fogar. Det avgörande är dock om det i det enskilda fallet kan anses rimligt enligt 2 kap. 7. Överväger verkligen nyttan av skyddsåtgärderna de kostnader och olägenheter som åtgärderna medför? Ett helt korrekt svar kan endast ges när man har alla omständigheterna i det enskilda fallet framför sig. Frågor som måste besvaras i den enskilda fallet är t.ex.: 209

Bilaga 3 Hur farligt är PCB? Hur farlig är den PCB som finns i just dessa fogar? Hur stor risk är det att PCB i det enskilda fallet skall läcka ut? Hur stor risk är det att PCB i det enskilda fallet skall leda till ohälsa eller risker för miljö? Är sanering den bästa och mest kostnadseffektiva formen av skyddsåtgärd, eller kan man t.ex. kapsla in fogmassan på plats? Är det bättre att låta fogarna, utan vidare åtgärder, vara kvar tills man skall riva huset eller vidta andra renoveringsarbeten? 6b. Är i så fall 10 kap. tillämpligt? Om ja, innebär efterbehandlingsansvaret enligt 4 10 kap. att miljönämnden har rätt att t.ex. vitesförelägga fastighetsägaren om sanering? 10 kap. är alltså inte tillämpligt på denna typ av problem. Se vidare diskussionen under 2a som i princip är densamma oavsett om det gäller krav på undersökning eller andra försiktighetsmått. 7a. Är sanering av PCB-fogar i en fastighet att betrakta som miljöfarlig verksamhet enl. Kap. 9? En sanering med stöd av 2 kap. bör betraktas som miljöfarlig verksamhet enligt MB 9:1 om den har någon omfattning i tid och arbetsuppgifter. I miljöskyddslagen fanns tidigare en begränsning i att verksamheten inte fick vara helt tillfällig, ett rekvisit som tagits bort i balken. Klassningen som miljöfarlig verksamhet har dock ingen betydelse för vilka typer av skyddsåtgärder, begränsningar eller försiktighetsmått i övrigt som enligt MB 2:3 behövs för att förebygga, hindra eller 210

motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. En sådan klassning kan dock ha vissa processuella och tillsynsmässiga följder. 7b. Enligt 28 Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är efterbehandling anmälningspliktig om åtgärden kan medföra ökad risk för spridning eller exponering av föroreningarna. Innebär det att sanering av PCB-haltiga fogmassor alltid är anmälningspliktigt? Givet svaret att 10 kap. inte är tillämpligt så är inte heller sanering av sådana fogmassor anmälningspliktiga enligt FMH 28. I dag är det emellertid många tillsynsmyndigheter som utgår från att 10 kap. är tillämpligt på sanering av PCB-fogar, och att det därmed föreligger anmälningsplikt. Att inte anmäla enligt FMH 28 är förenat med såväl miljösanktionsavgift som straffansvar, liksom en verksamhetsutövare under 10 kap. kan vara skyldig att betala tillsynsavgifter till TSM. Innebörden är att en feltolkning av dessa regler kan få drastiska återverkningar för den enskilde. Som nämnts ovan är det förmodligen just anmälningsskyldigheten enligt FMH 28 som anses vara mest värdefull bland de regler under 10 kap. som nu alltså inte är tillämpbara. För att en sådan sanering, sett i ljuset av att det istället kan komma att betraktas som en miljöfarlig verksamhet, skall vara anmälningspliktig erfordras att den typen av verksamhet räknas upp i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Så är dock inte fallet. Bilaga 3 211

Bilaga 3 TSM kan med stöd av MB 9:6, 2st förelägga den som skall sanera att söka tillstånd. Denna väg förefaller dock högst otrolig om det inte rör sig om väldigt stora saneringar med överhängande risker. Slutligen kan den som bedriver en verksamhet frivilligt söka tillstånd. 7c. Gäller förordningen om egenkontroll för efterbehandling av förorenade områden? Förordning om verksamhetsutövarens egenkontroll (1998:901), FEK, hade varit tillämpbar om det rört sig om en sådan sanering som omfattas av anmälningsplikten i FMH 28. Nu är det inte så, och då det inte heller föreligger någon annan tillstånds- eller anmälningsplikt så är inte heller egenkontrollförordningen tillämpbar. Egenkontrollens rättsliga grunder i 2:1-2 samt 26:19 och 26:22 har tidigare utvecklats under fråga 2a. 7d. Vem är verksamhetsutövare av saneringen? Fastighetsägaren eller fogentreprenören som fastighetsägaren har anlitat, eller båda? Frågan om vem som skall betraktas som verksamhetsutövare skall rent generellt sett avgöras utifrån vem det är som faktiskt gör vad, oavsett vem som äger hus eller fastigheter. Av betydelse kan också ingångna avtal och kontrakt vara. Se vidare under 7e. 7e. Har det betydelse vilken form av entreprenadavtal som använts? Vad gäller om fogentreprenören är underentreprenör? Är då såväl fastighetsägare som huvudentreprenören och underentreprenör verksamhetsutövare? 212

Verksamhetsutövare är den som rent faktiskt utför verksamheten, oavsett ägarförhållanden. Detta är huvudregeln, som dock inte alltid ger ett rakt svar. Frågan om vem som faktiskt utför verksamheten kan ofta vara beroende av formuleringar i avtal. Några sådana faktorer är: Finns någon uttrycklig delegation rörande ansvar? Vilka ekonomiska möjligheter har X att själv välja utförande. Vilka avtalade friheter har X att själv bestämma över utförandet. Vilka möjligheter har X att besluta att arbetet skall avslutas av miljö eller säkerhetsskäl? Vem har arbetsgivaransvaret över anställda? Svaret är alltså att det är en glidande skala, där sannolikheten för verksamhetsutövarskap ökar ju mer faktiskt och ekonomiskt ansvar och självbestämmande man har som underkonsult eller entreprenör. I PCB fallen bör man förmodligen arbeta utifrån hypotesen att det är fastighetsägaren som är verksamhetsutövare. Denne får sedan föra fram argument för att det skulle vara någon annan, t.ex. en entreprenör. Vad som kan skilja dessa fall från ren industriverksamhet, är att i en industri är verksamheten skild från byggnaden. PCB-sanering handlar dock om att åtgärda själva byggnaden, ofta under tiden som boende finns kvar och fastighetsägaren inte på något sätt avhänt sig sitt ordinarie fastighetsägaransvar. Fastighetsägaren bedriver så att säga hela tiden den verksamhet det innebär att "driva en fastighet". Beträffande olika former av entreprenadavtal, så är det även här avgörande vad som faktiskt står i avtalet. Det ligger närmare till hands att betrakta en huvudentreprenör som Bilaga 3 213

Bilaga 3 verksamhetsutövare, om denna tagit på sig allt ansvar utåt, har alla kontakter med byggherre, kanske söker bygglov, har ansvar för att underentreprenörer anlitas etc., än att säga att det är underentreprenören som är utövare. Detta svar utgår från ett offentligrättsligt förhållande, d.v.s. en TSM möjlighet att förelägga en utövare. Frågan om ett eventuellt skadeståndsrättsligt ansvar till störda grannar har inte berörts. 7f. Om alla är verksamhetsutövare: finns det skillnader mellan verksamhetsutövarnas ansvar när det gäller att minimera saneringens miljöpåverkan? Har t.ex. någon eller alla parter skyldighet till egenkontroll? Egenkontrollen följer den som är att betrakta som verksamhetsutövare, och alla verksamhetsutövare har samma ansvar gentemot TSM. Svaret hade blivit ett annat om 10 kap. varit tillämpligt. 7g. Kan miljönämnden utöva tillsyn av en fogentreprenör direkt på så sätt att råd eller föreläggande kan riktas direkt mot fogentreprenören eller måste det gå via förelägganden riktade till huvudentreprenören eller ägaren av den byggnad där fogentreprenören arbetar. Har den rätt att själva fatta beslut om vem den ska vända sig till? Råd och information kan riktas till vem som helst. Inte sällan meddelar TSM, eller kanske vanligare det överordnade statliga verket såsom Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen eller Socialstyrelsen olika branschråd riktade till sådana som kan komma att utöva en viss typ av verksamhet eller åtgärd. Med råd avses här en riktad informa- 214

tion som inte på något sätt är rättsligt bindande, till skillnad mot de råd som tidigare kunde meddelas med stöd av gamla hälsoskyddslagen. Vidare kan det vara så att det är fler som kan anses vara verksamhetsutövare. Det är då TSM fritt om man riktar förläggande mot fler eller endast mot en, eller vem man väljer ut. I vissa tveksamma fall kan ett praktiskt alternativ vara att man riktar förelägganden mot alla dem som skulle kunna betraktas som verksamhetsutövare. Den som menar att man inte är verksamhetsutövare kan då överklaga till högre instans av denna anledning, och så får man en mer genomträngande rättslig bedömning av frågan. Naturligtvis får det inte vara helt hämtat ur luften vem man vänder sig mot, utan det måste föreligga omständigheter som gör att de kan betraktas som utövare. En något annan variant är att TSM sänder ut förelägganden på kommunicering enligt förvaltningslagens 17, varvid man får se vilka motargument som anförs i frågan. Med hänsyn till att bearbetning av fogmassor också (se inledningsvis) är att betrakta som hantering av kemiska varor och produkter, så är man också bunden av MB 2:6, med dess utbytesregel. Hanteringen inträffar dock inte förrän man faktiskt hanterar fogmassan varför 2:6 i sig inte kan framtvinga ett utbyte. Här faller dock 2:3 in på det sätt som visats ovan. 8. Har kommunen rätt att med egna mätningar inspektera pågående saneringsarbete? Mätningar kan handla om att sätta mätutrustning i form av slangar, fläktar och uppsamlingslåda på fogarbetaren, men det kan Bilaga 3 215

Bilaga 3 också handla om att man placerar passiva mätinstrument inomhus i fastigheten vid pågående utomhusarbete. Är det någon skillnad i befogenheter beroende på vilken mätmodell kommunen vill använda? Oavsett om det rör någon form av sanering enligt 10 kap. eller andra försiktighetsåtgärder enligt 2 kap. så har TSM all den rätt som anges i kap. 26 och 28 också vid dessa typer av verksamheter. I fråga 4b har dessa frågor, samt frågan om rätten att få tillträde till byggnader, lokaler och i vissa fall bostäder, berörts. Som nämnts i detta svar, så ger 26:22 samt 28:1, både en TSM samt en av TSM utvald konsult vissa sådana rättigheter. Medan den rättsliga möjligheten finns, så bör man i praktiken överlåta så mycket som möjligt av övervakning och kontroll på verksamhetsutövaren. Genom uppmaning eller föreläggande bör man förmå utövaren att anlita vederhäftiga (ackrediterade om sådana finns) konsulter för sådana uppdrag. Jonas Christensen 216

Bilaga 4 Bilaga 4 Uppskattning av andel fastighetsägare som inventerat I denna bilaga redogör vi steg för steg för hur vi genomfört den skattning som vi redovisar i appendix 2 av andel fastighetsägare som inventerat. Beräkningen innebär att vi tar fram uppgifter över antal fastighetsägare som inventerat respektive antal berörda fastighetsägare. Men båda dessa uppgifter är behäftade med likartade fel orsakade av dubbelräkning av fastighetsägare som varit aktiva i flera kommuner. Det intressanta är kvoten mellan dessa uppgifter dvs. andelen fastighetsägare som inventerat. 1. Antal fastighetsägare som inventerat Ur enkäten till kommunerna räknade vi fram en uppgift om det totala antalet fastighetsägare som inventerat hela eller delar av sina fastighetsbestånd med avseende på PCB i fogmassor. Enkäten riktades till ett statistiskt urval (cirka en sjättedel) av Sveriges kommuner. Beräkningen innebär att enkätsvaren räknades upp i omvänd proportion till urvalet för att motsvara situationen i hela landet. Det på så sätt framräknade värdet är 6 000 fastighetsägare. Här kan som framgår av ingressen en enskild fastighetsägare förekomma i flera kommuner varför den angivna totalsumman på 6 000 fastighetsägare förmodligen är avsevärt större än det verkliga antalet. 217

Bilaga 4 2. Uppgifter från Lantmäteriverket om antalet fastighetsägare per kommun Vi begärde in statistik från Lantmäteriverket om antalet fastighetsägare i varje kommun för typkodsserierna 300 (hyreshusenheter), 400 (industrienheter) respektive 800 (specialenheter 107 ). Dessa uppgifter avser alla fastighetsägare oavsett byggår för deras fastigheter. Slår man ihop de olika värdena för en kommun uppkommer en felkälla eftersom en enskild fastighetsägare i denna statistik kan vara representerad i samtliga tre kategorier. Vi slog ihop totalsummorna över riket av antalet fastighetsägare i de två största kategorierna, dvs. 300 och 400. En fastighetsägare kan här alltså vara dubbelräknad eftersom han kan finnas med både i 300- och 400-kategorin. En enskild fastighetsägare kan dessutom förekomma i flera kommuner och därmed räknas med ännu fler gånger varför den framräknade totalsumman förmodligen är avsevärt större än det verkliga antalet fastighetsägare. 3. Uppgifter från Västra Götalandsregionen om antalet berörda fastighetsägare per kommun Vi hade via nätet tillgång till en tabell över antal fastighetsägare i den summerade gruppen 300+400 i varje kommun i Västra Götalands län som har fastigheter byggda under perioden 1956-73, dvs. den period då PCB användes i fogmassor. I detta material förekommer varje fastighetsägare endast en gång per kommun. 1 Bland annat reningsanläggningar, värmecentraler och kyrkobyggnader. 218

Bilaga 4 4. Jämförelse mellan uppgifterna från Västra Götaland respektive Lantmäteriverket Nästa steg i våra beräkningar var en jämförelse för varje kommun i Västra Götaland mellan å ena sidan antalet berörda fastighetsägare, dvs. de med fastigheter från åren 1956-73 i gruppen 300+400 enligt Västra Götalands statistik, och å andra sidan de summerade värdena från Lantmäteriverkets statistik avseende samma grupp. De båda värdena skiljer sig förutom när det gäller byggår på så sätt att i uppgiften från Västra Götaland förekommer en enskild fastighetsägare bara en gång medan i summan från Lantmäteriverkets statistik kan varje fastighetsägare förekomma två gånger (både i 300-serien och i 400-serien). För varje kommun i Västra Götaland fick vi på detta sätt fram ett värde på andelen berörda fastighetsägare av det totala antalet fastighetsägare i respektive kommun. Därefter beräknade vi medelvärdet för kommunerna i Västra Götaland. 5. Uppskattning av antalet berörda fastighetsägare i hela landet Vi applicerade medelvärdet från Västra Götaland på det summerade antalet fastighetsägare enligt Lantmäteriverkets statistikuppgifter. Därmed fick vi fram ett värde för antalet fastighetsägare i hela landet med fastigheter byggda under perioden 1956-73. Detta värde är en överskattning av antalet i verkligheten berörda fastighetsägare eftersom en enskild fastighetsägare kan förekomma i många kommuner. Men värdet är jämförbart med det ur enkäten framräknade antalet fastighetsägare som genomfört inventeringar, eftersom 219

Bilaga 4 liknande risk för överskattning även förekommer i denna uppgift. Som nämnts tidigare innefattar det beräknade antalet berörda fastighetsägare bara de statistiska kategorierna hyresenheter och industrienheter, inte specialenheter 108. Detta ger en underskattning av antalet berörda fastighetsägare. Lantmäteriverkets uppgifter på totalantalet fastighetsägare i respektive kategori antyder att underskattningen kan vara i storleksordningen 10-20 %. Det framräknade värdet på antalet berörda fastighetsägare är cirka 27 000. Om man räknar med en underskattning på 15 % på grund av att kategorin specialenheter inte ingår leder detta till ett nytt värde på cirka 32 000 berörda fastighetsägare. 6. Uppskattning av andel berörda fastighetsägarna som inventerat För både det skattade värdet på antalet fastighetsägare som helt eller delvis genomfört inventeringar och det i avsnitt 5 framräknade värdet på antalet berörda fastighetsägare finns likartad risk för dubbelräkning av fastighetsägare som har fastigheter i flera kommuner. De kan därför jämföras med varandra för att få en grov uppskattning av andelen berörda fastighetsägare som har genomfört inventeringar. Jämförelsen visar att det är omkring en femtedel (6 000 av 32 000) av landets berörda fastighetsägare de som har fastigheter byggda under perioden 1956-73 som har genomfört inventeringar av hela eller delar av sitt fastighetsbestånd. 2 För specialenheter finns inte byggår angivet i statistiken. 220

Bilaga 4 7. Jämförelse med Västra Götaland Med utgångspunkt från enkätuppgifter från kommuner i Västra Götaland har vi uppskattat hur stor andel av de berörda fastighetsägarna i Västra Götaland som lämnat in inventeringsresultat för hela eller delar av sina fastighetsbestånd. Vi fick fram att cirka 30 % av berörda fastighetsägare i Västra Götalandsregionen har redovisat inventeringar av hela eller delar av sitt fastighetsbestånd. Till saken hör att kommunerna i Västra Götaland varit mycket mer aktiva än genomsnittet att begära in inventeringar. Den tidigare redovisade uppskattningen att en femtedel inte redovisat några inventeringar är därför inte orimlig. Källor Miljösamverkan Västra Götaland, Förteckning och förklaring till filer med fastighetsuppgifter i PCB-projektet,16 februari 2002. Lantmäteriverket, Sammanställning av antalet taxerade ägare per kommun och typkodsserie 300, 400 och 800. Samtliga kommuner. Uppdrag från RRV som redovisades 2002-08-21 Mail 2002-11-28 från representant för Fastighetsägarna med uppgifter om totala antalet privata fastighetsägare 221

Bilaga 4 222

Bilaga 5 Bilaga 5 Exempel från Västra Götalandsregionen på checklista för miljökontoren Miljökontorets blankett (inspektionsmall) för inspektion av sanering Marktäckning ٱ Fiberduk ٱ Annat: Antal meter ut från fasad: ٱ Saknas Mark runt fasad ٱ sandlådor ٱ odlingar ٱ rabatter ٱ asfalt Har lämpliga skyddsåtgärder vidtagits? ٱ Ja ٱ Nej Tejpade fönster / ventiler ٱ Ja ٱ Nej Hyresgästinformation Dammsugarutrustning Fabrikat/modell Kapacitet, flöde m3/h: undertryck kpa: Filtren rensas regelbundet (förslagsvis 1 gång / 2 timmar): ٱ Ja ٱ Nej Filtrens ålder (livslängd ca 1 år): Slanglängd (förslagsvis 10 m?): 223

Bilaga 5 Skärutrustning - slipning Maskinerna är anslutna till dammsugare: ٱ Ja ٱ Nej Typ av maskiner: Rena ytor efter slipning? ٱ Ja ٱ Nej Ungefärligt slipdjup: Avfall Fogmassa, fiberduk, skyddsutrustning, filter, mm omhändertas: Emballage, låsbar container, märkning: Rengöring (daglig av fiberduk, ställningar mm) Transportör och mottagare, journal, transportdokument: Ställning avskärmning 224

Bilaga 5 Övrigt att notera dagis skola lekplats annat Datum Miljöinspektör 225